Quản lý các dự án ODA ở Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Thực trạng và giải pháp

Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản NIB Ngân hàng Đầu tư Bắc Âu IMF Quỹ Tiền tệ quốc tế UNCDF Quỹ Đầu tư Phát triển của Liên hợp quốc UNICEF Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc UNFPA Quỹ Dân số Liên hợp quốc GEF Quỹ môi trường toàn cầu IFAD Quỹ Phát triển nông nghiệp quốc tế KFAED Quỹ phát triển kinh tế Ảrập của Côoet NDF Quỹ Phát triển Bắc Âu OFID Quỹ Phát triển quốc tế của các nước xuất khẩu dầu mỏ OPEC UNESCO Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hoá của Liên hợp quốc ILO Tổ chức Lao động quốc tế FAO Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp WHO Tổ chức Y tế Thế giới UNODC Cơ quan Phòng chống ma tuý và tội phạm của Liên hợp quốc AFD Cơ quan phát triển Pháp EU Liên minh Châu Âu EC Ủy ban châu Âu UNHCR Cao uỷ Liên hợp quốc về người tỵ nạn OPEC Tổ chức các nước xuất khẩu dầu mỏ WFP Chương trình lương thực thế giới UNIDO Chương trình Phát triển công nghiệp của Liên hợp quốc UNAIDS Chương trình phối hợp của Liên hợp quốc về HIV/AIDS FDI Đầu tư trực tiếp nước ngoài USD Đô la Mỹ CG Hội nghị những nhà tài trợ chính Bộ KH&ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư DN Doanh nghiệp DNNN Doanh nghiệp nhà nước ĐKKD Đăng ký kinh doanh DNNVV Doanh nghiệp nhỏ và vừa TW Trung ương F/S Văn kiện dự án đầu tư DANH MỤC CÁC BẢNG STT Bảng số Tên bảng Trang 1 Bảng 2.1 Cơ cấu ODA ký kết theo ngành, lĩnh vực thời kỳ 2001 - 2005 42 2 Bảng 2.2 Cơ cấu giải ngân vốn ODA thời kỳ 2001 - 2005 44 3 Bảng 2.3 Cơ cấu sử dụng vốn ODA theo ngành, lĩnh vực thời kỳ 1993 - 2007 46 4 Bảng 2.4 Cơ cấu sử dụng vốn ODA theo vùng lãnh thổ thời kỳ 1993 - 2007 48 5 Bảng 3.1 Cơ cấu vốn ODA cho các ngành, lĩnh vực thời kỳ 2001 - 2007 69 6 Bảng 3.2 Cơ cấu vốn ODA cho các ngành, lĩnh vực cho đến năm 2015 70 DANH MỤC CÁC HÌNH STT Hình số Tên hình Trang 1 Hình 1.1 Chu trình quản lý dự án ODA 20 2 Hình 2.1 Giá trị vốn ODA cam kết tài trợ cho Việt Nam giai đoạn 2001 - 2007 40 3 Hình 2.2 Các khâu trong chu trình ODA 49 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam là một quốc gia đang phát triển, bên cạnh đó chúng ta đang tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, vì vậy nhu cầu về vốn đầu tư là rất lớn. Tuy nhiên, do trình độ khoa học công nghệ lạc hậu, thu nhập quốc dân bình quân đầu người thấp, tích lũy từ nội bộ nền kinh tế gần như không đáng kể nên vốn đầu tư là một trong những khó khăn lớn đặt ra cho việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội hiện nay. Trong khi khẳng định nguồn vốn trong nước có vai trò quyết định, Việt Nam đã coi nguồn vốn nước ngoài có vị trí quan trọng. Cùng với vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là nguồn vốn quý. Quý bởi thời gian vay thường kéo dài hàng chục năm, thời gian ân hạn dài, lãi suất thường thấp hơn nhiều so với vay thương mại và có khoảng 10% tổng số là viện trợ không hoàn lại. Nguồn vốn ODA có ý nghĩa rất quan trọng đối với sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế - xã hội Việt Nam hiện nay, thông qua nguồn viện trợ này mà chúng ta có thể xây dựng, cải thiện cơ sở hạ tầng, nâng cao trình độ nguồn nhân lực, hỗ trợ cải cách chính sách kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng, xoá đói giảm nghèo… còn các doanh nghiệp Việt Nam được tiếp cận với khoa học công nghệ hiện đại, tiếp thu trình độ quản lý tiên tiến. Tuy nhiên, báo cáo kết quả giám sát lĩnh vực ODA của Uỷ ban Đối ngoại cũng như đánh giá của Thường trực Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội cùng thống nhất quan điểm: Việc sử dụng vốn ODA về cơ bản là có hiệu quả nhưng cơ chế quản lý, giám sát, sử dụng nguồn vốn này còn nhiều vướng mắc làm hạn chế hiệu quả của việc sử dụng nguồn tài trợ từ bên ngoài. Báo cáo thẩm tra của Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội đã nêu lên nhiều nhược điểm trong công tác quản lý nguồn vốn ODA cần sớm khắc phục. Dựa trên ý nghĩa đó, em lựa chọn đề tài: “Quản lý các dự án ODA ở Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Thực trạng và giải pháp” làm đề tài cho chuyên đề tốt nghiệp của mình. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 2.1. Mục đích nghiên cứu đề tài Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý các dự án ODA tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Để thực hiện được mục đích trên, đề tài cần thực hiện các nhiệm vụ sau đây: - Hệ thống hoá các vấn đề lý luận về nguồn vốn ODA và vấn đề quản lý dự án ODA. - Đánh giá công tác quản lý dự án ODA tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư trên cơ sở phân tích thực trạng, từ đó chỉ ra những tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại đó. - Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý các dự án ODA. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của chuyên đề là hoạt động quản lý các dự án ODA. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Chuyên đề chỉ nghiên cứu trong phạm vi sau: - Về không gian: Chỉ nghiên cứu các dự án ODA do Bộ Kế hoạch và Đầu tư quản lý thực hiện. - Về thời gian: Từ năm 2001 đến nay. - Về giác độ nghiên cứu: Nghiên cứu trên giác độ vi mô những vấn đề quản lý dự án ODA. 4. Kết cấu của chuyên đề Ngoài lời mở đầu và kết luận, nội dung của chuyên đề được chia làm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý các dự án ODA và sự cần thiết phải thực hiện quản lý các dự án ODA tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Chương 2: Thực trạng quản lý các dự án ODA tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư thời gian qua. Chương 3: Một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý các dự án ODA tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong thời gian tới. CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI THỰC HIỆN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance - ODA) là một trong những nguồn lực từ bên ngoài có những ưu việt nổi trội (viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi) rất phù hợp để hỗ trợ các nước đang phát triển, nhất là các nước nghèo xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội. Từ giữa thế kỷ 20 việc tranh thủ thu hút và sử dụng nguồn lực ODA đã góp phần tích cực vào việc giảm hố ngăn cách giàu nghèo giữa các quốc gia và nâng cao đời sống cho người dân ở các nước nghèo và nước đang phát triển. 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC ODA 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm nguồn vốn ODA 1.1.1.1. Khái niệm Lịch sử hình thành nguồn vốn ODA: Viện trợ phát triển chính thức đã có từ rất lâu đời, nhưng sau chiến tranh thế giới thứ II, loại hình viện trợ này mới thực sự phổ biến và được quốc tế hoá. Sau chiến tranh thế giới thứ II, nhiều nước bị tàn phá nặng nề về kinh tế (chủ yếu là các nước Châu Âu), trong khi đó Mỹ không những không bị suy sụp bởi chiến tranh mà còn giàu lên trông thấy. Với sức mạnh về mọi mặt của mình, nổi bật nhất là về kinh tế, Mỹ đã đưa ra kế hoạch Marshall, vừa để trợ giúp các nước Tây Âu phục hồi kinh tế, vừa để chi phối, kiểm soát các nước này và ngăn chặn việc mở rộng ảnh hưởng của Liên Xô. Trong thời kỳ từ năm 1947 đến 1951 Mỹ đã rót khoảng 2,5% tổng sản phẩm quốc gia (GNP) của mình vào công cuộc tái thiết Tây Âu. Để tiếp nhận viện trợ của kế hoạch Marshall, các nước châu Âu đã đưa ra một chương trình phục hồi kinh tế và thành lập Tổ chức Hợp tác kinh tế châu Âu, về sau trở thành Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD). Được thúc đẩy bởi những tính toán lợi ích về mặt kinh tế và chính trị, Mỹ tìm cách mở rộng ảnh hưởng của mình thông qua việc tăng cường viện trợ ODA cho các nước đang phát triển, những quốc gia ở Thế giới thứ ba trong thập niên 1950. Đồng thời, Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Quốc tế (IBRC), tiền thân của Ngân hàng Thế giới (WB) cũng bắt đầu chuyển trọng tâm từ công cuộc tái thiết châu Âu sang quá trình phát triển ở Thế giới thứ ba. Các tổ chức chuyên biệt của Liên hợp quốc, ví dụ như Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp (FAO), Tổ chức Y tế Thế giới (WHO) cũng lớn mạnh cả về số lượng và quy mô trong các thập niên 1950 và 1960. Cùng với sự hình thành đông đảo các tổ chức đa phương là sự ra đời của rất nhiều tổ chức viện trợ tại các nước phát triển Tây Âu cũng như ở các nơi khác. Trong vòng 20 năm tiếp theo, chương trình viện trợ song phương từ các nước cung cấp viện trợ khác còn tăng hơn rất nhiều so với của Mỹ. Trong khuôn khổ hợp tác và phát triển, các nước OECD đã lập ra những uỷ ban chuyên môn, trong đó có Uỷ ban Viện trợ Phát triển (DAC), nhằm giúp các nước đang phát triển đẩy nhanh phát triển kinh tế và nâng cao hiệu quả đầu tư. Thập niên 1970 còn chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ của viện trợ nước ngoài từ các nước xuất khẩu dầu mỏ OPEC mới nổi lên. Trong thập niên 1980, Nhật Bản tăng nhanh viện trợ nước ngoài, vượt qua Mỹ trở thành nước cung cấp viện trợ lớn nhất thế giới vào cuối thập niên này. Đầu thập nhiên 1990, viện trợ cho các nước đang phát triển tăng rất nhanh, tuy nhiên, đến những năm đầu thế kỷ 21 này, hầu hết các quốc gia phát triển đều liên tục cắt giảm viện trợ do những khó khăn về kinh tế trên toàn cầu, và thế giới phải liên tục xử lý, đương đầu với những tình huống cấp bách như viện trợ chống thiên tai (động đất, sóng thần, sâu bệnh, hạn hán…). Gần đây chủ nghĩa khủng bố đã làm cho thế giới phải chi tiêu ngày càng nhiều tiền của hơn vào lĩnh vực này. Hiện nay đồng thời với việc cung cấp ODA song phương (trực tiếp), các nước còn chuyển giao ODA cho các nước đang phát triển thông qua các tổ chức viện trợ đa phương. Các tổ chức đó bao gồm: Các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc như: Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc (UNICEF), Chương trình lương thực thế giới (WFP), Quỹ Dân số Liên hợp quốc (UNFPA), Tổ chức Y tế thế giới (WHO), Tổ chức Nông nghiệp và Lương thực (FAO); Liên minh Châu Âu (EU); Các tổ chức Phi Chính phủ (NGOs); Các tổ chức tài chính quốc tế, gồm: Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), Ngân hàng Phát triển Châu Phi (AfDB), Quỹ Viện trợ của OPEC; Quỹ Côoét… Các khái niệm ODA: Theo DAC: “Viện trợ phát triển chính thức ODA là nguồn vốn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ và cho vay với các điều kiện ưu đãi; ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển (và các tổ chức nhiều bên), được các cơ quan thừa hành của Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ, các tổ chức phi Chính phủ tài trợ. Vốn ODA phát sinh từ nhu cầu cần thiết của một quốc gia, một địa phương, một ngành - được tổ chức quốc tế hay nước bạn xem xét và cam kết tài trợ, thông qua một Hiệp định quốc tế được đại diện có thẩm quyền hai bên nhận và hỗ trợ vốn ký kết. Hiệp định quốc tế hỗ trợ này được chi phối bởi công pháp quốc tế”. Theo WB: “ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức (ODF) trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ưu đãi và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA”. ODF là tài trợ phát triển chính thức, là tất cả các nguồn tài chính mà Chỉnh phủ các nước phát triển và tổ chức đa phương dành cho các nước đang và kém phát triển, loại vốn vay này gồm có ODA và các hình thức ODF khác, trong đó ODA chiếm tỷ trọng lớn. Theo định nghĩa của UNDP: “ODA bao gồm tất cả các khoản viện trợ không hoàn lại và các khản cho vay đối với các nước đang phát triển, cụ thể là: Do khu vực chính thức thực hiện, chủ yếu nhằm thúc đẩy kinh tế và phúc lợi, cung cấp với các điều khoản ưu đãi về mặt tài chính (nếu là vốn vay thì có phần không hoàn lại ít nhất là 25%)”. Theo Nghị định số 17/2007/NĐ-CP ngày 04 tháng 05 năm 2001 của Chính phủ về việc ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức định nghĩa: “Hỗ trợ phát triển chính thức (gọi tắt là ODA) là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với Nhà tài trợ, bao gồm: Chính phủ nước ngoài và các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia”. Như vậy, có rất nhiều cách định nghĩa về ODA, song tóm lại ta có thể định nghĩa ODA như sau: “Hỗ trợ phát triển chính thức ODA là nguồn vốn từ các cơ quan chính thức bên ngoài cung cấp (hỗ trợ) cho các nước đang và kém phát triển hoặc các nước đang gặp khó khăn về tài chính (thông qua các cơ quan chính thức) nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của các nước này”. 