Thực trạng quản lý nhà nước về nguồn hỗ trợ phát triển chính thức tại Việt Nam

ắt đầu tiếp nhận ODA đến nay, Việt Nam đã nhận được sự hỗ trợ tích cực của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế đối với công cuộc phát triển kinh tế xã hội. Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA đã đóng vai trò quan trọng, góp phần giúp Việt Nam nâng cao cơ sở hạ tầng, đạt được tăng trưởng kinh tế, xoá đói giảm nghèo và cải thiện đời sống nhân dân. Tuy nhiên, nguồn vốn này cũng có thể sử dụng không hiệu quả, gây gánh nặng nợ nần cho đất nước nếu như không có sự quản lý nhà nước chặt chẽ. Với đề tài “Thực trạng quản lý Nhà nước về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại Việt Nam giai đoạn 2001-2005”, tác giả muốn tìm hiểu sâu hơn về thực trạng quản lý Nhà nước, cũng như tầm quan trọng của quản lý nhà nước về nguồn vốn này, và đề xuất một số giải pháp để hoàn thiện thêm công tác quản lý Nhà nước về ODA hiện nay tại Việt Nam. CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC Tổng quan về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức 1.1.1. Khái niệm về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức Định nghĩa về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đã có lịch sử dài hơn nửa thế kỷ, phản ánh một trong những mối quan hệ quốc tế giữa một bên là các nước phát triển hoặc các tổ chức quốc tế và bên kia là các nước đang phát triển thông qua việc cung cấp các khoản viện trợ phát triển. Ở các nước đang phát triển nói chung và ở Việt Nam nói riêng, ODA là một bộ phận quan trọng trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội và ngày càng khẳng định vai trò quan trọng của nó trong tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo. Vậy ODA là gì? Theo Ngân hàng Thế giới (WB). Theo Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới (WB) xuất bản tháng 6/1999 có đưa ra định nghĩa về ODA như sau: “ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức ODF, trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA”. Tài trợ phát triển chính thức (ODF- Official Development Finance): Nguồn này bao gồm Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA- Official Development Assitance) và các hình thức tài trợ khác. Trong đó ODA chiếm tỷ trọng chủ yếu trong nguồn ODF. ODA là vốn bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại cộng với các khoản vay ưu đãi có thời gian dài và lãi suất thấp hơn so với mức lãi suất thị trường tài chính quốc tế. ODA mang tính ưu đãi cao hơn bất cứ nguồn ODF khác. Ngoài các điều kiện ưu đãi về lãi suất, thời hạn vay, khối lượng vốn cho vay, bao giờ trong ODA cũng có yếu tố không hoàn lại (còn gọi là thành tố tài trợ) đạt ít nhất 25%.Theo quan điểm của WB khi định nghĩa ODA họ chỉ đứng trên góc độ về bản chất tài chính mà xem xét mà chưa chỉ rõ chủ thể quan hệ với ODA và ý nghĩa của ODA. - Định nghĩa ODA nói trên cũng đã được Chính phủ Việt Nam sử dụng trong Quy chế quản lý và sử dung nguồn vốn ODA ban hành kèm theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ. Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong Quy chế này được hiểu là: “hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ”. Theo UNDP (Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc) thì: “ODA hay nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm cả các khoản cho không và các khoản vay đối với các nước đang phát triển, đó là các nguồn vốn do các bộ phận chính thức cam kết (nhà tài trợ chính thức), nhằm mục đích cơ bản là phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội và được cung cấp băng các khoản tài chính ưu đãi (nếu là khoản vay sẽ có yếu tố không hoàn không ít hơn 25%)”. Theo giáo trình Kinh tế Đầu tư của Trường Đại học Kinh tế Quốc Dân thì:“ODA là nguồn vốn phát triển do các tổ chức quốc tế và