VỐN ODA và HIỆU quả SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA

guồn vốn ODA này đã góp phần quan trọng trong sự nghiệp xoá đói giảm nghèo, dạy nghề, tạo việc làm trong nước và giải quyết các vấn đề xã hội khác như: trẻ em, người già có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn. Bên cạnh các kết quả đã đạt được thì hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH thời gian qua còn một số hạn chế như: công tác chuẩn bị dự án chưa tốt, tiến độ thực hiện các dự án còn chậm, nhiều dự án phải kéo dài thời gian so với Hiệp định đã ký kết, không đạt được mục tiêu đề ra… Để góp phần nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giải pháp có tính khả thi nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH trong thời gian tới, tác giả đã chọn đề tài: “Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. Mục đích nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận, đặc điểm, các tiêu thức đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Việt Nam; Phân tích, đánh giá tình hình sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH trong thời gian qua; Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH trong thời gian tới. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH; Phạm vi nghiên cứu: Nguồn vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH từ năm 2003 đến nay. Trong khuôn khổ luận văn này, tác giả chỉ để cập tới việc nghiên cứu về việc hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đứng trên giác độ những hiệu quả về mặt xã hội mà nguồn vốn ODA mang lại trong phạm vi ngành Lao động – Thương binh và Xã hội. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu của đề tài dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, với việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh… Các phương pháp này được sử dụng kết hợp hoặc riêng rẽ trong quá trình nghiên cứu. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả/đánh giá thực tế của các chuyên gia/nhà tài trợ từ các dự án đã và đang thực hiện tại Bộ LĐTB&XH có sử dụng nguồn vốn ODA để làm rõ hơn các kết luận rút ra từ quá trình nghiên cứu.. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Hệ thống hoá lý luận về vốn ODA và khẳng định vai trò của nguồn vốn ODA đối với ngành Lao động – Thương binh và Xã hội Trên cơ sở phân tích thực trạng, những kết quả và bài học kinh nghiệm trong việc sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội thời gian qua, từ đó đề xuất những định hướng, các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH trong thời gian tới; Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan quản lý, các nhà hoạch định chính sách của Bộ LĐTB&XH, các địa phương tham gia dự án tìm ra phương thức tốt nhất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Tên và kết cấu luận văn Tên luận văn: "Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội" Kết cấu: Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Vốn ODA và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Chương 2: Thực trạng và hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – thương binh và Xã hội từ năm 2003 đến nay. Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đến năm 2015  Chương 1 VỐN ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA 1.1. VỐN ODA 1.1.1. Khái niệm và các hình thức của vốn ODA 1.1.1.1. Khái niệm ODA Thuật ngữ hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) xuất hiện từ sau chiến tranh Thế giới II và gắn liền với yếu tố chính trị. Sau đại chiến Thế giới lần thứ II, cả Châu Âu và Châu Á đều đứng trước cảnh đổ nát, hoang tàn, chỉ có Châu Mỹ nói chung và nước Mỹ nói riêng là không bị ảnh hưởng mà ngược lại, nước Mỹ nhờ chiến tranh trở nên giàu có. Trước tình hình đó, Mỹ thực hiện viện trợ ồ ạt cho Tây Âu nhằm ngăn chặn sự ảnh hưởng của Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa. Kế hoạch viện trợ này được gọi là "Hỗ trợ phát triển chính thức" thông qua Ngân hàng Thế giới. Đến nay, thuật ngữ ODA được sử dụng khá phổ biến. Tùy theo từng cách tiếp cận, có nhiều cách hiểu khác nhau về ODA, cụ thể như sau: Theo tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) thì ”Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là những nguồn tài chính do các Chính phủ hoặc các Tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia viện trợ cho một quốc gia nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế và phúc lợi của quốc gia đó”. Theo Ngân hàng thế giới thì “nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là một bộ phận của tài chính phát triển chính thức, trong đó các khoản vay cần đạt ít nhất 25% yếu tố cho không”. Như vậy, ODA được hiểu là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi của các tổ chức quốc tế, Chính phủ các nước (thường là các nước phát triển) dành cho Chính phủ một nước (thường là nước đang phát triển) nhằm giúp chính phủ nước đó phát triển kinh tế xã hội. ODA phản ánh mối quan hệ giữa hai bên: Bên tài trợ gồm các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, Chính phủ các nước phát triển và bên nhận tài trợ là Chính phủ một nước (thường là nước đang phát triển). Bộ phận chính của nguồn vốn ODA là vốn vay ưu đãi, Chính phủ nước nhận tài trợ (vay nợ) phải thực hiện nghĩa vụ hoàn trả nợ trong tương lai. 1.1.1.2. Các hình thức ODA Theo phương thức hoàn trả + ODA không hoàn lại: Là hình thức cung cấp ODA mà bên nhận tài trợ không phải hoàn trả cho bên tài trợ. Có thể coi viện trợ không hoàn lại như một nguồn thu của ngân sách Nhà nước, được sử dụng theo hình thức Nhà nước cấp phát lại cho các nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 25% trong tổng số vốn ODA trên Thế giới. Viện trợ không hoàn lại thường được thực hiện dưới các dạng: - Hỗ trợ kỹ thuật ; - Viện trợ nhận đạo bằng hiện vật. + ODA vay ưu đãi: Nhà tài trợ cho nước cần vốn vay một khoản tiền, với các điều kiện ưu đãi về lãi suất (thấp hơn lãi suất thị trường), thời gian ân hạn và thời gian trả nợ; hoặc không chịu lãi mà chỉ chịu chi phí dịch vụ. Vay ưu đãi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số vốn vay ODA trên Thế giới, là nguồn thu phụ thêm để bù đắp thâm hụt ngân sách Nhà nước. + ODA vay hỗn hợp: Là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mai. Nhìn chung hiện nay các nước cung cấp ODA đang có chiều hướng giảm viện trợ không hoàn lại và tăng hình thức tín dụng ưu đãi và ODA hỗn hợp. Theo nguồn cung cấp + ODA song phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức từ nước này cho nước kia (nước phát triển cho nước đang hoặc kém phát triển) thông qua Hiệp định được ký kết giữa hai Chính phủ. Trong tổng số ODA lưu chuyển trên thế giới, phần tài trợ song phương chiếm tỷ trọng lớn, có khi lên tới 80%, lớn hơn nhiều so với tài trợ đa phương. + ODA đa phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức của một số tổ chức tài chính quốc tế và khu vực như: Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), …; hoặc các tổ chức phát triển của Liên hợp quốc như: Chương trình phát triển của Liên Hợp quốc (UNDP), Quỹ nhi đồng Liên hợp quốc (UNICEF), Tổ chức nông lương thế giới (FAO),…; hoặc Liên minh Châu Âu (EU), các tổ chức thuộc Liên minh Châu Âu, và các tổ chức phi chính phủ (NGOs)…cho các nước đang hoặc kém phát triển . Theo mục đích sử dụng + Hỗ trợ cán cân thanh toán: Là các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ ngân sách của Chính phủ, thường được thực hiện thông qua các dạng: Chuyển giao tiền tệ hoặc hiện vật cho nước nhận ODA; Hỗ trợ nhập khẩu (tài trợ hàng hoá): Chính phủ nước nhận ODA tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với các khoản cam kết, bán cho thị trường nội địa và thu nội tệ. + Hỗ trợ theo chương trình: Là hỗ trợ theo khuôn khổ đạt được bằng hiệp định với các nhà tài trợ nhằm cung cấp một khối lượng ODA trong một khoảng thời gian mà không phải xác định trước một cách chính xác nó sẽ sử dụng như thế nào. Đây là loại hình ODA trong đó các bên lồng ghép một hay nhiều mục tiêu với tập hợp nhiều dự án, hay nhiều hợp phần. + Hỗ trợ theo dự án: Là khoản hỗ trợ, trong đó nước nhận hỗ trợ phải chuẩn bị chi tiết dự án. Loại hình hỗ trợ này chiếm tỷ trọng lớn nhất trong nguồn ODA và chủ yếu tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, kinh tế – xã hội. Trị giá vốn của các dự án đầu tư thường lớn hơn và thời gian thực hiện dài hơn các loại dự án khác. + Hỗ trợ kỹ thuật: Là loại hình thường tập trung chủ yếu vào chuyển giao kiến thức hoặc tăng cường cơ sở, lập kế hoạch, tư vấn, nghiên cứu tình hình thực tiễn, nghiên cứu tiền khả thi…Vốn của dự án hỗ trợ kỹ thuật dành chủ yế cho thuê tư vấn quốc tế, tư vấn trong nước, tổ chức đào tạo, nghiên cứu khảo sát và mua sắm thiết bị văn phòng. Trị giá vốn của các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường không lớn. 1.1.2. Đặc điểm nguồn vốn ODA ODA là nguồn vốn hợp tác phát triển Từ khái niệm về ODA chúng ta đã thấy: ODA là hình thức hợp tác phát triển của Chính phủ các nước phát triển, các tổ chức quốc tế với các nước đang phát triển hoặc chậm phát triển thông qua các khoản viện trợ không hoàn lại và/hoặc các khoản cho vay với điều kiện ưu đãi. Ngoài ra, bên viện trợ thông qua các khoản cho vay ưu đãi/các khoản viện trợ không hoàn lại sẽ cung cấp cho bên được viện trợ hàng hóa, chuyển giao khoa học - kỹ thuật, cung cấp dịch vụ … Ngược lại, bên được viện trợ thông qua nguồn vốn hỗ trợ phát triển có điều kiện bổ sung nguồn vốn còn thiếu, sử dụng vào các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng, đường sá, cầu cống… tạo điều kiện thúc đẩy nền kinh tế phát triển và nâng cao đời sống nhân dân. ODA là nguồn vốn có nhiều ưu đãi Với mục tiêu hỗ trợ cho các quốc gia đang phát triển hoặc kém phát triển, ODA mang tính ưu đãi hơn bất kỳ hình thức tài trợ nào khác. Tính chất ưu đãi của nguồn vốn này được thể hiện qua những ưu điểm sau: + Lãi suất thấp: Các khoản vay ODA thường có mức lãi suất rất thấp, ví dụ như lãi suất các khoản vay ODA của Nhật Bản dao động từ 0,75 – 2,3% năm; của Ngân hàng Thế giới (WB) là 0%/năm nhưng phải trả phí dịch vụ là 0,75%/năm; mức lãi suất của Ngân hàng Phát triển Châu Á thường từ 1-1,5%/năm… + Thời hạn vay dài: Gắn với mức lãi suất tín dụng thấp, ODA có thời gian vay dài, như các khoản vay của Nhật Bản thường có thời hạn là 30 năm; Ngân hàng Thế giới là 40 năm; Ngân hàng Phát triển Châu Á là 32 năm. + Thời gian ân hạn: Đối với ODA vay: thời gian từ khi vay đến khi phải trả vốn gốc đầu tiên tương đối dài, 10 năm đối với các khoản vay từ Nhật Bản và Ngân hàng Thế giới; và 8 năm đối với Ngân hàng Phát triển Châu Á. Nguồn vốn ODA thường đi kèm theo các điều kiện ràng buộc Nhìn chung, các nước viện trợ ODA đều có chính sách riêng và những qui định ràng buộc khác nhau đối với các nước tiếp nhận. Họ vừa muốn đạt được ảnh hưởng về chính trị, vừa muốn đem lại lợi nhuận thông qua việc bán hàng hoá và dịch vụ của nước họ cho nước nhận viện trợ. ODA luôn bị ràng buộc trực tiếp hoặc gián tiếp. Do đó, đi kèm theo với ODA bao giờ cũng có những ràng buộc nhất định về chính trị, kinh tế hoặc khu vực địa lý. Nguồn vốn ODA có tính nhạy cảm Vì ODA là một phần GDP của nước tài trợ nên ODA rất nhạy cảm với dư luận xã hội ở nước tài trợ. Những nước tài trợ lớn trên Thế giới có luật về ODA, như tại Nhật Bản, quốc hội kiểm soát chặt chẽ Chính phủ trong việc cung cấp tài trợ ODA mang tính nhân đạo. 1.1.3. Tính hai mặt của vốn ODA đối với nước nhận viện trợ 1.1.3.1. Ưu điểm + Thứ nhất: ODA là nguồn vốn bổ sung cho đầu tư phát triển. Các khoản vay ODA có thời gian trả nợ rất dài và có mức lãi suất ưu đãi. Thành tố viện trợ không hoàn lại trong các khoản vay ODA tối thiểu là 25% theo quy định của các nước OECD. Theo số liệu của Bộ Tài chính từ năm 1993 đến năm 1999 Việt Nam đã ký vay ODA là 11.627 triệu USD trong đó có 9.632 triệu USD (chiếm 83%) là vay với thời hạn 30-40 năm và lãi suất từ 0,75% đến 2%/năm. Thành tố viện trợ không hoàn lại của các khoản vay này đạt từ 25% đến 80%. Chỉ có nguồn vốn lớn với điều kiện vay ưu đãi như vậy Chính phủ mới có thể tập trung đầu tư cho các dự án hạ tầng kinh tế lớn như xây dựng đường xá, điện, nước, thuỷ lợi, cảng, và các dự án hạ tầng xã hội như giáo dục y tế, có thời gian hoàn vốn lâu và tỷ lệ hoàn vốn thấp. + Thứ hai: ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ cho đất nước và bù đắp cán cân thanh toán. Hiện nay ở một số nước ASEAN, tỷ lệ tiết kiệm nội địa khá cao từ 35-40% GDP, song tại các nước này vẫn có thâm hụt cán cân vãng lai. Vốn ODA vào các nước này là nguồn bù đắp quan trọng cho cán cân vãng lai. Trong điều kiện đồng tiền nội tệ không có khả năng tự do chuyển đổi thì một dự án nếu đã chuẩn bị đủ 100% vốn đầu tư bằng nguồn vốn trong nước nhưng nếu nhu cầu chuyển đổi tiền nội tệ ra ngoại tệ để nhập khẩu trang thiết bị cho dự án không được đáp ứng đầy đủ thì chắc chắn dự án không khả thi. Như vậy, số tiền tiết kiệm nội địa không thể chuyển thành đầu tư. Trường hợp của Việt Nam, vừa thiếu hụt cán cân tiết kiệm - đầu tư, vừa thâm hụt cán cân thanh toán vãng lai, nên vốn ODA vào Việt Nam cùng một lúc phát huy hai tác dụng. + Thứ ba: Các dự án sử dụng vốn vay ODA thường đòi hỏi áp dụng công nghệ tiên tiến, có chất lượng cao và phương thức quản lý tiên tiến. Từ năm 1993, khi vốn ODA bắt đầu vào Việt Nam đến nay, rất nhiều cán bộ Việt Nam có điều kiện tiếp cận và hiểu biết các quy trình công nghệ mới trong các lĩnh vực cầu, đường, điện..v.v... Các cán bộ quản lý dự án, các cán bộ công chức của Chính phủ làm quen dần và ngày càng hiểu rõ hơn các quy tắc tổ chức đấu thầu quốc tế, giải ngân và quản lý thực hiện dự án. Có thể nói các dự án phát triển là các cơ sở thử nghiệm cho các ý tưởng hay khái niệm mới đối với một số nước, chứng minh cho Chính phủ hoặc nhân dân của các nước đó thấy được tác dụng của những công việc như thầu khoán các dịch vụ công cộng, vận động các nhóm những người hưởng lợi từ dự án tham gia vào công tác quản lý vv... Dự án ODA cũng có thể giúp phá vỡ những quan điểm trói buộc khu vực công cộng vào những cơ chế không hiệu quả. Chính phủ dù có tư tưởng đổi mới cũng thấy khó thực hiện các ý tưởng mới, nhất là khi các ý tưởng đó lại ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân. Ví dụ, khi dân cư đã quen với việc sử dụng các dịch vụ công cộng (đường, điện, nước ...) không phải trả tiền hoặc trả rất ít, nếu Chính phủ thay đổi chính sách yêu cầu người dân phải trả tiền cho các dịch vụ công cộng này để có nguồn đầu tư cho các dự án mới thì chắc chắn Chính phủ sẽ gặp phải sự phản đối từ phía dân cư và chính sách mới sẽ khó được thông qua. Trong khi đó, các nhà tài trợ có thể tài trợ cho các dự án đường, thuỷ lợi, nước sạch đồng thời yêu cầu nước tiếp nhận có chính sách thu phí thích hợp để duy tu bảo dưỡng công trình, đảm bảo tính bền vững của dự án. Việc thay đổi chính sách để đáp ứng yêu cầu của Nhà tài trợ sẽ được nhân dân dễ dàng chấp thuận hơn như là điều kiện để tiếp nhận vốn mới. Như vậy, dự án ODA đã góp phần đổi mới chính sách tại nước tiếp nhận vốn và đổi mới nếp nghĩ của người dân được trực tiếp thụ hưởng. 1.1.3.2. Mặt trái của vốn ODA + Thứ nhất: Vốn ODA trong một số trường hợp đi liền với yếu tố chính trị, hơn là các yếu tố hiệu quả kinh tế. + Thứ hai: Vay vốn ODA làm tăng gánh nợ quốc gia. Vốn vay ODA dù vay với thời gian dài 30-40 năm vẫn không phải là vốn cho không, đến một lúc nào đó nước tiếp nhận phải dùng tiền của mình để trả nợ. Hơn thế nữa rủi ro tỷ giá là một trong những nguy cơ đáng quan tâm nhất. Thực tế nhiều năm qua trên thế giới đã chỉ rõ: cái được coi là lợi ích của các khoản ODA cho vay với lãi suất thấp và thời hạn dài ngày hôm nay có thể không bù lại được cho những thiệt hại to lớn do sự thay đổi bất lợi về tỷ giá hối đoái trong tương lai. Vì vậy, nếu như nước tiếp nhận không có chính sách quản lý nợ thận trọng sẽ dẫn đến mất khả năng trả nợ. Bài học kinh nghiệm từ các nước Châu Phi cho thấy từ những năm 1960 các nước này chủ yếu là vay vốn ODA và đến cuối thập kỷ 80, đầu thập kỷ 90 các nước nghèo ở Châu Phi lâm vào khủng hoảng mất khả năng trả nợ. + Thứ ba: Các khoản vay ODA gắn với chính sách hỗ trợ cho các doanh nghiệp của nước tài trợ nên thông thường có sự ràng buộc của Nhà tài trợ trong việc lựa chọn dự án, thuê tư vấn, chọn nhà thầu, nhà cung ứng hàng hoá thiết bị cho dự án. Do đó, giá cả trong các hợp đồng sử dụng vốn ODA thường cao hơn các hợp đồng cùng loại theo hình thức thương mại thông thường. Cá biệt có trường hợp mức chênh lệch giá nói trên đến 30%. Hơn nữa vốn ODA khi đã được chỉ định cho một số dự án nhất định thì việc thay đổi quy mô dự án hoặc điều chuyển vốn từ dự án này sang dự án khác là rất khó khăn hoặc không thể thực hiện được, đặt nước đi vay vào tình thế hoặc chấp nhận dự án hoặc không được vay. + Thứ tư: Thủ tục để sử dụng được vốn vay ODA thường là phức tạp và mất nhiều thời gian để dự án được chấp thuận. Vì vậy, các dự án chuẩn bị để sử dụng vốn ODA thường phải thay đổi Nghiên cứu khả thi do thời gian từ khi xây dựng Nghiên cứu khả thi ban đầu đến khi được Nhà tài trợ thẩm định cách nhau khá xa. Ngoài ra, các chi phí khác như chi quản lý dự án, giải phóng mặt bằng của các dự án ODA cũng cao hơn các dự án cùng loại sử dụng vốn trong nước do Nhà tài trợ can thiệp trực tiếp vào các quy trình này. Do nguồn vốn ODA có tính 2 mặt, nên nó đòi hỏi các nước sử dụng phải tính toán, cân nhắc để đưa ra những quyết định đúng đắn khi lựa chọn sử dụng nguồn vốn này. Đồng thời, phải có biện pháp quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này để tránh gây lãng phí và trở thành gánh nặng trả nợ cho thế hệ sau. Vì vậy, việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA là hết sức cần thiết đối với mỗi quốc gia, mỗi ngành có sử dụng nguồn vốn này. 1.2. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA 1.2.1. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 1.2.1.1. Sự cần thiết ODA là nguồn vốn quốc tế cần thiết cho các quốc gia đang phát triển. Chính phủ sử dụng nguồn vốn này cho đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội và đương nhiên phải có kế hoạch trả nợ trong tương lai. Vì vậy, nguồn vốn ODA nhất thiết phải được quản lý và sử dụng có hiệu quả. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới đầu những năm 1990, việc đánh giá hiệu quả của các dự án viện trợ nước ngoài cho các nước nghèo ở Châu Phi cho thấy hầu như tất cả các dự án đều có hiệu quả và đạt được các tiêu chí đề ra ban đầu. Tuy nhiên, để kết luận tổng quát rằng các nước này đã sử dụng vốn ODA một cách có hiệu quả thì hầu như tất cả các chuyên gia đều do dự, vì với một lượng ODA khá lớn đổ vào các nước nghèo ở Châu Phi trong những năm 1960 và 1970 mà kinh tế các nước này không tăng trưởng, tỷ lệ đói nghèo không giảm…các chỉ số xã hội ít được cải thiện. Vì vậy, để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA của một nước hoặc một ngành một dự án trước hết ta phân loại các hình thức đánh giá hiệu quả từ đó có cách nhìn toàn diện hơn, chuẩn xác hơn về các kết quả đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA. 1.2.1.2. Quan niệm về hiệu quả ODA Theo ý hiểu của tác giả, quan niệm về hiệu quả ODA đối với mỗi nước, mỗi đối tượng sử dụng không giống nhau. Tuy nhiên, hiệu quả ODA có thể được hiểu là những lợi ích, kết quả về mặt kinh tế và xã hội mà nguồn vốn ODA mang lại cho đối tượng sử dụng nó. Trong phạm vi luận văn này, xuất phát từ chức năng của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội là Bộ quản lý nhà nước về các vấn đề xã hội có liên quan, nên tác giả xin chỉ đi sâu phân tích hiệu quả về mặt xã hội của nguồn vốn ODA tại Bộ như: tạo việc làm, xóa đói giảm nghèo…. 1.2.1.3. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA a. Các chỉ tiêu định tính: Là các chỉ tiêu dùng để đánh giá hiệu quả nguồn vốn ODA dựa trên sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế, với sự thay đổi của các chỉ tiêu xã hội tổng thể. Các chỉ tiêu chính dùng để đánh giá là: Tăng trưởng GDP; Tăng mức GDP trên đầu người; Các chỉ số về xã hội: Tỷ lệ giảm nghèo, tỷ lệ biết đọc, biết viết, tỷ lệ tăng dân số, tuổi bình quân...; Khả năng hấp thụ và hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành; Chuyển đổi cơ cấu kinh tế.. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành, chúng ta cũng dựa trên sự phát triển của toàn ngành, các chỉ tiêu chính phản ánh sự tăng trưởng của ngành trong kỳ đánh giá. Các chỉ tiêu đánh giá việc sử dụng có hiệu quả nguồn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội: - Số trung tâm giới thiệu việc làm được nâng cấp, mua sắm trang thiết bị phục vụ sàn giao dịch việc làm - Số hội chợ việc làm được tổ chức hàng năm - Tỷ lệ % lao động trong các doanh nghiệp được ký kết hợp đồng - Tỷ lệ % doanh nghiệp có nội quy lao động - Tỷ lệ % doanh nghiệp có tổ chức công đoàn - Số người lao động được phổ biến, tập huấn kiến thức về an toàn, vệ sinh lao động - Số trường nghề được đầu tư trang thiết bị và nâng cấp cơ sở vật chất - Số chương trình, giáo trình được xây dựng mới - Số người nghèo, lao động nông thôn, thanh niên dân tộc thiểu số được dạy nghề để giảm nghèo tại đồng bằng sông Cửu Long - Tỷ lệ % hộ nghèo - Số hộ nghèo được vay vốn ưu đãi - Số người nghèo được hướng dẫn cách làm ăn - Số lớp tập huấn áp dụng kỹ thuật mới trong chăn nuôi, trồng trọt cho người nghèo - Số mô hình kinh tế được thực hiện nhằm giảm nghèo - Số xã nghèo được đầu tư cơ sở hạ tầng - Số cơ sở hạ tầng được đầu tư - Số cán bộ làm công tác xoá đói giảm nghèo ở địa phương được tập huấn - Tỷ lệ % trẻ em lang thang - Số trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn được hưởng trợ cấp - Tỷ lệ % trẻ em bị xâm hại tình dục được chữa trị, tư vấn b. Các chỉ tiêu định lượng: là các chỉ tiêu dùng để đánh giá khách quan một chương trình/dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành từ khâu thiết kế (xây dựng dự án), tổ chức thực hiện (công tác lập kế hoạch, thực hiện đấu thầu...) và những thành quả của dự án (kết quả giải ngân, tính bền vững của dự án, số đối tượng hưởng lợi của dự án...). Mục đích của việc đánh giá hiệu quả là nhằm xác định tính phù hợp, việc hoàn thành các mục tiêu, hiệu quả phát triển, tác động và tính bền vững của dự án. Việc đánh giá dự án nhằm cung cấp những thông tin hữu ích và đáng tin cậy, giúp cho Chính phủ nước tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ nắm được các thông tin quan trọng đầy đủ để có những quyết sách kịp thời và đưa ra những quyết định chính xác đối với các dự án đang thực hiện và rút ra những bài học bổ ích đối với các dự án sẽ thực hiện trong tương lai. Việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở tầm vi mô tức là việc đánh giá các kết quả thực hiện của dự án có đạt được theo các mục tiêu ban đầu đã đề ra/ký kết trong Hiệp định giữa Chính phủ và nhà tài trợ hay không. Các tiêu chí để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với một chương trình/dự