1.1.1.2. Đặc điểm Có thể tổng quát ODA có 5 đặc điểm chính sau: ODA do Chính phủ của một nước hoặc các tổ chức quốc tế cấp cho các cơ quan chính thức của một nước. ODA không cấp cho những dự án mang tính chất thương mại, mà chỉ nhằm mục đích nhân đạo, giúp phát triển kinh tế, khắc phục khó khăn về tài chính hoặc nâng cao lợi ích kinh tế - xã hội của nước nhận viện trợ. ODA là nguồn vốn có nhiều ưu đãi. Tính ưu đãi thể hiện ở: Thời gian vay thường kéo dài 40 năm, thời gian ân hạn lên tới 10 năm mới phải trả lãi Thời gian ân hạn là thời gian bên đi vay không phải trả gốc và lãi , lãi suất thường thấp hơn nhiều so với vay thương mại (chỉ khoảng 1,5%/năm) và có khoảng 10% tổng số là viện trợ không hoàn lại. Như vậy, bản chất của viện trợ ODA mang tính nhân đạo, thể hiện nghĩa vụ đồng thời là sự quan tâm giúp đỡ của các nước đối với nhau, tăng cường thúc đẩy mối quan hệ đối ngoại tốt đẹp giữa các quốc gia hoặc giữa các tổ chức quốc tế với các quốc gia. Tuy nhiên, ODA không chỉ đơn thuần là việc giúp đỡ hữu nghị mà còn mang tính ràng buộc, là một công cụ có hiệu quả để thiết lập và duy trì lợi ích kinh tế và vị thế chính trị cho nước tài trợ. Các nước viện trợ sử dụng ODA để khuyến khích sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nước đang phát triển theo hình mẫu mà họ mong muốn. Ví dụ, khuyến khích phát triển kinh tế thị trường, tự dó hoá thương mại, mở cửa đầu tư… Bên cạnh đó, việc “ràng buộc” viện trợ song phương với việc mua trang thiết bị từ nước cung cấp viện trợ đã làm giảm bớt giá trị thực sự của những khoản viện trợ này cho các nước đang phát triển Trung bình viện trợ có điều kiện làm giảm khoảng 20% giá trị của nó. Hơn nữa, các công ty của các nước tài trợ được hưởng lợi từ việc viện trợ có điều kiện lại là những nhóm lợi ích luôn vận động hành lang cho cho các dự án viện trợ cần nhiều đầu vào từ các nước tài trợ cho dù các dự án này không phải là thích hợp nhất theo quan điểm của nước nhận viện trợ. . Mục đích của viện trợ có điều kiện là cho phép các nhà sản xuất ở nước tài trợ giành được những hợp đồng trong khoản mua sắm bằng viện trợ nước ngoài. Thông thường, các nhà tài trợ thường yêu cầu các nước nhận viện trợ phải dùng 50% viện trợ để mua hàng hoá và dịch vụ của họ. Viện trợ có điều kiện còn mở ra cơ hội đặt hàng trong tương lai cho các nhà xuất khẩu ở nước cung cấp ODA. Một khi nước tiếp nhận viện trợ lắp đặt máy móc thiết bị từ một nhà cung cấp nhất định, họ chắc chắn sẽ quay lại nhà cung cấp này để mua linh kiện, phụ tùng thay thế. ODA còn như một công cụ để thực hiện ý đồ chính trị đối ngoại, xác định vai trò và ảnh hưởng chính trị của các nước phát triển tại các quốc gia và khu vực tiếp nhận. Như Mỹ là một trong các quốc gia thường xuyên sử dụng các điều kiện chính trị để “mặc cả” với các quốc gia tiếp nhận viện trợ. Nhật Bản dùng ODA để bình thường hoá quan hệ với các nước Đông Nam Á, mở rộng giao lưu chính trị - văn hoá với các nước này nhằm tìm kiếm sự ủng hộ cho tham vọng trở thành trung tâm văn hoá - chính trị của thế giới. Ngoài ý đồ chính trị, các quốc gia phát triển còn gắn viện trợ với việc giải quyết các vấn đề xã hội, bảo vệ môi trường, xoá đói giảm nghèo. ODA có khả năng tạo thành gánh nợ. Do tính chất ưu đãi của ODA nên khi sử dụng nó người ta không ý thức ngay được gánh nặng nợ nần trong tương lai. Nhiều dự án ODA thường không được đầu tư trực tiếp cho sản xuất, kinh doanh, nhất là cho xuất khẩu. Chính vì thế, những nước sử dụng ODA không có hiệu quả có thể có sự tăng trưởng nhất thời, nhưng sau một thời gian sẽ rơi vào cảnh nợ nần hết sức nặng nề. 1.1.2. Phân loại nguồn vốn ODA Có nhiều cách để phân loại nguồn vốn ODA, song dựa vào các căn cứ cụ thể, ta có cách phân loại như sau: Căn cứ theo tính chất của khoản viện trợ: Có 2 loại: + Viện trợ thông thường: Viện trợ cho các nước cần vốn cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội hoặc có nhu cầu cải thiện tình hình tài chính quốc gia; được thực hiện tại Hội nghị thường niên các nhà tài trợ. Với loại hình viện trợ này, vai trò của các nhà tài trợ thể hiện ở 2 mặt: Tư vấn và phân tích kỹ thuật; và tài trợ cho các chương trình, dự án cụ thể. + Viện trợ khẩn cấp: Viện trợ của các nước và các tổ chức quốc tế cho các trường hợp nền kinh tế của một nước bị đe doạ nghiêm trọng do thiên tai, địch hoạ… hoặc do khủng hoảng đột xuất về kinh tế. Căn cứ theo phương thức hoàn trả: ODA có 3 loại: + Viện trợ không hoàn lại: Bên nước ngoài cung cấp viện trợ (mà bên nhận không phải hoàn lại) để bên nhận thực hiện các chương trình, dự án theo sự thoả thuận giữa các bên; có thể coi viện trợ không hoàn lại như một nguồn thu của Ngân sách Nhà nước, được sử dụng theo hình thức Nhà nước cấp phát lại cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Viện trợ không hoàn lại được sử dụng ưu tiên cho những chương trình và dự án thuộc các lĩnh vực kinh tế - xã hội như: Y tế; giáo dục; các vấn đề xã hội như xoá đói giảm nghèo, phát triển nông thôn và miền núi, cấp nước sinh hoạt… hoặc hỗ trợ cho các chương trình, dự án phát triển và tăng cường năng lực thể chế; bảo vệ môi trường môi sinh, quản lý đô thị; nghiên cứu khoa học và công nghệ; hỗ trợ ngân sách; thực hiện các chương trình nghiên cứu tổng hợp nhằm hỗ trợ Chính phủ sở tại hoạch định các chính sách hoặc cung cấp thông tin cho các nhà đầu tư bằng các hoạt động thanh tra khảo sát, đánh giá tài nguyên, hiện trạng xã hội kinh tế kỹ thuật các ngành, các vùng lãnh thổ. Ngoài ra ODA không hoàn lại còn hỗ trợ cho các hoạt động sản xuất trong một số trường hợp cá biệt, trước hết là các dự án góp phần tạo việc làm; giải quyết các vấn đề xã hội ở nước nhận viện trợ… Viện trợ không hoàn lại được thực hiện dưới 2 dạng: Hỗ trợ kỹ thuật (các tổ chức tài trợ thực hiện việc chuyển giao công nghệ, hoặc truyền đạt những kinh nghiệm xử lý, bí quyết kỹ thuật… cho nước nhận ODA) và Viện trợ nhân đạo bằng hiện vật (các nước tiếp nhận ODA dưới hình thức hiện vật). + Viện trợ có hoàn lại (còn gọi là tín dụng ưu đãi), chiếm tỷ trọng cao trong tổng số vốn ODA trên thế giới: Nhà tài trợ cho nước cần vốn vay một khoản tiền (tuỳ theo quy mô và mục đích đầu tư) với mức lãi suất ưu đãi và thời gian trả nợ thích hợp. Tín dụng ưu đãi là nguồn thu phụ thêm để bù đắp thâm hụt Ngân sách Nhà nước, vì vậy nó được sử dụng dưới hình thức tín dụng ưu đãi đầu tư cho các dự án có khả năng thu hồi vốn, hoàn trả lại cho Nhà nước cả vốn và lãi để trả nợ nước ngoài. Tín dụng ưu đãi thường để ưu tiên đầu tư cho các chương trình quốc gia, đặc biệt là các dự án và chương trình xây dựng hoặc cải tạo cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội thuộc các lĩnh vực: năng lượng, giao thông vận tải, nông nghiệp, thuỷ lợi, thông tin liên lạc, thúc đẩy đầu tư của tư nhân trong và ngoài nước; bù đắp thâm hụt cán cân thanh toán quốc tế… hoặc hỗ trợ để Chính phủ nước tiếp nhận quản lý tốt hơn ngân sách trong giai đoạn cải cách hệ thống tài chính hay chuyển đổi hệ thống kinh tế (điều chỉnh cơ cấu) hoặc dùng để xoá đói giảm nghèo, tạo điều kiện thuận lợi cho nước nhận ODA phát triển mạnh hơn cả về kinh tế và đời sống kinh tế - xã hội. Những điều kiện ưu đãi thường là: Lãi suất thấp, thời hạn vay nợ dài (từ 20 – 30 năm), có thời gian không trả lãi hoặc hoãn trả nợ (thời gian ân hạn) từ 10 – 12 năm. + ODA cho vay hỗn hợp: Kết hợp một phần ODA không hoàn lại và một phần tín dụng ưu đãi theo các điều kiện của bên cung cấp; hoặc kết hợp tới 3 loại hình gồm một phần ODA không hoàn lại, một phần vốn vay ưu đãi và một phần tín dụng thương mại. Căn cứ theo mục tiêu sử dụng: Có 4 loại: + Hỗ trợ cán cân thanh toán (thường là viện trợ nhân đạo bằng hiện vật – còn gọi là viện trợ hàng hoá): Gồm các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ Ngân sách của Chính phủ, thường được thực hiện qua các dạng: Chuyển giao tiền tệ trực tiếp cho nước nhận ODA (ít gặp) và hỗ trợ nhập khẩu (Chính phủ nước nhận ODA tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với các khoản cam kết, bán cho thị trường nội địa và thu nội tệ). + Tín dụng thương mại: Thông thường nước cung cấp yêu cầu bên tiếp nhận phải dùng phần lớn hoặc hầu hết vốn vay chỉ để mua hàng ở nước cung cấp. + Viện trợ chương trình (viện trợ phi dự án): Nước cung cấp và nước nhận viện trợ ký Hiệp định cho một mục đích tổng quát mà không cần xác định khoản viện trợ sẽ được sử dụng như thế nào; chẳng hạn viện trợ cho sự phát triển chung của giáo dục, phát triển khoa học. + Viện trợ dự án: Chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng vốn thực hiện ODA. Điều kiện để được nhận viện trợ dự án là “phải có dự án cụ thể, chi tiết về các hạng mục sẽ sử dụng ODA”. Có 2 loại: Viện trợ cơ bản (cấp cho những dự án xây dựng đường xá, cầu cống, đê đập hoặc kết cấu hạ tầng… thường có kèm thêm một phần của viện trợ kỹ thuật dưới dạng chuyên gia nước ngoài đến kiểm tra những hoạt động nào đó hoặc soạn thảo xác nhận các báo cáo cho các tổ chức viện trợ); Viện trợ kỹ thuật (gồm: Viện trợ cho hoạt động chuyển giao công nghệ, đào tạo kỹ thuật, lập kế hoạch cố vấn cho các chương trình, hỗ trợ các lớp đào tạo tham quan, khảo sát ở nước ngoài…) Căn cứ vào nhà tài trợ: ODA có 2 loại: + ODA song phương: Là các khoản viện trợ trực tiếp từ nước này đến nước kia (nước phát triển viện trợ cho nước đang và kém phát triển) thông qua hiệp định được ký kết giữa hai hay nhiều Chính phủ. Tuy nhiên, viện trợ song phương thường có những ràng buộc về điều kiện cho vay, chẳng hạn bên viện trợ sẽ đảm nhận việc đào tạo chuyên gia, cố vấn về các vấn đề có liên quan đến việc tiếp nhận và sử dụng vốn vay cho các nước nhận, ngược lại nước nhận viện trợ phải mua máy móc, hàng hoá của các nước viện trợ; theo các nhà phân tích kinh tế những người hưởng lợi từ những khoản viện trợ này là những nhà sản xuất của nước viện trợ mà các sản phẩm của họ đang mất địa vị cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Xu hướng hiện nay là loại hình ODA có ràng buộc đang tăng lên, thường có 3 loại ràng buộc: Ràng buộc về chính trị (nước cung cấp muốn nước tiếp nhận đi theo đường lối đối nội, đối ngoại mà nước cung cấp đặt ra); Ràng buộc về điều kiện kinh tế (những điều kiện ràng buộc được đưa ra nhằm mục đích đảm bảo lợi ích kinh tế của nước cung cấp như: Bên nhận phải ưu tiên cho các công ty bên cấp ODA trong việc nhận thầu các công trình sử dụng vốn ODA hoặc nước nhận ODA phải dành phần lớn hoặc hầu hết vốn viện trợ để chi tiêu cho các khoản ở nước cung cấp như mua hàng hoá, dịch vụ, thiết bị…; Ràng buộc về điều kiện kinh