các chính phủ nước ngoài cung cấp với mục tiêu trợ giúp các nước đang phát triển”. Đặc điểm của ODA Tính ưu đãi Phần vốn vay hoàn trả với lãi suất ưu đãi thông thường là dưới 3% trên năm. (Có một số dự án có lãi suất 3%/năm) nhưng nói chung là thấp hơn mức lãi suất vay thông thường trên thị trường tài chính quốc tế là từ 7% đến 12%/năm. Thời gian sử dụng vốn dài: thường 25-40 năm, cá biệt có khoản viện trợ ODA thời gian 50 năm. Thời gian này gồm 2 giai đoạn chính: Thời gian ân hạn (là thời gian trả lãi suất thấp hoặc không phải trả lãi) từ 3 đến 10 năm. Thời gian giải ngân, trả nợ và lãi được chia nhỏ thành từng thời kỳ. Những khoản hoàn lại trong vốn ODA phải tuân thủ các nguyên tắc tín dụng cơ bản. Cho vay có hoàn trả vốn và lãi sau một khoảng thời gian nhất định. Cho vay theo kế hoạch thỏa thuận từ trước. Tính ràng buộc ODA thường đi kèm theo những ràng buộc về kinh tế, chính trị đối với nước tiếp nhận. Một số nước như Bỉ, Đức, Đan Mạch cung cấp ODA kèm theo điều kiện là phải sử dụng 50% vốn để mua hàng hóa và dịch vụ tư vấn của mình. Hoặc như Nhật Bản quy định vốn phải được thực hiện bằng đồng Yên Nhật. Mỹ là nước đã dùng ODA của mình để thực hiện những ảnh hưởng chính trị với một số nước trên thế giới. Nhật Bản hiện đang là nhà tài trợ lớn nhất trên thế giới và cũng đã từng sử dụng ODA của mình làm công cụ kinh tế và chính trị. Trong thời gian cuối những năm 1990, khủng hoảng tài chính, tiền tệ đã diễn ra ở Châu Á và nhiều nước Đông Nam Á phải chịu ảnh hưởng lớn. Nhật Bản dành 15 tỷ USD cho mậu dịch và đầu tư có nhân nhượng trong vòng 3 năm. Các nước Đông Nam Á chiếm một tỷ trọng lớn trong thương mại và đầu tư của Nhật Bản, vì vậy, lấy lại sự ổn định cho những nước này chính là củng cố thị trường quan trọng của Nhật Bản. Tính ràng buộc của ODA còn thể hiện qua mục đích sử dụng. Mỗi thoả thuận hay hiệp định vay vốn đều dành cho một lĩnh vực đầu tư cụ thể, nước nhận ODA không thể tùy tiện thay đổi lĩnh vực đầu tư. Trong trường hợp nước vay không tuân thủ nhằm đạt được mục tiêu đầu tư thì thỏa thuận vay vốn có thể bị bên cho vay đơn phương hủy bỏ. c)Có khả năng gây ra gánh nặng nợ nần cho nước tiếp nhận Trong thời gian đầu tiếp nhận và sử dụng ODA, do những điều kiện vay ưu đãi nên yếu tố nợ nần thường chưa xuất hiện. Một số nước đi vay chủ quan , không sử dụng một cách có hiệu quả, không tạo ra được những điều kiện tương ứng để phát triển kinh tế (không đủ thu hút FDI và các nguồn vốn khác cho đầu tư phát triển), không trả được lãi và vốn vay ODA theo đúng cam kết và để lại gánh nặng nợ nước ngoài cho thế hệ sau. Nên, nước đi vay khi hoạch định chính sách tiếp nhận ODA cần phải kết hợp với chính sách thu hút các nguồn vốn khác để chúng hỗ trợ nhau nhằm tăng cường tiềm lực kinh tế. 1.1.2. Phân loại ODA ODA với cùng bản chất, nhưng tùy theo cách tiếp cận khác nhau mà có thể đưa ra các cách phân loại khác nhau. 1.1.2.1.Theo đối tác cung cấp ODA Theo đối tác cung cấp ODA, có thể chia: ODA song phương: là nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức của Nhà nước (Chính phủ) này cho Nhà nước (Chính phủ) khác, không thông qua tổ chức thứ ba. ODA đa phương: là nguồn vốn hỗ trợ do nhiều thành viên góp vốn thông qua các tổ chức quốc tế, các tổ chức chuyên môn hoặc các tổ chức tài chính thực hiện theo mục đích, tôn chỉ riêng của mình. 1.1.2.2.Theo mục đích sử dụng, có thể chia: - Hỗ trợ cán cân thanh toán: là nguồn vốn hỗ trợ trực tiếp thông qua việc chuyển giao tiền tệ hoặc chuyển giao hiện vật (được gọi là viện trợ hàng hóa hoặc hỗ trợ nhập khẩu). Hỗ trợ theo chương trình: là vốn hỗ trợ theo một khuôn khổ đã đạt được bằng hiệp định với đối tác viện trợ nhằm cung cấp một khối lượng ODA cho một mục đích tổng quát trong một khoảng thời gian mà không phải xác định trước một cách chính xác nó sẽ được