Vấn đề xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam.

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH ------------------------- BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI CẤP BỘ NĂM 2008 XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ MÔ CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HÀ NỘI - 2008  DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB CCTM CS CSTT CSTK CSKT DN DNNN DTBB FDI IMF ISG NHNN NHTM NSNN NTD OMO SWAP TCTD USD VAT VND WB WTO Ngân hàng Phát triển Châu Á Cán cân thương mại Chính sách Chính sách tiền tệ Chính sách tài khoá Chính sách kinh tế Doanh nghiệp Doanh nghiệp Nhà nước Dự trữ bắt buộc Đầu tư trực tiếp nước ngoài Quỹ Tiền tệ Quốc tế Chương trình Hỗ trợ Quốc tế Ngân hàng thương mại Ngân sách Nhà nước Người tiêu dùng Nghiệp vụ Thị trường mở Nghiệp vụ Hoán đổi ngoại tệ Tổ chức tín dụng Đô la Mỹ Thuế giá trị gia tăng Đồng Việt Nam Ngân hàng Thế giới Tổ chức Thương mại Thế giới MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ Lí LUẬN VỀ XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ Mễ CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 13 1.1. Khỏi niệm, chu trỡnh chớnh sỏch kinh tế vĩ mụ, phõn loại xõy dựng và thực thi chớnh sỏch kinh tế vĩ mụ của Nhà nước 13 1.2. Đặc điểm, mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam 32 1.3. Nội dung đánh giá việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước 45 Chương 2: THỰC TRẠNG XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ MÔ CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 57 2.1. Xõy dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước qua các thời kỳ 57 2.2. Đánh giá chung về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam 102 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VIỆC XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ MÔ CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 116 3.1. Bối cảnh trong nước và quốc tế ảnh hưởng tới việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam 116 3.2. Mục tiêu hoàn thiện việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vi mô của Nhà nước ở Việt Nam 119 3.3. Giải pháp hoàn thiện việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam 121 KẾT LUẬN 140 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 143 DANH MỤC CÁC HÌNH Trang Hình 1.1. Quy trình xây dựng chính sách công ở Mỹ 27 Hình 1.2. Quy trình hoạch định chính sách công ở Úc 28 Hình 1.3. Quy trình xây dựng chính sách công ở Nhật Bản 29 Hình 1.4. Truyền tải tác động của công cụ CSTT tới mục tiêu cuối cùng 44 Hình 1.5. Tác động lan truyền của việc tăng cung tiền tới lãi suất, tổng cầu, giá cả và sản lượng 46 Hình 1.6. Tác động của chính sách kích cầu làm tăng sản lượng nền kinh tế trong ngắn hạn, theo lý thuyết Keynes 47 Hình 1.7. Tác động của chính sách kích cầu theo lý thuyết cổ điển 48 Hình 1.8. Phân tích chi phí và lợi ích của thuế hàng hóa 49 Hình 1.9. Phân tích chi phí - lợi ích của thuế nhập khẩu ở một nước nhỏ 50 Hình 1.10. Quá trình ảnh hưởng của CSTT và CSTK đối với GDP và mức giá cả (time lags) 54 Hình 2.1. Quy trình xây dựng chính sách tiền tệ quốc gia của Việt Nam 75 Hình 2.2. Mức độ hoàn thiện chính sách của VN so với mức TB của các nước thu nhập thấp IDA, 1999 86 Hình 2.3. Quy trình xây dựng chính sách truyền thống ở Việt Nam 93 Hình 2.4. Mức độ hoàn thiện chính sách của Việt Nam: 2004 so với 1998 100 Hình 2.5. Đánh giá về thể chế và chính sách quốc gia 101 Hình 3.1. Đề xuất quy trình xây dựng CSTK và CSTM ở Việt Nam 127 Hình 3.2. Đề xuất quy trình xây dựng CSKT vĩ mô 128 Hình 3.3. Quy trình xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô 131 DANH MỤC CÁC BẢNG Trang Bảng 2.1. Một số mục tiêu kinh tế vĩ mô của Việt Nam (1991 - 2000) 66 Bảng 2.2. Một số mục tiêu CSTM Việt Nam thời kỳ 1991 - 2000 68 Bảng 2.3. Mục tiêu của một số công cụ chính sách thương mại Việt Nam 71 Bảng 2.4. Một số mục tiêu kinh tế vĩ mô và kết quả thực hiện của Việt Nam (1996 - 2000) 85 Bảng 2.5. Kết quả dự báo một số chỉ tiêu kinh tế 2008 87 Bảng 2.6. Một số mục tiêu kinh tế vĩ mô của Việt Nam 2002 - 2007 88 Bảng 2.7. Một số mục tiêu kinh tế vĩ mô và kết quả thực hiện của Việt Nam (2001 - 2007) 100 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam đã đi qua 20 năm đổi mới một cách ấn tượng với nhiều thành tựu quan trọng. Nền kinh tế Việt Nam đã từng bước chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa một cách chắc chắn. Với tốc độ tăng trưởng bình quân hơn 7%/ năm trong thập kỷ qua, Việt Nam cũng đã lập được những kỷ lục về giảm nghèo. Việc gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) đã khẳng định mức độ tiến bộ mà chúng ta đã đạt được trong 20 năm. Có được những kết quả đó, không thể không nói tới những tiến bộ vượt bậc trong xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước trong 20 năm qua. Giờ đây, đất nước đang bước sang một thời kỳ mới – thời kỳ hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu, đẩy nhanh quá trình công nghiệp hoá nền kinh tế quốc dân. Bên cạnh những vận hội mới, chúng ta cũng đang đứng trước nhiều thách mới. Chúng ta không thể chỉ theo đuổi mục tiêu tăng trưởng cao mà không quan tâm tới chất lượng tăng trưởng. Chúng ta cũng không thể mặc nhiên cho rằng tốc độ tăng trưởng cao của nền kinh tế có thể duy trì được mãi. Cạnh tranh giữa các nước ngày càng trở nên quyết liệt, trong khi nguồn lực cho tăng trưởng không tăng cùng chiều với tăng trưởng. Hơn nữa, tăng trưởng cao không đồng nghĩa với tăng trưởng có chất lượng và cũng không có nghĩa Việt Nam sẽ chắc chắn đi vào đúng quỹ đạo trở thành quốc gia phát triển. Nếu chúng ta quản lý kinh tế vĩ mô không tốt, không có chiến lược phát triển đúng đắn, không có chính sách phù hợp, mục tiêu trở thành nước thu nhập trung bình vào năm 2010 và trở thành nước công nghiệp vào năm 2020, mà chúng ta đang theo đuổi, khó trở thành hiện thực. Việt Nam sẽ khó khăn hơn trong việc bắt kịp các nước khác trong khu vực. Mặt khác, trong trường hợp những mục tiêu trên là khả thi, khi đó, nền kinh tế của chúng ta sẽ ngày càng trở nên phức tạp, ngày càng có nhiều sự khác biệt giữa các vùng, miền, giữa các tầng lớp dân cư, nhiều rủi ro hơn, nhiều vấn đề phức tạp phải giải quyết hơn. Điều đó đòi hỏi Nhà nước phải có năng lực xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô để có thể quản lý được nền kinh tế phức tạp đó. Một điểm nữa, gia nhập WTO không có nghĩa là đất nước sẽ tự “cất cánh”. Điều cần thiết để Việt Nam có thể hội nhập thành công là cần có yếu tố nội lực. Trong đó, việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước là một trong những yếu tố nội lực quan trọng để quản lý một nền kinh tế ngày càng phức tạp, trong một môi trường thế giới đầy biến động và cạnh tranh gay gắt. Xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô là một trong những nhân tố quan trọng cho phép Nhà nước có thể kiểm soát đối với quá trình hội nhập, đối phó với những khó khăn nghiêm trọng khi xảy ra. Mặc dù việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước trong thời gian qua đã có nhiều tiến bộ và đã đạt được những thành công quan trọng, nhưng vấn đề này còn hạn chế trên nhiều mặt. Do đó, đòi hỏi phải có giải pháp hoàn thiện việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước, nhằm đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam trong thời kỳ mới, để có thể đạt được những mục tiêu mà chúng ta mong đợi, sớm đưa đất nước ta trở thành nước công nghiệp phát triển vào năm 2020. Điều đó cũng đặt ra yêu cầu cấp thiết cần có sự nghiên cứu một cách sâu sắc, có hệ thống và khoa học vấn đề xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam. Thực hiện đề tài này, nhóm nghiên cứu hy vọng đóng góp phần nhỏ vào quá trình nghiên cứu đó. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Mặc dù công cuộc đổi mới của Việt Nam đã trải qua 20 năm, việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam đã đạt được những bước tiến khá dài, nhưng việc nghiên cứu xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam vẫn còn là vấn đề chưa được nghiên cứu nhiều. Đây là một vấn đề phức tạp và có phạm vi rất rộng. Theo nghiên cứu của chúng tôi, cho đến nay chưa có công trình nào tập trung đi sâu nghiên cứu chỉ duy về vấn đề này. Trong nhiều công trình của các tác giả nước ngoài, các báo cáo của các tổ chức quốc tế ở Việt Nam như Ngân hàng Thế giới (WTO), Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB),…mặc dù vấn đề quản lý kinh tế vĩ mô của Việt Nam nói riêng, đổi mới kinh tế của Việt Nam nói chung ở các thời kỳ khác nhau của công cuộc đổi mới, đã được nghiên cứu một cách sâu sắc bởi các tác giả khác nhau, nhưng cũng chưa thấy có công trình nào đánh giá về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam một cách đầy đủ. Tuy vậy, chúng tôi cũng đã có được một số phân tích đánh giá về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam qua một số thời kỳ, từ 1986 trở lại đây, nằm rải rác trong các công trình nghiên cứu về kinh tế Việt Nam của các tác giả trong nước và ngoài nước. Qua các công trình đó, chúng tôi có thể rút ra nhiều vấn đề hữu ích cho việc nghiên cứu đề tài này. Sau đây, chúng tôi xin được giới thiệu một số công trình đáng chú ý trong rất nhiều công trình mà chúng tôi đã nghiên cứu. Nghiên cứu các công trình liên quan đến đề tài của các tác giả trong nước và ngoài nước, chúng tôi nhận thấy, các công trình đó tập trung nghiên cứu ở hai nhóm chủ đề: 2.1. Các công trình nghiên cứu kinh tế vĩ mô và đánh giá chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam Các công trình thuộc nhóm này chủ yếu tập trung phân tích ở hai khía cạnh lớn, liên quan đến đề tài. Một là, phân tích những vấn đề kinh tế vĩ mô của Việt Nam ở nhiều thời kỳ khác nhau. Hai là, phân tích, đánh giá các chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam qua các thời kỳ, như chính sách tiền tệ, chính sách tài khoá, chính sách thương mại, chính sách đầu tư, các chiến lược phát triển kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, các đánh giá về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam chưa được thể hiện đậm nét và mới dừng ở mức độ chung nhất trong các phân tích của các tác giả. Chúng chưa đủ sâu sắc và chưa được trình bày một cách có hệ thống. Song, các kết quả nghiên cứu của các công trình này về chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước, cho chúng ta có nhiều góc nhìn về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt nam. Sau đây là một số công trình tiêu biểu thuộc nhóm này. Các công trình này có thể đề cập tới nhiều nội dung, nhưng chúng tôi chỉ giới thiệu tóm lược những nội dung chính liên quan đến đề tài này. - Phòng Tổng hợp Quốc gia – Vụ Khu vực 1 – Khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, (1995), Việt Nam: Báo cáo kinh tế về CNH và chính sách công nghiệp (Tài liệu của Ngân hàng Thế giới), NXB Thế giới, H. Trong tài liệu này, các nhà nghiên cứu đã tập trung phân tích các hoạt động kinh tế vĩ mô của Việt Nam từ 1986 đến 1994. Các chính sách ở đây, được phân tích dưới giác độ tạo môi trường cho các doanh nghiệp tư nhân phát triển. Ngoài ra, tài liệu này cũng xem xét một số vấn đề khác, như cải cách khu vực doanh nghiệp Nhà nước, CNH vùng và phát triển nông thôn, ngăn ngừa ô nhiễm công nghiệp…Ở đây, vấn đề quản lý kinh tế vĩ mô nói chung, xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước nói riêng chưa được đề cập tới một cách rõ nét. - Báo cáo kinh tế không chính thức của Ngân hàng Thế giới – Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, Hà Nội, ngày 14 - 15 / 