án như được định nghĩa trong "Các nguyên tắc trong đánh giá nguồn hỗ trợ phát triển của Ủy ban hỗ trợ phát triển OECD”, bao gồm các tiêu chí: Một là: Là mức độ phù hợp của việc đầu tư bằng nguồn vốn ODA đối với những ưu tiên và chính sách của nhóm mục tiêu, bên tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ. Việc đánh giá tính phù hợp sẽ cho thấy chương trình/dự án có phù hợp khi được triển khai tại khu vực/vùng đó hay không, có đáp ứng được nhu cầu của các cơ quan thụ hưởng hay không, có đúng mục tiêu đặt ra hay không, từ đó có những điều chỉnh cần thiết để đảm bảo dự án được thực hiện theo đúng mục tiêu ban đầu và đáp ứng được nhu cầu đề ra. Việc đánh giá tính phù hợp của dự án được thực hiện sau khi dự án được triển khai, và công tác này thường được thực hiện vào giai đoạn đầu và giữa kỳ của chương trình/dự án. Hai là, tính hiệu quả: là thước đo mức độ đạt được các mục tiêu đề ra của một chương trình/dự án. Đánh giá tính hiệu quả của dự án nhằm xem xét việc dự án có đạt được mục tiêu như trong thiết kế/văn kiện ban đầu của dự án không? Việc đánh giá này được thực hiện trên cơ sở so sánh kết quả theo thiết kế/văn kiện với kết quả đạt được trên thực tế. Từ đó đưa ra những bài học kinh nghiệm và những đề xuất tiếp theo (nếu có). Việc đánh giá này được được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án, trong đó việc đánh giá cuối kỳ sẽ là cơ sở để đánh giá hiệu quả toàn diện của dự án. Ba là, tính hiệu suất: đo lường sản phẩm đầu ra – định lượng và định tính – liên quan đến các yếu tố đầu vào, điều này có nghĩa là chương trình/dự án sử dụng ít nguồn lực nhất có thể được để đạt được kết quả mong đợi. Hay nói cách khác là thông qua việc so sánh việc lựa chọn các yếu tố đầu vào nhưng vẫn đạt được kết quả đầu ra như mong đợi, đề thấy được quy trình thực hiện chương trình/dự án đã là hợp lý nhất chưa. Đánh giá tính hiệu suất sẽ cho thấy dự án thực hiện đạt được kết quả như mục tiêu đề ra trên cơ sở tiết kiệm được nguồn lực đầu vào như thế nào? Từ đó rút ra được những bài học kinh nghiệm và những sự lựa chọn thay thế cần thiết khi thực hiện những dự án tiếp theo trên cơ sở sử dụng và kết hợp các yếu tố đầu vào hợp lý nhất. Hiệu suất của dự án thường được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án và cùng với việc đánh giá tính hiệu quả của dự án. Bốn là, tính tác động: là những chuyển biến tích cực và tiêu cực do sự can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp, có chủ ý hoặc không chủ ý, của việc thực hiện chương trình/dự án tạo ra. Nó cho thấy những tác động và ảnh hưởng đối với kinh tế, xã hội, môi trường và các chỉ số về phát triển khác do việc thực hiện dự án/chương trình tạo ra. Tính tác động của dự án không thể đo lường ngay khi dự án kết thúc, do đó người ta thường đánh giá nó sau khi dự án đã kết thúc từ 3 – 5 năm, khi đó mới có thể thấy được dự án có những tác động gì đến tình hình kinh tế, xã hội và môi trường tại khu vực thực hiện dự án và xung quanh. Năm là, tính bền vững: xem xét những lợi ích của việc thực hiện chương trình/dự án sẽ được duy trì sau khi kết thúc nguồn tài trợ như thế nào cả về mặt tài chính và môi trường. Xem xét tính bền vững của dự án chính là xem xét những hoạt động/hiệu quả/tác động của dự án có tiếp tục được duy trì khi dự án không còn tồn tại hay không? Các bên tham gia dự án, chính phủ hay các tổ chức khác có tiếp tục duy trì các hoạt động của dự án một cách độc lập hay không? Hoạt động này được thực hiện khi dự án kết thúc và xem xét cùng với công tác đánh giá tác động của dự án. 1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA có thể được chia thành hai nhóm chính như sau: 1.2.2.1. Các nhân tố khách quan Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tài trợ Các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát thất nghiệp hay những thay đổi chính trị có tác động đến các hoạt động hỗ trợ phát triển cho các quốc gia khác. Chẳng hạn đối với các quốc gia cung cấp ODA do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất nghiệp tăng hay thay đổi về thể chế…có thể làm cho mức cam kết ODA hàng năm của quốc gia này giảm. Ngoài ra, có thể có sự thay đổi về thế chế chính trị ở quốc gia tài trợ, từ đó dẫn đến việc thay đổi các quy định, thủ tục giải ngân... cũng làm ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện dự án tại quốc gia nhận viện trợ. Các chính sách, qui chế của nhà tài trợ Nhìn chung, mỗi nhà tài trợ đều có chính sách và thủ tục riêng đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA của họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực như xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân, các định mức, thủ tục rút vốn hay chế độ báo cáo định kỳ… Các thủ tục này khiến cho các quốc gia tiếp nhận viện trợ lúng túng trong quá trình thực hiện dự án. Tiến độ các chương trình dự án thường bị đình trệ, kéo dài hơn so với dự kiến, giảm hiệu quả đầu tư. Vì vậy, việc hiểu biết và thực hiện đúng các chủ trương hướng dẫn và qui định của từng nhà tài trợ là một điều vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ. Môi trường cạnh tranh Thời gian gần đây, có thể thấy tổng lượng ODA trên Thế giới đang có chiều hướng suy giảm trong khi đó nhu cầu ODA của các nước đang phát triển tăng liên tục, nhất là sau các cuộc khủng hoảng kinh tế và các cuộc xung đột vũ trang khu vực. Hiện đang diễn ra cuộc cạnh tranh quyết liệt giữa các nước đang phát triển để tranh thủ nguồn vốn ODA. Vì vậy, để thu hút được những nguồn vốn ODA trong thời gian tới đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải không ngừng nâng cao hơn nữa trình độ kinh nghiệm và năng lực của họ trong công tác quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn này. 1.2.2.2. Các nhân tố chủ quan Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tiếp nhận viện trợ Thông thường các nhà tài trợ thường cấp vốn cho các nước có mối quan hệ chính trị tốt và sử dụng vốn ODA có hiệu quả. Vì vậy, các nhân tố kinh tế, chính trị của nước nhận tài trợ có ảnh hưởng lớn đến tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA. Trong môi trường này, các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp, cơ chế quản lý kinh tế, sự ổn định chính trị… sẽ có những tác động trực tiếp đến quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA. Ví dụ, ở các quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, 1% GDP viện trợ dẫn đến mức tăng trưởng bền vững tương đương với 0,5 % GDP. Vì vậy, ổn định về mặt chính trị, tăng trưởng về kinh tế là một trong những yếu tố đặc biệt quan trọng để vận động và thu hút ODA cho đất nước. Xây dựng dự án Việc xây dựng dự án ban đầu đóng vai trò rất quan trọng. Các chương trình/dự án được xây dựng phải nằm trong khuôn khổ, mục tiêu chung của Chính phủ, xuất phát từ nhu cầu thực tế của các vấn đề kinh tế - xã hội. Dự án được xây dựng bám sát với tình hình thực tế sẽ là nhân tố quan trọng dẫn đến sự thành công khi thực hiện sau này. Qui trình và thủ tục của nước tiếp nhận viện trợ Đây là nhân tố quan trọng nhất tác động trực tiếp tới hiệu quả sử dụng vốn ODA. Ở những quốc gia có qui trình và thủ tục thông thoáng, thuận lợi cho công tác thực hiện các chương trình, dự án ODA thì ở nơi đó các chương trình, dự án ODA sẽ triển khai thuận lợi, đúng tiến độ và phát huy hiệu quả tốt qua đó sẽ làm tăng khả năng thu hút thêm nguồn vốn này. Trong thời gian qua, Việt Nam đã làm rất tốt vấn đề này. Chính phủ đã có những động thái đáng ghi nhận như việc sửa đổi một số quy trình, thủ tục, quy định để đảm bảo thủ tục trong nước hài hòa._. với các quy định của nhà tài trợ thông qua hội thảo về hài hòa thủ tục diễn ra tại Hà Nội qua các năm. Năng lực tài chính của các nước tiếp nhận viện trợ ODA Đối với các chương trình/dự án ODA để tiếp nhận 1 USD vốn ODA thì các quốc gia tiếp nhận phải có ít nhất 15% vốn đảm bảo trong nước (khoảng 0.15 USD) làm vốn đối ứng. Ngoài ra, cần một lượng vốn đầu tư từ ngân sách cho công tác chuẩn bị các chương trình/dự án cũng không nhỏ. Bên cạnh đó, khi ký kết các hiệp định vay vốn từ nhà tài trợ, các nước tiếp nhận viện trợ cũng cần tính đến khả năng trả nợ trong tương lai vì nguồn vốn ODA không phải là của ”trời cho”, hiện tại chưa phải trả nợ, nhưng trong tương lai (30 – 40 năm tới), các nước này phải thanh toán các khoản nợ đến hạn của mình, trong đó có cả lãi vay. Những ví dụ thực tiễn về việc mất khả năng trả nợ của các nước Châu Phi đã chỉ rõ về sự cần thiết các nước nhận viện trợ phải có một tiềm lực tài chính nhất định. Năng lực và đạo đức cán bộ quản lý và sử dụng vốn ODA Năng lực và đạo đức của các cán bộ thực hiện chương trình, dự án ODA cũng là một nhân tố ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả sử dụng vốn ODA. Các cán bộ này cần phải có năng lực về đàm phán, ký kết dự án, triển khai thực hiện quản lý vốn, có kiến thức chuyên môn sâu về pháp luật, kinh tế, kỹ thuật, ngoại ngữ.... Bởi vì trên thực tế, các hoạt động thực hiện dự án vừa phải tuân thủ các qui định, luật pháp của Chính phủ Việt Nam vừa phải tuân thủ các qui định, hướng dẫn của nhà tài trợ. Ngoài những năng lực về chuyên môn kể trên, các cán bộ quản lý dự án nhất thiết phải có những phẩm chất đạo đức tốt. Thật vậy, hiện nay chịu ảnh hưởng của cơ chế quản lý cũ, nhiều người còn có tâm lý bao cấp, coi ODA là thứ cho không, Chính phủ vay, Chính phủ trả nợ. Do vậy, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Thực chất ODA không phải là nguồn vốn dễ kiếm và không phải là cho không. Cả ODA không hoàn lại và ODA vốn vay đều đòi hỏi trách nhiệm rất cao của Chính phủ nước tiếp nhận trước dư luận trong nước cũng như dư luận nước tài trợ. Sự cam kết mạnh mẽ, chỉ đạo sát sao và sự tham gia rộng rãi của các bên liên quan Thật vậy, với sự tham gia rộng khắp của các ngành, các cấp và sự chỉ đạo sao đối với tất cả các giai đoạn của dự án sẽ giúp cho dự án đi đúng hướng, đạt được kế hoạch đề ra và có tính bền vững khi kết thúc. Chúng ta có thể thấy rõ điều này ở Việt Nam, với cơ chế quản lý theo chiều dọc và sự tuân thủ các mệnh lệnh hành chính từ cấp trên, thì chỉ khi nào thật sự các cấp, bộ ngành tham gia dự án cùng vào cuộc thì khi đó dự án mới có thể triển khai đúng tiến độ, đúng đối tượng và có hiệu quả. Hiệu quả sử dụng vốn ODA cũng sẽ tăng lên khi có sự tham gia tích cực của các đối tượng thụ hưởng ở các cấp vào quá trình chuẩn bị, tổ chức thực hiện và theo dõi, giám sát. Sự tham gia của các đối tượng thụ hưởng vào các chương trình và dự án cũng sẽ giúp đảm bảo chọn lựa được các giải pháp đúng, các nguồn lực được sử dụng công khai, minh bạch, chống thất thoát, lãng phí, tham nhũng và đáp ứng trách nhiệm giải trình cũng như duy trì được lâu dài các lợi ích mà ODA mang lại. Theo dõi, kiểm tra và giám sát việc thực hiện dự án Công tác này đóng vai trò rất quan trọng quyết định đến sự thành công của dự án. Việc theo dõi, kiểm tra và giám sát dự án còn giúp thấy được những tồn tại, khó khăn cần giải quyết để từ đó có những điều chỉnh kịp thời, cả điều chỉnh về cách thức thực hiện dự án cũng như một số nội dung trong hiệp định tài chính đã ký kết (nếu thấy có những điểm bất hợp lý trong văn kiện của dự án so với thực tế), phục vụ việc ra quyết định của các cấp quản lý, nhằm đảm bảo chương trình/dự án được thực hiện đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng và trong khuôn khổ các nguồn lực đã được xác định. Ngoài ra, nó còn giúp cho các cấp quản lý rút ra những bài học kinh nghiệm để áp dụng cho giai đoạn thực hiện tiếp theo và áp dụng cho các chương trình, dự án khác. 1.3. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM 1.3.1. Hiệu quả sử dụng vốn ODA ở một số nước trên thế giới Kinh nghiệm của Trung Quốc: Quản lý tập trung, thực hiện phi tập trung Năm 1980 đến cuối 2005, tổng số vốn ODA WB cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD (người Trung Quốc gọi là “vay vốn Chính phủ nước ngoài”). Vốn ODA đóng một vai trò rất tích cực trong việc thúc đẩy cải cách và phát triển ở Trung Quốc với 263 dự án được thực hiện ở tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường, và ở khắp các địa phương. Tóm tắt nguyên nhân thành công của việc sử dụng ODA ở Trung Quốc có mấy điểm: Có chiến lược hợp tác tốt; Xây dựng tốt các dự án; Cơ chế điều phối và thực hiện tốt; Cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ. Trung Quốc đặc biệt đề cao vai trò của việc quản lý và giám sát. Hai cơ quan Trung ương quản lý ODA là Bộ Tài chính (MoF) và Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia (NDRC). MoF làm nhiệm vụ “đi kiếm tiền”, đồng thời là cơ quan giám sát việc sử dụng vốn. MoF yêu cầu các Sở Tài chính địa phương thực hiện kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án, phối hợp với WB đánh giá từng dự án. Các Bộ ngành chủ quản và địa phương có vai trò quan trọng trong thực hiện và phối hợp với MoF giám sát việc sử dụng vốn. Việc trả vốn ODA ở Trung Quốc theo cách “ai hưởng lợi, người đó trả nợ”. Quy định này buộc người sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và lo bảo vệ nguồn vốn. Kinh nghiệm của Ba Lan: Vốn vay không hoàn lại vẫn phải giám sát chặt Ba Lan quan niệm để sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả, trước hết phải tập trung đầu tư vào nguồn nhân lực và năng lực thể chế. Chính phủ Ba Lan cho rằng, giao việc thực hiện dự án ODA cho các bộ phận hành chính là không thích hợp. Cơ sở luật pháp rõ ràng và chính xác trong toàn bộ quá trình là điều kiện để kiểm soát và thực hiện thành công các dự án ODA. Ba Lan đề cao hoạt động phối hợp với đối tác viện trợ. Ở Ba Lan, các nguồn hỗ trợ được coi là “quỹ tài chính công”. Việc mua sắm tài sản công phải tuân theo Luật mua sắm công và theo những quy tắc kế toán chặt chẽ. Quá trình giải ngân khá phức tạp nhằm kiểm soát đồng tiền được sử dụng đúng mục đích. Trong đó, nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận viện trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống thể chế và hệ thống luật pháp. Cơ quan chịu trách nhiệm gồm có các Bộ, một số cơ quan Chính phủ, trong đó Bộ Phát triển đóng vai trò chỉ đạo. Ba Lan đặc biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán. Công tác kiểm toán tập trung vào kiểm toán các hệ thống quản lý. Trong đó chịu trách nhiệm gồm có kiểm toán nội bộ trong mỗi cơ quan, các công ty kiểm toán nước ngoài được thuê, và các dịch vụ kiểm toán của Ủy ban châu Âu. Khi công tác kiểm toán phát hiện có những sai sót, sẽ thông báo các điểm không hợp lệ cho tất cả các cơ quan. Công tác kiểm soát tập trung vào kiểm tra tình hình hợp pháp và tính hợp thức của các giao dịch, kiểm tra hàng năm và chứng nhận các khoản chi tiêu, kiểm tra cuối kỳ, kiểm tra bất thường. Chính phủ Ba Lan cho rằng, kiểm tra và kiểm toán thường xuyên không phải để cản trở mà là để thúc đẩy quá trình dự án. Kinh nghiệm của Malaysia: Phối hợp chặt chẽ với nhà tài trợ cùng kiểm tra đánh giá Ở Malaysia, vốn ODA được quản lý tập trung vào một đầu mối là Văn phòng Kinh tế Kế hoạch. Vốn ODA được đất nước này dành cho thực hiện các dự án xóa đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho người dân. Văn phòng Kinh tế Kế hoạch Malaysia là cơ quan lập kế hoạch ở cấp Trung ương, chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án, và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia. Malaysia đánh giá cao hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ. Mục đích lớn nhất của Malaysia là nhận hỗ trợ kỹ thuật để tăng cường năng lực con người thông qua các lớp đào tạo. Malaysia công nhận rằng họ chưa có phương pháp giám sát chuẩn mực. Song chính vì vậy mà Chính phủ rất chú trọng vào công tác theo dõi đánh giá. Kế hoạch theo dõi và đánh giá được xây dựng từ lập kế hoạch dự án và trong lúc triển khai. Cũng tương tự như Ba Lan, Malaysia đặc biệt chú trọng đơn vị tài trợ trong hoạt động kiểm tra, giám sát. Phương pháp đánh giá của đất nước này là khuyến khích phối hợp đánh giá giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ, bằng cách hài hòa hệ thống đánh giá của hai phía. Nội dung đánh giá tập trung vào hiệu quả của dự án so với chính sách và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả. Hoạt động theo dõi đánh giá được tiến hành thường xuyên. Cũng quan niệm như Ba Lan, Malaysia cho rằng công tác theo dõi đánh giá không hề làm cản trở dự án, trái lại sẽ giúp nâng cao tính minh bạch, và đặc biệt là giảm lãng phí. Kinh nghiệm Mexico Ngày 12/8/1982 Mexico công bố với cộng đồng tài chính quốc tế là nước này đã sử dụng gần hết nguồn dự trữ ngoại tệ quốc gia và không còn khả năng thanh toán các khoản nợ nước ngoài đến hạn nữa. Tại thời điểm đó nợ nước ngoài của Mexico lên đến 80 tỷ USD, làm cho Mexico trở thành nước đang phát triển có số nợ lớn thứ hai (sau Brazil) trên thế giới. Nguyên nhân đưa Mexico và một số nước đến khủng hoảng nợ trong những năm 80 có nhiều, bao gồm các nguyên nhân khách quan và chủ quan. Các nguyên nhân khách quan bao gồm sự biến động của lãi suất quốc tế trên thị trường quốc tế, lãi suất LIBOR năm 1978 khoảng 9%/năm tăng lên 12%/năm trong năm 1979 và 16%/năm trong năm 1981, trong khi đó giá hàng nông sản xuất khẩu chủ lực của các nước đang phát triển giảm đột ngột, cụ thể là mức giá năm 1981 giảm 14,6% so với năm 1980, năm 1982 giảm 12% so với năm 1981. Lãi suất tăng đột ngột làm cho nghĩa vụ trả nợ của các nước đang phát triển tăng, ngược lại giá hàng xuất khẩu giảm làm cho nguồn thu ngoại tệ giảm không đáp ứng được nghĩa vụ trả nợ. Ngoài ra, nguyên nhân chủ quan nằm trong chính sách vay và sử dụng vốn của Mexico trực tiếp làm cho Mexico rơi vào tình trạng khủng hoảng. Trong 3 thập kỷ 40, 50, 60 kinh tế Mexico đạt mức tăng trưởng khá. Đến những năm 70 và đầu những năm 1980 Chính phủ khuyến khích phát triển công nghiệp đặc biệt là các ngành công nghiệp thay thế hàng nhập khẩu. Nguồn vốn để tài trợ cho chính sách công nghiệp này là sử dụng nguồn thu từ dầu mỏ, tăng mức bội chi ngân sách, và đẩy mạnh vay nợ nước ngoài. Năm 1982, thâm hụt ngân sách của Mexico đạt mức 18% GNP. Nguyên nhân của cuộc khủng hoảng là do bội chi ngân sách lớn, cán cân thương mại thâm hụt, tổng số nợ nước ngoài lớn, dự trữ ngoại tệ cạn kiệt, lạm phát cao (năm 1987 là 150%). Kinh nghiệm Philippine Khủng hoảng nợ thế giới trong những năm 1980 chủ yếu xẩy ra tại các nước Châu Mĩ La tinh. Tại Châu Á có 2 nước là Philippine và Indonesia lâm vào khủng hoảng nợ. Kinh tế Philippine phát triển rất nhanh sau đại chiến thế giới II. Vào những năm 50, thu nhập đầu người của Philippine cao nhất trong khu vực đông nam á và cao hơn cả Hàn Quốc. Philippine là nước giàu tài nguyên khoáng sản (trừ dầu mỏ). Hiện nay thu nhập theo đầu người của Philippine khoảng 900 USD thấp hơn nhiều so với Malaysia, Singapore, Thái Lan hay Hàn Quốc. Nền kinh tế Philippine hiện nay còn nhiều thách thức đó là khoảng cách giàu nghèo lớn, vấn đề suy dinh dưỡng, nạn phá rừng, cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên và mức nợ nước ngoài lớn (29 tỷ USD năm 1993). Khoản nợ nước ngoài khổng lồ của Philippine hình thành do chính sách vay nợ của Chính phủ trong những năm 1970 dưới thời Tổng thống Marcos, mà nguyên nhân quan trọng là sự tham nhũng của gia đình Marcos. Một ví dụ điển hình là việc xây dựng nhà máy điện nguyên tử trị giá 2,2 tỷ USD bằng vốn vay tại tỉnh Bataan. Vị trí của nhà máy điện nguyên tử nằm cách khu vực núi lửa 8 km. Mặc dù các nhà khoa học báo trước rằng ảnh hưởng của núi lửa trong vòng bán kính 40 km, song do nhà thầu đã hối lộ Chính phủ nên dự án vẫn được tiến hành. Khi nhà máy được xây xong, vì lý do an toàn nên đã không được đưa vào vận hành. Kết quả là đất nước Philippine phải gánh chịu khoản nợ nước ngoài lớn không có nguồn bù đắp. Sau khi Chính phủ Marcos bị lật đổ, Chính phủ Aquino lên thay đã kiện nhà thầu vì tội hối lộ, và nhà thầu đã chấp nhận bồi thường cho Chính phủ Philippine 100 triệu USD và cung cấp thêm 1 khoản tín dụng mới trị giá 400 triệu USD để nâng cấp độ an toàn cho nhà máy, song để đưa nhà máy vào vận hành vẫn còn là vấn đề tranh cãi. Để có nguồn trả nợ nước ngoài một cách nhanh nhất, Chính phủ Philippine đã phải đẩy mạnh xuất khẩu các mặt hàng truyền thống của mình bao gồm gỗ và các hàng nông sản khác. Việc khai thác quá mức các hàng hoá này dẫn đến cạn kiệt tài nguyên thiên nhiên và huỷ hoại môi trường. Ngoài ra Chính phủ còn phải cắt giảm chi ngân sách kể cả cắt giảm chi phúc lợi xã hội để trả nợ và hậu quả là vấn đề suy dinh dưỡng của trẻ em, tỷ lệ chết của trẻ em tăng cao và hàng loạt các vấn đề xã hội khác nảy sinh. Tóm lại, không có mô hình nào được coi là chuẩn mực và luôn luôn đúng cho mọi quốc gia tại mọi thời điểm. Các nước sử dụng vốn vay nước ngoài thành công (Trung Quốc, Ba Lan hay Malaysia…) là nước đã dùng vốn vay để xây dựng cơ sở vật chất tạo đà tăng trưởng, tập trung vốn để phát triển các ngành công nghiệp xuất khẩu mũi nhọn, mức đầu tư cho giáo dục lớn. Đồng thời các nước này đã linh hoạt điều chỉnh chính sách kịp thời để không lâm vào khủng hoảng nợ. Các nước sử dụng vốn vay nước ngoài không thành công là nước dùng vốn vay để phát triển các ngành công nghiệp hướng nội, công nghiệp thay thế nhập khẩu, dùng vốn vay để trợ cấp cho các ngành công nghiệp yếu kém trong nước (Mexico), hay sự tham nhũng của Chính phủ đã đưa vốn vay vào các dự án không có hiệu quả (Philippine). 1.3.2. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam Qua thực tế và kinh nghiệm của một số nước thành công trong công tác quản lý và sử dụng vốn ODA nói chung, có thể đúc kết một số bài học kinh nghiệm sau: - Tiến hành quản lý tập trung, thực hiện phi tập trung: đối với các dự án sử dụng vốn ODA. Điều này có nghĩa là việc thu hút và quản lý vốn vay/vốn viện trợ được tập trung về một mối, xây dựng một cơ chế/quy trình thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA thống nhất, quy định rõ trình tự các bước thực hiện từ Trung ương đến địa phương; Khi thực hiện sẽ giảm bớt các thủ tục hành chính, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, nâng cao năng lực, tăng cường trách nhiệm của các bên. Nguồn vốn sẽ được giao xuống địa phương với phương châm “ai hưởng lợi, người đó phải trả nợ”. - Tăng cường công tác giám sát/kiểm tra/kiểm toán: không phân biệt đấy là nguồn vốn vay hay viện trợ không hoàn lại, thông qua các công cụ từ Bộ Tài chính, Sở tài chính, các Bộ/Ban ngành tại địa phương đến việc thiết lập hệ thống kiểm toán/kiểm soát nội bộ, thuê kiểm toán độc lập tạo điều kiện tăng tính minh bạch, khắc phục sai sót, rút ra bài học kinh nghiệm giúp đẩy nhanh quá trình thực hiện dự án. Kế hoạch giám sát/kiểm tra được xây dựng ngay khi xây dựng dự án và liên tục được cập nhập và thực hiện thường xuyên trong quá trình thực hiện dự án. Tăng cường sự phối kết hợp trong việc kiểm tra/giám sát việc thực hiện dự án giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ thông qua việc hài hòa thủ tục/yêu cầu của cả hai phía. - Tạo dựng mối quan hệ đối tác tin cậy với các nhà tài trợ: tạo dựng niềm tin, tăng cường sự hiểu biết và tôn trọng lẫn nhau với các nhà tài trợ trên cơ sở đẩy mạnh đối thoại một cách cởi mở và xây dựng ở cấp chính sách cũng như cấp thực hiện; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng; nỗ lực hài hoà các quy trình và thủ tục ODA để giảm các chi phí giao dịch; tháo gỡ các khó khăn vướng mắc, thúc đẩy giải ngân để nâng cao hiệu quả đầu tư; thực hiện nghiêm túc các cam kết giữa Chính phủ và các nhà tài trợ. - Xác định các mục tiêu chung và các mục tiêu cụ thể của dự án trên cơ sở nhu cầu thực sự của đối tượng thụ hưởng dự án:. Từ kinh nghiệm của các nước đang phát triển cho thấy, việc bảo đảm tính khả thi và mang lại hiệu quả thiết thực cho đối tượng thụ hưởng dự án là nhân tố có tính quyết định đến sự thành công của các dự án hay chương trình tiếp nhận nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Muốn đạt được mục tiêu này phải nghiên cứu lựa chọn mục tiêu, đối tượng dự án một cách khách quan, có cơ sở khoa học. - Thành lập một hệ thống quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án ODA, đủ mạnh từ Trung ương đến địa phương. Các cán bộ lãnh đạo chủ chốt được đào tạo, tập huấn, có đủ năng lực, chuyên môn và hiểu biết chế độ hiện hành. Chính phủ Ấn Độ đã tuyển chọn rất kỹ lưỡng các quan chức và nhân viên đảm trách phân phối và sử dụng viện trợ theo nguyên tắc tài chính công khai, sử dụng hiệu quả và tinh thần liêm khiết để quản lý và điều phối các chương trình viện trợ. Còn ở Thái Lan các chương trình viện trợ được tập trung ở một cơ quan là Tổng vụ hợp tác kinh tế và kỹ thuật, ở đây đã có một hệ thống quản lý chặt chẽ từ Trung ương đến địa phương. Chương 2 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 2.1. TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2002 - 2007 Cộng đồng tài trợ quốc tế chính thức tái thiết lập quan hệ viện trợ với Việt Nam từ năm 1993 với mốc đánh dấu là Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam (CG) họp tại Pa-ri tháng 11/1993. Kể từ đó đến nay đã có 14 Hội nghị CG được tổ chức. Đến nay đã có 28 nhà tài trợ song phương, 23 nhà tài trợ đa phương và 350 tổ chức chính phủ với khoảng 1 500 chương trình, dự án dành cho Việt Nam. Đứng đầu trong các nhà tài trợ trên là Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới, Ngân hàng Phát triển Châu Á, chiếm 70-80% tổng nguồn vốn ODA hàng năm mà các nhà tài trợ dành cho Việt Nam. 2.1.1.Tình hình cam kết và ký kết nguồn vốn ODA Bảng 2.1: Tình hình cam kết và ký kết ODA thời kỳ 2002 – 2007 ĐVT: Triệu USD Năm Tổng số cam kết Ký kết Tỷ trọng(%) 2002 2.356 2.430 103 2003 2.461 1.826 74 2004 2.839 1.761 62 2005 3.441 2.563 74 2006 3.500 2.500 71 2007 3.700 2.297 62 Tổng 18.297 13.377 73 Nguồn: Cơ sở dữ liệu ODA từ năm 2002 – 2007, DAD, Bộ KH &ĐT Việt Nam đã tranh thủ được sự hỗ trợ to lớn và quý báu của các nhà tài trợ. Trong thời kỳ 2002 - 2007, cộng đồng tài trợ quốc tế đã cam kết cung cấp nguồn ODA cho Việt Nam tổng trị giá lên tới khoảng 18,2 tỷ USD (bao gồm cả các khoản viện trợ không hoàn lại và vay ưu đãi), các cam kết này đã được thực hiện thông qua các Hiệp định ODA được ký kết với tổng số vốn đạt mức 13,3 tỷ USD. 2.1.2. Tình hình phân bổ, sử dụng nguồn vốn ODA 2.1.2.1. Nguồn vốn ODA phân bổ theo ngành Trong thời kỳ 2001-2006, nguồn vốn ODA đã được sử dụng tập trung cao cho phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội. Tình hình ký kết, giải ngân vốn ODA theo ngành thời kỳ 2001-2006 được trình bày trong bảng 2.3 Bảng 2.2: ODA ký kết, giải ngân theo ngành thời kỳ 2002 – 2007 ĐVT: triệu USD STT Ngành Tổng ký kết Tỷ trọng ngành/tổng (%) Giá trị giải ngân Tỷ trọng giải ngân so với ký kết (%) 1 Nông nghiệp và PTNT 1.940,50 14.5 1.304,55 67% 2 Công nghiệp & năng lượng 1.910,96 14.3 1.229,54 64% 3 Giao thông vận tải và Bưu chính viễn thông 3.066,77 22.9 2.254,79 74% 4 Khoa học công nghệ - Môi trường 1.214,33 9.1 861,03 71% 5 Y tế - Giáo dục - Xã hội 1.283,18 9.6 811,11 63% 6 Ngành khác 3.961,26 29.6 2.839,98 72% Tổng 13.377 100 9.301 70% Nguồn: Cơ sở dữ liệu ODA từ năm 2002 – 2007, DAD, Bộ KH&ĐT Từ bảng 2.2 cho thấy tỷ trọng ODA phân bổ cho các lĩnh vực không đồng đều, ngành giao thông vận tải và bưu chính viễn thông chiếm tỷ trọng cao nhất (22,9%); tiếp đến là Nông nghiệp và phát triển nông thôn (14.5%); công nghiệp, năng lượng (14.3%); Khoa học công nghệ, môi trường (9.1%); Y tế, giáo dục, xã hội (9.6%). Tỷ lệ giải ngân so với ký kết giao động từ 63 -74%. Trong thời kỳ 2001-2006 nguồn vốn ODA được phân bổ chủ yếu cho phát triển giao thông vận tải và bưu chính viễn thông. Nguồn vốn giành cho nông nghiệp và phát triển nông thôn khoảng 14,5% là chưa nhiều, chưa đáp ứng được so với nhu cầu phát triển cần thiết của ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn. 2.1.2.2. ODA phân bổ theo khu vực địa lý Cho tới nay nhiều chương trình, dự án thuộc nguồn vốn ODA đã được trải đều trên phạm vi cả nước như: Chương trình y tế quốc gia, đường giao thông nông thôn, cung cấp nước sạch, trồng rừng, giáo dục ... Nguồn vốn ODA phân bổ theo khu vực địa lý 5 vùng trên được trình bày ở bảng 2.3 Bảng 2.3: ODA phân bổ theo khu vực địa lý thời kỳ 2002-2007 ĐVT: Triệu USD STT Khu vực ODA Ký kết Tỷ lệ (%) 1 Trung du, miền núi phía Bắc 1.038 8% 2 Đồng bằng sông Hồng và vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ 3.343 25% 3 Vùng duyên hải Bắc Trung Bộ và Nam Trung Bộ 1.427 11% 4 Vùng Tây nguyên 496 4% 5 Đồng bằng sông Cửu Long đông Nam bộ và vùng kinh tế trọng điểm phía Nam 2.315 17% 6 Các vùng khác 4.758 36% Tổng cộng 13.377 100% Nguồn: Cơ sở dữ liệu ODA từ năm 2001 – 2006, DAD, Bộ KH&ĐT Vùng trung du miền núi phía Bắc Đây được đánh giá là một trong những vùng nghèo nhất nước ta, với trên 40% hộ dân được coi là nghèo đói. Trong những năm qua nguồn vốn ODA đầu tư vào vùng này đã tăng lên nhưng vẫn còn thấp so với các vùng khác. Tổng nguồn vốn ODA từ năm 1993 đến nay đầu tư vào khu vực này đạt 1 038 triệu USD chiếm 8% so với tổng số ODA đã ký kết trong cả nước. b. Vùng Tây Nguyên So với năm 1993, Tây Nguyên đã giảm tỷ lệ nghèo đói từ 70% xuống còn 48% vào năm 2004, nhưng vẫn là một trong 3 vùng nghèo nhất của cả nước. Trong thời kỳ 1993-2006, Tây Nguyên được tiếp nhận nguồn vốn ODA ít nhất so với cả nước đạt khoảng 496 triệu USD chiếm 4% trong tổng số vốn ODA đã ký kết trong cả nước. c. Vùng duyên hải Bắc và Nam Trung Bộ Đây là vùng nằm trong khu vực thường xuyên bị thiên tai bão lụt, ảnh hưởng nặng nề. Trong thời kỳ 1993-2006 vùng này thu hút khoảng 1 427 triệu USD, chiếm 11% trong tổng số vốn ODA đã ký kết trong cả nước. d.Vùng Đồng bằng sông Hồng và Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ Trong thời kỳ 1993-2006 đây là địa bàn thu hút vốn đầu tư ODA lớn nhất trong cả nước đạt 3 343 triệu USD đạt 25% trong tổng số nguồn ODA ký kết trong cả nước. Nguồn vốn ODA được phân bổ không đồng đều giữa các tỉnh trong vùng. Chủ yếu tập trung vào vùng tam giác kinh tế là Hà Nội, Hải Phòng và Quảng Ninh. e. Vùng đồng bằng sông Cửu Long và vùng kinh tế trọng điểm phía Nam Đồng bằng sông Cửu Long là vùng lúa lớn nhất chiếm 47% sản lượng lúa trong cả nước và chiếm 80% sản lượng lúa xuất khẩu, đây là vùng kinh tế có vai trò quan trọng trong chiến lược an toàn lương thực quốc gia. Trong vùng có Thành phố Hồ Chí Minh, khu công nghiệp Biên Hoà, Bà Rịa Vũng Tàu. Giai đoạn 1993-2006 vùng đã thu hút được 2 315 triệu USD, chiếm 17% trong tổng nguồn vốn ODA đã ký kết trong cả nước. Hiện nay ở Việt Nam có khoảng 51 nhà tài trợ song phương và đa phương trong đó 28 nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương có các chương trình ODA thường xuyên. Trong thời kỳ 2001-2006 nguồn vốn ODA đã bổ xung khoảng 11% cho tổng vốn đầu tư toàn xã hội và nguồn vốn ODA cấp phát qua ngân sách nhà nước chiếm trung bình khoảng 17% tổng đầu tư từ ngân sách. ODA đã thực sự trở thành nguồn vốn bổ sung quan trọng cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Mặc dù, phải huy động nguồn vốn ODA khá lớn, tính đến ngày 31/12/2004 nợ ODA của Việt Nam khoảng 9 tỷ USD trong đó khoảng 80% là vốn vay ưu đãi. Tuy nhiên, theo chiến lược vay trả nợ nước ngoài đã được Chính phủ phê duyệt, thì hiện nay nợ của Việt Nam vẫn nằm trong ranh giới an toàn. 2.2. TÌNH HÌNH SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 2.2.1. Giới thiệu sơ lược về Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội a. Vị trí và chức năng: Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: việc làm, dạy nghề, lao động, tiền lương, tiền công, bảo hiểm xã hội (bảo hiểm xã hội bắt buộc, bảo hiểm xã hội tự nguyện, bảo hiểm thất nghiệp), an toàn lao động, người có công với cách mạng, bảo trợ xã hội, bảo vệ và chăm sóc trẻ em, bình đẳng giới, phòng, chống tệ nạn xã hội (sau đây gọi chung là lĩnh vực lao động, người có công và xã hội) trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc lĩnh vực do Bộ quản lý. b.Nhiệm vụ và quyền hạn: - Trình Chính phủ các dự án Luật, pháp lệnh; dự thảo Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ theo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của Bộ đã được phê duyệt, các dự án, đề án và văn bản quy phạm pháp luật khác theo sự phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về lĩnh vực lao động, người có công và xã hội. - Trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chiến lược, quy hoạch, kế hoạch dài hạn, năm năm, hàng năm và các chương trình mục tiêu quốc gia, các công trình, dự án quan trọng về lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; các dự thảo quyết định, chỉ thị và các văn bản khác thuộc thẩm quyền chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng Chính phủ. - Ban hành các quyết định, chỉ thị, thông tư thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; phê duyệt các đề án, dự án, quy hoạch, kế hoạch thuộc thẩm quyền quyết định của Bộ; hướng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm phám luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. - Chỉ đạo và tổ chức thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. c. Cơ cấu, tổ chức: Cơ cấu, tổ chức của Bộ bao gồm 17 Vụ, Cục, 2 Viện nghiên cứu, Trung tâm Thông tin, Tạp chí Lao động và Xã hội, Báo Lao động – Xã hội, Trường Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức lao động – xã hội, Quỹ Bảo trợ trẻ em Việt Nam và các Ban quản lý lao động ở nước ngoài. 