sử dụng như thế nào. Ví dụ, như viện trợ chung cho giáo dục cơ bản, cho cải tạo môi trường,.... Hỗ trợ theo dự án: loại hình có tính chất truyền thống của ODA. Nó được chia thành dự án phát triển cơ bản và dự án hỗ trợ kỹ thuật. Trên thực tế thường có cả hai loại dự án này. Dự án hỗ trợ kỹ thuật tập trung chủ yếu cho chuyển giao tri thức, ý tưởng, loại dự án này thường chiếm xấp xỉ 20% tổng ODA. Dự án hỗ trợ phát triển cơ bản chủ yếu tập trung vào xây dựng cơ sở hạ tầng. 1.1.2.3.Theo hình thức hoàn trả Theo hình thức hoàn trả, có thể chia: Viện trợ không hoàn lại (cho không): là các khỏan vốn thông thường được cấp từ các tổ chức phi Chính phủ và một phần của nhà tài trợ song phương và nhà tài trợ đa phương. Viện trợ có hoàn lại: là các khoản vốn vay ưu đãi với lãi suất thấp và có thời gian sử dụng dài. Nó thể hiện tính ưu thế so với khoản tín dụng thương mại trên thị trường tài chính quốc tế. 1.1.2.4.Theo điều kiện sử dụng Theo điều kiện sử dụng, có thể chia: Viện trợ không ràng buộc: là khoản vốn chuyển giao chỉ tuân theo nguyên tắc tín dụng quốc tế hoặc cho không mà không bắt bên tiếp nhận cam kết thêm một điều khoản phụ đi kèm. Viện trợ có ràng buộc: là khoản vốn chuyển giao, ngoài việc tuân theo nguyên tắc tín dụng quốc tế thì bên nước tiếp nhận phải cam kết thêm hàng loạt các cam kết đi kèm: sử dụng ở đâu, ưu đãi về mặt kinh tế, ủng hộ nhà tài trợ về mặt chính trị... 1.1.2.5. Theo bên nhận ODA Theo bên nhận ODA, có thể chia: ODA đặc biệt: Chủ yếu để hỗ trợ các nước kém phát triển, thu nhập bình quân đầu người dưới 100USD/năm. Thường là những nước trong 40 nước nghèo nhất trên thế giới có vị trí chiến lược về kinh tế, địa lý. ODA thông thường: Chủ yếu hỗ trợ các nước đang phát triển và chậm phát triển. 1.1.3 Vai trò của ODA đối với đối tác đầu tư 1.1.3.1.Vai trò kinh tế (động cơ kinh tế) Nhằm thực hiện mục tiêu kinh tế, ODA được sử dụng dể thiết lập các mối quan hệ ngoại giao, kinh tế với các nước tiếp nhận. Mặt khác, trên một giác độ nhất định, các nước cung cấp còn sử dụng ODA để xuất khẩu tư bản, từ việc tạo ra các món nợ lớn dần cho đến việc các nước tiếp nhận ODA phải sử dụng chuyên gia của họ, mua vật tư thiết bị của họ với giá đắt, thậm chí cả các điều kiện đấu thầu, giải ngân được đưa ra cũng là để làm sao với lãi suất thấp, có ưu đãi nhưng mà họ vẫn được các mục đích khác nhau một cách có hiệu quả nhất. Thực tế, đi kèm với ODA di chuyển từ các nước DAC tới các nước kém phát triển (LAC) là dòng vốn đầu tư của tư nhân. Lượng vốn đầu tư tư nhân đi kèm gấp hơn 5 lần lượng. Khi các nước LDC đã tiếp nhận ODA thì có thể chấp nhận dễ dàng hơn các điều kiện cho phép các nhà đầu tư nước ngoài vào đầu tư trực tiếp hoặc gián tiếp; hệ thống cơ chế chính sách đảm bảo quyền lợi, lợi ích, nghĩa vụ của các nhà đầu tư trong và ngoài nước từng bước được hình thành, trong đó chú ý tới việc tạo điều kiện cho các nhà đầu tư của các nước cung cấp ODA tham gia vào những lĩnh vực đầu tư có khả năng sinh lợi cao. Ngoài ra, ODA còn là phương tiện để giúp các nước cung cấp viện trợ thâm nhập thị trường các nước đang phát triển một cách dễ dàng hơn và các hàng hóa của nước ngoài có thể vào thị trường trong nước thông qua việc nước tiếp nhận ODA có những thay đổi trong chính sách nhập khẩu. Như vậy, khả năng cạnh tranh và xâm chiếm thị trường của hàng hóa các nước cung cấp ODA so với hàng hóa trong nước tăng lên. Mặt khác, ODA được cung cấp không hoàn toàn bằng tiền mà bao gồm cả hàng hóa thiết bị, máy móc do nước cung cấp sản xuất ra được quy đổi thành tiền; nghĩa là, ODA bao hàm cả việc tạo ra môi trường cho các thị trường xuất khẩu. ODA còn tạo ra sự ổn định về nguồn cung cấp nguyên, nhiên, vật liệu cho các nước cung cấp ODA. Thực tế cho thấy, các nước cung cấp ODA phụ thuộc vào các nước LCD về năng lượng, các nguyên