tế - chính trị (nước cấp ODA đưa ra những điều kiện nhằm mục đích tác động đến chính sách kinh tế - xã hội của nước nhận theo chiều hướng mà bên cung cấp mong muốn). + ODA đa phương: Là viện trợ chính thức của một tổ chức quốc tế (IMF, WB, ADB…) hay tổ chức khu vực (KFAED - Quỹ phát triển kinh tế Ảrập của Côoet – Kuwait Fund for Arab an Economic Development, EU…) hoặc của Chính phủ một nước dành cho Chính phủ một nước nào đó, nhưng thực hiện thông qua các tổ chức đa phương như UNDP, UNICEF… Có thể các khoản viện trợ của các tổ chức tài chính quốc tế được chuyển trực tiếp cho bên nhận viện trợ. Nguồn ODA đa phương chiếm khoảng 20% trong tổng số ODA trên thế giới, nhưng được hình thành từ sự đóng góp của các nước thành viện của mỗi tổ chức. Vì vậy, điều kiện mà các tổ chức đa phương đặt ra chủ yếu có lợi cho các nước đóng góp (đặc biệt cho những nước có mức đóng góp cao); hầu như các nhà tài trợ đều dựa vào tỷ lệ đóng góp của mình trong quỹ đa phương để gây áp lực buộc bên nhận phải thực hiện những đòi hỏi của mình. 1.1.3. Vai trò của ODA đối với các nước đang phát triển ODA là nguồn vốn rất quan trọng đối với các quốc gia đang phát triển, đó là công cụ để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, thể hiện ở những tác động sau: - ODA bù đắp sự thiếu hụt vốn trong nước, qua đó tạo điều kiện để nền kinh tế phát triển với tốc độ cao và bền vững. Các nước đang phát triển luôn ở tình trạng thiếu vốn trầm trọng nên ODA là nguồn vốn bổ sung cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội. ODA đã trở thành một nguồn vốn quan trọng đáp ứng những nhu cầu cấp bách về cân đối ngân sách và cán cân xuất nhập khẩu. Tình trạng thiếu vốn đầu tư được ODA bù đắp để Chính phủ thực hiện những kế hoạch phát triển. Theo các nhà kinh tế, việc sử dụng viện trợ ở các nước đang phát triển nhằm loại bỏ sự thiếu vốn và ngoại tệ, tăng đầu tư đến điểm mà ở đó sự tăng trưởng kinh tế tạo điều kiện cho các nước này đạt được đến quá trình tự duy trì và phát triển. - Đối với những dự án phát triển hạ tầng cơ sở, ODA giúp các quốc gia đang phát triển có điều kiện tốt hơn để xây dựng những công trình đòi hỏi vốn lớn, mức sinh lời thấp như đường xá, cầu, cảng, sân bay… nhưng lại là những dự án mang lại lợi ích kinh tế - xã hội lớn, đặt nền móng cho sự phát triển về lâu dài thông qua lĩnh vực đầu tư chính là xây dựng - nâng cấp cơ sở hạ tầng kinh tế, tạo ra sức hấp dẫn mạnh đối với các nhà đầu tư nước ngoài, nhằm thu hút cùng một lúc cả 2 nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) và ODA cho công cuộc phát triển kinh tế. - Đồng thời nguồn ODA cũng góp phần tích cực trong việc phát triển nông nghiệp, xoá đói giảm nghèo… Những công trình cơ sở hạ tầng về giao thông nông thôn, điện khí hoá nông thôn, mở rộng mạng điện thoại về nông thôn… là những dự án phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế nhưng lại mang ý nghĩa phát triển xã hội một cách sâu sắc nếu chúng được hỗ trợ từ nguồn ODA. Thông qua ODA, nước tiếp nhận có thể giải quyết rất nhiều việc làm cho người lao động, một trong những vấn đề xã hội rất nhạy cảm đối với hầu hết các nước đang phát triển. Đó là do số lượng việc làm được hình thành từ chính quá trình triển khai các dự án ODA, và nhiều dự án đầu tư trong nước hoặc FDI kèm theo được triển khai và điều đó dẫn đến nhu cầu tuyển dụng lực lượng lao động của nước sở tại. - Thông qua các dự án ODA, các nước đang phát triển có điều kiện trang bị, tiếp nhận những công nghệ cao ở nhiều lĩnh vực, trong đó có cả những lĩnh vực mũi nhọn phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mình, làm tiền đề cho việc phát triển các ngành công nghiệp chế tạo khác. Đây thực sự là cơ hội lớn cho các quốc gia đang phát triển, bởi lẽ có nhiều loại công nghệ mà các nước này không thể có được qua phương thức thương mại thuần tuý do các rào cản bảo vệ công nghệ của các nước phát triển. Đồng thời, hàng loạt bí quyết công nghệ cũng được chuyển giao. - ODA hỗ trợ các nước tiếp nhận hoàn thiện các thể chế và chính sách từ khâu hoạch định đến các biện pháp thực thi. ODA giúp các nước nghèo cải cách hành chính kinh tế thông qua các chương trình viện trợ dự án, làm cho cơ chế quản lý kinh tế ở những nước này tiếp cận với những chuẩn mực chung quốc tế. - ODA tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của các địa phương và vùng lãnh thổ, đặc biệt là ở các thành phố lớn: Nguồn vốn này trực tiếp giúp cải thiện điều kiện về vệ sinh, y tế, cung cấp nước sạch, bảo vệ môi trường… - ODA giúp các nước đang phát triển đảm bảo một môi trường đầu tư tốt (cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, hệ thống chính sách, pháp luật ổn định… ) từ đó tăng khả năng thu hút vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài và tạo điều kiện để mở rộng đầu tư phát triển trong nước. Các nhà đầu tư khi đầu tư vào các nước đang và chậm phát triển thường e ngại đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, các dự án cải cách chính sách kinh tế… do các dự án này đòi hỏi vốn lớn, yêu cầu theo dõi và quản lý trong thời gian dài, lãi suất thấp và thu hồi vốn chậm; mà họ thường đầu tư vào các lĩnh vực, dự án có quy mô vừa phải, dễ quản lý, lãi suất cao và thu hồi vốn đầu tư nhanh. Do có nguồn vốn ODA mà môi trường đầu tư tại các nước đang phát triển được cải thiện, đảm bảo tính ổn định của dự án đầu tư, chi phí đầu tư thấp, hiệu quả đầu tư cao nên đây sẽ là sức hút mạnh mẽ đối với các nhà đầu tư trực tiếp nước ngoài theo tỷ lệ xấp xỉ 2USD/1USD viện trợ phát triển chính thức, đồng thời cũng tạo động lực cho các nhà đầu tư trong nước. - Thông qua bên cung cấp ODA, nước nhận viện trợ có thêm cơ hội tham gia vào các tổ chức tài chính thế giới, đạt được sự giúp đỡ lớn hơn về vốn từ các tổ chức này. Nước viện trợ ODA đóng vai trò là chiếc cầu nối giữa nước cần vốn với các tổ chức quốc tế. 1.2. QUẢN LÝ DỰ ÁN ODA 1.2.1. Khái niệm quản lý dự án ODA Khái niệm dự án: Có nhiều cách định nghĩa dự án. Tuỳ theo mục đích mà nhấn mạnh một khía cạnh nào đó. Trên phương diện phát triển, có hai cách hiểu về dự án: Cách hiểu “tĩnh” và cách hiểu “động”. Theo cách hiểu “tĩnh” thì dự án là hình tượng về một tình huống (một trạng thái) mà ta muốn đạt tới. Theo cách hiểu thứ hai “động” có thể định nghĩa dự án như sau: “Theo nghĩa chung nhất, dự án là một lĩnh vực hoạt động đặc thù, một nhiệm vụ cần phải được thực hiện với phương pháp riêng, nguồn lực riêng và theo một kế hoạch tiến độ nhằm tạo ra một thực thể mới”. Trên phương diện quản lý, có thể định nghĩa dự án như sau: “Dự án là những nỗ lực có thời gian nhằm tạo ra một sản phẩm hoặc dịnh vụ duy nhất”. Khái niệm quản lý dự án: “Quản lý dự án là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật và chất lượng sản phẩm dịch vụ, bằng những phương pháp và điều kiện tốt nhất cho phép”. Khái niệm quản lý dự án ODA: “Quản lý ODA là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra việc thu hút và sử dụng ODA nhằm đạt được mục tiêu của bên tài trợ và bên nhận tài trợ”. 1.2.2. Đặc điểm của quản lý dự án ODA 1.2.2.1. Đặc điểm của quản lý dự án nói chung Quản lý dự án có một số đặc điểm chủ yếu sau: - Tổ chức quản lý dự án là một tổ chức tạm thời. Tổ chức quản lý dự án được hình thành để phục vụ dự án trong một thời gian hữu hạn. Trong thời gian tồn tại dự án, nhà quản lý dự án thường hoạt động độc lập với các phòng ban chức năng. Sau khi kết thúc dự án, cần phải tiến hành phân công lại lao động, bố trí lại máy móc thiết bị. - Công việc của dự án đòi hỏi có sự._. tham gia của nhiều phòng chức năng. Người đứng đầu dự án và những người tham gia quản lý dự án là những người có trách nhiệm phối hợp mọi nguồn lực, mọi người từ các phòng chuyên môn nhằm thực hiện thắng lợi mục tiêu của dự án. Tuy nhiên, giữa họ thường nảy sinh mâu thuẫn về vấn đề nhân sự, chi phí, thời gian và mức độ thoả mãn các yêu cầu kỹ thuật. 1.2.2.2. Đặc điểm riêng của quản lý dự án ODA - Có sự tham gia của 2 bên trong quá trình quản lý: Bên tài trợ và bên nhận tài trợ. Trong đó, bên tài trợ là những quốc gia phát triển với tiềm lực về vốn, công nghệ mạnh, còn bên nhận tài trợ là những nước đang và kém phát triển. - Hoạt động của dự án ODA phải tuân thủ các quy định của 2 bên. Mỗi bên đều có những quy định riêng về việc thu hút, cung cấp, giải ngân và sử dụng ODA, bên cạnh đó còn có những Hiệp định quốc tế quy định về tài trợ ODA, Hiệp định được ký kết giữa 2 bên chi phối quá trình quản lý các dự án ODA. - Các bên liên quan trong vấn đề quản lý dự án ODA thường là những chủ thể khác nhau về quốc tịch do đó ngôn ngữ, văn hoá, trình độ quản lý cũng khác nhau. Từ đó dẫn đến những xung đột trong quá trình quản lý. - Quản lý dự án ODA phải đáp ứng những yêu cầu của chủ đầu tư và nhà tài trợ, bao gồm: + Mục tiêu của chủ đầu tư và nhà tài trợ + Thời gian, chi phí và chất lượng của dự án + Những yêu cầu xác định (nhu cầu) và những yêu cầu không xác định (mong muốn). 1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý dự án ODA 1.2.3.1. Nhân tố khách quan Quá trình quản lý các dự án ODA chịu tác động của rất nhiều nhân tố, khách quan, đó là: - Chiến lược, mục đích cung cấp ODA trong từng thời kỳ của nhà tài trợ. Chiến lược cung cấp ODA của các nhà tài trợ cần được phân tích xem xét một cách tỷ mỷ, vì nó ảnh hưởng trực tiếp tới nguồn vốn cung cấp cũng như lĩnh vực tài trợ. Mục đích của bên viện trợ khi cấp ODA cũng ảnh hưởng rất nhiều đến quá trình quản lý, nếu mục tiêu này thay đổi thì sẽ ảnh hưởng đến quốc gia tiếp nhận về cả các dự án đang được triển khai và chưa được triển khai. Nó có thể ảnh hưởng để tỷ lệ giải ngân, làm chậm tiến độ dự án và tác động rất nhiều đến quản lý dự án. - Môi trường thực hiện dự án: Môi trường tự nhiên, văn hoá xã hội, môi trường chính sách và quốc tế. Các yếu tố này ảnh hưởng đến cấu trúc tổ chức dự án, do đó nó cũng ảnh hưởng tới quản lý dự án. - Hệ thống chính sách, pháp luật của các bên tham gia và các Hiệp định được ký kết. Nếu hệ thống chính sách, pháp luật của các bên có nhiều điểm tương đồng và Hiệp định ký kết cuối cùng đạt được sự nhất trí cao giữa các bên thì sẽ giúp cho việc quản dễ dàng hơn, ít có xung đột. Tuy nhiên, nếu hệ thống pháp luật giữa các bên có điểm mâu thuẫn thì dễ dấn đến việc dự án bị tạm ngừng, treo dự án nếu không tìm được cách giải quyết thoả đáng. - Mối quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội giữa các bên. Nếu mối quan hệ này tốt đẹp, ổn định thì sẽ góp phần thúc đẩy công tác quản lý tốt các dự án ODA và ngược lại, sẽ làm ảnh hưởng rất nhiều đến công tác quản lý theo chiều hướng không tốt. 1.2.3.2. Nhân tố chủ quan Bên cạnh những nhân tố khách quan thì quá trình quản lý các dự án ODA còn chịu ảnh hưởng của các nhân tố chủ quan sau: - Mô hình tổ chức, quản trị, điều hành nguồn vốn ODA của các bên. Tuỳ theo trình độ quản lý, nguồn nhân lực của mỗi bên, tuỳ vào từng dự án mà sử dụng các mô hình quản lý khác nhau. Bên tài trợ là những chuyên gia nước ngoài được cử đi công tác làm nhiệm vụ quản lý, do đó thường sử dụng mô hình cấu trúc dạng dự án vì đơn giản và huy động nguồn lực ở mức tối thiểu mà đạt được hiệu quả công việc cao. Còn bên nhận tài trợ có thể áp dụng một trong ba mô hình là mô hình cấu trúc dạng chức năng, dạng dự án và dạng ma trận. Mỗi một loại cấu trúc thì cách thức tổ chức quản lý lại khác nhau. - Quá trình quản lý cần phải tính đến mức độ hấp thụ vốn của nước nhận viện trợ. Mức độ hấp thụ vốn ảnh hưởng trực tiếp tới tiến độ thời gian của dự án, giải ngân