12/1999, “Việt Nam chuẩn bị cất cánh? Làm thế nào Việt Nam có thể tham gia toàn diện vào quá trình phục hồi của Đông Á?” Trong công trình này, các tác giả đề cập nhiều vấn đề đáng quan tâm như tình hình kinh tế vĩ mô của Việt Nam trong thời gian từ 1997 -1999 (tăng trưởng kinh tế, đầu tư, xuất nhập khẩu, tỷ giá, lạm phát, thu chi ngân sách, các doanh nghiệp nhà nước và các ngân hàng, thất nghiệp ở thành thị, nông thôn); đánh giá tình hình khu vực kinh tế tư nhân; triển vọng trung hạn và tài trợ từ bên ngoài; những khuyến nghị cải cách chính sách để tăng trưởng cao hơn. Báo cáo cũng đánh giá động thái chính sách của Chính phủ trong giai đoạn này, trong đó nhận định rằng Chính phủ đã theo đuổi chính sách kinh tế thận trọng nhằm ưu tiên ổn định kinh tế vĩ mô thay vì những chính sách nhằm đạt mức tăng trưởng cao hơn. - Brian Van Arkadie và Raymond Mallon (2004), “Việt Nam - Con hổ đang chuyển mình -, NXB Thống kê. Các tác giả đã phân tích quá trình cải cách của Việt Nam một cách hệ thống, từ trước khi thống nhất đất nước đến thời kỳ đổi mới, được khởi xướng năm 1986 và cho tới 2003. Bằng cách phân tích chặt chẽ, logic và sâu sắc, các tác giả đã cho thấy những thành công cũng như hạn chế của quá trình xây dựng các thể chế quản lý kinh tế vĩ mô, những đổi mới chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam qua các thời kỳ. Đặc biệt, xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước Việt Nam trong quá trình cải cách, đổi mới cũng được các tác giả phân tích ở đây. Đồng thời, các tác giả còn đưa ra những khuyến nghị chính sách cho Việt Nam nhằm tăng trưởng cao hơn và công bằng hơn. Tuy nhiên, những đánh giá về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô mới ở mức độ chung nhất, chưa được đánh giá một cách cụ thể trên từng khâu của chu trình chính sách kinh tế vĩ mô ở Việt Nam, các vấn đề được phân tích khảo sát mới dừng ở năm 2003. - Diễn đàn phát triển Việt Nam, GS.TS. Nguyễn Văn Thường (chủ biên) (2005), “Tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam: những rào cản cần phải vượt qua”, NXB Lý luận Chính trị. Trong những rào cản mà Việt Nam cần phải vượt qua, được đề cập ở đây, đáng chú ý là những hạn chế trong quy trình hoạch định chiến lược, chính sách, quản lý và bộ máy nhà nước đang được coi là rào cản lớn hạn chế chất lượng tăng trưởng của Việt Nam. Tuy nhiên, những phân tích của các tác giả về sự yếu kém trong năng lực quản lý của Nhà nước mới được thể hiện trong quản lý nói chung mà chưa bàn sâu tới quản lý kinh tế vĩ mô, xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô nói riêng. - Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM), (2001), nhóm các báo cáo về kinh tế Việt Nam trong từng năm, từ năm 1998 tới 2006. - Kinh tế Việt Nam 1998; Kinh tế Việt Nam 1999; Kinh tế Việt Nam 2000; Kinh tế Việt Nam 2001; Kinh tế Việt Nam 2002; Kinh tế Việt Nam 2003, Kinh tế Việt Nam 2004; Kinh tế Việt Nam 2005; Kinh tế Việt Nam 2006. Đây là các báo cáo hàng năm về kinh tế Việt Nam do Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương thực hiện. Nội dung các báo cáo này gồm các phân tích kinh tế của năm nghiên cứu, như bối cảnh kinh tế thế giới và trong nước, tình hình kinh tế vĩ mô (tăng trưởng kinh tế, cơ cấu kinh tế, đầu tư, xuất nhập khẩu hàng hoá, lạm phát, tỉ giá, cán cân thanh toán quốc tế), các điều chỉnh chính sách kinh tế vĩ mô (chủ yếu đề cập tới chính sách tài chính, chính sách tiền tệ, thu chi ngân sách, điều chỉnh lãi suất…), kết quả tác động của các chính sách thông qua các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô. Tuy vậy, việc phân tích, đánh giá các chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam chưa được thể hiện rõ nét trong các báo cáo này, các vấn đề về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô chưa thấy được đề cập ở đây. - Ngân hàng Thế giới (12/2006), Báo cáo phát triển Việt Nam 2007: Hướng đến tầm cao mới , www.vdic.org.vn. Bản báo cáo có những đánh giá cụ thể những tiến bộ trong cách thức lập kế hoạch của Việt Nam, những ưu điểm trong kế hoạch mới, những tiến bộ mà Việt Nam đạt được trong thời kỳ 2001 -2005 thông qua các tiêu chuẩn đánh giá là tăng trưởng kinh tế, tỷ lệ giảm nghèo, các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ.... Bản báo cáo còn đưa ra những phân tích, đánh giá những điểm mạnh, điểm yếu trong các lĩnh vực cải cách, trong cải cách chính sách kinh tế vĩ mô. Hơn nữa, những vấn đề về chính sách cần phải thực hiện trong chặng đường phía trước, được đề xuất trong báo cáo, là những giải pháp quan trọng giúp Việt Nam thực hiện những mục tiêu mà mình đang theo đuổi. Có thể nói, đây là một trong số ít những công trình có đề cập tới chất lượng chính sách kinh tế vĩ mô, đánh giá quy trình xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam, mà chúng tôi được tiếp cận. Tuy nhiên, những phân tích đó mới chỉ thực hiện cho một số chính sách trong thời gian gần đây và cũng chưa thật đầy đủ các khía cạnh của xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam. - Phạm Đỗ Chí và Phạm Quang Diệu (2005), Kinh tế Việt Nam: Từ đổi mới đến hội nhập, Các tác giả đã xác định vị trí của Việt Nam trong tiến trình phát triển khi so sánh Việt Nam với các nước trong khu vực thông qua các chỉ tiêu như GDP bình quân đầu người, cơ cấu kinh tế, năng suất lao động…Quá trình đổi mới và những kết quả của công cuộc đổi mới mà Việt Nam đạt được qua 20 năm cũng được phân tích một cách hệ thống. Đặc biệt, những kết quả trong đổi mới chính sách, thể chế được khái quát khá rõ trong bài viết này. Đáng chú ý, các tác giả đã chỉ ra những vấn đề cốt lõi cần cải thiện để có thể hội nhập nhanh chóng và hiệu quả hơn. Đó là điều tiết vĩ mô, đầu tư, sức cạnh tranh của nền kinh tế và môi trường đầu tư, cải cách cơ cấu. Trong đó, điều tiết kinh tế vĩ mô đang nổi lên như một vấn đề tiên quyết để phát triển ổn định và bền vững. Như vậy, trong bài viết này, các tác giả cũng chưa đề cập tới xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam, chưa có đánh giá các chính sách kinh tế vĩ mô của Việt nam qua các thời kỳ, từ 1986 tới nay. Ngoài ra, có thể thống kê được rất nhiều công trình khác có cùng chủ đề như các công trình vừa nêu trên đây - Đo chất lượng của chính phủ: Việt Nam đứng ở đâu? www. vietnamnet.com.vn, ngày 8-10-2006. - Vietnam: Country Assistance Strategy of the World Bank Group 1999 -2002 (Việt Nam: Chiến lược hỗ trợ quốc gia của Nhóm Ngân hàng Thế giới giai đoạn 1999 -2002), Tài liệu của Ngân hàng Thế giới. - Vietnam: A Progress Report on the Country Assistance Strategy of the World Bank Group 1999 -2002 (Việt Nam: Báo cáo tiến triển Chiến lược hỗ trợ quốc gia giai đoạn 1999 -2002), Tài liệu của Ngân hàng Thế giới. - Việt Nam: Chiến lược hỗ trợ quốc gia của Nhóm Ngân hàng Thế giới- giai đoạn 2003 -2006), Tài liệu của Ngân hàng Thế giới. - Báo cáo tiến triển Chiến lược hỗ trợ quốc gia giai đoạn 2003 -2006, Tài liệu của Ngân hàng Thế giới. - Nguyễn Văn Thường, Lê Du Phong(2006), Tổng kết kinh tế Việt Nam 2001 - 2006, NXB Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, H. - Lê Xuân Sang (2003), Chính sách kích cầu của Việt Nam sau 4 năm nhìn lại: thành công hạn chế và một số gợi ý chính sách, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế số 6-7, tr.3, 42. - Võ Hùng Dũng, (200), Kinh tế Việt Nam: Phân tích từ tổng cầu, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 11, tr.3. - Phạm Đỗ Chí, Trần Nam Bình, Vũ Quang Việt, (2002), Những vấn đề kinh tế Việt Nam: Thử thách của hội nhập, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, Trung tâm Kinh tế Châu Á - Thái Bình Dương, Thời báo Kinh tế Sài gòn. - UNDP – Bộ Kế hoạch và Đầu tư, (2001), Việt Nam hướng tới 2010, Nxb Chính trị Quốc gia, H, (Tuyển tập báo cáo phối hợp nghiên cứu chiến lược Phát triển kinh tế - xã hội của các chuyên gia quốc tế và Việt Nam). - Hội nghị Nhóm Tư vấn các Nhà Tài trợ Việt Nam, (2004), Báo cáo phát triển Việt Nam 2005: Quản lý và điều hành, Hà Nội, 12/2004. - Hội nghị Nhóm Tư vấn các Nhà Tài trợ Việt Nam, (2002), Báo cáo phát triển Việt Nam 2003: Việt Nam thực hiện cam kết, Hà nội. - Võ Đại Lược (2005), Những vấn đề phát triển ở Việt Nam – giải pháp, Thời đại mới – Tạp chí Nghiên cứu và thảo luận số 6, tháng 11/2005  -. Lại Ngọc Hải, (2004), Tăng trưởng kinh tế: Một vài dấu hiệu đáng suy ngẫm, Tạp chí Cộng sản số 60. - Standard và Poor’s về hệ số tín nhiệm quốc gia với Việt Nam, www.Viet.vietnamebasy.us (website của Đại sứ quán Việt Nam tại Hoa Kỳ). - Ari Kokko- Mario Zejan, (1996), Việt Nam chặng đườc tiếp theo của cải cách, Nxb Chính trị Quốc gia, H. -. Ngân hàng thế giới (1998)," Việt Nam vượt lên thử thách", Báo cáo kinh tế, Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, 7 - 8/12, Hà Nội. -. Ngân hàng thế giới, ADB, UNDP (2000)," Việt Nam 2010 - Tiến vào thế kỷ 21- Các trụ cột của sự phát triển", Báo cáo phát triển Việt Nam 2001, Hội nghị các nhà tài trợ cho Việt Nam, từ ngày 14 - 15/12, Hà Nội. 2.2. Các công trình nghiên cứu riêng về từng chính sách kinh tế vĩ mô Các chính sách kinh tế vĩ mô được nghiên cứu trong các công trình này là chính sách tiền tệ, chính sách tài chính, chính sách thương mại và chính sách đầu tư. Do sự liên quan chặt chẽ giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài chính, giữa chính sách thương mại và chính sách đầu tư nên các chính sách này thường được nghiên cứu hoặc độc lập với nhau hoặc nghiên cứu kết hợp với nhau, theo hai nhóm như sau: * Nhóm các công trình nghiên cứu về chính sách tài chính, chính sách tiền tệ. Các công trình này tập trung nghiên cứu sự điều hành, tác động của chính sách tài chính, chính sách tiền tệ và sự phối hợp hai chính sách đó trong thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô ở Việt Nam qua nhiều thời kỳ. Dưới đây là một số công trình trong rất nhiều công trình thuộc nhóm này. -. Hoàng Thị THUÝ Ngọc, (2004), Chính sách tài chính, tiền tệ trong quản lý nhà nước về kinh tế ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí CN và Khoa học công nghệ, số 10/2004, tr.18 - Nguyễn Hồng Phong, (2005), Chính sách tài chính - tiền tệ với mục tiêu cân bằng kinh tế đối ngoại và hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam qua 20 năm đổi mới, Tạp chí Công nghệ kỳ 1, tháng 12/2005. -.Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, (2007), Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc điều chỉnh chính sách tài khoá Việt Nam sau khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới, Hà Nội, Đề tài khoa học cấp bộ. - Việt Nam: Quản lý tốt hơn nguồn lực Nhà nước - Đánh giá chi tiêu công 2000 (hai phần), Báo cáo của Nhóm công tác chung giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công, tháng 12/2000. - Việt Nam: Đánh giá trách nhiệm tài chính quốc gia, Báo cáo của Ngân Hàng thế giới với sự cộng tác của các cơ quan Chính phủ Việt Nam, tháng 10/2001. - Việt nam: Quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo – Đánh giá tổng hợp chi tiêu công 2004, Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng thế giới với sự hỗ trợ của Nhóm các nhà tài trợ cùng mục đích, NXB Tài chính, 4/2005 - Trương Văn Phước,(2006), Chính sách tỷ giá thời hội nhập, www.nhandan.com.vn, cập nhật 14/8/2006 - Lê Đức Thuý (bài trả lời phỏng vấn của phóng viên Vietnamnet - Hồng Phúc ghi)(2005), Ngân hàng Nhà nước không bất lực trước giá cả, www.vietnamnet.com.vn, cập nhật ngày 14/1/2005. - Hồng Phúc, (2003), Ngân hàng Nhà nước lúng túng trong quản lý thị trường ngoại hối, www.vietnamnet.com.vn, cập nhật 29/10/2003. - Vũ Quang Việt, (2004), Lạm phát ở Việt Nam hiện nay và sự cần nhìn nhận lại lý thuyết tiền tệ, Thời đại mới- tạp chí nghiên cứu và thảo luận số 3, tháng 11/2004, www.thoidai.org. -. Huỳnh Thế Du, (2005), Phải trả giá bằng lạm phát để tăng trưởng nhanh? www.vietnamnet, 22/7/2005. - Hồng Phúc, (2005), Dùng thị trường mở để điều tiết lạm phát, www.vietnamnet.com.vn, cập nhật 22/1/2005. - Nguyễn Xuân Kinh, (2005), Vì sao lạm phát cao?, www.dddn.com.vn, cập nhật ngày 20/9/2005. 