liệu, khoáng sản và ODA trở thành phương tiện để các nước này giải quyết được sự thiếu hụt trên. 1.1.3.2. Vai trò chính trị (động cơ chính trị) Trong giai đoạn hiện nay, khi chiến tranh lạnh kết thúc thì việc mở rộng thị trường thông qua hợp tác kinh tế đang nổi lên hàng đầu nhưng vẫn còn một số nước LDC nhận ODA ít nhiều bị ràng buộc về mặt chính trị. Ví dụ như Mỹ viện trợ cho nước ngoài được coi là: “những công cụ quan trọng trong thúc đẩy các mục tiêu trong chính sách đối ngoại của Mỹ” và “viện trợ là một bộ phận quan trọng của vai trò lãnh đạo thu hút và sử dụng ODAế giới của Mỹ”. Điều này lý giải tại sao ngày nay cơ quan viện trợ phát triển quốc tế của Mỹ (USAID) đang giảm sự tập trung trước đây vào vấn đề tăng trưởng kinh tế và đang xúc tiến cải tổ cơ cấu. 1.1.3.3. Yếu tố đạo đức (động cơ về đạo đức) Hầu hết các nước cung cấp ODA đều là những nước đế quốc trước đây đi xâm chiếm thuộc địa. Với việc sử dụng ODA tài trợ cho các chương trình dự án xóa đói giảm nghèo, y tế, giáo dục, bảo đảm bền vững về môi trường, kết cấu hạ tầng ở các nước đang phát triển nhằm làm phai mờ hình ảnh trước đây, xây dựng một hình ảnh mới trong xã hội các nước đang phát triển và trong cộng đồng thế giới. Chính vì vậy, năm 1969 các tổ chức DAC và OECD đã xác định mục tiêu của các nước này là dành 0,7% GDP của nước mình cho ODA. 1.1.4. Điều kiện để được tiếp nhận ODA Có hai điều kiện chung nhất cho các nước đang và chậm phát triển nhận được ODA tài trợ của cộng đồng các nhà tài trợ. Điều kiện 1: Các nước tiếp nhận ODA phải là những nước có mức GDP bình quân trên đầu người thấp. Các nước có thu nhập thấp, trung bình thấp là những nước có thu nhập bình quân đầu người dưới 1100 USD/năm, 1101-3035 USD/năm, các nước này tập trung ở Châu Á, Châu Phi, và Châu Mỹ La Tinh. Điều kiện 2: Mục tiêu sử dụng ODA của nước tiếp nhận phải phù hợp với phương hướng ưu tiên, mục đích của bên tài trợ. Chỉ tiêu này được xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp ODA và bên nhận ODA. Theo thống kê và đánh giá của WB về phân bổ ODA thì ODA song phương chủ yếu đổ vào các quốc gia trước đây là thuộc địa và đồng minh của các nước tài trợ cho dù nước tiếp nhận có thể chế không tốt, hiệu quả sử dụng ODA không cao. 1.2. Quản lý Nhà nước về ODA 1.2.1. Khái niệm và tầm quan trọng của quản lý Nhà nước về ODA 1.2.1.1.Khái niệm quản lý Nhà nước về ODA Theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP thì: “Quản lý nhà nước về ODA là sự tác động có tổ chức của Nhà nước đối với toàn bộ nguồn vốn ODA bằng quyền lực của nhà nước, thông qua cơ chế quản lý vốn ODA, nhằm thực hiện được các mục tiêu đặt ra đối với quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA”. Hoặc có thể hiểu: “Quản lý nhà nước về vốn ODA là quá trình nhà nước lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra việc thu hút và sử dụng ODA, nhằm đạt được các mục tiêu của nhà nước đặt ra với kết quả và hiệu quả cao trong điều kiện phát triển của đất nước”. 1.2.1.2.Tầm quan trọng của quản lý Nhà nước về ODA ODA là một nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng đối với các nước tiếp nhận trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, nguồn vốn này cũng có thể sử dụng không hiệu quả, gây gánh nặng nợ nần cho đất nước nếu như không có sự quản lý nhà nước chặt chẽ. Phải nhấn mạnh tầm quan trọng của quản lý nhà nước về vốn ODA vì các lý do chủ yếu sau: a) Giá trị thực tế của vốn ODA thấp hơn giá trị danh nghĩa của nó. - Điều này có nghĩa tính ưu đãi của vốn ODA giảm, chi phí để có vốn này sẽ tiến gần tới vốn thương mại trên thị trường tài chính, nếu không có sự quản lý chặt trong thu hút thì chi phí này càng cao. Thể hiện: + Chi phí thực tế mà nước tiếp nhận phải trả để sử dụng vốn ODA lớn hơn tiền lãi phải trả cho nhà tài trợ. Vì chi phí thực