2.2.2. Quy định chung về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội a. Cơ sở pháp lý về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA - Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2004 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức; - Quyết định số 64/2001/QĐ-BLĐTBXH ngày 26/4/2001 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài; - Hệ thống các Nghị định, Thông tư hướng dẫn của Chính phủ về Đầu tư xây dựng cơ bản, hệ thống các Nghị định của Chính phủ, Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về quản lý tài chính, rút vốn, giải ngân nguồn vốn ODA. b. Quy chế quản lý và sử dụng nguồn viện trợ thuộc Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội Quyết định số 1008/2003/QĐ – BLĐTBXH ngày 7/7/2003 về quy chế quản lý và sử dụng nguồn viện trợ thuộc Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, cụ thể như sau: * Các nguyên tắc chung - Vận động, thu hút, tiếp nhận, quản lý, sử dụng nguồn ODA; viện trợ PCP thuộc Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội phải tuân thủ. ( Quy chế quản lý, sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ban hành kèm theo Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04 tháng 5 năm 2001 của Chính phủ( sau đây gọi tắt là “ Quy chế ODA”): Quy chế quảnlý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài ban hành kèm theo Quyết định số 64/2001/QĐ- TTg ngày 26 tháng 4 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ( Sau đây viết tắt là “Quy chế PCP”) và Quy chế này. Đối với các chương trình, dự án, khoản viện trợ phi dự án, khảon viện trợ phi dự án đặc thù sẽ có hướng dẫn riêng. - Việc quản lý đối với nguồn viện trợ nước ngoài theo nguyên tắc tập trung, thống nhất, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan, đơn vị thuộc Bộ quản lý, địa phương và Chủ dự án. - Chủ dự án, Ban quản lý dự án và Thủ trưởng đơn vị tiếp nhận viện trợ phi dự án chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng và trước pháp luật về việc quản lý và sử dụng nguồn viện trợ nước ngoài được giao. * Phân công trách nhiệm quản lý và sử dụng - Lãnh đạo Bộ: + Bộ trưởng: Xem xét, phê duyệt các nội dung sau đây đối với các chương trình, dự án, khoản viện trợ phi dự án: Danh mục các chương trình, dự án đưa vào kế hoạch hàng năm và 5 năm; Chương trình, dự án, đề xuất viện trợ phi dự án; Kết quả đàm phán; Nội dung ký kết chương trình, dự án (kể cả ký kếtsửa đổi, bổ sung) viện trợ với Nhà tài trợ. +. Thứ trưởng phụ trách đối ngoại giúp Bộ trưởng chỉđạo thực hiện công tác đối ngoại trong quá trình thu hút, quản lý và sửdụng các nguồn viện trợ; tham gia ý kiến trước khi trình Bộ trưởng đối vớicác chương trình, dự án viện trợ. + Thứ trường phụ trách các lĩnh vực chuyên môn giúpBộ trưởng chỉ đạo, phê duyệt các nội dung chương trình, dự án, các khoảnviện trợ phi dự án, tham gia đàm phán và duyệt ký các văn bản gửi nhà tàitrợ trong quá trình thực hiện ch ương trình, dự án, các khoản viện trợ phidự án thuộc lĩnh vực công tác được Bộ trưởng giao phụ trách; xem xét và có ý kiến trước khi trình Bộ trưởng phê duyệt các nội dung thuộc thẩmquyền của Bộ trưởng. - Hội đồng tư vấn viện trợ + Hội đồng tư vấn viện trợ do Bộ trưởng Bộ Lao động- Thương binh và Xã hội quyết định thành lập. + Thành phần Hội đồng tư vấn viện trợ gồm: Thứ trưởng thường trực Chủ tịch Hội đồng, Vụ trưởng Vụ Kế hoạch - Tài chính Uỷ viên thường trực, Lãnh đạo Vụ Hợp tác quốc tế Uỷ viên, Lãnh đạo Vụ Pháp chế Uỷ viên, Lãnh đạo một số đơn vị chức năng liên quan Uỷ viên, Lãnh đạo Cơ quan có ch ương trình, dự án, viện trợphi dự án Uỷ viên. Tuỳ theo từng chương trình, dự án, khoản viện trợ phi dự án, Chủ tịch Hội đồng có thể mời các cơ quan chuyên môn, các tổ chứctư vấn và chuyên gia tư vấn độc lập tham gia thẩm định. + Hội đồng tư vấn viện trợ có nhiệm vụ: Tư vấn cho Bộ trưởng trong việc điều phối sử dụng các nguồn viện trợ, Thẩm định các chương trình, dự án, các khoản việntrợ phi dự án trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. - Vụ Kế hoạch - Tài chính là đơn vị đầu mối của Bộ trong quá trình tiếp nhận, quản lý, sử dụng các nguồn viện trợ nước ngoài thuộc Bộ, có nhiệm vụ: + Hướng dẫn, tập huấn cho các đơn vị thuộc Bộ, Ngànhvề quản lý, sử dụng nguồn viện trợ nước ngoài; chủ trì tham mưu giúp Bộ tổ chức Hội nghị điều phối ODA theo Ngành; Hội nghị các Nhà tài trợ vớicác Tổ chức phi Chính phủ; + Tiếp nhận, thẩm tra, xử lý theo thẩm quyền hoặc trình Lãnh đạo Bộ phê duyệt các nội dung trong quá trình tiếp nhận, quản lý, sửdụng nguồn viện trợ của các chương trình, dự án, các khoản viện trợ phi dựán; + Thường trực Hội đồng tư vấn viện trợ; + Quản lý kế hoạch, tài chính đối với các chương trình, dự án, viện trợ phi dự án + Tổng hợp, báo cáo theo định kỳ và đột xuất về tình hình quản lý, thực hiện các chương trình, dự án, các kh._. nghiệm...) chỉ được lưu tại các BQL dự án mà Bộ hầu như không có. Bộ chỉ có các báo cáo định kỳ hàng năm do dự án tổng hợp, trong đó chỉ nêu những thông tin chung chung, không cụ thể và chi tiết. Chính vì vậy, trong thời gian tới Bộ cần xây dựng và thiết lập hệ thống đánh giá mang tính thống nhất cho các dự án, giúp cho việc cung cấp các thông tin phản hồi nội bộ hiệu quả. Hệ thống đánh giá phải đảm bảo đầy đủ các thông tin như: kế hoạch, phạm vi công việc, tình hình chi tiêu, chỉ số đánh giá, bối cảnh thể chế, hoạt động của các nhà thầu và các nhà tư vấn, các đối tác; các tác động về kinh tế, tài chính, xã hội và môi trường của dự án... và phải được gửi định kỳ là 6 tháng/năm. Ngoài ra, các Vụ, Cục chức năng trong Bộ, tuỳ theo lĩnh vực hoạt động của mình cần tăng cường công tác kiểm tra, giám sát đối với các dự án thông qua các chuyến công tác thực địa tại địa bàn dự án để từ đó thấy được những tồn tại/khó khăn thực tế của dự án và có những điều chỉnh cần thiết. 3.2.1.9. Nâng cao năng lực cho đội ngũ quản lý và thực hiện dự án Nhân sự là một trong những yếu tố quan trọng quyết định đến sự thành bại của các dự án. Nhưng thực tế hiện nay, đội ngũ này trong Bộ cần được cải thiện. Vừa qua, với sự trợ giúp của một số dự án, những khoá đào tạo nâng cao cho đội ngũ quản lý này đã được thực hiện và đã có những chuyển biến tích cực. Vì vậy, trong thời gian tới, Bộ cần tiếp tục đẩy mạnh việc tập huấn, bồi dưỡng nâng cao cho đội ngũ chủ chốt này. Bên cạnh đó, trình độ quản lý của các giám đốc Dự án nhiều nơi còn nhiều hạn chế, nhất là các dự án do địa phương thực hiện. Một số Giám đốc không có kinh nghiệm quản lý trong lĩnh vực được giao phó, hoặc có kinh nghiệm về chuyên môn nhưng lại không có kinh nghiệm về quản lý tài chính; và thực tế là rất nhiều các Giám đốc đã có tuổi, chậm thay đổi. Giám đốc dự án là do Bộ bổ nhiệm, vì vậy khâu ra quyết định ban đầu của Bộ là rất quan trọng. Trong thời gian tới, việc bổ nhiệm phải được xem xét công khai trên cơ sở cụ thể hoá yêu cầu về năng lực, trình độ chuyên môn, trình độ quản lý, am hiểu pháp luật và các qui định của nhà tài trợ, trình độ tiếng Anh (một rào cản lớn nhất đối với các giám đốc tại Bộ) ... tránh tình trạng việc bổ nhiệm dựa trên mối quan hệ hay do đã làm quản lý lâu như hiện nay. Ngoài ra, hàng năm Bộ cũng cần phải tổ chức các khoá bồi dưỡng nâng cao kiến thức cho các cán bộ quản lý từ lãnh đạo Bộ cho đến giám đốc dự án, giúp họ kịp thời cập nhập những thông tin mới từ Chính phủ và nhà tài trợ, phục vụ cho công tác quản lý và điều hành dự án. 3.2.2. Từ phía các Ban dự án 3.2.2.1. Xây dựng qui chế hướng dẫn phù hợp cho từng Ban quản lý dự án Hầu hết các dự án tại Bộ bị chậm tiến độ trong giai đoạn đầu là do quá trình thiết lập cơ chế hoạt động và ban hành các cẩm nang hướng dẫn thực hiện mất nhiều thời gian, từ 2 – 6 tháng, cá biệt có dự án mất đến 1 năm. Chính vì vậy, việc hoàn thành xây dựng các hướng dẫn này đóng vai trò quan trọng quyết định đến tiến độ và hiệu quả thực hiện dự án. Vì vậy, ngay sau khi Ban quản lý dự án được thành lập, cần tập trung xây dựng ngay một qui chế hoạt động của Ban quản lý dự án và trình lãnh đạo Bộ phê duyệt. Qui chế này cần qui định rõ chức năng nhiệm vụ, cơ chế hoạt động của ban, cũng như chức năng nhiệm vụ, nghĩa vụ, trách nhiệm của từng chức danh cán bộ trong ban, cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cán bộ trong ban... Đây là một trong những văn bản hết sức quan trọng để điều hành các hoạt động của ban quản lý dự án và đánh giá kết quả mức độ hoàn thành nhiệm vụ được phân công của các nhân viên trong ban quản lý dự án. Bên cạnh đó, nhanh chóng xây dựng và ban hành ngay cuốn “Cẩm nang hướng dẫn quản lý dự án” cả về mặt hành chính, tài chính và chuyên môn trên cơ sở tham khảo ý kiến của Nhà tài trợ và trình Bộ phê duyệt. Sau khi quy chế ban hành, nhất thiết phải có các cuộc tập huấn hướng dẫn sử dụng cho các BQL dự án, đặc biệt là các cán bộ tài chính và cán bộ chuyên môn. Thực tế cho thấy, quy trình hướng dẫn rất cụ thể nhưng các BQL dự án vẫn gặp khó khăn trong quá trình ứng dụng và thực hiện. Vì thế, làm tốt công tác hướng dẫn sẽ giúp cho các BQL dự án giảm bớt được khó khăn trong quá trình thực hiện. 3.2.2.2. Tăng cường công tác lập kế hoạch hoạt động/ngân sách hàng năm Thực tế hiện nay, công tác lập kế hoạch hàng năm của một số dự án đang bị làm ngược, có nghĩa là do BQL dự án Trung ương thực hiện, sau đó phân bổ về cho các BQL dự án, dẫn đến ngân sách hàng năm tại một số mục không được sử dụng hết, một số mục khác lại thiếu ngân sách. Lý do của việc này là do để đảm bảo yêu cầu của một số nhà tài trợ, đặc biệt là các nhà tài trợ EC, kế hoạch/ngân sách hoạt động cho năm tài chính tiếp theo phải được nộp chậm nhất là 20 ngày sau khi kết thúc năm tài chính. Trong khi thời gian đó các BQL dự án tỉnh/thành phố lại đang gấp rút quyết toán các hoạt động và làm báo cáo của năm cũ. Cho nên, để đảm bảo tiến độ, BQL dự án Trung ương thường chuẩn bị ngân sách dựa trên tình hình thực hiện của năm trước và ước tính nhu cầu thực hiện trong năm. Bên cạnh đó, rất nhiều dự án ngân sách hàng năm được xây dựng không dựa trên nhu cầu thực tế của người hưởng lợi, dẫn đến các hoạt động không thực hiện được, hoặc thực hiện không có hiệu quả, một số hoạt động cần thiết hoặc một số hoạt động phát sinh lại không có ngân sách để thực hiện trong khi đó đây chính là nhu cầu thiết yếu của người dân. Chính vì vậy, yêu cầu trong thời gian tới là các BQL dự án phải xây dựng kế hoạch hàng năm sớm dựa trên cơ sở đánh giá nhu cầu thực tế của người hưởng lợi để thiết kế các hoạt động cho phù hợp, đảm bảo kế hoạch được xây dựng từ dưới lên, xuất phát từ chính cộng đồng, người dân. Kế hoạch được xây dựng cũng cần phải có tính linh hoạt, trên cơ sở trao quyền chủ động cho các BQL dự án tỉnh/địa phương, để họ có thể linh động trong việc điều chỉnh hoạt động, đảm bảo đáp ứng được nhu cầu thực tế phát sinh. 3.2.2.3. Đảm bảo sự tham gia của cộng đồng/người hưởng lợi Yếu tố quyết định đến tính hiệu quả của dự án, ngoài công tác lãnh đạo và quản lý cần có sự tham gia của người hưởng lợi trong tất cả các chu trình của dự án. Từ việc thiết lập quy trình hỗ trợ, xây dựng ngân sách hàng năm, đến việc theo dõi/giám sát dự án trong quá trình thực hiện. Cụ thể như sau : - Đối với việc xây dựng quy trình hỗ trợ: Tiêu chí xác định đối tượng hưởng lợi, quy trình hỗ trợ cần phải được xác định theo nguyên tắc có sự tham gia của người dân. Điều này có nghĩa là trên cơ sở tham khảo ý kiến của người dân thông qua các cuộc họp cộng đồng, các BQL dự án tỉnh tổng hợp và chuyển lên BQL dự án Trung ương. Trên cơ sở đó BQL dự án Trung ương tập hợp và biên soạn quy trình hướng dẫn phù hợp. - Đối với việc xây dựng kế hoạch hàng năm: BQL dự án tỉnh cần xác định nhu cầu thực tế của địa phương/người hưởng lợi trước khi xây dựng kế hoạch hàng năm cho phù hợp - Đối với việc theo dõi/giám sát dự án khi thực hiện: Thực tế cho thấy, những dự án nào có sự tham gia của Chính quyền địa phương, người hưởng lợi và cộng đồng trong quá trình thực hiện thì đều mang lại hiệu quả. Chính vì vậy, nếu 2 hoạt động đầu mà các BQL dự án đã làm tốt thì việc kêu gọi/huy động người dân tham gia trong quá trình thực hiện sẽ trở lên dễ dàng. Điều quan trọng là các BQL dự án tỉnh cần thiết lập cơ chế phối hợp, chỉ đạo và giám sát phù hợp theo hướng tăng cường tính chủ động của địa phương. Khi đã có sự tham gia của địa phương thì hoạt động hỗ trợ sẽ trở lên minh bạch và có hiệu quả, thông qua cơ chế theo dõi, giám sát và báo cáo của người dân. Trong toàn bộ chu trình quản lý dự án, sự cam kết của chính quyền địa phương đóng vai trò quyết định trong việc huy động sự tham gia của người dân cũng như vận động các nguồn lực sẵn có của địa phương để thực hiện dự án. Khi đã có đầy đủ các yếu tố này cùng với việc quản lý, giám sát chặt chẽ từ phía dự án thì các hoạt động của dự án sẽ có hiệu quả và bền vững. 3.2.2.4. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của BQL dự án Trung ương với các tỉnh và của BQL dự án tỉnh đối với người hưởng lợi Công tác theo dõi, giám sát của BQL dự án trung ương đối với các BQL dự án tỉnh/thành phố và đối tượng hưởng lợi vẫn được các dự án tiến hành nhưng chỉ mang tính hình thức, chưa thực sự có hiệu quả do còn mang nặng tâm lý ”quan hệ nội bộ”. Cho nên, trong thời gian tới, một mặt cần phải khắc phục quan niệm này, mặt khác phải nâng cao chất lượng công tác theo dõi, kiểm tra theo hướng tập trung vào các nội dung sau: - Đánh giá việc thực hiện các mục tiêu đề ra của dự án; - Đánh giá việc chấp hành các quy định tài chính, chế độ báo cáo định kỳ theo quy định của Chính phủ và nhà tài trợ. Vì hiện nay, công tác báo cáo của các Ban quản lý dự án thường chậm so với yêu cầu mà nhà tài trợ đề ra từ 2- 3 tháng, điều này làm cho công tác theo dõi, giám sát tình hình, tiến độ thực hiện dự án của Bộ gặp nhiều khó khăn; - Giám sát đánh giá tiến độ giải ngân; - Giám sát chất lượng thực hiện dự án. Việc thực hiện thường xuyên và có hiệu quả công tác này sẽ giúp dự án có được thông tin đầy đủ cả từ phía người hưởng lợi lẫn các cơ quan đối tác, giúp kịp thời phát hiện những vướng mắc, khó khăn, sai sót gây chậm trễ việc thực hiện dự án để có biện pháp đẩy nhanh tiến độ thực hiện, điều chỉnh làm cho dự án có hiệu quả. Bên cạnh đó, cần thiết xây dựng và thiết lập hệ thống quản lý thông tin (MIS), giám sát tại mỗi BQL dự án và cho toàn dự án. Thực tế hiện nay tại các Dự án ở Việt Nam nói chung và các dự án do Bộ quản lý nói riêng, hầu hết các dự án đều có hợp phần liên quan đến việc giám sát/theo dõi dự án nhưng công tác này chưa thực sự được quan tâm, chú trọng. Dẫn đến các thông tin theo dõi và phản hồi phục vụ cho việc giám sát và đánh giá dự án không được lưu đầy đủ. Vì vậy, khi đánh giá dự án, các bên hầu như không có đầy đủ thông tin hoặc thông tin không chính xác để từ đó có những điều chỉnh kịp thời. Yêu cầu đặt ra trong thời gian tới là các dự án do Bộ quản lý cần thiết lập một hệ thống báo cáo thống kê phù hợp, lưu trữ lại toàn bộ thông tin của dự án từ khâu thiết kế ban đầu đến khâu thực hiện (các kế hoạch, báo cáo hàng năm, những thay đổi, điều chỉnh trong quá trình thực hiện...), kết thúc dự án. Đây sẽ là một công cụ hữu ích cho các nhà quản lý nói chung và đội ngũ quản lý dự án nói riêng trong việc theo dõi tiến độ thực hiện dự án, đánh giá kết quả thực hiện dự án cũng như có hướng điều chỉnh cần thiết đảm bảo dự án hoạt động hiệu quả, đúng tiến độ đề ra. . MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN HỮU QUAN Đối với Chính phủ Trước hết, cần tiếp tục thực hiện những giải pháp kinh tế vĩ mô quan trọng để đẩy mạnh việc thu hút vốn viện trợ nhằm đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế nói chung và mục tiêu giải quyết việc làm xoá đói giảm nghèo, bảo trợ xã hội và dạy nghề nói riêng. Ngoài ra, tiếp tục đẩy mạnh việc hài hoà hoá thủ tục giữa quy định của Chính phủ và nhà tài trợ trên cơ sở chỉ đạo các cấp Bộ ngành như Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính... tổ chức các cuộc hội nghị/hội thảo, hội nghị các nhà tư vấn giữa kỳ với sự tham dự của các Ban quản lý dự án, Uỷ ban Nhân dân các tỉnh/thành phố, cơ quản chủ quản, các Bộ, ngành và nhà tài trợ để lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các bên trên cơ sở trao đổi thông tin 02 chiều. Đồng thời thiết lập cơ chế tạo điều kiện cho các nhà tài trợ phối hợp với nhau một cách có hệ thống hơn trong khâu chuẩn bị dự án để tránh trùng lắp bằng cách Chính phủ có thể xây dựng danh sách các dự án theo chương trình hỗ trợ luân chuyển 3 năm, và các nhà tài trợ cùng nhau chia sẻ kế hoạch hỗ trợ theo chương trình luân chuyển này. Trên cơ sở lắng nghe ý kiến, kiến nghị từ nhà tài trợ, Chính phủ cần có những chỉ đạo cần thiết đối với các Bộ/ngành tiến hành sửa đổi/bổ sung những văn bản hiện hành liên quan đến vốn ODA, đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất với thủ tục của các nhà tài trợ trong tất cả các khâu thực hiện dự án, theo hướng: - giảm bớt các thủ tục hành chính, qui định rõ nhiệm vụ và trách nhiệm của từng Bộ, từng cấp tham gia trên cơ sở quản lý chặt chẽ đầu vào, mở rộng tối đa quyền hạn và nâng cao trách nhiệm cho các cơ quan thực hiện và tăng cường công tác hậu kiểm. - đồng bộ hóa với các căn bản pháp quy chi phối như về quản lý đầu tư công; quản lý đầu tư xây dựng công trình, đền bù di dân, giải phóng mặt bằng và tái định cư, đấu thầu… bảo đảm tính nhất quán của các văn bản này cũng như hài hòa với thông lệ quốc tế, thủ tục của các nhà tài trợ tránh trường hợp cơ quan thực hiện dự án thường xuyên phải báo cáo Thủ tướng chính phủ giải quyết các trường hợp khác biệt giữa quy định của Việt Nam với các quy định của Nhà tài trợ làm chậm tiến độ thực hiện dự án - đối với các dự án cho vay lại cần quy định rõ vai trò thẩm định của cơ quan cho vay lại trước khi đề xuất với nhà tài trợ. Việc thẩm định các dự án cho vay lại không chỉ dừng ở khâu thẩm định dự án mà phải bao gồm cả việc thẩm định năng lực quản lý và tài chính của người vay lại để đảm bảo việc thu hồi vốn cho vay lại. Tiếp tục chỉ đạo Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Tài chính xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA dài hạn theo kế hoạch 5 năm, 10 năm... tạo cơ sở và tiền đề cần thiết cho các Bộ ngành nói chung và Bộ LĐTB&XH nói riêng có được những định hướng cần thiết để xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA phù hợp. Cuối cùng, cần đẩy mạnh việc phân cấp quản lý các dự án sử dụng vốn ODA theo hướng tập trung, thực hiện phi tập trung trên cơ sở phân cấp quản lý và giao quyền xuống các Bộ ngành và các dự án theo đúng tinh thần của Nghị định 131/2006/NĐ- CP. Chính phủ chỉ quyết định những dự án quan trọng, các dự án nhóm A, phân cấp việc ra quyết định phê duyệt dự án xuống các địa phương để tăng cường tính trách nhiệm, tính chủ động của địa phương; cho phép chủ chương trình, dự án được quyền chủ động xử lý những thay đổi phát sinh trong quá trình chuẩn bị, cũng như khi thực hiện chương trình, dự án, nếu những thay đổi đó không làm thay đổi nội dung, cũng như mục tiêu và kết quả chủ yếu của chương trình, dự án, cơ quan chủ quản, thời gian thực hiện dự án, cơ chế tài chính trong nước và không vượt hạn mức ODA vốn vay. Cách quản lý này sẽ góp phần tinh giản quy trình thủ tục hành chính, thúc đẩy giải ngân nguồn vốn ODA… Đối với Bộ Tài chính Một là, cần hướng dẫn cụ thể việc triển khai các quy định về tài chính thuận lợi nhất: phương thức (cấp phát, cho vay lại), vốn đối ứng đảm bảo bố trí vốn đối ứng kịp thời, nhanh chóng cho các dự án. Cần phân định rõ cơ chế tài chính (cấp phát, cho vay lại, hỗn hợp) áp dụng phù hợp với từng loại dự án khác nhau, trong đó chia ra 2 loại chính: các dự án có khả năng thu hồi vốn và các dự án không có khả năng thu hồi vốn. Hai là, lập ngân sách cho công tác chuẩn bị dự án để đảm bảo các dự án không bị thụ động trong việc đợi kinh phí để chuẩn bị. Xây dựng một nguồn dự phòng trong NSNN dành riêng cho dự án ODA giúp việc thực hiện dự án phù hợp hơn với khả năng đáp ứng của nguồn vốn trong nước, giảm bớt tính thụ động trong điều hành vốn đối ứng. Đồng thời giúp cho việc bố trí kế hoạch vốn đối ứng của dự án hợp lý hơn, tránh lãng phí vì hiện nay phần lớn các dự án có có tâm lý khi xây dựng đưa con số cao để phòng thiếu vốn khi thực hiện. Ba là, cải tiến quy trình lập kế hoạch ngân sách và giải ngân của dự án ODA phù hợp với quy định của nhà tài trợ (vấn đề vốn NSNN và vốn xây dựng cơ bản) theo hướng thống nhất với Bộ Kế hoạch và đầu tư các quy trình từ lập kế hoạch, đến phân bổ vốn, kiểm soát chi; thống nhất định mức chi tiêu cho các hoạt động có nội dung giống nhau; thống nhất thủ tục quyết toán, làm cho việc quản lý giản đơn cũng như giảm bớt đầu mối cho dự án, từ đó giảm bớt chi phí giao dịch của việc đầu tư. Bốn là, tiếp tục cải tiến quy trình giải ngân: hiện nay, quy trình giải ngân nguồn vốn ODA được thực hiện theo thông tư số 78/2004/TT/BTC ngày 10/8/2004 về việc hướng dẫn quản lý rút vốn đối với nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức ODA. Tuy nhiên, cũng theo tình trạng chung, việc áp dụng lại gặp phải những khó khăn: - Thông tư quy định thời gian nhận hồ sơ hợp lệ làm thủ tục rút vốn tối đa 5 ngày, nhưng thực tế lại mất nhiều thời gian hơn rất nhiều. Để rút ngắn thời gian này, cần tăng cường công tác xét duyệt của nhà tài trợ, cũng như chủ đầu tư nhằm tạo điều kiện cho Nhà thầu sớm hoàn thiện hồ sơ theo quy định; - Phi tập trung hoá thủ tục/quá trình thanh toán vốn ngoài nước cho các tỉnh/thành phố. Bởi vì hiện nay sự tập trung quá mức về công tác thanh toán vốn ngoài nước tại Ban quản lý dự án Trung ương đã biến Ban quản lý dự án trung ương thành “trung tâm thanh toán” nên không còn đủ thời gian, đủ người để thực hiện hết các nhiệm vụ. Trong khi đó, trách nhiệm của các Ban quản lý dự án của tỉnh/thành phố hoặc khu vực và các cơ quan như Kho bạc tỉnh, Ngân hàng thương mại tỉnh không được phát huy hết. Năm là, phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tư ban hành Cẩm nang về các thông lệ, thủ tục và cơ cấu nguồn vốn ODA, trong đó chỉ rõ ai được làm gì? Làm khi nào và như thế nào? Đồng thời cũng quy định thật cụ thể thời hạn giải quyết qua từng khâu công việc. Vì thực tế hiện nay, ở mỗi dự án, mỗi nhà tài trợ lại có một cuốn cẩm nang hướng dẫn riêng, và mỗi dự án đều dựa vào hướng dẫn đó để xây dựng cho mình một quy chế tài chính phù hợp với yêu cầu của nhà tài trợ và Bộ Tài chính, và thường thì việc xây dựng này mất rất nhiều thời gian. Vì vậy, thực tế đòi hỏi cần có một quyển cẩm nang chung, quy định cụ thể cho từng nhà tài trợ trên cơ sở hài hoà thủ tục của Việt Nam, điều này sẽ giúp làm giảm cả chi phí về thời gian và tiền bạc trong việc xây dựng quy chế tài chính cho từng dự án. Sáu là, sửa lại chế độ công tác phí, lương, mức trợ cấp đối với cán bộ làm dự án. Hiện nay, các nhân viên tuyển dụng làm việc tại các Ban quản lý dự án đang được trả lương cũng như các lợi ích khác như công tác phí, tiền ngủ... khi đi công tác theo hệ thống thang bảng lương của Nhà nước (theo Thông tư 112 áp dụng cho các dự án sử dụng vốn ODA). Nhưng như đã phân tích ở phần chương II, định mức này tỏ ra không phù hợp vì thực tế cho thấy công việc tại các BQL dự án nhiều, đòi hỏi người có trình độ, kinh nghiệm và tâm huyết... Trong khi đó chế độ đãi ngộ không tương xứng sẽ không thu hút được những người thực sự phù hợp. Chính vì vậy, Bộ Tài chính cần nhanh chóng nghiên cứu, sửa đối lại định mức chi tiêu trong Thông tư 112, để đảm bảo có thể khắc phục được những khó khăn trên. Bảy là, tăng cường quản lý các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA. Tăng cường công tác kiểm tra/giám sát/quyết toán tài chính hàng năm các dự án để kịp thời phát hiện các sai sót và có những điều chính thích hợp. Vì thực tế hiện nay cho thấy, các dự án ODA ở Việt Nam nói chung và tại Bộ LĐTB&XH nói riêng, hàng năm công tác thanh tra/quyết toán chỉ do Vụ Kế hoạch – Tài chính trực thuộc Bộ thực hiện, còn Bộ Tài chính như đứng ngoài cuộc và họ chỉ thực sự bắt tay vào công