5.2.14. Phước Hà, (2006), Nợ nước ngoài đã gần quá ngưỡng, www.vietnamnet.com.vn, cập nhật ngày 25/11/2006. - Lê Đức Thuý (bài trả lời báo giới), (2004), Năm 2005 tiếp tục duy trì chính sách tiền tệ hiện nay, Theo Kinh tế và đô thị, 11/11/2004. 5.2.16. Chính sách tỷ giá thích hợp cho Việt Nam thời hội nhập, www.congnghemoi.net, 30/1/2007 (Theo TCKTPT). * Nhóm các công trình nghiên cứu về chính sách thương mại, chính sách đầu tư của Việt Nam. Ở đây, các tác giả đã phân tích, đánh giá quá trình đổi mới chính sách thương mại của Việt Nam qua các thời kỳ, từ thời kỳ Việt Nam chủ động cải cách chính sách thương mại theo hướng thị trường, tự do hoá thương mại (1986 -1995) tới thời kỳ thực hiện các cam kết quốc tế, chuẩn bị gia nhập WTO (1996 - 2006). Bên cạnh những đánh giá đó, các tác giả còn đưa ra những khuyến nghị cần phải cải cách trong chính sách thương mại của Việt Nam, nhằm thực hiện được các mục tiêu của chính sách thương mại ở từng thời kỳ khác nhau. Đối với chính sách đầu tư, có một số công trình cũng đề cập tới những vấn đề tương tự như các bài về chính sách thương mại. Tuy nhiên, những công trình viết riêng về chính sách đầu tư không nhiều như các công trình nghiên cứu về chính sách thương mại. Hơn nữa, trong nhiều công trình, chính sách thương mại và chính sách đầu tư được nghiên cứu chung trong sự kết hợp chặt chẽ của hai chính sách này. Sau đây là một số công trình tiêu biểu. - Ari Kokko, (1997), Quản lý quá trình chuyển sang chế độ thương mại tự do: Chính sách thương mại của Việt Nam cho thế kỷ XXI, Nxb Chính trị quốc gia, H. - Trịnh Thị Ái Hoa: "Chính sách thương mại của Việt Nam và quá trình hội nhập quốc tế", Thương mại, (16), tr. 2-3. - David Vanzetti và Phạm Lan Hương, (2006), Một số kịch bản cho Chính sách Thương mại Việt Nam,www.ciem.org.vn/hoithao/baocaokhoahoc - Trung tâm thông tin và dự báo kinh tế – xã hội quốc gia (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), Kinh tế Việt Nam nhìn từ bên ngoài, Hà Nội, 3/2005. - Oxfam quốc tế (10/2004), Gia nhập WTO- Liệu Việt Nam có giành được những điều kiện có lợi cho phát triển? - Phạm Văn Thuyết - Nguyễn Thanh Hà (2001), Môi trường Quy chế và dịch vụ hỗ trợ phát triển xuất khẩu, Hội nghị tư vấn của Ngân hàng thế giới về xuất khẩu của Việt Nam: Chính sách và triển vọng, Hà Nội. - Trần Hữu Dũng,(1996), Thương mại và công nghiệp hoá: một cách- - Trịnh Thị Ái Hoa: "Có lợi gì khi dùng hạn ngạch để bảo hộ sản xuất trong nước", Thương mại, (17), tr. 5-7. - Trịnh Thị Ái Hoa: “Hạn ngạch xuất khẩu gạo và vấn đề bảo đảm cân đối lương thực của Việt Nam”, Nghiên cứu Kinh tế, số 325 (6), tr. 39 – 42. Như vậy, có thể thấy rằng, mặc dù đã giải quyết nhiều vấn đề cốt lõi của kinh tế vĩ mô ở Việt Nam, đã đề cập tới một số khía cạnh về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam, nhưng các công trình nói trên còn để trống nhiều mặt trong nghiên cứu xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô. Đặc biệt là vấn đề xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước từ khi đổi mới đến nay, chưa được nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống và có cơ sở khoa học, còn nhiều vấn đề về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam còn bỏ ngỏ. Chẳng hạn như vấn đề đánh giá việc phân tích dự báo tình hình trong nước và thế giới trước khi xác định mục tiêu quản lý vĩ mô, việc thực hiện quy trình xây dựng chính sách, việc tổ chức thực hiện chính sách, phối hợp, đánh giá chính sách. Đó là những vấn đề cần được nghiên cứu đầy đủ hơn trong các công trình nghiên cứu tiếp theo. Đề tài này cũng sẽ góp phần thực hiện những nghiên cứu đó. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Đề tài có ba mục đích chính là: - Luận giải cơ sở lý luận của việc phân tích đánh giá xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước. - Đánh giá việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới. - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam trong thời kỳ mới, thời kỳ thúc đẩy phát triển kinh tế lên một tầm cao mới và hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu. Để thực hiện các mục tiêu trên, đề tài sẽ tập trung thực hiện các nhiệm vụ sau: - Làm rõ một số khái niệm được sử dụng trong đề tài như kinh tế vĩ mô, chính sách kinh tế vĩ mô, xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước; một số cách tiếp cận khi nghiên cứu đề tài. - Phân tích đặc điểm và mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam. - Trình bày và phân tích các nội dung và tiêu chí đánh giá xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước. - Phân tích, đánh giá thực trạng xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước trong thời kỳ đổi mới ở Việt Nam. - Phân tích mục tiêu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của đề tài là xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô ở Việt Nam. Các chính sách kinh tế vĩ mô được xem xét ở đây bao gồm chính sách tiền tệ, chính sách tài khoá (hay chính sách ngân sách), chính sách thương mại quốc tế (hay chính sách ngoại thương). Đó là các chính sách tác động tới tổng cầu của nền kinh tế. - Phạm vi nghiên cứu của đề tài + Về nội dung: đề tài nghiên cứu xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam. Mặt khác, chủ thể xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô là Nhà nước được nghiên cứu ở đây, chỉ gồm Chính phủ và các bộ liên quan tới kinh tế vĩ mô, như Bộ tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Thương mại, Ngân hàng Nhà nước… Hơn nữa, chi tiêu của Chính phủ trong chính sách tài khoá có chi tiêu thường xuyên và chi đầu tư. Do đó, chính sách đầu tư được nghiên cứu trong đề tài này là chính sách đầu tư phát triển của Nhà nước. Ở đây, chính sách đầu tư đối với khu vực tư nhân không được nghiên cứu. + Về thời gian, vấn đề nghiên cứu sẽ được xem xét trong khoảng thời gian từ 1986 tới năm 2008, trong đó, đề tài sẽ ưu tiên tập trung nghiên cứu ở thời kỳ 1991 - 2000 và 2001- 2008. 5. Phương pháp nghiên cứu và phương pháp tiếp cận - Về phương pháp luận chung: Đề tài coi phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp duy vật lịch sử là cơ sở của phương pháp luận chung trong nghiên cứu, tiếp cận và giải quyết vấn đề. - Về phương pháp nghiên cứu cụ thể: cùng với phương pháp trừu tượng hoá, là phương pháp thường được sử dụng trong khoa học xã hội và kinh tế nói riêng, đề tài sẽ chú trọng sử dụng các phương pháp nghiên cứu lý thuyết vổ tổng kết thực tiễn; phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn dịch, quy nạp; phương pháp hệ thống, so sánh thống kê; phương pháp phỏng vấn chuyên gia; tham vấn các nhà khoa học, các chuyên gia thông qua tổ chức hội thảo. Về phương pháp tiếp cận, đề tài nghiên cứu xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước theo các giai đoạn trong chu trình chính sách kinh tế vĩ mô kinh tế vĩ mô. Cụ thể, đề tài nghiên cứu giai đoạn xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước, thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước. Việc nghiên cứu bắt đầu từ dự báo, xác định mục tiêu, đến xây dựng các giải pháp chính sách kinh tế vĩ mô, việc phối hợp, điều hoà chính sách, kiểm tra, giám sát việc thực thi chính sách, đánh giá, điều chỉnh, hoàn thiện chính sách. Ở đây cần nói thêm là, việc thực hiện các bước trong chu trình chính sách kinh tế vĩ mô cũng chính việc Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý của mình trong chu trình chính sách kinh._. tế vĩ mô. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Về lý luận, đề tài góp phần làm rõ hơn những vấn đề lý luận về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước, vai trò xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước. Đề tài xác định và luận giải một số đặc điểm của việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam. Về thực tiễn, đề tài phân tích, đánh giá thực trạng xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam, đề xuất năm nhóm giải pháp nâng cao năng lực xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam trong thời kỳ mới, thời kỳ phát triển kinh tế lên một tầm cao mới, hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế toàn cầu. Đề tài có ý nghĩa thực tiễn và có giá trị tham khảo đối với các nhà quản lý kinh tế vĩ mô, những người làm công tác cán bộ, những người nghiên cứu, giảng dạy và quan tâm tới lĩnh vực này. Chúng tôi hy vọng rằng, những kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần vào việc nhận thức rõ hơn về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam, đồng thời, với những đề xuất giải pháp, nếu được vận dụng vào thực tiễn sẽ góp phần hoàn thiện việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của nhà nước ở Việt Nam trong thời kỳ mới. 7. Kết cấu của đề tài Thực hiện những nội dung trên, ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài được kết cấu thành 3 chương, 8 tiết. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ MÔ CỦA NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Nội dung chương này gồm: a) Xác định khái niệm xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô cũng như quy trình xây dựng và thực thi các chính sách này; b) Phân tích các đặc điểm của việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô ở Việt Nam, đồng thời xác định các mục tiêu của chính sách kinh tế vĩ mô ở Việt Nam; c) Nội dung đánh giá việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước. 1.1. KHÁI NIỆM, CHU TRÌNH CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ MÔ, PHÂN LOẠI XÂY DỰNG VÀ THỰC THI CHÍNH SÁCH KINH TẾ VĨ MÔ CỦA NHÀ NƯỚC 1.1.1. Khái niệm xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước Trước khi xác định khái niệm xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước, chúng ta cần nhắc lại và làm rõ hơn một số khái niệm liên quan. Đó là khái niệm kinh tế vĩ mô và chính sách kinh tế vĩ mô. Khi nói đến kinh tế vĩ mô là muốn nói tới kinh tế của quốc gia. Kinh tế của một quốc gia có thể nhìn ở các góc độ khác nhau. Ở một góc độ này, nền kinh tế của một quốc gia được xem xét như một thể thống nhất với nhiều ngành kinh tế, nhiều lĩnh vực kinh tế có quan hệ chặt chẽ với nhau. Chẳng hạn, trong một nền kinh tế có các ngành công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ. Trong các ngành đó lại có nhiều phân ngành khác nhau. Chẳng hạn trong ngành dịch vụ có các phân ngành tài chính - tiền tệ, thương mại, du lịch…Ở góc độ này, kinh tế vĩ mô được coi là hệ thống các ngành kinh tế quốc dân của một nước. Ở góc độ khác, nền kinh tế của quốc gia được xem xét như một tổng thể với ba tác nhân chính là doanh nghiệp, hộ gia đình và chính phủ. Các tác nhân này quan hệ với phần còn lại của thế giới (khu vực nước ngoài) thông qua hoạt động xuất nhập khẩu hàng hoá. Các doanh nghiệp của nền kinh tế thuộc khu vực sản xuất và cung ứng các loại hàng hoá của nền kinh tế đó. Đồng thời, họ cũng là người mua các hàng hoá dịch vụ trong nền kinh tế để sản xuất kinh doanh. Đó là hoạt động đầu tư của doanh nghiệp. Trong nền kinh tế đó, các hộ gia đình thuộc khu vực tiêu dùng hàng hoá. Tác nhân quan trọng thứ ba trong nền kinh tế là chính phủ. Chính phủ cũng là người tham gia mua hàng hoá dịch vụ trong nền