Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ. Thực trạng và giải pháp

n ra mạnh mẽ đã tạo ra những tiền đề cũng như đặt ra những yêu cầu, đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới QLNN, đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền làm chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của Chính phủ, các Bộ, ngành cũng như chính quyền địa phương. Tăng cường phân cấp quản lý giữa Trung ương và các Bộ, ngành, các địa phương là một nội dung quan trọng của chương trình cải cách tổ chức và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở nước ta. Việc phân cấp QLNN giữa Trung ương và các Bộ, ngành, địa phương tuy đã được tiến hành đồng bộ trên mọi lĩnh vực. Tuy nhiên, theo Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 06 năm 2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cần "tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trên các lĩnh vực chủ yếu nhất là: Quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên; doanh nghiệp nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức". Ngành Giao thông vận tải nói chung và lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng là một bộ phận quan trọng trong kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Tại văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VIII và IX, Nghị quyết của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII và IX đã xác định rõ ưu tiên đầu tư phát triển ngành Giao thông vận tải đi trước một bước với tốc độ nhanh, bền vững tạo tiền đề cho phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hóa đất nước, trong đó giao thông đường bộ là lĩnh vực được ưu tiên hàng đầu. Trước năm 1990, nền kinh tế nước ta là nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, nguồn vốn đầu tư XDCB lĩnh vực giao thông đường bộ duy nhất chỉ có nguồn vốn từ NSNN, mọi quyết định cách thức huy động vốn để chi trả cho đầu tư XDCB đều tập trung thống nhất vào Trung ương. Sau năm 1990, cơ chế quản lý kinh tế của đất nước đã có sự thay đổi căn bản so với trước đó, chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Chính vì vậy, các nguồn vốn đầu tư trong nền kinh tế đã được khai thông đáng kể. Nguồn vốn được huy động cho đầu tư XDCB lĩnh vực giao thông đường bộ đã phong phú hơn, nếu trong giai đoạn 1986-1990 chỉ có nguônv vốn duy nhất NSNN cung cấp cho đường bộ thì đến nay đã có thêm nguồn vốn ODA, nguồn vốn tín dụng trong và ngoài nước, nguồn vốn huy động thông qua hình thức đầu tư BOT, BT. Điều này cũng tạo ra những áp lực, thách thức ngày càng lớn đối với cơ quan Trung ương về việc làm sao để quản lý một cách hiệu quả các nguồn vốn này. Muốn vậy, trước mắt cần phải hoàn thiện các thể chế chính sách một cách phù hợp, trong đó việc phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư là một đòi hỏi, thách thức lớn đối với ngành giao thông vận tải, nhất là trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Với lý do trên, đề tài "Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ: Thực trạng và giải pháp" được chọn để nghiên cứu. Mục đích nghiên cứu của đề tài - Làm rõ cơ sở lý luận về phân cấp quản lý trong đầu tư nói chung và trong lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng. - Tổng kết, đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý đầu tư trong lĩnh vực giao thông đường bộ trong thời gian qua, phân tích trên cơ sở khoa học và thực tiễn để nghiên cứu một cách hệ thống những vấn đề còn tồn tại, những mặt đạt được trong việc phân cấp quản lý đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay. - Đề xuất các giải pháp về thể chế, chính sách, cơ chế quản lý, thủ tục hành chính trong phân cấp quản lý đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ, đảm bảo đáp ứng được các yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể phát triển ngành giao thông đường bộ cũng như phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tốt nghiệp nghiên cứu những vấn đề về lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ. - Phạm vi nghiên cứu: Phân cấp quản lý kinh tế nói chung và phân cấp quản lý đầu tư trong lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng là những nội dung quan trọng cấu thành chức năng quản lý Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân. Vấn