nhanh hay chậm là phụ thuộc vào yếu tố này. - Năng lực và trình độ quản lý của cán bộ dự án. Đây là một yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng của quản lý. Các cán bộ quản lý cần phải nhận thức đầy đủ tầm quan trọng và tính chất của ODA để thực sự làm chủ việc khai thác và sử dụng nguồn vốn ODA. - Công tác quản trị rất cần sự hỗ trợ của công nghệ thông tin để có thể ra các quyết định kịp thời và chính xác nhằm đốc thúc thực hiện công việc, xử lý các vướng mắc, điều chỉnh những sai lệch. Có một hệ thống thông tin liền mạch, thông suốt giữa các bộ phận, các cấp quản lý của các bên hay của các bên lẫn nhau sẽ giúp cho việc quản lý chính xác và ít xung đột. Do đó cơ sở hạ tầng và khoa học công nghệ được sử dụng để giúp cho quá trình quản lý ảnh hưởng rất nhiều đến chất lượng quản lý. 1.2.4. Nội dung quản lý dự án ODA Dự án là một thực thể thống nhất, thời gian thực hiện dài và có độ bất định nhất định nên các tổ chức, đơn vị thường chia dự án thành một số giai đoạn để quản lý thực hiện. Mỗi giai đoạn được đánh dấu bởi việc thực hiện một hoặc nhiều công việc. Tổng hợp các giai đoạn này được gọi là chu kỳ của dự án. Chu kỳ dự án xác định thời điểm bắt đầu, thời điểm kết thúc và thời hạn thực hiện dự án. Chu kỳ dự án xác định những công việc nào sẽ được thực hiện trong từng pha và ai sẽ tham gia thực hiện. Nó cũng chỉ ra những công việc nào còn lại ở giai đoạn cuối sẽ thuộc về và không thuộc về phạm vi dự án. Quản lý dự án ODA bao gồm 3 giai đoạn chủ yếu. Đó là việc lập kế hoạch, điều phối thực hiện mà nội dung chủ yếu là quản lý tiến độ thời gian, chi phí và thực hiện giám sát các công việc dự án nhằm đạt được những mục tiêu xác định. Các giai đoạn của quá trình quản lý dự án ODA hình thành một chu trình năng động từ việc lập kế hoạch đến điều phối thực hiện và giám sát, sau đó phản hồi cho việc tái lập kế hoạch dự án như trình bày ở hình 1.1 sau: Lập kế hoạch - Thiết lập mục tiêu - Dự tính nguồn lực - Xây dựng kế hoạch Điều phối thực hiện - Bố trí tiến độ thời gian - Phân phối nguồn lực - Phối hợp các hoạt động - Khuyến khích động viên Giám sát - Đo lường kết quả - So sánh với mục tiêu - Báo cáo - Giải quyết các vấn đề Hình 1.1: Chu trình quản lý dự án ODA 1.2.4.1. Lập kế hoạch Lập kế hoạch dự án là giai đoạn chứa đựng những công việc phức tạp và quan trọng nhất của một dự án. Lập kế hoạch tốt cho phép hoàn thành các mục tiêu đề ra và thực hiện dự án thành công. Trong giai đoạn này bên tiếp nhận ODA phải trải qua các bước sau: - Tổ chức và tham dự Hội nghị những nhà tài trợ chính (CG - Consultance Group), tại đây đại biểu của nước xin viện trợ sẽ nêu những yêu cầu về viện trợ của nước mình, đồng thời cam kết một số vấn đề theo yêu cầu của bên tài trợ. Thời gian và địa điểm tổ chức Hội nghị CG do bên tiếp nhận phối hợp với WB đề nghị. - Thẩm định dự án: Quá trình thẩm định dự án có khi do phía nhận viện trợ thực hiện, nhưng cũng có khi cả 2 bên cung cấp và tiếp nhận cùng phối hợp thẩm định. - Đàm phán và ký kết các Hiệp định cấp Chính phủ về viện trợ. - Thoả thuận và ký kết Hiệp định khung về chi tiết (nguồn cung cấp, hình thức viện trợ, vốn đối ứng trong nước…). - Lập dự án: Có thể bên nhận viện trợ lập dự án; nhưng thường các nhà tài trợ muốn quản lý nguồn vốn cho vay nên sẽ tự lập dự án hoặc tư vấn cho bên nhận viện trợ lập dự án. Lập dự án bao gồm các công việc: Thành lập nhóm dự án, xác định cấu trúc tổ chức của nhóm dự án; phân tích công việc của dự án; lập kế hoạch tiến độ thời gian; lập kế hoạch ngân sách; lập kế hoạch thực hiện dự án; lập kế hoạch nguồn lực cần thiết; lập kế hoạch chi phí và dự báo dòng tiền thu. Kết thúc giai đoạn này, tiến trình thực hiện dự án có thể được bắt đầu. Thành công của dự án phụ thuộc vào chất lượng và sự chuẩn bị kỹ lưỡng của các kế hoạch trong giai đoạn này. 1.2.4.2. Thực hiện dự án Giai đoạn thực hiện là giai đoạn quản lý dự án bao gồm các công việc cần thực hiện như giải phóng mặt bằng, xét thầu xây lắp và mua sắm trang thiết bị, báo cáo tiến độ thực hiện dự án và rút vốn. Đây là giai đoạn chiếm nhiều thời gian và nỗ lực nhất. Những vấn đề cần xem xét trong giai đoạn này là những yêu cầu kỹ thuật cụ thể, vấn đề so sánh, đánh giá lựa chọn nhà thầu thực hiện từng gói công việc của dự án. Quản lý trong giai đoạn này chính là quá trình phân phối nguồn lực bao gồm tiền vốn, lao động, thiết bị và đặc biệt quan trọng là điều phối và quản lý tiến độ thời gian. Giai đoạn này chi tiết hoá thời gian, lập lịch trình cho từng công việc và toàn bộ dự án (khi nào bắt đầu, khi nào kết thúc), trên cơ sở đó, bố trí tiền vốn, nhân lực và thiết bị phù hợp. Quản lý thời gian và tiến độ dự án là quá trình quản lý bao gồm việc thiết lập mạng công việc, xác định thời gian thực hiện từng công việc cũng như toàn bộ dự án và quản lý tiến trình thực hiện các công việc dự án trên cơ sở các nguồn lực cho phép và những yêu cầu về chất lượng đã định. Mục đích của quản lý thời gian là làm sao để dự án hoàn thành đúng thời hạn trong phạm vi ngân sách và nguồn lực cho phép, đáp ứng những yêu cầu đã định về chất lượng. Quản lý thời gian là cơ sở để giám sát chi phí cũng như các nguồn lực khác cần cho công việc dự án. Nguồn lực sử dụng cho dự án bao gồm tiền vốn, lao động, máy móc thiết bị, nguyên vật liệu… và trong quản lý dự án, yếu tố thời gian được xem là một loại nguồn lực rất quan trọng, đặc biệt, khi xem xét mối quan hệ của thời gian với các yếu tố nguồn lực khác. Một trong những mục tiêu quan trọng nhất của quản lý dự án là đúng tiến độ, tiến độ thời gian sẽ được thực hiện đúng nếu có đủ quy mô nguồn lực cần thiết. Ngân sách dự án trình bày kế hoạch chi và thu của dự án. Nó được chi tiết theo các khoản mục và từng công việc của dự án. Bằng việc lập ngân sách, cán bộ quản lý dự án có thể cụ thể hoá mục tiêu dài hạn, các kế hoạch để thực hiện mục tiêu đó và phân phối các nguồn lực cần thiết. Trên cơ sở so sánh giữa chi phí và kết quả có thể kiểm soát và điều phối các hoạt động dự án. Đồng thời, cán bộ quản lý dự án có thể điều chỉnh ngân sách cho phù hợp mục tiêu và nguồn lực. Kết thúc giai đoạn này, các hệ thống được xây dựng và kiểm định, dự án được vận hành. 1.2.4.3. Giám sát, đánh giá dự án Giám sát là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình dự án, phân tích tình hình thực hiện, báo cáo hiện trạng và đề xuất biện pháp giải quyết những vướng mắc trong quá trình thực hiện. Cùng với hoạt động giám sát, công tác đánh giá dự án giữa kỳ và cuối kỳ cũng được thực hiện nhằm tổng kết rút kinh nghiệm, kiến nghị các pha sau của dự án. Quản lý dự án trong giai đoạn này là việc đo lường, thu thập, ghi chép, so sánh đối chiếu và phân tích thông tin về tiến độ thời gian, chi phí và tiến trình thực hiện nhằm đánh giá thường xuyên mức độ hoàn thành và đề xuất những biện pháp và hành động cần thiết để thực hiện thành công dự án. Giám sát được thực hiện ở cấp độ điều hành và thực hiện liên tục. Đánh giá dự án là quá trình xác định, phân tích một cách hệ thống và khách quan các kết quả, mức độ hiệu quả và các tác động, mối liên hệ của dự án trên cơ sở các mục tiêu của chúng. Kết thúc toàn bộ chu trình dự án là việc thanh toán và nghiệm thu công trình. 1.3. SỰ CẦN THIẾT PHẢI TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA Ở BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ 1.3.1. Từ phía các nhà tài trợ Thuần tuý về mặt kinh tế, ODA là khoản đầu tư ra nước ngoài của các nước cung cấp ODA với mục đích có lợi cho họ, dù là đầu tư trực tiếp hay gián tiếp, do việc đầu tư vốn trong nước không dễ dàng. Để bành trướng, phát triển kinh tế, cần những mảnh đất đầu tư mới mà ODA là một trong những biện pháp. Vì vậy các nhà tài trợ rất quan tâm đến việc đồng vốn họ bỏ ra được sử dụng như thế nào, nhất là ở các nước phát triển. Bên cạnh đó, ODA là nguồn tài trợ được các nước phát triển trích từ thu nhập quốc dân của mình để thực hiện “nghĩa vụ” đối với các nước nghèo. Do đó, thực chất ODA là một khoản đầu tư dài hạn tại các nước nghèo nhằm thu lợi dưới nhiều hình thức khác nhau. Thế nên bên cung cấp viện trợ đã đưa ra quy định về hình thức, phương thức cung cấp ODA, các văn bản quy phạm pháp luật để theo dõi, quản lý nguồn vốn này; Quá trình vận động, đàm phán, quản lý, sử dụng ODA phải thông qua đàm phán, đạt những điều kiện do nhà tài trợ đưa ra, giải ngân phải theo tiến độ thực hiện chương trình dự án, chịu sự giám sát của cả hai bên và nguồn vốn có thể bị cắt nếu sử dụng kém hiệu quả. Từ đó bên viện trợ đã quản lý được một cách chặt chẽ quá trình chu chuyển của luồng vốn này. Vì vậy, việc quản lý các dự án ODA hay quản lý đối với khoản đầu tư mà các nhà tài trợ thực hiện tại các nước đang phát triển đã trở thành yêu cầu khách quan. Vì nó xuất phát từ yêu cầu quản lý nguồn vốn ngân sách của nước tài trợ, mặt khác là từ yêu cầu nâng cao thu nhập quốc dân của người dân nước tài trợ về các hợp đồng đầu tư dưới hình thức ODA. Ngoài mục đích kinh tế mà các nước cung cấp ODA muốn đạt đến còn có cả mục đích về chính trị. Đây lại là một vấn đề hết sức nhạy cảm, do đó, yêu cầu phải quản lý chặt chẽ các dự án ODA càng trở nên cần thiết để đạt được mục tiêu chính trị đã đề ra. 1.3.2. Từ phía nước tiếp nhận tài trợ Cần đặc biệt nhấn mạnh rằng ODA, kể cả ODA không hoàn lại, không phải là “thứ cho không”, do đó trách nhiệm hoàn trả là của bên đi vay. Xét cho cùng cả ODA vốn vay và vốn ODA không hoàn lại đều là các khoản vay trước và trả sau bằng vật chất hoặc bằng trách nhiệm. Như vậy, dù có hay không có sự hỗ trợ của bên cho vay, thì trách nhiệm quản lý sử dụng ODA chủ yếu vẫn là của bên đi vay, cụ thể là vai trò quan trọng của Nhà nước, chủ thể trực tiếp sẽ phải trả nợ. Vì vậy, về cả hai khía cạnh tài chính và chính trị, Nhà nước sẽ là người chịu trách nhiệm trả nợ cũng như về hiệu quả kinh tế và chính trị cuối cùng. Nhất là trong điều kiện khi còn tình trạng tham nhũng và thất thoát lớn trong sử dụng ODA thì rõ ràng quản lý nhà nước về ODA vừa là yếu tố mang tính chủ quan vừa là đòi hỏi của thực tế khách quan. Nguồn vốn ODA là một nguồn vốn có độ nhạy cao về kinh tế và chính trị, nó chịu ảnh hưởng cả từ quan hệ kinh tế đối ngoại giữa các quốc gia với nhau và giữa quốc gia tiếp nhận với cả thế giới. Do đó, phía tiếp nhận cần phải quản lý chặt chẽ quá trình thu hút và sử dụng nguồn vốn này để không làm ảnh hưởng đến quan hệ đối ngoại với các quốc gia thế giới. Nếu quản lý tốt, quốc gia tiếp nhận có thể tiếp tục được cung cấp ODA sau khi dự án hoàn thành. Tuy nhiên, nếu trong quá trình triển khai, thực hiện dự án ODA quản lý không được làm tốt, mối quan hệ hai bên xung đột thì sẽ khó khăn cho các dự án này trong quá trình thực hiện các giai đoạn sau và có thể bị ngừng trệ khi bên tài trợ không cam kết cấp vốn nữa. ODA không phải là nguồn vốn cho không, do đó cần phải quản lý các dự án ODA nhằm sử dụng hiệu quả nguồn vốn này, giảm gánh nợ cho Nhà nước, nhất là nguồn vốn ODA thường không đầu tư trực tiếp cho sản xuất xuất khẩu trong khi việc trả nợ lại phụ thuộc vào nguồn ngoại tệ thu được từ hoạt động xuất khẩu. Nguồn vốn ODA là một nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng đối với các nước tiếp nhận trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, do nhận thức còn hạn chế của những quốc gia tiếp nhận, trình độ và kinh nghiệm quản lý trong khâu xây dựng chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chưa hợp lý, khả năng đàm phán thuyết phục các nhà tài trợ chưa cao, khả năng khảo sát, xây dựng dự