kinh tế. Chính phủ thuộc khu vực công của nền kinh tế. Trong khi đó, các doanh nghiệp và các hộ gia đình thuộc khu vực tư nhân của nền kinh tế. Nói đến kinh tế vĩ mô là nói đến hoạt động của ba tác nhân đó. Các hộ gia đình sẽ giành bao nhiêu thu nhập của mình cho tiêu dùng hàng hoá dịch vụ và họ sẽ tiết kiệm bao nhiêu trong thu nhập của họ. Doanh nghiệp sẽ đầu tư cho sản xuất kinh doanh bao nhiêu? Chính phủ thu và chi ngân sách nhà nước như thế nào? Cuối cùng, ba tác nhân đó mua bán hàng hoá với phần còn lại của thế giới như thế nào? Khối lượng hàng hoá, dịch vụ mà các tác nhân đó sử dụng trong một thời kỳ nhất định, ứng với mức giá cả, thu nhập và các biến số kinh tế đã cho được xác định là tổng cầu của nền kinh tế. Trong khi đó, khối lượng hàng hoá, dịch vụ tính bằng tiền do các doanh nghiệp trong nền kinh tế sản xuất và bán ra trên thị trường trong một thời kỳ tương ứng với giá cả, khả năng sản xuất và chi phí đã cho gọi là tổng cung của nền kinh tế. Tổng cầu, tổng cung, sản lượng (hay thu nhập của nền kinh tế) cùng với lạm phát, thất nghiệp, tỷ giá hối đoái, cán cân thanh toán quốc tế, … là những vấn đề chung của cả nền kinh tế, đó là những vấn đề kinh tế vĩ mô của một quốc gia. Khái niệm kinh tế vĩ mô trong đề tài này được tiếp cận theo cách thứ hai. Để quản lý kinh tế vĩ mô, Nhà nước sử dụng các chính sách kinh tế vĩ mô để tác động vào nền kinh tế nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô… Chính sách kinh tế vĩ mô cũng có thể xem xét trên nhiều phương diện khác nhau. Ở đây, chính sách kinh tế vĩ mô được hiểu là những quyết định của Nhà nước tác động với tổng cung, tổng cầu của nền kinh tế. Chủ thể xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô là Nhà nước. Nhà nước được hiểu theo nhiều cách khác nhau. Theo quan điểm của Ngân hàng Thế giới, “Nhà nước, theo nghĩa rộng, là một tập hợp các thể chế nắm giữ những phương tiện cưỡng chế hợp pháp, thi hành trên một vùng lãnh thổ được xác định và người dân sống trên lãnh thổ đó được đề cập như một xã hội. Nhà nước độc quyền ra quy định trong phạm vi lãnh thổ của nó, thông qua phương tiện thi hành của một chính phủ có tổ chức” [1; tr.34]. Theo Frank Ellis, nhà kinh tế học người Anh, “Nhà nước được định nghĩa như tập hợp toàn bộ các thể chế công cộng chịu trách nhiệm về hành chính và thực thi các quyết sách” [2; tr.24]. Theo quan niệm của Việt Nam, Nhà nước là hệ thống các cơ quan công quyền từ Trung ương tới cơ sở. Đó là các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp các cấp. Do vậy, Nhà nước bao gồm Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ với các bộ chức năng, Uỷ ban nhân dân các cấp, Toà án, Viện kiểm sát nhân dân các cấp… Thuật ngữ “chính phủ” (hay “chính quyền”) cũng được hiểu theo nhiều cách khác nhau, được dùng với những mục đích khác nhau trong những bối cảnh khác nhau. Chính phủ hay chính quyền theo quan niệm của Ngân hàng Thế giới, “có thể đề cập tới quá trình cai trị, tới việc thi hành quyền lực. Nó cũng có thể nói tới sự tồn tại của quá trình đó hoặc tới điều kiện “thống trị có trật tự”. “Chính quyền” thường có nghĩa là những người nắm giữ các vị trí quyền lực trong một nhà nước. Cuối cùng, từ này dùng để chỉ hành vi, phương pháp hay chế độ cai trị trong một xã hội: chỉ cơ cấu và sự sắp xếp các cơ quan và cách mà nó ảnh hưởng đến đối tượng bị cai trị” [1, tr.34]. Frank Ellis cho rằng “Chính phủ được định nghĩa như là nhóm người thừa hành việc quản lý một nước và là người chịu trách nhiệm hoạch định chính sách” [2, tr.24]. Quan niệm về chính phủ trên đây của Frank Ellis cũng gần giống quan niệm về chính phủ của các tác giả Việt Nam. Theo quan niệm phổ biến ở Việt Nam, Chính phủ với các bộ chức năng là cơ quan hành pháp ở Trung ương. Chính phủ là người chịu trách nhiệm việc hoạch định và tổ chức thực thi chính sách. Các UBND tỉnh và thành phố là những chủ thể thực thi chính sách của chính phủ. Họ có vai trò quan trọng trong việc các thể chế, cơ chế chính sách của Chính phủ có được thực thi tốt hay không. Họ cũng có thể là người cản trở việc thực thi các chính sách của Chính phủ. Các UBND các cấp không thuộc Chính phủ nhưng họ là các cấp chính quyền thực thi quyền lực trên phạm vi từng địa phương. Chính phủ có thể thay đổi nhưng Nhà nước thường tồn tại lâu dài hơn về quy mô, phạm vi trong một thời kỳ lịch sử dài. Mặc dù cần phải có sự phân biệt này, song chúng ta cũng có thể sử dụng từ Nhà nước và chính phủ một cách thông thường, đôi khi có thể dùng Nhà nước thay cho Chính phủ. Trong đề tài này, chủ thể xây dựng và tổ chức thực thi chính sách kinh tế vĩ mô chủ yếu là Chính phủ và các bộ chức năng liên quan đến lĩnh vực kinh tế vĩ mô và chúng tôi sử dụng từ Nhà nước thay cho từ Chính phủ. Đối tượng tác động của các chính sách kinh tế vĩ mô là nền kinh tế quốc dân với hai yếu tố chính là tổng cung và tổng cầu cùng với các vấn đề kinh tế vĩ mô khác như tỷ giá, cán cân thanh toán, thất nghiệp, lạm phát… Mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô (hay còn gọi là mục tiêu kinh tế vĩ mô) là một hệ thống rất nhiều mục tiêu: Mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể; mục tiêu trung gian, mục tiêu cuối cùng,.. (mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô sẽ được bàn kĩ hơn ở mục 1.2.2.) Các công cụ chính sách kinh tế vĩ mô bao gồm các công cụ của chính sách tiền tệ, chính sách tài khoá, chính sách thương mại và đầu tư, chính sách thu nhập việc làm. Sử dụng các công cụ chính sách kinh tế vĩ mô, Nhà nước ban hành các quy định pháp lý về cách thức, biện pháp tác động và cơ chế thực thi, phối hợp các công cụ chính sách đó để tác động tới các vấn đề kinh tế vĩ mô. Các công cụ đó là lãi suất, tỷ lệ dự trữ bắt buộc, lãi suất chiết khấu, lãi suất cơ bản, nghiệp vụ thị trường mở, thuế quan và các biện pháp phi thuế quan, thuế nội địa, chi tiêu của chính phủ,… Các công cụ chính sách kinh tế vĩ mô còn có thể là chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế của Nhà nước, … Đó là những công cụ tác động tới tổng cung dài hạn của nền kinh tế. Xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước là quá trình Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý của mình trong chu trình chính sách kinh tế vĩ mô. Khi xem xét khái niệm này, có sáu điểm cần chú ý. Thứ nhất, chu trình chính sách kinh tế vĩ mô là một chuỗi các bước, các công việc quản lý được, được thực hiện khi xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô. Chu trình chính sách kinh tế vĩ mô còn được sử dụng bởi nhiều thuật ngữ khác như quy trình chính sách kinh tế vĩ mô, quy trình xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô. Sau đây, chúng tôi sử dụng thuật ngữ chu trình chính sách kinh tế vĩ mô trong các nội dung nghiên cứu của đề tài. Thứ hai, mỗi chu trình chính sách kinh tế vĩ mô có một số xác định các bước, các công việc cần phải thực hiện. Có nhiều cách xác định, sắp xếp các bước, các công việc trong chu trình chính sách kinh tế vĩ mô. Nội dung mỗi bước trong chu trình chính sách kinh tế vĩ mô cũng được tiếp cận, xem xét theo nhiều cách khác nhau. Vấn đề này sẽ được bàn sâu hơn trong tiểu mục 1.1.2.1. Thứ ba, mỗi bước trong chu trình chính sách gồm nhiều khâu, nhiều việc cụ thể. Các khâu trong bước hoạch định chính sách được thực hiện theo trình tự xác định. Đó là quy trình hoạch định chính sách. Các thuật ngữ quy trình xây dựng chính sách, quy trình thiết kế chính sách hay quy trình làm chính sách đều có chung nội hàm với thuật ngữ quy trình hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô. Nội dung này sẽ được phân tích kỹ hơn trong tiểu mục 1.1.2.2. Thứ tư, sản phẩm (hay kết quả) của một chu trình chính sách là một chính sách được xây dựng và thực thi. Hệ quả là một hay một số mục tiêu của chính sách được thực hiện, đối tượng mà chính sách tác động được thay đổi. Hiệu quả của một chính sách kinh tế vĩ mô phục thuộc vào chu trình chính sách kinh tế vĩ mô đã được thực hiện như thế nào. Sản phẩm của quy trình hoạch định chính sách là một chính sách được soạn thảo, được phê chuẩn. Chất lượng chính sách, chính sách đúng hay sai… phụ thuộc rất nhiều vào quy trình hoạch định chính sách. Nếu quy trình hoạch định chính sách không hợp lý sẽ dẫn đế một chính sách quan liêu được xây dựng. Khi đó, cho dù tổ chức thực hiện chính sách đó tốt bao nhiêu chính sách đó cũng khó đi vào cuộc sống, thậm chí có thể gây tác dụng ngược. Thứ năm, trong quá trình thực hiện chu trình chính sách kinh tế vĩ mô, Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý của mình. Đó là chức năng dự báo, chức năng kế hoạch hoá, chức năng tổ chức, chức năng kiểm tra, chức năng đánh giá, chức năng điều hoà phối hợp. Như vậy, có thể thấy rằng, xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô là quá trình rất phức tạp gồm nhiểu bước, nhiều khâu, có quan hệ chặt chẽ với nhau mà Nhà nước phải thực hiện, qua đó, Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý của mình. Những phân tích dưới đây sẽ trình bày rõ hơn nội dung của chu trình chính sách kinh tế vĩ mô và quy trình hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô. 1.1.2. Chu trình chính sách kinh tế vĩ mô và quy trình hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô 1.1.2.1. Chu trình chính sách kinh tế vĩ mô Chính sách kinh tế vĩ mô thuộc các chính sách công. Chu trình chính sách công, theo đó, chu trình chính sách kinh tế vĩ mô được xem xét theo nhiều cách khác nhau. Khi nghiên cứu chính sách công của Hoa Kỳ trong giai đoạn 1935 - 2001, tác giả Lê Vinh Danh xác định chu trình chính sách công gồm 4 bước: xác định vấn đề chính sách và nghiên cứu chính sách; hoạch định chính sách; tổ chức thực thi chính sách; phân tích đánh giá điều chỉnh chính sách. Trong chương trình đào tạo lãnh đạo chính trị của trường Đại học Portland (Mỹ), chu trình chính sách công được xác định gồm hai bước (hay hai giai đoạn) là hình thành chính sách và thực hiện chính sách [4]. Nói là hai bước nhưng thực chất các khâu thực hiện của hai bước này cũng tương tự như bốn bước mà tác giả Lê Vinh Danh đã trình bày trong nghiên cứu nói trên. Tuy nhiên, trong chương trình đào tạo chính sách công do ADB hỗ trợ cho Việt Nam, chu trình chính sách công cũng được xác định gồm 4 bước nhưng nội dung có khác đôi chút. Bốn bước đó là lập kế hoạch chiến lược; hoạch định và phân bổ nguồn lực; thực hiện chiến lược và đánh giá. Ở Việt Nam, có nhiều tác giả đã nghiên cứu về chu trình chính sách công, công nghệ làm chính sách công. Tác giả Nguyễn Sỹ Dũng có cách tiếp cận chu trình chính sách công theo một cách khác. Theo ông, quy trình chính sách công (hay chu trình chính sách công) gồm hai công đoạn: công đoạn kỹ thuật của chính sách và công đoạn chính trị của chính sách. Công đoạn kỹ thuật của chính sách lại gồm ba bước: i) Nhận biết vấn đề; ii) Nghiên cứu để tìm ra nguyên nhân của vấn đề và đề ra giải pháp (giải pháp chính là chính sách) để giải quyết vấn đề; iii) Phân tích chính sách về giải pháp đã được đề ra. Công đoạn chính trị của chính sách là công đoạn mà trong đó các vấn đề và giải pháp được đưa ra trình chính phủ xem xét. Nếu chính phủ phê chuẩn thì chính sách được bắt đầu soạn thảo “Trường hợp ngược lại, nếu chính phủ không phê chuẩn chính sách thì mọi chuyện có thể chấm dứt tại đó hoặc một chính sách mới phù hợp hơn phải được đề ra” [5]. Ở đây, tác giả Nguyễn Sỹ Dũng mới xét quy trình chính sách ở bước đầu là nghiên cứu sơ bộ và trình chính phủ phê chuẩn. Trong khi đó, PGS. TS Võ Kim Sơn (Học viện Hành chính Quốc gia) coi quy trình (chu trình) chính sách được chia thành 5 giai đoạn (hay năm bước). Đó là giai đoạn xác định