tế mà nước tiếp nhận phải thanh toán bằng tiền lãi vay, theo: tỷ lệ lãi suất + phí thủ tục vay + Chi phí liên quan đến khoản ODA (chi phí có ghi trong hợp đồng và chi phí tiềm ẩn). + Nhà tài trợ ràng buộc điều kiện đối với vốn ODA khi nước tiếp nhận phải chấp nhận một phần giá trị khoản ODA là hàng hoá dịch vụ do nhà tài trợ đó sản xuất (Trung bình là ở mức 20% giá trị vốn ODA). Giá cả phải trả cho hàng hoá, dịch vụ này thường cao hơn giá cả mà hàng hoá, dịch vụ đó bán trên thị trường thế giới. Hoặc trong các dự án hỗ trợ kỹ thuật, thì bên nhà tài trợ yêu cầu trả lương cho các chuyên gia, cố vấn dự án của họ ở nước quá cao so với chi phí thực tế cần thuê chuyên gia như vậy trên thị trường lao động thế giới. - Các nhà tài trợ có quyền chủ động nhất định trong quyết định cung cấp ODA theo dự án, chương trình. Do đó, các dự án, chương trình mà các nhà tài trợ này lựa chọn để cung cấp vốn ODA lại có thể không phải là dự án quan trọng và tối ưu nhất đối với nước tiếp nhận. Vì thế, chi phí mua sắm thiết bị, công nghệ với giá trị rất lớn, nhưng công suất sử dụng không cao hoặc phải bỏ ra chi phí cao về dịch vụ đào tạo, chuyển giao công nghệ và chi phí phải trả do thất nghiệp xuất hiện. - Tác động của yếu tố tỷ giá hối đoái làm cho giá trị vốn ODA phải hoàn lại tăng lên hay gánh nặng nợ nước ngoài của nước tiếp nhận sẽ tăng lên. Giá trị các khoản ODA mà nước tiếp nhận chủ yếu lấy ngoại tệ mạnh làm đơn vị tính toán như: đô la Mỹ, đồng Yên của Nhật, đồng Euro. Tuy nhiên, trong thời gian dài của khoản vốn ODA, giá trị các đồng tiền này luôn biến động như đồng yên của Nhật là một đồng tiền chuyển đổi tự do, nhưng không phải là đồng tiền thực sự mạnh và ổn định và các dự án hỗ trợ phát triển của JBIC (Nhật Bản) thì lấy đồng Yên làm đơn vị tính toán. Vì thế, khoản vốn ODA luôn chứa đựng rủi ro về ngoại hối. Mặt khác, đồng tiền của nước tiếp nhận bị mất giá trong khoảng thời gian sử dụng vốn do các yếu tố như: lạm phát ở nước tiếp nhận cao hơn ở các nước phát triển và nước tài trợ (tính ổn định của nền kinh tế nước tiếp nhận kém hơn) tình trạng thâm hụt cán cân thương mại luôn thường trực, không có sự cải thiện nhiều về tài khoản vốn nên nhu cầu về ngoại tệ mạnh lớn hơn cung về ngoại tệ. Vì thế, khoản vốn ODA phải hoàn trả theo đồng nội tệ ngày càng tăng lên. Những chi phí gián tiếp phải trả cho các khoản vốn ODA. Nước tiếp nhận vốn ODA ít nhiều phải chấp nhận các ràng buộc về mặt kinh tế và chính trị. Về kinh tế, nước tiếp nhận phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hoá của các nước tài trợ, ví như Việt Nam mở cửa hơn đối với mặt hàng ô tô của Nhật Bản và Mỹ vào năm 2006; thực hiện cam kết hiệp định thuế quan vào 2003 với các nước ASEAN. Từng bước mở cửa thị trường bảo hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nhà tài trợ chiếm lĩnh thị trường nội địa, ảnh hưởng trực tiếp đến sức cạnh tranh của hàng hoá nước tiếp nhận ở thị trường nội địa. Có những ưu đãi đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài như cho phép họ đầu tư vào những lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lợi cao, giá thuê mặt bằng sản xuất và các dịch vụ rẻ cũng như có được đơn đặt hàng của chính phủ. Ví như Việt Nam cho phép các nhà đầu tư vào ngành Bưu chính - Viễn thông, thực hiện một loại giá trên cả nước (sẽ xoá bỏ sự phân biệt về giá giữa người Việt Nam và người nước ngoài). Chính những ràng buộc này đã làm ngân sách Nhà nước mất đi một khoản tiền thu từ thuế nhập khẩu, thuế đối với các doanh nghiệp trong nước do hàng hoá của doanh nghiệp này bị mất chỗ đứng trên thị trường. Thuế thu nhập cá nhân và những khoản lương của những công nhân bị thất nghiệp do tác động của việc phải mở cửa thị trường. Như vậy, nếu không đàm phán chi tiết với nhà tài trợ để giảm chi phí và không quản lý chặt việc sử