án khả thi và tiền khả thi còn kém nên xảy ra hiện tượng, tình trạng theo dự án thì đem lại hiệu quả cao nhưng khi đầu tư, sử dụng vốn thì rơi vào tình trạng thua lỗ. Do vậy, nếu vốn ODA sử dụng và thu hút ở nước tiếp nhận không hiệu quả thì không những các nước này không khai thác được những ưu đãi, những mặt tích cực của vốn ODA phục vụ cho kế hoạch tăng trưởng, phát triển kinh tế mà còn đẩy họ vào tình trạng nợ nần tăng thêm, khi đó sẽ xuất hiện thêm lỗ hổng lớn trong tài khoản vốn do nguồn thu ngoại tệ từ ODA không còn, trong khi đó phải xuất ngoại tệ trả nợ nước ngoài. Vì thế, cán cân thanh toán quốc tế bị thâm hụt trầm trọng, gây ra đồng tiền bị sụt giá. Thực tế đã chỉ rõ chỉ khi nào đạt được sự thống nhất trong mối quan hệ giữa các bên liên quan thì mới thu được hiệu quả cao. Do đó, cần phải thống nhất ý chí, quan điểm giữa các bên trong quá trình thu hút, giải ngân và sử dụng nguồn vốn ODA thì nguồn vốn này mới được sử dụng hiệu quả và đúng mục tiêu đề ra. Chính vì vậy, vấn đề quản lý các dự án ODA được đặt ra mang tính khách quan và cần tổ chức thực hiện tốt nhằm nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng vốn ODA phục vụ quá trình tăng trưởng và phát triển của nước tiếp nhận vốn ODA. Nếu nước tiếp nhận vốn ODA tổ chức quản lý các dự án ODA tốt thì các dự án này sẽ là một nguồn ngoại lực quan trọng góp phần vào quá trình tăng trưởng nhanh của nền kinh tế. Ngược lại, nếu quản lý không tốt thì vốn ODA trở thành ghánh nặng nợ nần cho đất nước trong tương lai. Tóm lại chương 1 đã trình bày những vấn đề lý luận cơ bản về nguồn vốn ODA, quản lý nguồn vốn ODA và sự cần thiết phải quản lý nguồn vốn ODA. Đây là căn cứ quan trọng cho việc phân tích, đánh giá hoạt động quản lý nguồn vốn quan trọng này đối với các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là Việt Nam. CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ TRONG THỜI GIAN QUA Trong thời gian qua, ODA đã hỗ trợ thực hiện thắng lợi nhiều nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội đất nước thông qua việc cung cấp vốn, bao gồm cả vốn ODA không hoàn lại và ODA vốn vay ưu đãi để xây dựng các công trình và cung cấp dịch vụ tư vấn về tăng cường năng lực thể chế và đào tạo con người. Những thành tựu đã đạt được trên các lĩnh vực phát triển kinh tế và xã hội, thu hút các nguồn vốn đầu tư, xoá đói, giảm nghèo, tăng cường năng lực thể chế và năng lực con người… đều có sự đóng góp không nhỏ của ODA. Để đạt được những thành tựu đó có phần không nhỏ của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (Bộ KH&ĐT) trong công tác quản lý các dự án ODA. 2.1. GIỚI THIỆU KHÁI QUÁT VỀ BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ 2.1.1. Lịch sử hình thành Bộ KH&ĐT Ngày 8 tháng 10 năm 1955, Hội đồng Chính phủ quyết định thành lập Uỷ ban Kế hoạch Quốc gia, đến ngày 9 tháng 10 năm 1961 Uỷ ban Kế hoạch Quốc gia được đổi tên thành Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước. Ngày 1 tháng 11 năm 1995, thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ đã ra Nghị định số 75/CP thành lập Bộ KH&ĐT trên cơ sở hợp nhất Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước và Uỷ ban Nhà nước về Hợp tác và Đầu tư. Hiện nay Bộ KH&ĐT có trụ sở tại số 2 Hoàng Văn Thụ, Quận Ba Đình, Hà Nội. Trải qua chặng đường hơn 60 năm hình thành và phát triển, Bộ KH&ĐT qua từng thời kỳ đã gắn bó với vận mệnh Tổ quốc, luôn luôn xứng đáng với lòng tin cậy của Đảng và Nhà nước. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội qua từng thời kỳ đã thực sự là công cụ chủ yếu của Nhà nước để quản lý, điều hành và phát triển kinh tế - xã hội. Hiện nay đội ngũ cán bộ của Bộ đã lớn mạnh nhiều, cơ cấu bộ máy của Bộ đã được hoàn thiện, chức năng nhiệm vụ của các đơn vị trong Bộ đã được xây dựng và đang vận hành một cách tích cực, có hiệu quả trong công tác nghiên cứu tổng hợp kế hoạch, làm tròn chức năng tham mưu cho Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực kinh tế - xã hội. Hiện nay, hướng vào việc thực hiện các mục tiêu chiến lược đến 2010 - Chiến lược đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá theo định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp - Bộ KH&ĐT cùng với hệ thống các cơ quan nghiên cứu kinh tế, kế hoạch và đầu tư trong cả nước đang tổ chức nghiên cứu Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm lần thứ 8 (2006 - 2010), tiếp tục cụ thể hoá các nội dung của Chiến lược 10 năm 2001 - 2010 và tìm giải pháp để kế hoạch 5 năm (2006 - 2010) không chỉ dừng lại ở mức đạt các mục tiêu Chiến lược 10 năm mà còn phải phấn đấu cao hơn, tạo ra bước phát triển đột phá mới, duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế cao và bền vững, tạo chuyển biến mạnh về chất lượng phát triển, tạo thêm nhiều việc làm với năng suất và chất lượng cao hơn, nâng cao rõ rệt đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân, tạo được nền tảng để đẩy nhanh công nghiệp hoá, hiện đại hoá và phát triển kinh tế tri thức, giữ vững ổn định chính trị và trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ và an ninh quốc gia. 2.1.2. Chức năng và nhiệm vụ của Bộ KH&ĐT Bộ KH&ĐT là cơ quan của Chính phủ, có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định tại Nghị định số 86/2002/NĐ-CP ngày 05 tháng 11 năm 2002 của Chính phủ. Có thể nêu ra những chức năng, nhiệm vụ chính của Bộ KH&ĐT như sau: 1. Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các dự án luật, pháp lệnh, các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khác về lĩnh vực kế hoạch và đầu tư thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; các chiến lược, quy hoạch tổng thể, dự án kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, vùng lãnh thổ; các cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân; tổ chức công bố chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cả nước sau khi được phê duyệt theo quy định. 2. Ban hành các quyết định, chỉ thị, thông tư trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. 3. Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật; chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sau khi được phê duyệt và các văn bản pháp luật khác thuộc phạm vi quản lý của Bộ; thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ. 4. Về đầu tư trong và ngoài nước: Trình Chính phủ quy hoạch, kế hoạch, danh mục các dự án đầu tư trong nước, các dự án thu hút vốn đầu tư nước ngoài và điều chỉnh trong trường hợp cần thiết; giúp Chính phủ quản lý đối với hoạt động đầu tư trong nước và đầu tư trực tiếp của nước ngoài vào Việt Nam, của Việt Nam ra nước ngoài. Tổ chức hoạt động xúc tiến đầu tư, hướng dẫn thủ tục đầu tư. Thẩm định, cấp giấy phép đầu tư cho các dự án theo thẩm quyền. Hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra, xử lý các vấn đề phát sinh trong quá trình hình thành, triển khai và thực hiện dự án đầu tư theo thẩm quyền. Đánh giá kết quả và hiệu quả kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài. Làm đầu mối tổ chức các cuộc tiếp xúc của Thủ tướng Chính phủ với các nhà đầu tư ở trong nước cũng như ở nước ngoài. Tổng hợp chung về lĩnh vực đầu tư trong và ngoài nước. 5. Về quản lý ODA: Chủ trì soạn thảo chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng ODA; tổng hợp danh mục các chương trình, dự án sử dụng ODA trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Chủ trì việc chuẩn bị, tổ chức vận động và điều phối các nguồn ODA phù hợp với chiến lược, quy hoạch thu hút, sử dụng ODA và danh mục chương trình, dự án ưu tiên vận động ODA. Chuẩn bị nội dung và tiến hành đàm phán ký kết điều ước quốc tế khung về ODA. Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính tổng hợp và lập kế hoạch giải ngân vốn ODA. Chủ trì theo dõi và đánh giá các chương trình dự án ODA; làm đầu mối xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý các vấn đề có liên quan đến nhiều bộ, ngành; định kỳ tổng hợp báo cáo về tình hình và hiệu quả thu hút, sử dụng ODA. 6. Về quản lý đấu thầu: Trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ kế hoạch đấu thầu và kết quả đấu thầu các dự án thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; theo dõi việc tổ chức thực hiện các dự án đấu thầu đã được Chính phủ phê duyệt. Hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra, giám sát, tổng hợp việc thực hiện các quy định của pháp luật về đấu thầu; quản lý hệ thống thông tin về đấu thầu. 7. Về quản lý nhà nước các khu công nghiệp, các khu chế xuất: Trình Chính phủ, thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ quy hoạch, kế hoạch phát triển các khu công nghiệp, khu chế xuất và các mô hình khu kinh tế tương tự khác trong phạm vi cả nước. Hướng dẫn triển khai quy hoạch, kế hoạch phát triển các khu công nghiệp, khu chế xuất đã được phê duyệt. Làm đầu mối hướng dẫn, kiểm tra, tổng hợp, báo cáo tình hình đầu tư phát triển và hoạt động của các khu công nghiệp, khu chế xuất; chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan đề xuất về mô hình và cơ chế quản lý đối với các khu công nghiệp, khu chế xuất. 8. Về doanh nghiệp (DN) và đăng ký kinh doanh (ĐKKD): Chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chiến lược, chương trình, kế hoạch sắp xếp, đổi mới, phát triển doanh nghiệp nhà nước (DNNN); cơ chế quản lý và chính sách hỗ trợ đối với sắp xếp DNNN và phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNNVV) thuộc các thành phần kinh tế; thực hiện chức năng quản lý nhà nước về khuyến khích đầu tư trong nước. Tổng hợp tình hình sắp xếp, đổi mới, phát triển DNNN và tình hình phát triển DN của các thành phần kinh tế khác của cả nước. Làm thường trực của Hội đồng khuyến khích phát triển DNNVV. Thống nhất quản lý nhà nước về công tác ĐKKD; hướng dẫn thủ tục ĐKKD; kiểm tra, theo dõi, tổng hợp tình hình thực hiện ĐKKD và sau ĐKKD của các DN tại các địa phương; xử lý các vi phạm, vướng mắc trong việc thực hiện ĐKKD thuộc thẩm quyền; tổ chức thu thập, lưu trữ, xử lý thông tin về ĐKKD trong phạm vi cả nước. 9. Tổ chức và chỉ đạo thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học, ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ trong các lĩnh vực kế hoạch và đầu tư thuộc phạm vi quản lý của Bộ. 10. Thực hiện hợp tác quốc tế trong các lĩnh vực kế hoạch và đầu tư thuộc phạm vi quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật. 11. Quản lý nhà nước các dịch vụ công, các hoạt động của hội, tổ chức phi Chính phủ trong các lĩnh vực kế hoạch và đầu tư thuộc phạm vi quản lý của Bộ theo quy định pháp luật. 12. Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng, tiêu cực và xử lý các vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực kế hoạch và đầu tư thuộc thẩm quyền của Bộ. 13. Quản lý về tổ chức bộ máy, biên chế; chỉ đạo thực hiện chế độ tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức nhà nước thuộc Bộ quản lý; đào tạo bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ đối với cán bộ, công chức, viên chức trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ. 14. Quản lý tài chính, tài sản được giao và tổ chức thực hiện ngân sách được phân bổ theo quy định của pháp luật. 2.1.3. Cơ cấu tổ chức của Bộ KH&ĐT Cơ cấu tổ chức của Bộ KH&ĐT được quy định trong Nghị định của Chính phủ số 61/2003/NĐ-CP ban hành ngày 6 tháng 6 năm 2003, bao gồm: Bộ trưởng: Bộ trưởng Bộ KH& ĐT quy định cụ thể các nhiệm vụ và biên chế cho từng đơn vị của Bộ; Xây dựng chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và quy chế hoạt động của các tổ chức giúp việc; chịu trách nhiệm trước Chính phủ về các hoạt động và quản lý toàn bộ hoạt động của Bộ. Các Thứ trưởng: Thứ trưởng chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng về lĩnh vực công tác được phân công. Các tổ chức giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý Nhà nước: Có 21 tổ chức giúp việc cho Bộ trưởng, gồm: 1. Vụ Tổng hợp kinh tế quốc dân. 2. Vụ Kinh tế địa phương và lãnh thổ. 3. Vụ Tài chính, tiền tệ. 4. Vụ Kinh tế công nghiệp. 