vấn đề chính sách; nghiên cứu chính sách; quyết định chính sách hay lựa chọn chính sách; thực hiện chính sách; và phân tích đánh giá để chấm dứt hay tiếp tục chính sách [6]. Như vậy, có thể thấy rằng, chu trình chính sách công được tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau. Có chính sách công giải quyết một hay một vài vấn đề kinh tế - xã hội nảy sinh. Sau đó, chính sách được chấm dứt khi những vấn đề đó đã được giải quyết hoặc không tồn tại nữa. Tuy nhiên, có những chính sách công phải giải quyết cả những vấn đề nảy sinh trong ngắn hạn và giải quyết cả về những vấn đề dài hạn. Chính kinh tế vĩ mô là một trong những chính sách như vậy. Chính sách kinh tế vĩ mô là chính sách công nhưng nó có những điểm khác biệt với những chính sách công khác. Các chính sách kinh tế vĩ mô tác động tới tất cả mọi thành viên trong xã hội và nó được sử dụng trong các nền kinh tế thị trường. Chúng không không thể phát huy tác dụng trong các nền kinh tế phi thị trường. Nó cần thiết cho mọi nền kinh tế thị trường ở mọi thời kỳ: ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Trong khi đó, nhiều chính sách công khác có thể được sử dụng ở mọi quốc gia, như các chính sách xã hội, giáo dục, y tế, quốc phòng,... Do đó, chu trình chính sách kinh tế vĩ mô có điểm chung nhưng cũng có những điểm khác biệt với chu trình chính sách công khác. Nghiên cứu chu trình chính sách công của các tác giả trong nước và quốc tế, đồng thời nghiên cứu chu trình chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam trên thực tế cũng như của một số nước trên thế giới, chúng tôi thấy rằng, chu trình chính sách kinh tế vĩ mô gồm bốn bước. Một là nghiên cứu ban đầu; hai là hoạch định chính sách; ba là tổ chức thực hiện chính sách; và bốn là phân tích, đánh giá chính sách. (1) Những nội dung ở dưới đây được phân tích dựa chủ yếu theo tài liệu [3] Bước một là nghiên cứu ban đầu. Bước này bao gồm việc dự báo, xác định vấn đề chính sách và nghiên cứu chính sách. Dự báo trong chu trình chính sách kinh tế vĩ mô là việc phán đoán trước toàn bộ hoạt động kinh tế vĩ mô của quốc gia có thể xảy ra trong tương lai, trên cơ sở các số liệu dữ liệu được phân tích, tổng hợp một cách khoa học. Dự báo là cơ sở để xây dựng các kịch bản chính sách kinh tế vĩ mô, các khung khổ chính sách kinh tế vĩ mô trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Dự báo kinh tế vĩ mô luôn hàm ý ”tính bất ổn” và “thay đổi”. Điều này là hiển nhiên vì các biến số của các mô hình dự báo là từ thông tin, mà thông tin thì luôn xuất hiện mới và bất ngờ. Điều quan trọng hàng đầu của dự báo chính là nhận diện hàng trăm, hàng nghìn những biến số có khả năng xảy ra. Để sau đó, nếu như các biến số nào xuất hiện lệch so với kịch bản thì cách phản ứng ngay tức thời phải là gì. Thiết lập cơ chế phản ứng với những bất ngờ là điều quan trọng của dự báo. Khi quy mô nền kinh tế ngày càng lớn với độ phức tạp ngày càng tăng, dự báo càng giữ vai trò quan trọng đối với việc hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô. Dự báo là khâu không thể thiếu được trong xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Hiện nay, có nhiều mô hình dự báo được áp dụng để dự báo cho hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô. Chẳng hạn mô hình kinh tế lượng I/O, mô hình tối ưu hoá, mô hình nhân tố ,…….. Dự báo chỉ ra các khả năng có thể xảy ra cho nền kinh tế. Dự báo dù có tốt đến đâu cũng khó có thể chỉ ra được chính xác, đầy đủ mọi vấn đề sẽ nảy sinh ra trong tương lai. Trên thực tế, có rất nhiều vấn đề nảy sinh nằm ngoài dự báo, ảnh hưởng tới các hoạt động kinh tế vĩ mô, tới các tác nhân trong nền kinh tế. Các nhà hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô còn phải thường xuyên xem xét xác định các vấn đề chính sách và nghiên cứu chính sách để ban hành các chính sách, giải quyết những vấn đề mới nảy sinh. Thế nào là vấn đề chính sách? Trong hoạt động kinh tế vĩ mô có rất nhiều vấn đề nảy sinh. Giá một số mặt hàng lên cao, hàng nhập khẩu tràn vào thị trường trong nước, một số doanh nghiệp kêu ca về thuế cao, người lao động phàn nàn mức lương thấp… Song, trên thế, chỉ có một số vấn đề mới trở thành vấn đề chính sách và cần được chính phủ nghiên cứu, ban hành chính sách để giải quyết. Những vấn đề như thế nào được coi là vấn đề chính sách? Các tác giả cuốn Sổ tay chính sách công(Úc) cho rằng, những vấn đề có sự vận động hành lang của một nhóm lợi ích, hoặc được những chiến dịch vận động thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, hoặc sự thất bại liên tiếp của các chính sách nhằm thực hiện mục tiêu đã đặt ra mới có thể thu hút được sự chú ý của những nhà hoạch định chính sách và mới có thể trở thành các vấn đề chính sách. Trong khi đó, theo tác giả Lê Vinh Danh (2001), những vấn đề chính sách cần phải thoả mãn các điều kiện sau: i) Đó là những vấn đề mang tính phổ biến; ii) Những vấn đề đó xảy ra đối với đa số; iii) Những vấn đề có tần suất lặp lại cao; iv) Những vấn đề đó gây thiệt hại nghiêm trọng cho cộng đồng và v) làm cho đa số phải lo lắng [3; tr.227]. Trong năm điều kiện trên, điều kiện đầu tiên là điều kiện cần và bốn điều kiện sau là điều kiện đủ để có thể xác định một vấn đề nào đó là vấn đề chính sách, cần được nghiên cứu và giải quyết. Sau khi đã xác định được các vấn đề chính sách, việc tiếp theo là nghiên cứu sơ bộ các vấn đề đó để đưa chúng vào nghị trình. Việc nghiên cứu sơ bộ các vấn đề chính sách đã được lựa chọn đòi hỏi phải làm rõ những ý sau: Nội dung và nguyên nhân của những vấn đề chính sách; phạm vi ảnh hưởng của chúng và đối tượng mà chúng tác động; dự kiến những hệ quả tác động của những vấn đề đó nếu không có giải pháp kịp thời; nhu cầu, nguyện vọng của đối tượng; dự kiến một số giải pháp khả thi và phương thức thực hiện, công cụ và thời điểm thực hiện. “Nghị trình chính sách công là một danh mục tất cả những vấn đề xã hội đã và đang phát sinh mà chính quyền sẽ phải nghiên cứu để có giải pháp cụ thể trong những thời gian xác định “[3; tr. 215]. Nếu xét riêng đối với chính sách kinh tế vĩ mô, nghị trình chính sách kinh tế vĩ mô là danh sách những vấn đề về kinh tế vĩ mô đang nảy sinh cần phải giải quyết. Nếu các vấn đề chính sách được chính phủ phê chuẩn, chính sách sẽ được soạn thảo và sẽ được đưa vào thực hiện trong bước hai. Bước hai là hoạch định chính sách. Bước này gồm năm khâu. Thứ nhất, xác định mục tiêu. Xác định mục tiêu là việc đầu tiên phải làm khi soạn thảo chính sách. Khi xác định mục tiêu, cần xác định mục tiêu chính, mục tiêu phụ; mục tiêu trung gian, mục tiêu cuối cùng; mục tiêu kinh tế, mục tiêu chính trị,… Các chính sách kinh tế vĩ mô có một hệ mục tiêu chung, đồng thời, mỗi chính sách kinh tế vĩ mô lại có những mục tiêu riêng, đặc thù (mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô sẽ được trình bày đầy đủ hơn trong mục 1.2.2 của tiết 1.2). Mục tiêu được xác định càng rõ thì chính sách càng chính xác. Mục tiêu quá cụ thể sẽ không bao trùm được những vấn đề khó lượng hoá mà những người đặt ra mục tiêu muốn có. Mục tiêu quá hẹp sẽ có thể chỉ có lợi cho một bộ phận nào đó mà các bộ phận khác không được hưởng lợi gì. Do đó, mục tiêu phải được lượng hoá, càng tập trung càng ít càng tốt. Nếu xác định quá nhiều mục tiêu thì có thể dẫn tới tình trạng không thực hiện được đầy đủ các mục tiêu hoặc các mục tiêu không được thực hiện một cách tốt nhất do không đủ nguồn lực thực hiện hoặc do khả năng của chủ thể quản lý không đủ bao quát hết các mục tiêu. Các mục tiêu đã được xác định sẽ được sắp xếp thứ tự ưu tiên theo mức độ quan trọng, theo thời gian,… Thứ hai, xây dựng giải pháp (chính là các chính sách). Giải pháp là cách thức đi đến mục tiêu. TS Lê Vinh Danh cho rằng, có bốn nguyên tắc cần quán triệt khi xây dựng giải pháp. Đó là cần có thông tin đầy đủ; thông tin cân xứng; lý thuyết và kinh nghiệm cần được kết hợp khi xây dựng giải pháp; lợi ích và chi phí của giải pháp phải được xác định cụ thể và đầy đủ. Thứ ba, phân tích đánh giá từng giải pháp Mỗi mục tiêu có thể có nhiều giải pháp. Song, không phải các giải pháp đều tốt như nhau. Đánh giá từng giải pháp giúp chủ thể quyết định chính sách thấy được những lợi - hại khác nhau của các giải pháp cho một mục tiêu. Từ đó, họ có thể chọn được giải pháp tối ưu. Đánh giá giải pháp phải đưa ra kết luận bàng một hay nhiều khuyến nghị. Những khuyến nghị đó cần phải có sự so sánh các phương án, các giải pháp. Nếu các giải pháp đưa ra không chấp nhận được thì phải tìm kiếm thêm thông tin hoặc thay đổi, điều chỉnh một khía cạnh nào đó của giải pháp. Do đó, những người đề ra giải pháp cần phải thực hiện các công việc một cách tuần tự, khoa học, khách quan để có thể đưa ra những giải pháp khả thi và có hiệu quả. Khi phân tích đánh giá chính sách, người ta thường sử dụng các công cụ phân tích như phân tích chi phí - lợi ích, phân tích hiệu quả và chi phí, phân tích chi phí cơ hội. Đặc biệt phân tích kinh tế học vi mô thường được vận dụng nhiều trong phân tích chính sách kinh tế vĩ mô. Việc phân tích, đánh giá giải pháp cần được thực hiện một cách khách quan, các kết luận khuyến nghị cần mang tính trung lập. Thứ tư, sắp xếp giải pháp và lên kịch bản. Đây là khâu cuối cùng của việc soạn thảo. Việc sắp xếp giải pháp và đưa vào kịch bản được thực hiện như thế nào phụ thuộc vào nguồn lực thực hiện, vào ngân sách, vào quan điểm chính trị, hay nói cách khác, nó có tính chuẩn tắc. Chẳng hạn, có trường hợp, yêu cầu tối thiểu hoá chi phí được đề cao, trong khi lại có trường hợp tối đa hoá lợi ích được quan tâm hơn, cho dù phải chi phí tốn kém lớn. Khi sắp xếp giải pháp, người soạn thảo chính sách thường phải thực hiện theo một trong các yêu cầu sau. Một là yêu cầu chú trọng tối thiểu hóa chi phí; hai là yêu cầu ưu tiên tối đa hoá lợi ích; ba là yêu cầu chú ý lợi ích ròng; bốn là quan tâm tới tỷ suất lợi ích. Khi các giải pháp được sắp xếp và được đưa vào kịch bản, điều đó cũng có nghĩa là việc hoạch định (soạn thảo) chính sách được hoàn tất. Thứ năm, lựa chọn giải pháp. Tuỳ loại chính sách, tuỳ cơ cấu tổ chức Chính phủ của từng nước mà việc lựa chọn giải pháp chính sách kinh tế vĩ mô được thực hiện như thế nào. Ở những nước mà NHTW độc lập với Chính phủ thì việc lựa chọn giải pháp chính sách tiền tệ do Thống đốc NHTW thực hiện. Ở những nước khác, NHTW trực thuộc Chính phủ, thì người đứng đầu Chính phủ sẽ thực hiện lựa chọn giải pháp chính sách tiền tệ. Các chính sách kinh tế vĩ mô khác như chính sách tài khoá, chính sách thương mại, chính sách đầu tư có thể hoặc do Quốc hội lựa chọn giải pháp thông qua biểu quyết, hoặc do người đứng đầu chính phủ (Thủ tướng, Tổng thống) lựa chọn, hoặc do Bộ trưởng quyết định. Khi các giải pháp đã được quyết định lựa chọn, chúng được đưa ra triển khai tổ chức thực hiện. Bước ba là tổ chức thực hiện chính sách. Việc đầu tiên cần thực hiện trong bước này là công bố quyết định chính sách. Có nhiều hình thức công bố chính sách. Có chính sách được công bố công khai như các chính sách thuế, chi tiêu của Chính phủ, chính sách hạn ngạch XNK,.. Trong khi đó, có chính sách không được công bố công khai, rộng rãi trong phạm vi rộng rãi mà chỉ được thông báo trong phạm vi hẹp. Chẳng hạn, quyết định mua dự trữ ngoại tệ có thể chỉ được thông báo đối với các NHTM. Tuy nhiên, quyết định mua bao nhiêu ngoại tệ có thể không được thông báo tới các NHTM và cho công chúng biết. Việc ban hành chính sách phải đúng lúc, kịp thời bởi lẽ giải pháp chính sách chỉ có giá trị và đạt hiệu quả cao khi nó được thực hiện đúng lúc. Việc thứ hai là dự kiến thời gian thực hiện chính sách, trong đó, có dự kiến cả thời gian