dụng thì giá trị thực tế của vốn ODA thấp hơn nhiều so với giá trị danh nghĩa hay lãi suất vốn ODA mà nước tiếp nhận phải trả tiền sát với lãi suất thị trường tài chính quốc tế. b, Nước tiếp nhận dễ bị rơi vào tình trạng sử dụng không hiệu quả nguồn vốn ODA Quan điểm nhìn nhận về vốn ODA của nước tiếp nhận còn nhiều hạn chế. Do giai đoạn đầu tiếp nhận vốn ODA chủ yếu là vốn hỗ trợ phát triển không hoàn lại nên hình thành trong tiềm thức và suy nghĩ, thói quen của chính phủ nước tiếp nhận vốn ODA và những tổ chức sử dụng nguồn vốn này là cứ vốn ODA là cho không và sử dụng không tính toán kỹ lưỡng, nên dễ xuất hiện hiện tượng tham nhũng và lãng phí trong tổ chức sử dụng. - Trình độ và kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA còn thấp, thể hiện trong khâu xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý, khả năng đàm phán thuyết phục các nhà tài trợ chưa cao; khả năng khảo sát, xây dựng dự án còn kém, nên xảy ra hiện tượng, tình trạng theo hồ sơ, theo dự án thì đem lại hiệu quả cao nhưng khi đầu tư, sử dụng vốn thì rơi vào tình trạng thua lỗ. Do vậy, nếu vốn ODA sử dụng và thu hút ở nước tiếp nhận không hiệu quả thì không những các nước này không khai thác được những ưu đãi, những mặt tích cực của vốn ODA phục vụ cho kế hoạch tăng trưởng, phát triển kinh tế, mà còn đẩy họ vào tình trạng nợ nần tăng thêm khi đó lỗ hổng về tiết kiệm, đầu tư, thương mại không được cải thiện mà còn xuất hiện thêm lỗ hổng lớn trong tài khoản vốn do nguồn thu ngoại tệ từ ODA không còn, trong khi đó phải xuất ngoại tệ trả nợ nước ngoài. Vì thế, cán cân thanh toán quốc tế càng bị thâm hụt trầm trọng, sẽ gây ra phá giá đồng nội tệ. Nếu bị một cú sốc về dầu mỏ hoặc thị trường xuất khẩu bị tổn thương thì nền kinh tế sẽ bị rơi vào khủng hoảng kinh tế như Braxin, Achenchina, Thái Lan (1997). Kết cục là khủng hoảng xã hội sẽ xảy ra. Chính vì vậy, vấn đề quản lý nhà nước về vốn ODA được đặt ra mang tính khách quan và cần tổ chức thực hiện tốt, nhằm nâng cao hiệu qủa thu hút và sử dụng vốn ODA phục vụ quá trình tăng trưởng và phát triển của nước tiếp nhận vốn ODA. Thực tế đã khẳng định, việc tiếp nhận vốn ODA là con giao hai lưỡi. Nếu nước tiếp nhận vốn ODA tổ chức quản lý và sử dụng tốt nguồn vốn này, khai thác triệt để những ưu điểm của nó và hạn chế những bất lợi có thể xảy ra thì vốn ODA là một nguồn ngoại lực quan trọng góp phần vào quá trình tăng trưởng nhanh của nền kinh tế. Ví dụ như trường hợp thành công của Nhật Bản vào giai đoạn 1950-1960, Hàn Quốc vào giai đoạn 1960-1970. Ngược lại, nếu quản lý và sử dụng không hiệu quả thì vốn ODA trở thành gánh nặng nợ nần cho đất nước trong tương lai. Tuy nhiên, xu thế trên thế giới hiện nay là các nước đang phát triển luôn muốn thu hút các khoản vốn ODA và đồng thời nghiên cứu và đưa ra các phương pháp quản lý nhà nước có hiệu quả, để khai thác thế mạnh của nguồn vốn này trong quá trình phát triển đất nước./. Nhằm thống nhất ý chí, quan điểm giữa các bên có liên quan trong quá trình thu hút và sử dụng ODA. Bao gồm: các cơ quan quản lý Nhà nước về ODA, các nhà tài trợ, các ban quản lý dự án. Thực tế đã chỉ rõ, khi nào đạt được sự thống nhất trong mối quan hệ đa dạng về ODA thì mới thu được hiệu quả cao (kể cả tỷ lệ giải ngân các nguồn cam kết) trong sử dụng ODA. Định hướng thu hút và sử dụng ODA trên cơ sở xác định mục tiêu chung, mục tiêu bộ phận và hướng mọi nỗ lực của các bên có liên quan vào thực hiện các mục tiêu đó. Tổ chức, điều hòa, phối hợp và hướng dẫn hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước có liên quan, các nhà tài trợ, các ban quản lý dự án, làm giảm bớt sự bất đồng và bất định trong quá trình sử dụng ODA. Tạo ra động lực cho các bên có liên quan đến ODA bằng các kích thích, đánh giá, khen thưởng những nhân tố có thành tích, đồng thời