5. Vụ Kinh tế nông nghiệp. 6. Vụ Thương mại và dịch vụ. 7. Vụ Kết cấu hạ tầng và đô thị. 8. Vụ Quản lý khu công nghiệp và khu chế xuất. 9. Vụ Thẩm định và giám sát đầu tư. 10. Vụ Quản lý đấu thầu. 11. Vụ Kinh tế đối ngoại. 12. Vụ Quốc phòng - An ninh. 13. Vụ Pháp chế. 14. Vụ Tổ chức cán bộ. 15. Vụ Khoa học, Giáo dục, Tài nguyên và Môi trường. 16. Vụ Lao động, Văn hoá, Xã hội. 17. Cục Đầu tư nước ngoài. 18. Cục Phát triển DNNVV. 19. Thanh tra. 20. Văn phòng. 21. Tổng cục Thống kê. Các tổ chức sự nghiệp thuộc Bộ: Các tổ chức sự nghiệp thuộc Bộ gồm 2 viện, 2 trung tâm và 2 báo: 1. Viện Chiến lược phát triển. 2. Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (TW). 3. Trung tâm Thông tin kinh tế - xã hội quốc gia. 4. Trung tâm Tin học. 5. Báo Đầu tư. 6. Tạp chí Kinh tế và dự báo. 2.1.4. Vị trí và vai trò của Bộ KH&ĐT đối với hoạt động quản lý các dự án ODA của Việt Nam Bộ KH&ĐT là cơ quan đầu mối trong việc thu hút, điều phối, quản lý ODA; chủ trì soạn thảo chiến lược, quy hoạch thu hút và sử dụng ODA; hướng dẫn cơ quan chủ quản xây dựng danh mục và nội dung các chương trình, dự án ưu tiên vận động ODA; tổng hợp danh mục các chương trình, dự án sử dụng ODA trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Bộ còn chủ trì việc chuẩn bị, tổ chức vận động và điều phối các nguồn ODA phù hợp với chiến lược, quy hoạch thu hút, sử dụng ODA và danh mục chương trình, dự án ưu tiên vận động ODA. Bộ phải chuẩn bị nội dung và tiến hành đàm phán điều ước quốc tế khung về ODA; đại diện cho Chính phủ ký kết Điều ước quốc tế khung về ODA với các Nhà tài trợ. Bên cạnh đó công tác hướng dẫn các đơn vị, tổ chức có liên quan chuẩn bị chương trình, dự án ODA; chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính xác định hình thức sử dụng vốn ODA thuộc diện ngân sách nhà nước cấp phát hoặc cho vay lại; thẩm định trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt văn kiện chương trình, dự án ODA thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ cũng do Bộ KH&ĐT đảm nhận. Bộ theo dõi, hỗ trợ chuẩn bị nội dung và đàm phán Điều ước quốc tế cụ thể về ODA với các nhà tài trợ. Bộ KH&ĐT chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính tổng hợp và lập kế hoạch giải ngân vốn ODA, kế hoạch vốn đối ứng hàng năm đối với các chương trình dự án ODA thuộc diện cấp phát từ nguồn ngân sách; tham gia cùng Bộ Tài chính về giải ngân, cơ chế trả nợ, thu hồi vốn vay ODA. Bộ chủ trì theo dõi và đánh giá các chương trình dự án ODA; làm đầu mối xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý các vấn đề có liên quan đến nhiều bộ, ngành; định kỳ tổng hợp báo cáo về tình hình và hiệu quả thu hút, sử dụng ODA. 2.2. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN TÌNH HÌNH QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ 2.2.1. Nhân tố khách quan Nguồn vốn ODA giữ một vai trò rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam, vì vậy, cần phải quản lý các dự án ODA sao cho có hiệu quả. Tuy nhiên, để quản lý các dự án ODA có hiệu quả còn phụ thuộc vào nhiều nhân tố, cả khách quan và chủ quan. Có thể nêu ra 4 nhân tố khách quan chủ yếu sau đây: Thứ nhất, chiến lược, mục đích cung cấp ODA trong từng thời kỳ của nhà tài trợ. Các nhà tài trợ khi cung cấp ODA thì thường có 3 mục tiêu: Mục tiêu kinh tế, mục tiêu chính trị và mục tiêu nhân đạo._. 9 831 7 4. Y tế, giáo dục đào tạo, môi trường, khoa học kỹ thuật, các ngành khác, trong đó: 6.025 33,8 3.560 30 - Y tế, giáo dục đào tạo 2.139 12 828 7 - Môi trường, khoa học kỹ thuật 535 3 593 5 - Các ngành khác 3.351 18,8 2.139 18 Tổng số 17.825 100 11.868 100 (Nguồn: Bộ KH&ĐT) Trong bảng 3.2 dưới đây là cơ cấu dành vốn ODA dự kiến cho các ngành và lĩnh vực ưu tiên sử dụng ODA cho đến năm 2015. Bảng 3.2: Cơ cấu vốn ODA cho các ngành, lĩnh vực cho đến năm 2015 Ngành, lĩnh vực Tỷ trọng ODA thực hiện 2001 - 2007(%) Dự kiến tỷ trọng ODA đến 2015 (%) Nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản kết hợp phát triển nông nghiệp và nông thôn, xoá đói, giảm nghèo. 21 21 Năng lượng và công nghiệp. 17 15 Giao thông, bưu chính viễn thông, cấp thoát nước và đô thị. 32 33 Y tế, giáo dục và đào tạo, môi trường, khoa học công nghệ và các ngành khác (bao gồm xây dựng thể chế, tăng cường năng lực…) 30 31 Tổng 100 100 (Nguồn: Bộ KH&ĐT) Theo cơ cấu dành vốn ODA cho thời gian sắp tới như dự kiến nêu trên, tỷ trọng ngành và lĩnh vực nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản kết hợp phát triển nông nghiệp, nông thôn, xoá đói giảm nghèo tiếp tục giữ tỷ lệ khá cao (21%) vì lĩnh vực này vẫn có năng lực tài chính và khả năng sinh lời, do đó dễ thu hút đầu tư của các thành phần kinh tế trong và ngoài nước; tỷ trọng dành vốn ODA cho giao thông, bưu điện, cấp thoát nước và đô thị tăng lên 33% để đáp ứng nhu cầu phát triển cao của ngành và lĩnh vực này như phát triển các đường cao tốc, đường sắt, đường sông, cảng biển, giải quyết môi trường đô thị, phát triển giao thông nông thôn, thông tin liên lạc nông thôn, miền núi…; Ngành và lĩnh vực y tế, giáo dục, đào tạo, môi trường và khoa học, công nghệ tiếp tục giữ tỷ trọng cao (31%) trong tổng vốn ODA. Đồng thời những lĩnh vực này sẽ được xã hội hoá mạnh mẽ trong thời gian tới để thu hút vốn vào đầu tư. 3.1.2. Định hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA theo ngành đến năm 2015 Nếu thực hiện thành công kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội 2006 - 2010 Việt Nam sẽ ở vào trình độ nước đang phát triển có thu nhập trung bình với GDP bình quân đầu người năm sẽ đạt khoảng 900 - 1000 USD và căn cứ theo Nghị quyết Đại hội IX Việt Nam phấn đấu đến năm 2020 về cơ bản sẽ thành một nước công nghiệp. Theo tập quán tài trợ phát triển, nguồn ODA cung cấp cho các nước đang phát triển có chiều hướng giản và thay đổi mạnh về cơ cấu so với tiến bộ kinh tế, xã hội của các nước tiếp nhận. Đây là cơ sở để nhận định rằng, ODA của cộng đồng tài trợ quốc tế dành cho Việt Nam trong giai đoạn sau năm 2010 chắc sẽ có những thay đổi rất cơ bản cả về cơ cấu vốn cũng như các điều kiện tài chính. Có thể dự báo rằng nguồn ODA của Việt Nam trong giai đoạn đến 2015 sẽ vẫn được duy trì, thậm chí có khả năng khối lượng còn có thể tăng lên so với thời kỳ 2006 - 2010. Thực tế quốc tế cho thấy năm 2004, thu nhập quốc dân bình quân đầu người của Indonesia đạt 810 USD, song nguồn ODA với quy mô lớn vẫn tiếp tục đổ vào nước này. Tuy nhiên, về cơ cấu vốn chắc sẽ thay đổi theo chiều hướng ODA viện trợ không hoàn lại sẽ giảm dần, ODA vốn vay sẽ tăng lên với những điều kiện tài chính thay đổi theo hướng giảm dần tính ưu đãi: Lãi suất cho vay có thể cao hơn, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ sẽ ngắn hơn so với các điều kiện tài chính ưu đãi của ODA mà Việt Nam được hưởng trong giai đoạn 2006 - 2010. Nhiều kênh tài trợ với các điều kiện tài chính kém ưu đãi hơn sơ với ODA sẽ được từng bước mở rộng và đưa vào thực tế như Khoản tín dụng thông thường (OCR) của ADB, tài trợ của Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế (IBRD) thuộc nhóm WB, các nguồn tài trợ chính thức khác (OOF) của Nhật Bản và nhiều nguồn tài trợ chính thức khác… Số lượng các nhà tài trợ hoạt động tại Việt Nam chắc sẽ giảm nhất là các nhà tài trợ có quy mô vốn ODA nhỏ. Có thể nhận thấy hoạt động của các ngân hàng phát triển chắc sẽ gia tăng mạnh lên. Do tính chất và điều kiện tài chính của ODA sẽ có những thay đổi như dự báo ở trên nên định hướng sử dụng nguồn vốn này cũng cần có những thay đổi phù hợp. Trong giai đoạn sau 2010 tình hình kinh tế - xã hội của Việt Nam nói chung, nói riêng ở các tỉnh và khu vực nghèo, có nhiều khó khăn chắc sẽ đạt được những tiến bộ quan trọng, ngân sách của Trung ương và địa phương sẽ được cải thiện đáng kể, đồng thời để đảm bảo an toàn cho nợ quốc gia, do vậy không cần thiết phải sử dụng ODA vốn vay kém ưu đãi với quy mô lớn để đầu tư từ ngân sách cho các dự án không có khả năng hoàn vốn. ODA vốn vay kém ưu đãi trong giai đoạn sau năm 2010 cần được tập trung đầu tư cho các chương trình, dự án tầm cỡ quốc gia, có nguồn thu và khả năng trả nợ chắc chắn như xây dựng các nhà máy điện, kể cả các nhà máy điện sử dụng năng lượng hạt nhân; phát triển hệ thống thông tin liên lạc viễn thông…; các công trình sản xuất có hàm lượng công nghệ và kỹ thuật cao, có sức lan toả thúc đẩy phát triển một ngành, một địa bàn, lãnh thổ… Đối tượng tiếp nhận và sử dụng ODA cũng cần thay đổi, thay vì chỉ có các đơn vị nhà nước hoặc các doanh nghiệp nhà nước mới được tiếp cận và sử dụng ODA, tất cả các thành phần kinh tế tuân thủ các quy định của Chính phủ và các nhà tài trợ về quản lý và sử dụng ODA đều có thể tiếp cận đến nguồn vốn ODA nếu các chương trình và dự án dự kiến sử dụng nguồn vốn này có tính khả thi cao về mặt kinh tế - xã hội và bảo đảm phát triển bền vững sau khi đưa vào sử dụng. 3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ TRONG THỜI GIAN TỚI 3.2.1. Giải pháp đối với các Ban QLDA Cải tổ mô hình các Ban QLDA. Hiện nay, mô hình của các Ban QLDA nhất đa dạng và phức tạp. Có Ban QLDA quyền rất lớn nhưng có ban chỉ như một bộ phận hành chính. Có những ban chỉ quản lý một dự án, có ban quản lý rất nhiều dự án con. Nhiều khi do yêu cầu của nhà tài trợ lại có ban chỉ đạo dự án, hoặc không cần Ban QLDA mà chỉ gọi là chương trình… Vì vậy cần phải cải tổ mô hình các Ban QLDA để có cơ chế hoạt động rõ ràng hơn. Chức năng nhiệm vụ của Ban QLDA phải được quy định rõ ràng hơn, các nhiệm vụ của chủ đầu tư, của cơ quan chủ quản, thậm chí của từng Giám đốc và Phó Giám đốc Ban QLDA cũng phải được quy định rất rõ để tránh trường hợp khi xảy ra vụ việc khó quy trách nhiệm. Đây cũng là một hình thức chống tham nhũng hiệu quả. Tuy nhiên, việc cải tiến mô hình Ban QLDA cũng phải nằm chung trong mô hình các Ban QLDA nói chung. Ban QLDA ODA trước hết là Ban QLDA từ ngân sách Nhà nước, nhưng có những đặc thù vốn ODA vì các ban này phải làm việc với các nhà tài trợ, liên quan đến kế hoạch giải ngân của nhà tài trợ và thậm chí phải đáp ứng các quy định của các nhà tài trợ nước ngoài. Việc lựa chọn mô hình nào cũng phải dựa trên một nguyên tắc của mô hình chung, nhưng trong từng trường hợp phải có sự linh hoạt cụ thể, không thể có sự cứng nhắc. Cần nghiên cứu cơ cấu lại tổ chức nhằm đơn giản hóa về thủ tục giấy tờ, khắc phục tình trạng nhiều tầng, nhiều cấp giấy giải ngân chậm. Tăng cường công tác quản lý của các đơn vị thực hiện dự án, tuân thủ nghiêm túc các quy định về sổ sách theo dõi các khoản thu chi của dự án. Việc tổ chức Ban QLDA phải gắn với trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân liên quan và quản lý tốt tài sản của dự án khi đưa vào sử dụng. Quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của các Ban QLDA Hiện nay có Thông tư 03/2007/TT-BKH ban hành ngày 12 tháng 03 năm 2007 của Bộ KH&ĐT hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý chương trình, dự án ODA và Thông tư 02/2007/TT-BXD ban hành ngày 14 tháng 2 năm 2007 hướng dẫn một số nội dung về lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình; giấy phép xây dựng và tổ chức quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình đều tác động đến chức năng, nhiệm vụ của Ban QLDA, vì vậy càng gây nên sự chồng chéo trong quản lý và quy định chức năng, nhiệm vụ của Ban QLDA. Cần phải có một văn bản thống nhất quy định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn của Ban QLDA một cách rõ ràng theo hướng chuyên nghiệp hoá. Quy định tiêu chuẩn nhiệm vụ của chức danh chủ đầu tư và trách nhiệm cá nhân của chủ đầu tư với hoạt động đầu tư xây dựng cụ thể hơn. Trong các Nghị định và Thông tư đã ban hành chưa chú trọng vào vấn đề tiền lương và phụ cấp cho cán bộ Ban QLDA. Do vậy cần xem xét lại và ban hành chế độ mới về tiền lương và phụ cấp, bảo đảm tuyển dụng được cán bộ có năng lực làm việc cho các Ban QLDA phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường. Hoàn thiện hoạt động của Ban QLDA Cần giải quyết triệt để khâu chuẩn bị, đền bù tái định cư một cách sớm nhất, hợp với lòng dân và mục tiêu của dự án tổ, chức đấu thầu và trao hợp đồng thi công, nghiệm thu, lập phiếu thanh toán phải thực hiện kịp thời và đáp ứng tiến độ yêu cầu. Vấn đề xử lý hồ sơ cho rút vốn cần phải được thay đổi về cơ chế theo dõi và kiểm tra chặt chẽ, cải tiến công tác giải ngân triệt để, tránh thất thoát cho Nhà nước (điển hình là vụ PMU18). Đối chiếu chứng từ (lâu nay rất khó khăn và mất thời gian vì lưu giữ chứng từ tại nhiều cấp). Các Ban QLDA không nên chờ tập trung đủ hồ sơ xin rút vốn của các đơn vị để làm chung thành đợt. Sự chờ đợi này rất mất thời gian cho các đơn vị xin rút vốn, làm chậm tiến độ thực hiện dự án. Nâng cao nhận thức và sự hiểu biết về chính sách cũng như quy trình và thủ tục ODA của Chính phủ và nhà tài trợ cho các cán bộ trong Ban QLDA. Thường xuyên tổ chức tập huấn cho Ban QLDA về chính sách và quy trình, thủ tục ODA của Chính phủ và nhà tài trợ để lên kế hoạch và dự kiến các biện pháp giải quyết mâu thuẫn đối kháng của hai phía nhằm bảo đảm thực hiện dự án đúng tiến độ và thúc đẩy giải ngân nguồn vốn ODA kịp thời. Tổ chức đào tạo có hệ thống về chuyên môn, nghiệp vụ có cấp chứng chỉ hành nghề cho cán bộ trong Ban QLDA. Tăng cường kiểm tra giám sát, trong đó chú trọng công khai hoá, minh bạch hoá thông tin hoạt động của Ban QLDA. Để xảy ra tình trạng thất thoát, lãng phí và tham ô trong các Ban QLDA một phần là do sự quản lý lỏng lẻo của các cơ quan có thẩm quyền, một phần là ở sự thiếu minh bạch trong việc thực hiện các dự án của các Ban QLDA. Vì vậy, với mô hình tổ chức quản lý mới và đưa vào thực hiện các quy định chặt chẽ về theo dõi, giám sát các dự án đầu tư việc giảm thiểu thất thoát sẽ sớm thu được kết quả. 3.2.2. Giải pháp đối với công tác quản lý dự án ODA ở Bộ KH&ĐT Đưa ra quy hoạch phát triển các ngành chủ yếu phải chuẩn xác, làm nền tảng cho đầu tư có hiệu quả. Có một quy hoạch phát triển tổng thể hợp lý sẽ giúp cho việc đầu tư và quản lý đầu tư hiệu quả. Đối với một số lĩnh vực sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài lớn, cần phải nghiên cứu chính sách huy động vốn và hoàn trả nợ chung toàn ngành trong từng giai đoạn để đảm bảo cân đối nguồn trả nợ nước ngoài. Đặc biệt đầu tư vào cơ sở hạ tầng giao thông phải có phương pháp thu phí có hiệu quả để hoàn trả nợ nước ngoài theo cam kết. Chú trọng cả đến quy hoạch phát triển vùng để có được sự phát triển đồng đều giữa các vùng trên cả nước. Bộ KH&ĐT với tư cách là cơ quan đầu mối về ODA của Chính phủ đảm trách vai trò đầu tầu cho quá trình hài hoà thủ tục giữa phía Việt Nam và các nhà tài trợ. Một trong những khó khăn cho công tác quản lý các dự án ODA là thủ tục, quy trình tài trợ cũng như thực hiện dự án của 2 bên tài trợ và bên nhận tài trợ khác nhau. Do đó cần phải tiến tới hài hoà các thủ tục này. Tuy nhiên, hài hoà không có nghĩa là hoà đồng. Hài hoà thủ thục ODA trên cơ sở các quy định pháp lý của Chính phủ và nhà tài trợ, phát huy được tính đa dạng và thế mạnh của mỗi bên mới là cách làm phù hợp với thực tiễn. Để hài hoà có thể diễn ra trên thực tế, những nguyên tắc sau đây cần được thực hiện: + Chính phủ phải làm đầu tầu trong quá trình thực hiện các hành động hài hoà thủ tục. + Chính phủ phải có “các khung” làm cơ sở để hài hoà thủ tục trong các hoạt động thực tiễn. + Chính phủ và các nhà tài trợ đều có các quy định, quy trình rõ ràng và công khai về thực hiện ODA. + Các quan niệm về hài hoà thủ tục và các công cụ thực hiện ODA cần được chia sẻ và đạt được nhận thức chung giữa Chính phủ và các nhà tài trợ. + Hài hoà thủ tục có thể được tiến hành giữa Chính phủ và nhà tài trợ trên cơ sở song phương hoặc giữa nhóm các nhà tài trợ với Chính phủ. Trên một số vấn đề hài hoà thủ tục có thể được tiến hành giữa Chính phủ và Cộng đồng các nhà tài trợ. Công việc thẩm định, đánh giá dự án phải được tiến hành thường xuyên, định kỳ và tất cả các cơ quan quản lý nhà nước về ODA đều có trách nhiệm tham gia, nhằm phân tích làm rõ tương quan giữa kết quả đạt được trên thực tế so với mục tiêu cần đạt được, đồng thời phát hiện những khó khăn, vướng mắc nhằm tìm ra biện pháp khắc phục, phòng ngừa. Tăng cường công tác quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng thông qua công tác thẩm định dự án, thiết kế, dự toán, thẩm định phiếu giá trong khâu thanh toán. Phân định rõ trách nhiệm chính của các ngành đối với công tác này ở mọi khâu. Quản lý chặt chẽ việc phân chia gói thầu, việc thay đổi thiết kế sau đấu thầu, các yếu tố phát sinh sau đấu thầu hoặc khoán gọn, phương thức thanh toán, thời gian thanh toán cũng phải được quản lý chặt chẽ để ngăn chặn các khe hở trong quản lý. Quản lý chặt chẽ việc chủ đầu tư lựa chọn nhà thầu trong đấu thầu và chỉ định thầu, ban hành cơ chế kiểm tra và ràng buộc chủ đầu tư nhằm hạn chế sự chi phối các hoạt động đấu thầu hoặc thanh quyết toán công trình. Quản lý chặt chẽ giá cả công trình và thời gian xây dựng. Chỉ tiêu thời gian xây dựng phải trở thành chỉ tiêu pháp lệnh trong kế hoạch đầu tư hàng năm. Hoàn thiện hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA Hiện nay hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA còn chưa có những tiêu chuẩn cụ thể trong các văn bản pháp quy hiện hành, do đó các biện pháp nhằm giải quyết các vướng mắc nảy sinh không được đưa ra xử lý kịp thời gây chậm trễ trong quá trình thực hiện dự án. Do đó các công việc cần tiến hành nhằm hoàn thiện hệ thống theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA là: + Xây dựng kho dữ liệu về ODA làm cơ sở thông tin cho công tác theo dõi và đánh giá ODA, thống kê, báo cáo và chia sẻ thông tin giữa các cơ quan quản lý, đơn vị thụ hưởng ODA và nhà tài trợ. + Ban hành một số chỉ tiêu về ODA trong hệ thống thống kê Nhà nước. Thiết lập hệ thống chỉ tiêu báo cáo ở các cấp tuỳ theo mức độ tổng hợp khác nhau từ Ban QLDA lên đến Chính phủ. + Ban hành chế độ theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA và sớm đưa vào vận hành hệ thống thí điểm theo dõi và đánh giá quốc gia về các chương trình, dự án ODA. + Áp dụng một số chế tài như không xem xét yêu cầu mở rộng dự án hoặc kéo dài thời gian thực hiện nếu cơ quan chủ quản không có các báo cáo về tình hình thực hiện dự án theo quy định, báo cáo quyết toán về tài chính chương trình, dự án ODA phải kèm theo báo cáo đánh giá kết thúc dự án… + Tăng cường công tác kiểm toán, tổ chức hạch toán kế toán và báo cáo đánh giá tình hình thực hiện. Việc triển khai hệ thống theo dõi và đánh giá một cách thường xuyên sẽ khắc phục được những yếu kém trong quá trình thực hiện các dự án ODA, mặt khác hệ thống này sẽ cung cấp những thông tin phản hồi nội bộ kịp thời giúp cho công tác quản lý tốt hơn và đề xuất giải pháp xử lý kịp thời, nhanh chóng khi có vướng mắc trong quá trình thực hiện. Quản lý nợ nước ngoài chặt chẽ. Công tác quản lý nợ cần đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ Chính trị, Thủ tướng Chính phủ. Chính phủ cần nghiên cứu thành lập cơ chế liên ngành về quản lý nợ nước ngoài để điều phối các cơ quan chính phủ trong lĩnh vực quản lý nợ nước ngoài. Hình thành kênh trao đổi thông tin giữa các cơ quan có trách nhiệm, giúp cho Chính phủ thường xuyên nắm được tình hình tổng hợp về vay trả nợ nước ngoài, trên cơ sở đó khống chế chặt chẽ hạn mức vay nợ nước ngoài của toàn quốc gia. Nâng cao tính chủ động của các Bộ, Ngành và các địa phương trong việc vận động ODA đối với các nhà tài trợ. Vai trò của Bộ chủ quản dự án, đặc biệt cần thiết có sự chỉ đạo kịp thời trong các thời điểm dự án gặp khó khăn, cùng với các nhà tài trợ tháo gỡ về quy trình thủ tục để thực hiện giải ngân bảo đảm theo thông lệ và trong vòng 56 ngày. Tất cả các ngành, địa phương và đơn vị sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài phải tính toán và xác định đầy đủ nghĩa vụ trả nợ đối với nước ngoài và chị trách nhiệm chính trong quá trình sử dụng vốn. Chuyên nghiệp hoá đội ngũ quản lý dự án. Trong thời gian qua tuy công tác đào tạo, tuyển chọn đội ngũ cán bộ dự án đã được chú trọng song chất lượng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu. Do đó đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện và nâng cao năng lực đội ngũ quản lý dự án ODA, đặc biệt là ở cấp tỉnh để có thể làm việc hiệu quả, đáp ứng những yêu cầu quản lý mà dự án ODA đòi hỏi. Sẽ cần phải có “nghề quản lý dự án” chứ không phải là tình trạng bán chuyên trách như hiện nay. Cần phải đào tạo thêm cả về kiến thức về ODA, những nhà tài trợ và chính sách họ áp dụng; Nghiệp vụ quy trình, thủ tục của nhà tài trợ cũng như của nước ta,; Nắm vững hệ thống luật pháp trong nước và quốc tế; Nâng cao trình độ về ngoại ngữ và ngoại giao. Đây là những kiến thức và yêu cầu tối thiểu cần thiết đối với cán bộ dự án nhằm nâng cao khả năng thực hiện dự án và chủ động trong việc khắc phục, giải quyết những vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện dự án, đảm bảo quá trình thực hiện dự án được nhanh chóng, thông suốt. Hợp tác chặt chẽ hơn với giới truyền thông và cộng đồng nhằm chống tham nhũng. Việc chống tham nhũng sẽ đạt hiệu quả cao hơn nếu có sự phối hợp của giới truyền thông và quần chúng. Đây là hai đối tượng có thể giúp các cơ quan, ban ngành hữu quan giám sát hoạt động của Ban QLDA và đưa ra những ý kiến, phản hồi trung thực, khách quan nhất. Từ đó giúp các cơ quan có thẩm quyền đưa ra những điều chỉnh hợp lý và kịp thời. 3.2.3. Kiến nghị đối với Chính phủ về quản lý ODA Đồng bộ trong chính sách phân cấp trong quản lý, sử dụng vốn ODA. Quy trình, thủ tục theo hướng tăng cường năng lực, quyền hạn cụ thể cho các địa phương. Cần khẩn trương thành lập một cơ quan chuyên trách về quản lý viện trợ nước ngoài, với sự phân chia trách nhiệm của từng bộ phận chuyên sâu, cụ thể, gồm: Bộ phận nghiên cứu điều kiện viện trợ của các nhà tài trợ, bộ phận này sẽ đưa ra các dự án xin viện trợ nước ngoài; Bộ phận giám sát công tác thẩm định; Bộ phận nghiên cứu và giám sát chất lượng của hoạt động đấu thầu, giải phóng mặt bằng, di dân... Hoàn chỉnh khung pháp luật về quản lý ODA trong thực hiện các giai đoạn của một chu trình dự án cũng như thể chế hoá quy trình tổ chức thực hiện phân cấp ở các địa phương và các Bộ, Ngành. Nâng cao chất lượng quá trình chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự án để tránh những ách tắc do những khâu liên quan đến quá trình chuẩn bị dự án. Cần phải chuẩn bị dự án thật tốt từ công việc lập báo cáo nghiên cứu khả thi. Việc đàm phán với các nhà tài trợ chỉ thành công khi công tác