chết, thời gian đệm, thời gian dự bị, thời gian nảy sinh từ các thông tin thường xuyên thay đổi. Thời gian thực hiện chính sách phải được phân bổ chi tiết, đảm bảo chính sách có thể được hoàn thành. Việc thứ ba là chuẩn bị đủ nguồn lực cần thiết, nhất là nguồn lực tài chính, để thực hiện chính sách từ đầu cho đến khi kết thúc. Việc thứ tư là tổ chức thông tin về thực hiện chính sách một cách khoa học, hợp lý. Các chủ thể thực hiện chính sách ở các cấp và đối tượng của chính sách đều phải thống nhất trong cách hiểu chính sách đã được ban hành và nói cùng một tiếng nói trong khi thực hiện chính sách. Việc tổ chức thông tin có thể được thực hiện theo chiều dọc, chiều ngang, trong đó, nên giảm tổ chức thông tin dọc, tăng thông tin ngang; tăng cường tiếp xúc vượt cấp; xử lý thông tin phản hồi và hạn chế việc che giấu thông tin. Việc thứ năm là xác định quy trình thực hiện cho mỗi chính sách trước khi nó được ban hành và ngay trong khi chính sách được thực hiện. Việc thứ sáu là tổ chức phối hợp thực hiện chính sách giữa các bộ phận, các cá nhân một cách nhịp nhàng, ăn khớp. Tổ chức thực hiện chính sách là một bước rất quan trọng trong việc bảo đảm những chính sách, đã được soạn thảo công phu, có thành công hay không, có đi đúng mục tiêu hay bị bóp méo, bị làm sai lệch so với ý tưởng chính sách ban đầu. Bước bốn là đánh giá và điều chỉnh chính sách. Đánh giá tổng kết chính sách là so sánh kết quả thực hiện chính sách với mục tiêu xác định ban đầu để xác định mức độ thành công của chính sách, xác định chính sách thành công đến đâu và thất bại đến đâu. Đánh giá chính sách còn được thực hiện ngay trong quá trình thực hiện chính sách. Việc đánh giá này nhằm phát hiện những điểm không hợp lý trong chính sách đã được ban hành (trong khâu soạn thảo), phát hiện những sai lệch trong quá trình thực hiện chính sách, phát hiện những vấn đề mới phát sinh, nằm ngoài dự kiến. Trên cơ sở đó, chủ thể chính sách có thể thực hiện những điều chỉnh chính sách cần thiết, bảo đảm củng cố giá trị chính sách, bảo đảm chính sách được thực hiện một cách có hiệu quả, củng cố được niềm tin của các đối tượng thực hiện chính sách và đối tượng chính sách, theo đó, việc đề ra chính sách tiếp theo sẽ tốt hơn. Thực hiện đánh giá chính sách, những việc làm sau cần được tiến hành. i) Thẩm định lại mục tiêu Có những mục tiêu không rõ ràng, do vậy, trước khi thực hiện đánh giá, cần phải khẳng định lại mục tiêu cho rõ ràng, chuẩn xác. Đối chiếu mục tiêu do các bộ phận tự nhận thức và đang được thực hiện với mục tiêu ban đầu của chính sách cũng là việc cần làm trong bước này. Mặt khác, người đánh giá chính sách còn cần xác định lại tính hợp lý của mục tiêu ban đầu. Mục tiêu ban đầu đôi khi mang tính lý thuyết sách vở, do vậy, không thực tế và khả thi. Đánh giá hiệu quả chính sách dựa trên cơ sở mục tiêu không khả thi là không hợp lý. ii) Xác định tiêu chuẩn đánh giá chính sách. Đây là một việc làm khó, bới lẽ, có nhiều vấn đề rất khó lượng hoá được. Tuy nhiên, có một số cách được đề nghị sử dụng khi xây dựng khung tiêu chuẩn đo lường trong đánh giá chính sách. Các cách đó có thể là những phân tích lợi ích và chi phí, đã được thực hiện trong bước soạn thảo chính sách. Đây sẽ là tiêu chuẩn đầu tiên. Thứ hai, số liệu tình hình trước khi có chính sách. Thứ ba, thái độ của dân chúng. Họ hoan nghênh, hưởng ứng, bàng quan lơ là, không quan tâm; hay phản đối quyết liệt là tiêu chí quan trọng có thể đánh giá chính xác chính sách được ban hành như thế nào. Thứ tư, sử dụng phương pháp điều tra thông qua bảng hỏi đối với những đối tượng chính sách. Thứ năm, dựa vào ý kiến của những người trực tiếp tham gia thực hiện chính sách. iii) Thống kê và đánh giá tác động của chính sách. Tiến hành thống kê để xác định tác động chính sách, nhà thốn._.ng ứng bao nhiêu tiền cho nền kinh tế, NHNN phải căn cứ vào nhiều yếu tố, trong đó có yếu tố chính sách tài khoá (thu NS, nợ của Chính phủ, chi thường xuyên, chi đầu tư, thâm hụt NSNN,..), chính sách thương mại (kim ngạch xuất nhập khẩu, thâm hụt CCTM,…). Do đó, NHNN phải được giữ vai trò chủ trì trong phối hợp các chính sách vĩ mô. Tuy nhiên, NHNN phải có trách nhiệm báo cáo lên Quốc hội và Thủ tướng, Chính phủ khi có yêu cầu. Chính sách tiền tệ được xây dựng theo quy trình này sẽ bảo đảm tính độc lập tương đối cần có của NHTW (đa số các nước thực hiện). Mặt khác, quy trình này cũng khắc phục được tình trạng phối hợp kém hiệu quả giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khoá hiện nay. Trong thời gian trước mắt, khi các quy trình xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô truyền thống vẫn được áp dụng, việc hoàn thiện quy trình xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam cần tập trung ưu tiên hoàn thiện quy trình xây dựng chính sách tài khoá (cụ thể hơn là quy trình lập dự toán NSNN). Quy trình lập dự toán NSNN truyền thống mà Việt Nam áp dụng trong hàng chục năm qua là quy trình quản lý NSNN dựa vào các yếu tố đầu vào. Quy trình này đã bộc lộ nhiều hạn chế. Trong đó, NSNN ít thể hiện được mối liên hệ giữa các yếu tố đầu vào và kết quả đầu ra; NSNN đã được xây dựng thì ít khi có sự thay đổi các yếu tố đầu vào được xây dựng; thiếu sự liên kết giữa chi thường xuyên và chi đầu tư; sự liên kết giữa lập kế hoạch và lập ngân sách rất yếu; người quản lý rất khó đánh giá hiệu quả chi tiêu công do không nắm được thông tin đầu ra trong quá trình lập NSNN, rất khó kiểm tra, kiểm soát thực hiện chính sách ngân sách,…Khuôn khổ chi tiêu trung hạn mà Chính phủ đang áp dụng thí điểm là một giải pháp phối hợp có hiệu quả chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển trong một khuôn khổ chi tiêu có định hướng duy nhất, trong cùng một khuôn khổ kinh tế vĩ mô và với một tập hợp thống nhất các mục tiêu phát triển. Chính phủ cần mở rộng việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn làm cơ sở cho việc lập dự toán NSNN và quản lý NSNN theo kết quả đầu ra. Dự toán NSNN sẽ được xây dựng trên cơ sở kế hoạch này. Quy trình lập dự toán NSNN theo kế hoạch tài chính và chi tiêu trung hạn khắc phục được những hạn chế của quy trình lập dự toán NSNNN truyền thống của Việt Nam. Một điểm cần nhấn mạnh là, trong quy trình này, cả Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng xây dựng Kế hoạch tài chính và chi tiêu trung hạn, lập dự toán NSNN, Bộ Tài chính cần được giữ vai trò chủ trì trong phối hợp xây dựng chính sách chi thường xuyên và chi đầu tư giữa hai bộ này. Đây là quy trình lập NSNN đã được nhiều nước áp dụng và cho thấy tính ưu việt của nó. Bởi lẽ, NSNN được lập theo quy trình này, Chính phủ có thể đánh giá được hiệu quả của chính sách ngân sách do nắm được kết quả đầu ra. 3.3.3. Nhóm các giải pháp hoàn thiện việc tổ chức thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước Như đề xuất ở trên về quy trình xây dựng các chính sách kinh tế vĩ mô, trong quá trình xây dựng chính sách đã có sự tham vấn rộng rãi của các đối tượng chính sách và các bên liên quan khác nên việc tổ chức thực thi chính sách sẽ không còn phức tạp như hiện nay. Nghị định, quyết định của Chính phủ, quyết định của NHNN được thông báo công khai trên website của Chính phủ, của các bộ và của NHNN, thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng như Báo Nhân dân, Đài Phát thanh Truyền hình. Các chính sách mới, đặc biệt các chính sách quan trọng liên quan tới nhiều đối tượng chính sách cần được thông báo nhiều lần trên đài phát thanh, đài truyền hình để các đối tượng chính sách biết địa chỉ tìm hiểu. Theo quy trình này, việc giám sát thực thi chính sách tài khoá, chính sách thương mại do nhóm kỹ trị đảm nhận. NHNN chịu trách nhiệm giám sát thực thi CSTT. Để hỗ trợ nhóm kỹ trị này giám sát thực thi CSTK, CSTM, cần có cơ quan kiểm tra độc lập với các bộ, kiểm tra việc thực thi CSTT và CSTK (vấn đề này sẽ được trình bày cụ thể hơn trong tiểu mục 3.3.4) (xem Hình 3.3). Hình 3.3: Quy trình xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô Chính phủ - Thủ tướng Quốc hội Nhóm kỹ trị NHNN Tư vấn chính sách Tư vấn chính sách Đối tượng chính sách Bộ CS hướng dẫn và giám sát Báo cáo trung thực NH TM CS hướng dẫn thực hiện Báo cáo trung thực Bộ Bộ NH TM NH TM NH TM Cơ quan kiểm tra Về cơ chế phối hợp thực thi, trong điều kiện Việt Nam vẫn duy trì quy trình xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô truyền thống như hiện nay, Chính phủ cần thực hiện các giải pháp sau: Thứ nhất, Chính phủ cần sớm quy định nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi của Kho bạc Nhà nước (chính là tiền NSNN) phải được gửi tại NHNN. Điều đó cho phép NHNN chủ động kiểm soát lượng tiền cung ứng cho nền kinh tế, vòng quay tiền tệ, khả năng tạo tiền của hệ thống NHTM và tốc độ tăng trưởng tín dụng. Đồng thời chi tiêu NSNN vẫn được bảo đảm, tiết kiệm chi phí và tăng thu cho NSNN. Theo đó, chính sách tiền tệ sẽ được điều hành một cách chủ động và phù hợp hơn. Thứ hai, vai trò chủ trì của các bộ trong phối hợp khi xây dựng chính sách (đã đề xuất ở trên) cũng vẫn được duy trì trong quá trình phối hợp thực thi chính sách. Trong phối hợp thực thi chính sách chi thường xuyên và chi đầu tư, Bộ Tài chính là cơ quan chủ trì. Khi phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khoá, NHNN cần được chủ trì trong bàn bạc với Bộ Tài chính về thực thi hai chính sách này. Chính phủ là người quyết định phương án phối hợp thực thi hai chính sách do NHNN và Bộ Tài chính bàn bạc. Bởi lẽ, khi điều tiết nền kinh tế nhằm thực hiện mục tiêu kinh tế vĩ mô, NHNN là cơ quan cuối cùng tính toán và xác định được lượng tiền cung ứng cho nền kinh tế là bao nhiêu trên cơ sở thu NSNN, nhu cầu chi tiêu của Chính phủ,... Họ có thể tính toán, bàn bạc với Bộ Tài chính nên tăng hoặc giảm thuế như thế nào, tăng chi hay giảm chi (chủ yếu là chi đầu tư phát triển) như thế nào... để có thể đạt mục tiêu tăng trưởng hay kiềm chế lạm phát. Thứ ba, Chính phủ cần thiết lập một cơ chế đối thoại và làm việc chung giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư với Bộ Tài chính trong việc phối hợp xây dựng và thực thi chính sách chi thường xuyên và chi đầu tư. Ở đây, Bộ Tài chính cần được giữ vai trò chủ trì trong việc phối hợp thực hiện chính sách chi thường xuyên và chi đầu tư. Bởi lẽ, Bộ Tài chính là người xây dựng và thực thi chính sách tài khoá (chính sách thu chi NSNN), đồng thời Bộ tài chính còn phải phối hợp với NHNN trong xây dựng và thực thi chính sách tài khoá và chính sách tiền tệ. Thứ tư, Chính phủ cần tăng cường hoạt động phân tích chính sách trong quá trình thực thi nhằm xác định được hiệu quả tác động của các chính sách tới việc thực hiện mục tiêu như thế nào, làm cơ sở điều chỉnh chính sách và xây dựng chính sách mới trong chu trình chính sách tiếp theo. Việc phân tích đánh giá chính sách cần được tiến hành đều đặn, thường xuyên. Các kết quả phân tích đánh giá chính sách cần được lưu giữ, tạo thành một hệ thống dữ liệu đầy đủ hoàn chỉnh, làm cơ sở cho hoạt động dự báo và phân tích xây dựng chính sách mới. Thứ năm, Chính phủ cần đổi mới hoạt động kiểm tra giám sát thực thi chính sách kinh tế vĩ mô dựa trên kết quả đầu ra thay vì cách kiểm tra tính tuân thủ các quy định theo từng mục chi của các cơ quan kho bạc, tài chính như hiện nay. Thứ sáu, các văn bản chính sách của Chính phủ cần được soạn thảo, chi tiết, hướng dẫn cụ thể để chính sách có thể triển khai sử dụng được ngay. Giảm đến mức tối đa các quyết định, thông tư hướng dẫn thực hiện của các bộ chuyên ngành, gây khó khăn cho thực thi chính sách. 3.3.4. Nhóm giải pháp về tổ chức bộ máy quản lý kinh tế vĩ mô Như trong phần giải pháp