điều chỉnh những lệch lạc, sai sót của các bên trong quá trình sử dụng ODA. Quản lý Nhà nước về ODA nhằm nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng ODA. Ngược lại, nếu quản lý và sử dụng không hiệu quả thì ODA trở thành gánh nặng nợ nần cho đất nước trong tương lai. Tuy nhiên, xu thế trên thế giới hiện nay là các nước đang và chậm phát triển luôn muốn thu hút ODA và đồng thời nghiên cứu và đưa ra các phương pháp quản lý Nhà nước để khai thác thế mạnh của nguồn vốn này trong quá trình phát triển đất nước. 1.2.2. Nội dung quản lý Nhà nước về ODA Nội dung quản lý Nhà nước về ODA được cụ thể hóa thành nội dung của các chức năng quản lý Nhà nước về ODA. Trong đó: “Chức năng quản lý Nhà nước về ODA chính là tập hợp công việc, nhiệm vụ mang tính chất cùng loại mà các cơ quan quản lý Nhà nước về ODA phải thực hiện trong quá trình thu hút, sử dụng ODA nhằm đạt được những mục tiêu đã đặt ra”. Theo giai đoạn tác động thì nội dung quản lý Nhà nước về thu hút và sử dụng ODA bao gồm: 1.2.2.1.Định hướng thu hút, sử dụng ODA Đó là Nhà nước quyết định trước những nhiệm vụ, những mục tiêu và những giải pháp trong quá trinh thu hút và sử dụng ODA trong khoảng thời gian dài thường là 5 năm, 10 năm, hay lâu hơn. Định hướng thu hút, sử dụng ODA được Nhà nước thực hiện thông qua các hình thức chủ yếu sau: Xây dựng chiến lược thu hút, sử dụng ODA. Xây dựng chiến lược thu hút, sử dụng ODA là Nhà nước xây dựng một hệ thống các quan điểm cơ bản về thu hút, sử dụng ODA và các giải pháp chủ yếu được lựa chọn một cách có căn cứ khoa học cho thu hút, sử dụng ODA nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. Trong đó: Hệ thống các quan điểm cơ bản về thu hút và sử dụng ODA là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt, chiến lược, từ việc xác định các mục tiêu, thứ tự ưư tiên đến những nhiệm vụ cũng như chính sách thu hút và sử dụng ODA. Mục tiêu trong chiến lược thu hút và sử dụng ODA là những kết quả mong đợi cần có và có thể có của đất nước khi kết thúc việc thực hiện chiến lược thu hút và sử dụng ODA đã đặt ra. Các giải pháp chủ yếu trong chiến lược thu hút và sử dụng ODA là phương thức cơ bản để thực hiện các công việc đặt ra trong suốt thời kỳ chiến lược nhằm thực hiện các mục tiêu thu hút và sử dụng ODA. Thực chất của chiến lược thu hút và sử dụng ODA được hiểu là một bản luận cứ có cơ sở khoa học xác định rõ các mục tiêu và phương hướng hành động của đất nước trong thu hút và sử dụng ODA trong khoảng thời gian 10 năm hoặc lâu hơn, chủ yếu ở tầm quốc gia, liên quan tới tổng thể các ngành kinh tế, các vùng kinh tế. Xây dựng quy hoạch thu hút và sử dụng ODA. Quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là một định hướng thu hút và sử dụng ODA. Trong đó đi xác định rõ quy mô và giới hạn thu hút và sử dụng ODA trong những khoảng thời gian nhất định. Nó tạo ra khung cảnh và những đường nét thu hút và sử dụng ODA. Nó là cơ sở, là tiền đề xây dựng các kế hoạch, chương trình và dự án ODA có quy mô vùng và quôc gia. Về thực chất, xây dựng quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là xây dựng khung vĩ mô về tổ chức không gian nhằm cung cấp những luận cứ khoa học cho các cấp để chỉ đạo vĩ mô công tác thu hút và sử dụng ODA thông qua các chương trình, dự án ODA đảm bảo cho ODA được sử dụng có hiệu quả. Về bản chất, xây dựng quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là cụ thể hóa chiến lược thu hút và sử dụng ODA về không gian (theo vùng kinh tế và theo ngành kinh tế) và theo thời gian (theo từng giai đoạn nhất định). Xây dựng kế hoach thu hút và sử dụng ODA. Xây dựng chính sách thu hút và sử dụng ODA. Xây dựng các chương trình, dự án thu hút và sử dụng ODA. Chương trình thu hút và sử dụng ODA là tổ hợp các mục tiêu, các thủ tục, các nguyên tắc, các nhiệm vụ, các bước tiến