nghiên cứu khả thi có kết quả tốt, đã hoàn tất thiết kế kỹ thuật. Và muốn kỹ kết Hiệp định thì báo cáo nghiên cứu khả thi phải được duyệt. Do đó công tác làm báo cáo nghiên cứu khả thi dựa trên việc thẩm định để lựa chọn các dự án có hiệu quả là rất quan trọng, nếu được thực hiện tốt thì những công việc về sau mới được tiến hành thuận lợi. Giải pháp để nâng cao chất lượng quá trình chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt dự án là Chính phủ nên cho ra đời mô hình công ty tư vấn cấp quốc gia về đánh giá các chương trình, dự án. Việc này sẽ giúp loại bỏ các thủ tục hành chính rườm rà, quan liêu. Bên cạnh đó những công ty này có đội ngũ chuyên viên giỏi, vững về chuyên môn nên sẽ đưa ra các đề xuất khách quan, chất lượng thẩm định sẽ được đảm bảo và đáng tin cậy. Hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến quá trình thực hiện các chương trình, dự án ODA. Hiện nay những văn bản pháp quy về nguồn hỗ trợ phát triển chính thức còn chưa nhiều, chưa đồng bộ và tính thực tiễn chưa cao, nội dung còn lệch nhau và lệch với những quy định hiện hành của nhà tài trợ. Do đó để thu hút, giải ngân và sử dụng hiệu quả vốn ODA cần phải hoàn thiện các văn bản này. Đầu tiên phải đồng bộ hoá các văn bản quản lý nguồn ODA với các văn bản pháp quy chi phối như về quản lý đầu tư công, quản lý đầu tư xây dựng công trình, đền bù di dân, giải phóng mặt bằng và tái định cư, đấu thầu… hài hoà với thông lệ quốc tế làm cơ sở cho việc sửa đổi và bổ sung các văn bản pháp quy về quản lý và sử dụng ODA. Tiếp theo phải giảm tối đa việc ban hành nhiều văn bản hướng đẫn Nghị định của các Bộ, đảm bảo môi trường pháp lý thông thoáng cho việc thu hút, triển khai các dự án ODA. Môi trường pháp lý cần tạo điều kiện đảm bảo đủ thông tin, đảm bảo tính nhất quán, minh bạch, trách nhiệm rõ ràng thống nhất thì mới kêu gọi được nhiều nhà đầu tư. Luật hoá đối với thu hút và sử dụng ODA. Kinh tế xã hội nước ta đang phát triển trong xu thế hội nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới. Hiện tại đã có khá nhiều văn bản pháp lý hướng dẫn thực hiện và quản lý các hoạt động này, như Nghị định 87/CP hướng dẫn quản lý nguồn vốn ODA; Nghị định 90/CP hướng dẫn quản lý vay và trả nợ nước ngoài; Nghị định 23/CP hướng dẫn quản lý phát hành trái phiếu quốc tế; Nghị định 40/CP về trả nợ bằng hàng cũng như một số văn bản khác quy định đối với các hoạt động của thị trường vốn quốc tế, đã và đang gây nên tình trạng chồng chéo về chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước, chưa thực sự tạo ra hành lang pháp lý thống nhất và điều tiết một cách có hiệu quả các hoạt động đầu tư gián tiếp trong tình hình mới. Do vậy, cần thiết phải ban hành văn bản với hình thức pháp lý cao hơn các Nghị định như hiện nay để thống nhất quản lý các hoạt động đầu tư gián tiếp bằng luật pháp nhằm tạo ra môi trường đầu tư hấp dẫn và kinh doanh có hiệu quả của các nhà đầu tư nước ngoài; Thống nhất quản lý có hiệu quả đối với các hoạt động đầu tư gián tiếp nước ngoài; Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan quản lý nhà nước cũng như các đơn vị sử dụng vốn; Xây dựng định chế cụ thể để kiểm soát tính hiệu quả trong việc sử dụng vốn vay nước ngoài; Điều tiết các hoạt động thu hút các nguồn vốn nước ngoài bằng luật pháp. Hoàn thiện chính sách thuế đối với các dự án ODA để khắc phục những khó khăn về vốn đối trong quá trình thực hiện các dự án ODA. Đổi mới nhận thức và cơ chế quản lý nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA. Cần có những biện pháp cụ thể nhằm nâng cao nhận thức và quan điểm sử dụng nguồn vốn vay và trả nợ nước ngoài, không nên coi đó là nguồn viện trợ thuần tuý hoặc từ ngân sách nhà nước dẫn đến việc sử dụng vốn kém hiệu quả, không trả được nợ dẫn đến lệ thuộc vào bên ngoài. Phải đặt lợi ích quốc gia lên hàng đầu. Sử dụng vốn phải chủ động và có chọn lọc, không được lãng phí. Tăng cường hoạt động hài hoà quy trình và thủ tục ODA giữa Chính phủ và nhà tài trợ và giữa các nhà tài trợ với nhau. Quy trình và thủ tục còn chênh lệch nhau gây đến những khúc mắc trong quá trình thu hút, triển khai dự án. Chính phủ phải là đầu tầu trong quá trình thực hiện hài hoà các thủ tục. Hài hoà thủ tục có thể tiến hành giữa Chính phủ và nhà tài trợ trên cơ sở song phương hoặc giữa nhóm các nhà tài trợ với Chính phủ, một số vấn đề có thể được tiến hành giữa Chính phủ và cộng đồng các nhà tài trợ. Một số giải pháp đưa ra là: + Triển khai sáng kiến của các nhóm các nhà tài trợ: Nhóm 5 ngân hàng phát triển, nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến (LMDG), nhóm các tổ chức Liên hợp quốc về các hoạt động hài hoà quy trình và thủ tục ODA trong nội nhóm. + Thực hiện kế hoạch hành động thường niên về hài hoà quy trình và thủ tục ODA phù hợp với Tuyên bố cấp cao Paris và Cam kết Hà Nội về hài hoà quy trình và thủ tục ODA, tuân thủ quốc gia và nâng cao hiệu quả viện trợ, trước mắt là các vấn đề kỹ thuật như hệ thống báo cáo tình hình thực hiện các chương trình, dự án ODA, văn kiện dự án thống nhất (F/S), đánh giá chung về chương trình, dự án ODA, thực hiện các nghiên cứu chung… Tất cả các dự án sử dụng vốn vay nước ngoài đều phải làm tốt các khâu của quy trình dự án đầu tư bảo đảm thực hiện đúng các quy định về đầu tư xây dựng trong nước và phù hợp với thông lệ quốc tế, đặc biệt là khâu lựa chọn dự án, đấu thầu xây lắp và mua sắm vật tư thiết bị, thuê tư vấn… + Tăng cường quan hệ đối tác đối với các nhà tài trợ: Cải tiến chất lượng đối thoại giữa Chính phủ và các nhà tài trợ thông qua các Hội nghị, chương trình đối thoại… Đối thoại và chia sẻ thông tin với các nhà tài trợ về quá trình phát triển kinh tế - xã hội với những thành tựu và những khó khăn, thách thức và những giải pháp để khắc phục. Thực hiện nghiêm túc và đầy đủ các cam kết quốc tế nhằm thúc đẩy hiện thực hoá các thoả thuận quốc tế đã đạt được, tạo ra chữ tín trong quan hệ quốc tế nói chung và hợp tác phát triển nói riêng. Thúc đẩy các nhà tài trợ cùng làm việc với nhau trên cơ sở lợi ích chung với mục đích hợp lý hoá, hài hoà quy trình thủ tục nhằm giảm chi phí giao dịch và nâng cao hiệu quả viện trợ. Tóm lại, nguồn vốn ODA là một nguồn vốn quan trọng đối với sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, giúp Việt Nam nhanh chóng hoàn thành mục tiêu trở thành một nước công nghiệp trong thời gian tới. Và để đạt được mục tiêu đó cần có sự phối hợp đồng bộ giữa Chính phủ, các Bộ, ban, ngành và địa phương nhằm thu hút và sử dụng hiệu quả nguồn vốn quý này. Vì thế mà những giải pháp trên cần được quan tâm, phối hợp thực hiện một cách đồng bộ. KẾT LUẬN ODA do các đối tác song phương và đa phương tài trợ đã giúp Việt Nam rút ngắn khoảng cách lạc hậu so với các nước khác trên thế giới và trong khu vực. Có thể nói nguồn vốn ODA thời gian qua đã hỗ trợ đắc lực cho sự phát triển nhiều mặt về kinh tế - xã hội của Việt Nam. Trong những năm qua hoạt động thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam đã thu được nhiều thành tựu quan trọng. Tỷ lệ giải ngân và sử dụng vốn ODA tăng dần qua các năm, góp phần không nhỏ vào tốc độ tăng trưởng của cả nước cũng như việc tiến hành công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, giúp thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đặt ra. Đó là nhờ công tác quản lý các dự án ODA đạt được nhiều kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, đánh giá một cách khách quan, có thể thấy tuy đạt được một số thành tựu quan trọng song việc quản lý các dự án ODA cũng bộc lộ nhiều hạn chế, tồn tại cần khắc phục. Do vậy, hoạt động quản lý dự án ODA cần được sự quan tâm hơn nữa của Chính phủ, các Bộ, Ngành và các địa phương có liên quan. Trên cơ sở hệ thống hoá và phân tích một số vấn đề lý luận về quản lý các dự án ODA và thực trạng quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT, đề tài: “Quản lý các dự án ODA ở Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Thực trạng và giải pháp” đã nêu lên được những thành tựu, tồn tại cũng như những nguyên nhân của công tác này tại Bộ KH&ĐT. Đây là cơ sở quan trọng trong việc đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT trong thời gian tới. Trong khuôn khổ chuyên đề, mặc dù đã có nhiều cố gắng song việc thu thập số liệu, đánh giá thực trạng về hoạt động quản lý là rất khó khăn, cộng với sự hạn hẹp trong thời gian nghiên cứu nên chuyên đề không khỏi có nhiều thiếu sót. Rất mong nhận được sự đóng góp của các thầy cô giáo và các bạn. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO TS. Nguyễn Thị Hường (2001), “Giáo trình kinh doanh quốc tế” tập 1, NXB Thống kê, Hà Nội. PGS.TS. Nguyễn Thị Hường (2003), “Giáo trình kinh doanh quốc tế” tập 2, NXB Lao động - Xã hội, Hà Nội. TS. Nguyễn Thị Hường (2002), “Giáo trình quản trị dự án và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài - FDI” tập 1, NXB Thống kê, Hà Nội. PGS. TS. Nguyễn Thị Hường (2004), “Giáo trình quản trị dự án và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài - FDI” tập 2, NXB Thống kê, Hà Nội. TS. Từ Quang Phương (2005), “Giáo trình quản lý dự án”, NXB Lao động - Xã hội, Hà Nội. Th.S Nguyễn Vũ Hoàng (2007), “Kinh tế, pháp luật về đầu tư quốc tế và những vấn đề đặt ra với Việt Nam khi gia nhập WTO”, NXB Thanh niên, Hà Nội. Bộ Ngoại giao - Học viện Quan hệ quốc tế (2006), “Giáo trình quan hệ kinh tế quốc tế”, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. TS. Hà Thị Ngọc Oanh (2007), “Kinh tế đối ngoại - Những nguyên lý và vận dụng tại Việt Nam”, NXB Tài chính, Hà Nội. PGS. TS. Bùi Tiến Quý (2005), “Quản lý Nhà nước về Kinh tế đối ngoại”, NXB Lao động, Hà Nội. Lê Thanh Bình (2002), “Kinh tế đối ngoại trong bối cảnh toàn cầu hoá”, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội. GS. TS. Võ Thanh Thu (2005), “Quan hệ kinh tế quốc tế”, NXB Thống kê, Hà Nội. Báo cáo chung của các nhà tài trợ cho Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ Việt Nam (Tháng 1 và tháng 2/2004), “Quản lý và điều hành - Báo cáo phát triển Việt Nam 2005”, Hà Nội. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2005), “60 năm - Những chặng đường phát triển của ngành Kế hoạch và Đầu tư”, Hà Nội. Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04 tháng 05 năm 2001 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Nghị định của Chính phủ số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Thông tư của Bộ KH&ĐT số 04/2007/TT-BKH ngày 30 tháng 7 năm 2007 hướng dẫn thực hiện quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ban hành kèm theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ) Thông tư của Bộ KH&ĐT số 03/2007/TT-BKH ngày 12 tháng 3 năm 2007 hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của Ban quản lý chương trình, dự án ODA. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 94/2007/QĐ-TTg ngày 27 tháng 6 năm 2007 phê duyệt kế hoạch hành động thực hiện đề án “Định hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thời kỳ 2006 – 2010”. www.mpi.gov.vn (Bộ KH&ĐT) www.oda.mpi.gov.vn (Bộ KH&ĐT - Hợp tác phát triển) www.hapi.gov.vn (Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hà Nội) www.ncseif.gov.vn (Trung tâm thông tin và dự báo kinh tế - xã hội quốc gia) www.mot.gov.vn (Bộ Thương mại Việt Nam) www.mof.gov.vn (Bộ Tài chính Việt Nam) www.vietnamnet.vn www.vnexpress.net (Tin tức Việt Nam) www.vneconomy.vn (Báo điện tử - Thời báo kinh tế Việt Nam) www.vbqppl.moj.gov.vn (Trang web về các văn bản quy phạm pháp luật) www.vietbao.vn (Việt báo) ._.