đổi mới quy trình xây dựng chính sách đã trình bày, về lâu dài, để nâng cao một cách căn bản chất lượng, hiệu quả các chính sách kinh tế vĩ mô, bộ máy xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô cần được bố trí lại cho phù hợp để có thể thực hiện được quy trình xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô mới. Trong đó, bộ phận (khối) xây dựng chính sách gồm Nhóm kỹ trị và NHNN. Bộ phận (khối) thực thi chính sách gồm Bộ Tài chính, Bộ Công Thương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hệ thống các NHTM. Kiểm toán nhà nước, Thanh tra Nhà nước và Thanh tra các bộ là những cơ quan thực hiện kiểm tra giám sát việc thực thi chính sách kinh tế vĩ mô. Cuối cùng, cơ quan tư vấn độc lập có nhiệm vụ nghiên cứu chính sách, tư vấn phản biện chính sách và đưa ra các cảnh báo về chính sách đối với Chính phủ, Nhóm kỹ trị, NHNN. Ở đây, chúng tôi muốn làm rõ thêm một số điểm: Một là, trong hệ thống bộ máy này, NHNN được trao quyền độc lập trong việc xây dựng và quyết định các phương thức thực thi chính sách tiền tệ; kiểm soát các thay đổi về cung tiền và các nhân tố biến đổi theo sự thay đổi về mức cung tiền. NHNN được toàn quyền hành động để thực hiện mục tiêu chính sách kinh tế, không phụ thuộc cá nhân, tổ chức nào. Trong NHNN, có thể thành lập Hội đồng tư vấn CSTT quốc gia. Chủ tịch Hội đồng là Thống đốc NHNN, có trách nhiệm báo cáo trước Quốc hội, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ khi có yêu cầu. Hội đồng được quyền chủ trì trong các buổi làm việc chung với Nhóm kỹ trị, xây dựng phương án phối hợp chính sách tiền tệ và chính sách tài khoá; yêu cầu Chính phủ thực hiện các biện pháp chính sách tài khoá cần thiết để phối hợp với chính sách tiền tệ trong những trường hợp đặc biệt, khẩn cấp (chống lạm phát, chống suy thoái kinh tế). Hai là, trong bộ máy NHNN và các Bộ Tài chính, Bộ Công Thương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cần tách hai bộ phận tương đối độc lập. Một bộ phận có chức năng chuyên thực thi chính sách tiền tệ, chính sách tài khoá và chính sách thương mại, với tư cách là các chính sách kinh tế vĩ mô. Một bộ phận nữa thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực tương ứng là tiền tệ, tài chính, thương mại và đầu tư. Ba là, cơ quan thanh tra bộ cũng cần được phân tách thành hai bộ phận độc lập tương đối. Một bộ phận thanh tra bộ (khiếu nại, tố cáo...).Bộ phận còn lại thực hiện thanh tra việc thực hiện các quy định về CSTT của các tổ chức tín dụng, thanh tra thực hiện các quy định về CSTK và CSTM của các cơ quan, tổ chức thực thi chính sách. Bốn là, cơ quan Kiểm toán nhà nước và Thanh tra nhà nước có nhiều chức năng, trong đó có chức năng kiểm tra việc thực thi và phối hợp thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của các bộ chức năng, báo cáo Chính phủ, Quốc hội và NHNN (Hội đồng chính sách tiền tệ quốc gia). Năm là, cơ quan tư vấn độc lập có chức năng nghiên cứu chính sách, phân tích đánh giá chính sách, tư vấn, cảnh báo chính sách, nghiên cứu dự báo kinh tế (cơ quan này có thể có bộ phận nghiên cứu các chính sách khác như chính sách xã hội, chính sách kinh tế ngành...). Cơ quan này được hình thành trên cơ sở hợp nhất các cơ quan nghiên cứu chính sách của các bộ, các trung tâm nghiên cứu phân tích chính sách và dự báo kinh tế hiện nay của các bộ như Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Đầu tư, của NHNN, Bộ Tài chính, Bộ Công thương...Trong cơ quan này, có thể hình thành các nhóm, các bộ phận nghiên cứu độc lập với kiến thức nền khác nhau. Các nhóm này, cùng với các cơ sở nghiên cứu khác như Viện nghiên cứu phát triển Việt Nam, các trường đại học,…có thể cạnh tranh với nhau về mặt ý tưởng chính sách, đưa ra các khuyến nghị chính sách tới Chính phủ và Nhóm kỹ trị thông qua báo cáo Chính phủ, các hội nghị, báo chí,..Chính phủ, Nhóm kỹ trị có điều kiện so sánh các ý tưởng chính sách và quyết định lựa chọn chính sách. Để tránh các quyết định chính sách bị chi phối bới những nhóm lợi ích khác nhau, bị “lobby”, Chính phủ cần giải trình về sự lựa chọn và quyết định chính sách của mình. Sáu là, trong cơ quan nghiên cứu chính sách này, ngoài các bộ phận nghiên cứu phân tích, tư vấn khuyến nghị chính sách, cần thành lập một trung tâm phân tích chính sách và dự báo quốc gia trên cơ sở các cơ quan dự báo kinh tế hiện nay ở Bộ Kế hoạch và Đầu tư và ở các bộ khác. Trung tâm này có nhiệm vụ phân tích chính sách và dự báo kinh tế, thống kê kinh tế phục vụ việc xây dựng CSTT, CSTK, CSTM và CSĐT, phục vụ chính việc phân tích đánh giá chính sách, tư vấn, phản biện chính sách của các chuyên gia, các nhà khoa học tại cơ quan này. Trước mắt, trong thời gian tới, Chính phủ cần tập trung đầu tư tài chính, nhân lực và kỹ thuật cho Trung tâm dự báo kinh tế - xã hội quốc gia. Bảy là, Chính phủ cần xác định lại chức năng, nhiệm vụ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Trong đó, Bộ này chỉ nên đảm nhiệm chức năng xây dựng chính sách đầu tư dài hạn của quốc gia, như xây dựng Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội quốc gia, chiến lược đầu tư dài hạn của quốc gia, quản lý nhà nước đối với lĩnh vực đầu tư,… Chính sách đầu tư phát triển (đầu tư hàng năm của Chính phủ) nên được chuyển sang cho Bộ Tài chính đảm nhận. Với quy định này, chính sách tài khoá sẽ được thực hiện tốt hơn, khắc phục được hạn chế trong phối hợp xây dựng và thực thi chính sách chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển giữa Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã tồn tại trong nhiều năm qua. 3.3.5. Nhóm giải pháp về cán bộ * Hoàn thiện công tác cán bộ Thứ nhất, đổi mới công tác tuyển chọn, bố trí sử dụng cán bộ Trong công tác cán bộ, việc tuyển chọn, bố trí sử dụng cán bộ là khâu được thực hiện đầu tiên. Ở đây có hai việc: một là tuyển chọn công chức mới; hai là bố trí, sử dụng cán bộ đã được tuyển chọn, đang làm việc tại các cơ quan, các bộ phận trong hệ thống bộ máy. Đối với tuyển chọn công chức mới vào bộ máy quản lý kinh tế vĩ mô của Nhà nước, những công chức này sẽ trở thành cán bộ quản lý, các chuyên viên làm việc ở các vị trí khác nhau trong bộ máy trong tương lai. Do đó, việc tuyển chọn cần đảm bảo khách quan, chính xác, chọn đúng được những người thực tài. Nhà nước cần xây dựng quy chế áp dụng chung cho việc tuyển chọn công chức vào làm việc trong bộ máy xây dựng và thực thi chính sách của Nhà nước. Trong quy chế này, cần xác định rõ quy trình tuyển chọn, bảo đảm công khai minh bạch từ khâu đầu đến khâu cuối (từ khâu thu nhận, xét duyệt hồ sơ đến khâu chấm thi và kết quả thi). Việt Nam cần học tập kinh nghiệm của Nhật Bản trong vấn đề này. Cơ quan tuyển chọn công chức độc lập với cơ quan sử dụng và phải chịu trách nhiệm về quyết định tuyển chọn của mình. Hội đồng tuyển chọn của mỗi kỳ thi là người của cơ quan tuyển chọn, được chọn ngẫu nhiên trước kỳ thi tuyển. Trong trường hợp cần thiết, cơ quan tuyển chọn có thể thuê chuyên gia tư vấn tuyển chọn nhân sự tham gia. Đối với việc bố trí, sử dụng những người đã được tuyển chọn và những người đang làm việc trong bộ máy xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô, Nhà nước cần xây dựng bộ tiêu chuẩn chọn người vào các bộ phận khác nhau trong bộ máy hoạch định và thực thi chính sách. Trong đó, đặc biệt chú trọng việc tuyển chọn cán bộ vào cơ quan hoạch định chính sách (Nhóm kỹ trị, NHNN). Nhà nước cần bố trí vào hai cơ quan này những người có năng lực thực sự, được đào tạo cơ bản về ngân hàng, tài chính, tiền tệ, kinh tế và chính sách kinh tế. Những người này đã từng làm việc ở các bộ, các viện nghiên cứu. Họ phải là những người ưu tú nhất, xuất sắc nhất. Những người làm việc trong cơ quan nghiên cứu chính sách cũng phải là những người giỏi, có năng lực nghiên cứu chuyên sâu. Nhà nước cần có chính sách mạnh dạn sử dụng các cán bộ trẻ, có năng lực, bố trí vào các cơ quan xây dựng chính sách. Trong tương lai, cơ quan hoạch định chính sách phải gồm những người trẻ, có trình độ năng lực, năng động. Nhà nước cần có chính sách thu hút những người giỏi, xuất sắc được đào tạo cơ bản về chính sách kinh tế vĩ mô, về xây dựng, tổ chức thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô ở các nước phát triển trở về nước, vào làm việc trong các cơ quan xây dựng và thực thi chính sách. Thi tuyển công khai, minh bạch nghiêm túc vẫn là cách tốt, cho phép chọn đúng người giỏi, có đủ năng lực, trình độ để bố trí vào các vị trí quan trọng khác nhau trong hệ thống bộ máy. Nhà nước cần xây dựng quy chế thi sát hạch định kỳ hàng năm hoặc 2 năm 1 lần để sàng lọc, loại bỏ những người không đủ năng lực và bổ sung công chức mới vào các cơ quan xây dựng và thực thi chính sách. Cơ chế tuyển chọn đầu vào, cơ chế thi sàng lọc sẽ tạo sự cạnh tranh và chọn đúng người vào đúng việc, đúng chỗ. Các vị trí lãnh đạo từ cấp phòng trở lên cũng cần thực hiện tổ chức thi tuyển theo định kỳ và theo nhiệm kỳ để tạo cơ chế cạnh tranh. Tất cả các kỳ thi, cuộc thi đều phải được công khai hoá. Để bảo đảm việc tuyển chọn, bố trí, sử dụng cán bộ được đúng đắn, cần tăng quyền hạn và trách nhiệm cá nhân của người bố trí sử dụng cán bộ. Mặt khác, cần thực hiện luân chuyển cán bộ ở các vị trí tương đương trong nội bộ một bộ và giữa các bộ khác nhau. Ví dụ, trưởng phòng tài vụ của vụ này sang làm trưởng phòng tài vụ của vụ khác ở bộ khác,... Thứ hai, đổi mới công tác đánh giá cán bộ. Đây có thể coi là một yếu tố tạo nên môi trường làm việc trong các cơ quan Nhà nước. Bên cạnh cách đánh giá dựa trên các tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp cán bộ, công chức, Nhà nước cần đổi mới cách đánh giá cán bộ theo các tiêu chí chất lượng công việc được hoàn thành. Cụ thể là việc đánh giá dựa trên kết quả (khối lượng và chất lượng) công việc mà cán bộ đã thực hiện được. Trong đó, chú trọng đánh giá chất lượng, hiệu quả công việc, thay vì chỉ dựa trên số lượng công việc như cách lâu nay vẫn làm. Cần áp dụng nhiều hình thức đánh giá: có thể tham vấn rộng rãi nhiều đối tượng liên quan trong công tác đánh giá cán bộ, có thể lấy phiếu tín nhiệm bằng việc bỏ phiếu kín,... Thứ ba, cần có chính sách đãi ngộ lương, thu nhập thoả đáng cho cán bộ công chức. Môi trường làm việc và thu nhập hiện là hai yếu tố quyết định có thể giữ được người tài trong các cơ quan Nhà nước hay không. Trong đó, yếu tố môi trường làm việc cần được nhấn mạnh hơn. Bởi lẽ, trong hầu hết các trường hợp, đối với người tài (tài lớn và tài nhỏ), một trong những điều mà họ cần là sự công bằng trong đánh giá và công bằng trong cống hiến và hưởng thụ. Do đó, để thu hút và giữ được người giỏi trong các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các cơ quan xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô, Nhà nước phải có chính sách đãi ngộ về lương thoả đáng đối với cán bộ công chức làm việc tại những cơ quan này. Trong hệ thống các cơ quan Nhà nước, cơ quan hoạch định và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô có thể được coi là quan trọng nhất. Những người làm việc ở đây phải trải qua các kỳ thi tuyển, sát hạch, sàng lọc... (như đã trình bày ở trên). Họ là những người giỏi thực sự và đảm nhiệm những công việc có tầm quan trọng đối với cả nền kinh tế. Do đó, họ phải được hưởng mức lương cao hơn so với lương công chức ở các cơ quan Nhà nước khác. Trong đó, công chức làm việc tại cơ quan xây dựng chính sách cần được hưởng mức lương cao nhất. Tuy vậy, mức lương công chức cao đến đâu cũng phải dựa trên cơ sở thực lực của nền kinh tế. Theo chúng tôi, Việt Nam cần học tập kinh nghiệm của Nhật Bản trong việc xác định lương công chức nhà nước. Đó là