hành, các yếu tố cần thiết khác để thu hút và sử dụng ODA có hiệu quả theo những mục tiêu đã đặt ra trong một thời kỳ nhất định, thường là từ 1-5 năm. Chương trình thu hút và sử dụng ODA là một bộ phận của kế hoạch hay một phương thức vận hành của kế hoạch thu hút và sử dụng ODA. Chương trình đảm bảo phối hợp một cách đồng bộ các biên pháp thu hút và sử dụng ODA liên quan trong việc thực hiện mục tiêu theo những tiến độ chặt chẽ và thống nhất. Dự án thu hút và sử dụng ODA, về hình thức là một cặp hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết và hệ thống các hoạt động trong thu hút và sử dụng ODA sẽ được thực hiện với các nguồn lực, chi phí, được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ. Về nội dung, là tổng thể các hoạt động dự kiến trong thu hút và sử dụng ODA với các nguồn lực, và chi phí cần thiết, được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với lịch thời gian và địa điểm xác định để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những đối tượng nhất định nhằm thực hiện những mục tiêu kinh tế- xã hội nhất định. 1.2.2.2.Tổ chức thực hiện thu hút và sử dụng ODA Đó là tập hợp những nhiệm vụ mà Nhà nước phải thực hiện nhằm thiết lập hệ thống quản lý và vận hành hệ thống này nhằm thu hút và sử dụng ODA theo nội dung định hướng thu hút và sử dụng ODA đã đặt ra. Nội dung tổ chức thực hiện thu hút và sử dụng ODA, bao gồm: Tổ chức bộ máy quản lý Nhà nước về thu hút và sử dụng ODA: thiết lập cơ cấu tổ chức của bộ máy quản lý Nhà nước về thu hút và sử dụng ODA từ cấp trung ương tới địa phương, xây dựng và hoàn thiện thể chế hoạt động của bộ máy này, xây dựng đội ngũ nhân viên làm việc trong bộ máy theo những tiêu chuẩn và yêu câu thu hút và sử dụng ODA đặt ra. Vận hành bộ máy quản lý Nhà nước về thu hút và sử dụng ODA: tạo động lực nó hoạt động theo những kế hoạch đặt ra, phối hợp các hoạt động giữa các bộ phận, đơn vị trong bộ máy, hướng dẫn họ thực hiện theo kế hoạch đặt ra và tuân thủ quy định của pháp luật, xử lý những vướng mắc, tồn tại, cản trở trong quá trình thu hút và sử dụng ODA, bảo đảm cho việc thực hiện kế hoạch đặt ra có hiệu quả nhất. 1.2.2.3.Kiểm soát việc thu hút và sử dụng ODA Đó là tổng thể những hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước về ODA nhằm kịp thời phát hiện và xử lý những sai sót, ách tắc, đổ vỡ, những khó khăn, vướng mắc cũng như những cơ hội trong thu hút và sử dụng ODA để đạt được những mục tiêu, kế hoạch đặt ra. Về thực chất, đó là đi đánh giá chính xác những kết quả hoạt động trong thu hút và sử dụng ODA (việc đánh giá này được tiến hành cả trong và sau khi kết thúc quá trinh thu hút và sử dụng ODA) để có những can thiệp hợp lý của Nhà nước tới việc thu hút và sử dụng ODA. 1.2.2.4.Đổi mới phương thức thu hút và sử dụng ODA Mọi giải pháp và hình thức quản lý thu hút ODA luôn luôn biến động theo xu thế biến động chung của thế giới. Do đó, Nhà nước cũng phải luôn theo dõi những biến động này để kịp thời có các điều chỉnh cần thiết (về quan điểm, định hướng, chiến lược, mục tiêu...) thích hợp. 1.2.3. Các công cụ quản lý Nhà nước về ODA Để quản lý Nhà nước có hiệu quả đối với ODA thì Nhà nước hình thành và sử dụng các công cụ cơ bản để truyền dẫn những tác động tới quá trình thu hút và sử dụng ODA. Các công cụ bao gồm: 1.2.3.1.Công cụ pháp luật Công cụ pháp luật về ODA là tổng thể những văn bản pháp luật trực tiếp liên quan đến sự tồn tại, thu hút và sử dụng ODA. Đây chính là nội dung chính hình thành nên cơ chế quản lý ODA. Nó bao gồm: - Các luật liên quan đến ODA do Quốc hội ban hành. Các nghị định, nghị quyết liên quan đến ODA do Chính Phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành. Các thông tư liên quan đến ODA do các Bộ ban hành. Các văn bản hành chính của các bộ, chính quyền các địa phương ban ngành li._.