việc quyết toán tài chính khi dự án đã kết thúc. 3.3.3. Đối với Bộ Kế hoạch - Đầu tư Một là, hài hoà thủ tục với nhà tài trợ: Cùng với Bộ ngoại giao, Bộ Tài chính làm cầu nối giữa Chính phủ và nhà tài trợ thông qua việc tiếp tục tổ chức các cuộc hội nghị/hội thảo các nhà tư vấn giữa kỳ, tạo điều kiện cho các nhà tài trợ nêu lên ý kiến, khó khăn/thắc mắc trong quá trình thực hiện dự án cũng như biết được các chương trình ưu tiên của Chính phủ, trên cơ sở đó lấy ý kiến, phối hợp/chia sẻ thông tin với các nhà tài trợ; khuyến khích các nhà tài trợ phối hợp với nhau một cách hệ thống hơn trong khâu chuẩn bị dự án để tránh trùng lắp. Hai là, hỗ trợ Chính phủ trong việc xây dựng Định hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức theo thời kỳ 5 năm, 10 năm trên cơ sở cụ thể và chi tiết lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn, tỷ lệ đầu tư theo khu vực..., nhằm giúp cho các Nhà tài trợ có được cái nhìn tổng thể về kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA của Việt Nam, từ đó có những hỗ trợ phù hợp và kịp thời. Ba là, để những thay đổi tích cực của Nghị định 131/2006/NĐ- CP sớm được hướng dẫn, Bộ Kế hoạch và đầu tư cần nhanh chóng lấy ý kiến của các Bộ ban ngành, phối kết hợp với Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức theo Nghị định số 131/2006/NĐ- CP. Ngoài ra, Bộ Kế hoạch - Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ xây dựng ... cùng nhau ngồi lại thống nhất để cho ra một văn bản hướng dẫn chung cho Nghị định 131, thay vì mỗi Bộ lại ban hành một hướng dẫn riêng, chồng chéo và trùng lắp nhau như trước kia. Bốn là, cần nâng cao hơn nữa vai trò thẩm định của Bộ Kế hoạch và đầu tư đối với các dự án trên cơ sở xây dựng quy chế thẩm định rõ ràng, khoa học và công khai thông qua chế độ thông tin 02 chiều để cho các Chủ đầu tư biết và thực hiện. Năm là, thống nhất với Bộ Tài chính ban hành hướng dẫn đối với công tác lập kế hoạch và định mức chi tiêu đối với dự án hỗn hợp, vừa có tính chất hành chính sự nghiệp, vừa có tính chất xây dựng cơ bản. Tránh tình trạng, một dự án nhưng lại sử dụng hai chế độ tài chính, định mức, hai chế độ kế toán như hiện nay, gây khó khăn cho việc thực hiện cũng như quyết toán dự án. KẾT LUẬN Nguồn vốn ODA trong thời gian qua đã đóng một vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam nói chung và ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nói riêng. Để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA, cần thiết phải có các nghiên cứu, đánh giá định kỳ, toàn diện và các nghiên cứu chuyên sâu theo từng lĩnh vực, từ đó đưa ra những kiến nghị, đề xuất điều chỉnh các chính sách liên quan cho phù hợp với tình hình thực tế. Thực tế cho thấy, các Nhà tài trợ thường xuyên có các nghiên cứu, đánh giá tổng thể cũng như riêng biệt đối với từng dự án cụ thể sử dụng vốn ODA tại các nước tiếp nhận vốn. Tuy nhiên, các đánh giá này chủ yếu trên giác độ và yêu cầu của bản thân các nhà tài trợ. Để có cái nhìn đầy đủ và toàn diện việc sử dụng vốn ODA, Chính phủ nước tiếp nhận cần thiết có các đánh giá độc lập của riêng mình trên cơ sở tham khảo các ý kiến của nhà tài trợ, chuyên gia để từ đó có thể đưa ra những chính sách thích hợp. Đề tài “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội“ mong muốn đưa ra những nhận xét cơ bản về hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội trong thời gian qua và kiến nghị một số giải pháp về chính sách trong thời gian tới. Qua việc phân tích và đánh giá thực chứng, kết hợp với phương pháp so sánh và lý giải bằng các lý luận và quan điểm kinh tế. Đề tài đã hoàn thành những nhiệm vụ sau: 1. Trình bày tóm tắt những lý thuyết chung về ODA: Khái niệm, hình thức, đặc điểm; các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA, các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn này và một số kinh nghiệm quốc tế trong việc quản lý và sử dụng vốn ODA . 2. Phân tích thực trạng tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam nói chung và tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội nói riêng trong thời gian qua. Qua đó, đánh giá được vai trò to lớn của nguồn vốn ODA đối với những thành tựu mà ngành Lao động – Thương binh và Xã hội đã đạt được trong thời gian qua. Bên cạnh những thành tựu đạt được, đề tài cũng đã chỉ ra được những tồn tại mà Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đang gặp phải trong quá trình sử dụng vốn ODA như: việc quy hoạch và phân bổ vốn ODA còn bất hợp lý, chưa có hệ thống văn bản pháp quy đồng bộ; công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án còn nhiều bất cập; năng lực và trình độ chuyên môn của các cán bộ còn nhiều hạn chế.... 3. Trên cơ sở mục tiêu phát triển nông nghiệp, nông thôn và định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội trong thời gian tới, đề tài đã đưa ra các giải pháp nhằm giải quyết những tồn tại và nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH đến năm 2015. Qua đó, đưa ra các kiến nghị đối với Chính phủ, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch - đầu tư. Tuy nhiên, do tác giả chưa có kinh nghiệm thực tế nhiều, khả năng lý luận chưa thực sự sâu sắc, do vậy bài luận này cần được đóng góp ý kiến bởi những người quan tâm, có kinh nghiệm để nó được hoàn thiện hơn. Cũng qua đây, tác giả muốn gửi lời cảm ơn của mình đến thầy giáo hướng dẫn, TS – Đặng Ngọc Đức, đã giúp đỡ tác giả hoàn thành bài viết này./. TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ Kế hoạch - đầu tư (2005), Báo cáo thường niên về vốn ODA năm 2005, Bộ kế hoạch đầu tư. Bộ Kế hoạch - đầu tư (2006), Báo cáo thường niên về vốn vay ODA năm 2006, Bộ kế hoạch đầu tư. Bộ kế hoạch - đầu tư (2006), Báo cáo chuyên ngành tình hình đầu tư và hiệu quả đầu tư một số vùng lãnh thổ giai đoạn 2001 - 2005, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Bộ Kế hoạch - đầu tư, ADP (2004), Sổ tay hỗ trợ và thực hiện dự án do ADB tài trợ tại Việt Nam, Bộ Kế hoạch và đầu tư. Bộ LĐTB&XH (2004), Quyết định số 1088/2004/QĐ- BLDDTB&XH ngày 07/7/2004 về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn viện trợ thuộc Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội. Bộ LĐTB&XH, báo cáo hàng năm về tình hình sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội từ năm 2003 đến năm 2007, Bộ LĐTB&XH. Bộ LĐTB&XH, Báo cáo kết thúc dự án của một số dự án tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội. Bộ Tài chính, ADB (2004), Sổ tay các vấn đề tài chính trong dự án hỗ trợ phát triển chính thức ở Việt Nam, Bộ Tài chính và ADB. Chính Phủ (2001), Nghị định số 17/2001/NĐ – CP Ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, ngày 04/05/2001, Chính phủ. Chính phủ (2004), Báo cáo của Chính phủ tại hội nghị nhóm tư vấn, Chính phủ. Chính phủ (2006), Nghị định số 131/2006/NĐ- CP Ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, ngày 09/11/2006, Chính phủ. Dự án Tăng cường năng lực theo dõi và đánh giá dự án Việt Nam – Ôxtrâylia – Giai đoạn II (VAMESP- II) (2004), Sổ tay theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA, VAMESP, Hà nội. Gia Minh (2006), “Quản lý nguồn vốn ODA, một vấn đề nóng trong kỳ họp Quốc hội khoá 11”, Báo điện tử Vnexpress.net. Vũ Thị Ngọc Phùng (2005), Giáo trình kinh tế phát triển, Nhà xuất bản lao động – xã hội, Hà Nội. Thủ tướng Chính phủ (2006), Quyết định số 290/2006/QĐ –TTg ngày 29/12/2006 phê duyệt đề án “Định hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thời kỳ 2006 – 2010”, Thủ tướng Chính phủ. Dương Đức Ưng (2006), “Hiệu quả viện trợ có thể đạt được bằng cách thay đổi hành vi”, tr. 01 – 06. MỤC LỤC Trang DANH MỤC CÁC CHỨ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ TÓM TẮT LUẬN VĂN MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: VỐN ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA 4 1.1. VỐN ODA 4 1.1.1. Khái niệm và các hình thức của vốn ODA 4 1.1.1.1. Khái niệm ODA 4 1.1.1.2. Các hình thức ODA 5 1.1.2. Đặc điểm nguồn vốn ODA 7 1.1.3. Tính hai mặt của vốn ODA đối với nước nhận viện trợ 9 1.1.3.1. Ưu điểm 9 1.1.3.2. Mặt trái của vốn ODA 11 1.2. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA 12 1.2.1. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 12 1.2.1.1. Sự cần thiết 12 1.2.1.2. Quan niệm về hiệu quả ODA 13 1.2.1.3. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 13 1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA 17 1.2.2.1. Các nhân tố khách quan 17 1.2.2.2. Các nhân tố chủ quan 19 1.3. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM 22 1.3.1. Hiệu quả sử dụng vốn ODA ở một số nước trên thế giới 22 1.3.2. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam 28 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VÔN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 30 2.1. TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2002 - 2007 30 2.1.1. Tình hình cam kết và ký kết nguồn vốn ODA 30 2.1.2. Tình hình phân bổ, sử dụng nguồn vốn ODA 31 2.1.2.1. Nguồn vốn ODA phân bổ theo ngành 31 2.1.2.2. ODA phân bổ theo khu vực địa lý 32 2.2. TÌNH HÌNH SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 34 2.2.1. Giới thiệu sơ lược về Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 34 2.2.2. Quy định chung về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 36 2.2.3. Tình hình nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 41 2.2.4. Tình hình phân bổ vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 43 2.3. THỰC TRẠNG VỀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 45 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ĐẾN NĂM 2015 65 3.1. MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN NGÀNH LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI VÀ ĐỊNH HƯỚNG SỬ DỤNG VỐN ODA ĐẾN NĂM 2015 65 3.1.1. Mục tiêu phát triển ngành Lao động – Thương binh và Xã hội đến năm 2015 65 3.1.1.1. Mục tiêu tổng quát 65 3.1.1.2. Nhiệm vụ trọng tâm 65 3.1.1.3. Chỉ tiêu chủ yếu 67 3.1.2. Quan điểm sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đến năm 2015 69 3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ĐẾN NĂM 2015 71 3.2.1. Từ phía Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 71 3.2.1.1. Hoàn thiện quy trình vận động, thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA 71 3.2.1.2. Nâng cao chất lượng ở khâu thiết kế dự án 72 3.2.1.3. Cải tiến cơ chế và thủ tục giải ngân các dự án 73 3.2.1.4. Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu 73 3.2.1.5. Sửa đổi, bổ sung, thay thế Quyết định 1008/2003/QDD – BLDDTBXH ngày 7/7/2003 74 3.2.1.6. Xây dựng kế hoạch và các biện pháp trả nợ 74 3.2.1.7. Tăng cường quản lý, giám sát chặt chẽ về tài chính, kế toán tại các Ban quản lý dự án 74 3.2.1.8. Xây dựng hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá dự án 75 3.2.1.9. Nâng cao năng lực cho đội ngũ quản lý và thực hiện dự án 76 3.2.2. Từ phía các Ban quản lý dự án 77 3.2.2.1. Xây dựng quy chế hướng dẫn phù hợp cho từng Ban quản lý dư án 77 3.2.2.2. Tăng cường công tác lập kế hoạch hoạt động/ngân sách hang năm 78 3.2.2.3. Đảm bảo sự tham gia của cộng đồng/người hưởng lợi 79 3.2.2.4. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của BQL dự án trung ương với các tỉnh và của BQL dự án tỉnh đối với người hưởng lợi 80 3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN HỨU QUAN 81 3.3.1. Đối với Chính phủ 81 3.3.2. Đối với Bộ Tài chính 83 3.3.3. Đối với Bộ Kế hoạch và Đầu tư 86 KẾT LUẬN 88 TÀI LIỆU THAM KHẢO 90 PHỤ LỤC ._.