lương công chức trung bình được xác định bằng với mức thu nhập của lao động làm trong các doanh nghiệp có mức lương trung bình của nền kinh tế. Lương công chức cũng sẽ được điều chỉnh lên hoặc xuống tuỳ thuộc nền kinh tế đang tăng trưởng tốt hay suy thoái. Lương của công chức làm việc ở những cơ quan xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô sẽ được tính với hệ số cao hơn so với lương công chức của những cơ quan nhà nước khác. Như vậy, có thể thấy rằng, việc tuyển chọn, bố trí, sử dụng, đánh giá, đãi ngộ phải được thực hiện một cách đồng bộ, bảo đảm công khai, minh bạch, công bằng, chính xác ở mọi khâu. Điều đó sẽ là một trong những yếu tố bảo đảm tạo ra môi trường làm việc tốt, thu hút và giữ được người giỏi làm việc cho Nhà nước và kích thích họ làm việc, cống hiến hết mình cho lợi ích quốc gia. Nguồn “chất xám” của quốc gia không bị bỏ lãng phí. Theo đó, chất lượng các chính sách kinh tế vĩ mô sẽ được nâng cao do chúng được xây dựng và thực thi bởi đội ngũ cán bộ có năng lực thực sự. Một điểm nữa, Nhà nước cần có cơ chế khen thưởng, kỷ luật nghiêm minh. Những công chức làm việc tốt phải được khen thưởng đề bạt, những người làm việc thiếu trách nhiệm phải bị sa thải. * Hoàn thiện công tác bồi dưỡng cán bộ Chính phủ cần có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cho cán bộ các cấp, các thế hệ một cách thiết thực bài bản, có quy trình và lộ trình rõ ràng. Đối với những cán bộ, công chức được đào tạo từ thời kế hoạch hoá tập trung và hiện đang làm việc tại các cơ quan xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước, cần tiếp tục bồi dưỡng bổ sung kiến thức kinh tế hiện đại và kiến thức về khoa học chính sách, kỹ năng xây dựng và tổ chức thực thi chính sách, phương pháp phân tích chính sách và dự báo kinh tế,... theo xu hướng quản lý hiện đại. Trong thời gian trước mắt, Chính phủ cần tập trung mạnh đầu tư đào tạo bồi dưỡng nhân lực cho công tác dự báo kinh tế. Hợp tác với Chính phủ các nước trong việc hỗ trợ đào tạo, bồi dưỡng cán bộ dự báo kinh tế. Nhà nước cần sớm có kế hoạch xây dựng, đào tạo bồi dưỡng đội ngũ cán bộ kế tiếp, tránh tình trạng hẫng hụt về cán bộ xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô như thời gian qua. Nhà nước cần xây dựng kế hoạch đưa sinh viên giỏi đi đào tạo ở nước ngoài về quản lý kinh tế vĩ mô, chính sách kinh tế vĩ mô, khoa học chính sách,.. Nhà nước cần sớm chính thức đưa vào giảng dạy các môn học về chính sách kinh tế, khoa học chính sách, công nghệ xây dựng và thực thi chính sách trong các trường đại học ở Việt Nam. KẾT LUẬN Từ những phân tích lý thuyết và thực tiễn được trình bày trong 3 chương, có thể rút ra một số kết luận: 1. Có nhiều khái niệm liên quan đến xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô. Trên cơ sở trình bày các cách tiếp cận khác nhau, cách hiểu khác nhau về các thuật ngữ đó, đề tài đã xác định rõ một số khái niệm như khái niệm kinh tế vĩ mô, Nhà nước, Chính phủ đã được sử dụng trong đề tài. Đồng thời đề tài đưa ra một quan niệm (một khái niệm) về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước như sau: Xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước là quá trình Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý của mình trong chu trình chính sách kinh tế vĩ mô. Khái niệm này được sử dụng trong toàn bộ nghiên cứu của đề tài. 2. Chu trình chính sách kinh tế vĩ mô và quy trình hoạch định (xây dựng) chính sách kinh tế vĩ mô được phân tích trong báo cáo tổng hợp cho phép thấy rõ được nội hàm của mỗi thuật ngữ này và sự khác nhau giữa chúng. Chu trình chính sách kinh tế vĩ mô là một chuỗi các bước, các công việc quản lý được, được thực hiện khi xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô. Quy trình hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô là một tập hợp các bước cần phải thực hiện và được sắp xếp theo một trình độ xác định, khi thiết kế chính sách kinh tế vĩ mô. Chu trình chính sách kinh tế vĩ mô gồm có bốn bước là nghiên cứu ban đầu, hoạch định chính sách, tổ chức thực hiện chính sách, phân tích đánh giá chính sách. Quy trình hoạch định chính sách kinh tế vĩ mô gồm các công việc: xác định vấn đề chính sách; nghiên cứu sơ bộ; đưa vấn đề chính sách vào nghị trình chính sách; nghiên cứu chính thức; thẩm định chính sách; tham vấn chính sách... 3. Phân loại, đặc điểm và mục tiêu chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam được phân tích trong nội dung của đề tài cho phép nhìn nhận đầy đủ hơn về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô ở các nước nói chung và ở Việt Nam nói riêng. Điểm cần nhấn mạnh ở đây là nhóm nghiên cứu đã khái quát và phân tích 5 đặc điểm của việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam: được thực hiện trong bối cảnh quốc tế và trong nước có nhiều biến động; mang đặc trưng của nền kinh tế chuyển đổi; gắn liền với quá trình mở cửa, hội nhập của nền kinh tế quốc dân vào nền kinh tế thế giới; gắn với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá nền kinh tế quốc dân và luôn phải thực hiện đồng thời rất nhiều mục tiêu trong điều kiện điểm xuất phát của nền kinh tế thấp và nguồn lực có hạn. 4. Đánh giá việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước trong đề tài gồm đánh giá việc xây dựng chính sách của Nhà nước, đánh giá việc thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô và đánh giá kết quả của chính sách kinh tế vĩ mô đã được thực thi. Đánh giá việc xây dựng chính sách dựa trên chất lượng chính sách được ban hành. Chất lượng đó được thể hiện ở tính khoa học, tính thực tế, tính thống nhất và tính khả thi của chính sách. Đánh giá việc thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước là xem xét về thời điểm ban hành chính sách; sự thống nhất trong nhận thức về chính sách của các bên liên quan; chất lượng tổ chức thực hiện chính sách. 5. Quá trình xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn 1991-2000 và 2001-2008 đã được phân tích và đánh giá theo khuôn khổ nội dung lý thuyết trình bày ở chương 1. Những phân tích đánh giá ở đây cho thấy việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam đã có nhiều chuyển biến và đã đưa lại nhiều thành tựu cho nền kinh tế Việt Nam: Lạm phát đã được kiểm soát, tăng trưởng kinh tế khá vững chắc, duy trì nợ ở mức kiểm soát được... Tuy nhiên, những đánh giá chung về xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam đã chỉ ra những hạn chế yếu kém của vấn đề này và nguyên nhân của chúng. Trong đó, hạn chế cần quan tâm nhất trong xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Việt Nam là hạn chế trong dự báo kinh tế, phân tích chính sách kinh tế, phối hợp các chính sách kinh tế và tính thống nhất của các mục tiêu chính sách. 6. Việc phân tích bối cảnh trong nước và quốc tế ảnh hưởng tới việc xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam, mục tiêu xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô ở Việt Nam trong thời gian tới cùng những phân tích hạn chế yếu kém trong xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô trong thời gian qua là những cơ sở quan trọng cho các nhóm giải pháp hoàn thiện xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước ở Việt Nam được đề xuất ở cuối chương 3. Các nhóm giải pháp đó gồm (5 nhóm): Nhóm giải pháp đổi mới cơ chế quản lý vĩ mô; Nhóm giải pháp hoàn thiện việc xây dựng chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước; Nhóm các giải pháp hoàn thiện việc tổ chức thực thi chính sách kinh tế vĩ mô của Nhà nước; Nhóm giải pháp về tổ chức bộ máy quản lý kinh tế vĩ mô; Nhóm giải pháp về cán bộ. Xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô là một đề tài rộng và phức tạp có mối liên quan tới nhiều cơ quan, nhiều lĩnh vực. Với kết quả nghiên cứu ban đầu của đề tài, nhóm nghiên cứu hy vọng đóng góp vào việc nghiên cứu vấn đề xây dựng và thực thi chính sách kinh tế vĩ mô ở Việt Nam, với những đề xuất của giải pháp, nếu được vận dụng vào thực tiễn sẽ góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả của các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng và thực thi, bảo đảm cho nền kinh tế Việt Nam đạt được những thành tựu phát triển ở một tầm cao mới. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Ngân hàng thế giới (1997), Báo cáo về tình hình phát triển thế giới, "Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998. Frank Eliss (1995), Chính sách nhà nước trong các nước đang phát triển, Nxb Nông nghiệp, Hà Nội. Lê Vinh Danh (2001), Chính sách công của Hoa Kỳ - giai đoạn 1935-2001, Nxb Thống kê, Thành phố Hồ Chí Minh. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Đại học Portland (Hoa Kỳ), Đại sứ quán Thụy điển tại Hà Nội (2007), Hội thảo: "Đào tạo cán bộ lãnh đạo ở Việt Nam hậu WTO: các cách tiếp cận về giáo trình và phương pháp giảng dạy", Hà Nội, 29-30/5/2007. TS. Nguyễn Sĩ Dũng (2007), "Quy trình chính sách", nguoidaibieu.com.vn. PGS.TS Võ Kim Sơn, Phân tích chính sách trong quy trình chính sách và vai trò của nó trong quy trình soạn thảo luật, Dự án hỗ trợ thể chế cho Việt Nam (của EC). Brian Van Arkadie và Raymond Mallon (2004), Việt Nam - con hổ đang chuyển mình, Nxb Thống kê, Hà Nội. Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội, tr.65. Nghị định 53/HĐBT ngày 26/3/1988. Pháp lệnh NHNN. Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công Nghiệp (1992), Đổi mới ngân sách nhà nước, Nxb Thống kê, Hà Nội. Nghị quyết của Quốc hội khoá VIII, kỳ họp thứ 8 về nhiệm vụ năm 1991, ngày 21/12/1990. Nghị quyết của Quốc hội khoá 8, kỳ họp thứ 10 ngày 26/12/1991 về nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội 5 năm 1991-1995 và năm 1992 Nghị quyết của Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 2, ngày 23/12/1992 về nhiệm vụ năm 1993. Nghị quyết về nhiệm vụ năm 1994 của Quốc hội khoá IX kỳ họp thứ 4 ngày 30/12/1993. Nghị quyết về nhiệm vụ năm 1995, Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 7, ngày 1/11/1994. Nghị quyết về nhiệm vụ năm 1996, Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 8, ngày 28/10/1995. Nghị quyết Quốc hội IX, kỳ họp thứ 10, ngày 12/11/1996 về nhiệm vụ 1997. Nghị quyết Quốc hội X, kỳ 2, ngày 12/12/1997 về nhiệm vụ 1998. Nghị quyết Quốc hội X, ngày 2/12/1998 về nhiệm vụ 1999. Nghị quyết Quốc hội X, ngày 22/12/1999 về nhiệm vụ 2000. Hoàng Xuân Quế (2004), Bàn về các công cụ của chính sách tiền tệ ở Việt Nam hiện nay, Nxb Thống kê, Hà Nội. Quyết định 396/1997/QĐ-NHNN1, ngày 1/12/1997. Quyết định 51/1999/QĐ-NHNN1, ngày 10/2/1999. Quyết định 108/QĐ-NH5, ngày 9/6/1992. Quyết định 1171/QĐ-NH1, ngày 26/6/1992. Quyết định 285/QĐ-NH4, ngày 10/11/1994. Quyết định 356/1999/QĐ-NHNN14, ngày 6/10/1999. Ngân hàng Thế giới (1998), "Việt Nam vượt lên thử thách", Báo cáo kinh tế, Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam, 7-8/12/1998, Hà Nội. Việt Nam: Quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo, Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và NHTG với sự hỗ trợ của các nhà tài trợ cùng mục đích, Nxb Tài chính, 2005. Báo cáo chung của các nhà tài trợ cho Hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ Việt Nam (2004), Báo cáo phát triển Việt Nam 2005 - Quản lý và điều hành, Hà Nội, tháng 12/2004. Quốc hội XI, Nghị quyết số 14/2002/NQ11 ngày 16/12/2002 về nhiệm vụ năm 2003. Quốc hội XI, Nghị quyết số 19/2003/NQ11 ngày 26/11/2003 về nhiệm vụ năm 2004. Quốc hội XI, Nghị quyết số 41/2004/QH11 ngày 03/12/2004 về nhiệm vụ năm 2005. Quốc hội XI, Nghị quyết số 51/2005/QH11 ngày 29/11/2005 về nhiệm vụ năm 2006. Quốc hội XI, Nghị quyết số 75/2006/QH11 về nhiệm vụ năm 2007. ._.