đề này luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm, đặt ra trong suốt quá trình phát triển nền kinh tế của đất nước. Và đây là một vấn đề phức tạp có liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều quy định và phải xử lý đa dạng các mối quan hệ kinh tế và quan hệ hành chính cần được điều chỉnh một cách thống nhất. Ngay cả phân cấp trong đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ cũng là một vấn đề lớn cần đầu tư nghiên cứu liên tục trong một thời gian dài. Vì vậy trong phạm vi một luận văn tốt nghiệp, việc nghiên cứu không thể dàn trải đi sâu vào mọi khía cạnh và đối với mọi cấp mà chỉ tập trung vào những vấn đề chung về phân cấp trong đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ giữa chính quyền Trung ương với chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đi sâu nghiên cứu, phân tích phân cấp quản lý đầu tư theo từng nguồn vốn và theo quy trình đầu tư. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được trình bày trong 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư. Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Một số giải pháp nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ. Để hoàn thành được đề tài này, em đã nhận được sự giúp đỡ rất nhiệt tình của các thầy cô trong khoa Kế hoạch và phát triển cũng như các cô chú ở Vụ Kết cấu hạ tầng và Đô thị - Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Đặc biệt em xin chân thành cảm ơn thầy giáo hướng dẫn T.S. Nguyễn Ngọc Sơn và cán bộ hướng dẫn Nguyễn Việt Hồng - chuyên viên Vụ Kết cấu Hạ tầng và đô thị - Bộ Kế hoạch và Đầu tư. CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ I. MỘT SỐ KHÁI NIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ KINH TẾ 1. Khái niệm quản lý nhà nước về kinh tế Quản lý nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân (QLNN về kinh tế) là sự tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của Nhà nước lên nền kinh tế quốc dân nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong và ngoài nước, các cơ hội có thể có, để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế đất nước đặt ra, trong điều kiện hội nhập và mở rộng giao lưu quốc tế. Quản lý kinh tế là nội dung cốt lõi của quản lý xã hội nói chung và nó phải gắn chặt với các hoạt động quản lý khác của xã hội. QLNN về kinh tế được thể hiện thông qua các chức năng kinh tế và quản lý kinh tế của Nhà nước. Từ định nghĩa nêu trên có thể rút ra được thực chất của QLNN về kinh tế là việc tổ chức và sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực trong nước và ngoài nước mà Nhà nước có thể tác động vì mục tiêu xây dựng và phát triển đất nước. 2. Một số khái niệm về phân cấp trong quản lý kinh tế Phân cấp QLNN, theo nghĩa rộng nhất là hình thức chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm trong việc thực thi nhiệm vụ công từ cấp Trung ương xuống các cơ quan địa phương hoặc giao các nhiệm vụ này cho khu vực tư nhân thực hiện nhằm đạt mục tiêu chung một cách hiệu quả nhất. Ngày nay khái niệm phân cấp được sử dụng cho nhiều hoàn cảnh nhiều hiện tượng khác nhau trong xã hội bao gồm các hình thức phân cấp sau: Sơ đồ 1: Các hình thức phân cấp Phân cấp Phân cấp kinh tế (phân cấp thị trường) Phân cấp tài khoá Phân cấp hành chính Phân quyền Tản quyền Uỷ quyền Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư ▪ Phân cấp hành chính Phân cấp hành chính là việc phân chia quyền hạn để thực hiện các nhiệm vụ công tới các cơ quan nhà nước ở các cấp. Như vậy, thông qua quá trình phân cấp hành chính, công tác kế hoạch, quy hoạch, quản lý điều hành và một phần tài trợ cho cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công sẽ được chuyển giao từ cấp Trung ương xuống các cơ quan hành chính địa phương. Phân cấp hành chính được chia thành 3 nhóm: - Tản quyền: là hình thức phân chia quyền quyết định và trách nhiệm cho các đơn vị đại diện chính quyền Trung ương ở các vùng. Hình thức này là hình thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính bởi việc chuyển giao này chỉ diễn ra trong nội bộ cấp Trung ương. - Ủy quyền: là hình thức phân cấp hành chính và chính quyền Trung ương chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địa phương song chính quyền Trung ương vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định này. - Phân quyền: là hình thức cao nhất trong phân cấp hành chính. Với hình thức này, toàn bộ quyền hàn trong việc ra quyết định, tài trợ và quản lý được quyền Trung ương giao cho các cơ quan độc lập của chính quyền địa phương. Tản quyền, uỷ quyền và phân quyền là ba dạng của phân cấp , trong đó tản quyền là hình thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp bởi việc phân chia quyền quyết định và trách nhiệm chỉ diễn ra trong nội bộ cấp Trung ương. Tản quyền là có sự hiện diện của Trung ương tại địa phương thông qua các chi nhánh của các văn phòng Trung ương đặt tại địa phương. Các cơ quan đóng tại địa phương vẫn nằm trong phạm vi quản lý của bộ máy Trung ương, đại diện Trưng ương tại địa phương thay mặt cơ quan Trung ương ra quyết định quản lý tại địa phương. Vì vậy, việc chuyển giao quyền của Trung ương xuống cấp dưới chỉ có thể được giao cho người đại diện của cơ quan Trung ương tại địa phương. Còn uỷ quyền là hình thức phân cấp trong đó chính quyền Trung ương chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địa phương. Những công việc nào mà cấp dưới có thể làm được thì cấp trên sẽ uỷ quyền xuống cho chính quyền địa phương thông qua các quy định rõ ràng, cụ thể trong các văn bản pháp quy, song cấp trên vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định này. Đối với hình thức uỷ quyền thì chính quyền địa phương với vai trò đại diện chứ không phải là chi nhánh của chính quyền Trung ương, vai trò đại diện sẽ hiệu quả hơn bởi chính quyền địa phương có thể phản ánh tốt hơn hoàn cảnh thực tế của địa phương mình. Phân cấp là dạng hoàn thiện nhất của việc chuyển giao quyền lực. Mục đích của hoạt động này là nhằm phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương và trên phạm vi cả nước. Giữa tản quyền, uỷ quyền và phân quyền tuy có sự khác biệt nhưng chúng cũng có mối liên hệ mật thiết với nhau. Xét về thực chất tản quyền là phương pháp quản lý của cơ quan Trung ương áp xuống địa phương hay cũng có cách hiểu cho rằng đó là sự phân quyền quan liêu trong bộ máy hành chính nhà nước. Đại diện của cơ quan Trung ương tại địa phương luôn phải tuân thủ các chỉ thị, mệnh lệnh của Chính phủ và các Bộ trưởng, vì vậy hoạt động của họ ít sáng tạo. Uỷ quyền là phương pháp quản lý trong đó chính quyền Trung ương nắm giữ mọi quyền hành và quyết định mọi công việc, tất cả các cấp đều lệ thuộc vào Trung ương và do Trung ương quyết định. Trong phân quyền về nguyên tắc có thể làm tăng tính hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước cả cơ quan Trung ương và cơ quan địa phương, nhờ tạo cho người dân có khả năng tiếp cận với những người lãnh đạo của họ. Chính quyền địa phương không cần nghe bất cứ mệnh lệnh của ai ngoài dân cư sống trên địa bàn lãnh thổ đối với những vấn đề được phân quyền theo quy định pháp luật. Tuy có những điểm khác biệt cơ bản giữa ba hình thức của phân cấp nhưng chúng cũng có mối liên hệ mật thiết với nhau. Xu hướng chung hiện nay ở các nước là kết hợp giữa ba hình thức này tức là càng phân quyền cho địa phương càng phải tản quyền mạnh nghĩa là giao thêm quyền hạn nhiệm vụ cho đại diện của Trung ương tại địa phương để có thể kiểm tra, giám sát có hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương. ▪ Phân cấp tài khoá Phân cấp tài khoá là cấu phần trọng tâm của mọi biện pháp phân cấp. Mỗi đơn vị phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp khi họ có được các nguồn tài chính cần thiết và khi họ có quyền đưa ra các quyết định chi tiêu cho việc thực hiện các nhiệm vụ được giao. ▪ Phân cấp kinh tế Phân cấp quản lý luôn được hiểu là phân cấp quản lý nhà nước cho các cấp chính quyền. Chính vì vậy, tiền đề cho việc phân cấp là phải xác định một cách hợp lí nhiệm vụ của Nhà nước trong quản lý và điều hành nền kinh tế. Vấn đề này liên hệ gắn bó với khái niệm phân cấp kinh tế. Khái niệm này được sử dụng khi nhà nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân, như vậy một số nhiệm vụ sẽ không được các cơ quan nhà nước thực hiện mà sẽ chuyển giao cho khu vực kinh tế tư nhân, hợp tác xã, các hiệp hội, và các tổ chức phi chính phủ thực hiện. Hình thức này được phân thành 2 nhóm, trong đó : (1) ''tư nhân hoá'': chuyển giao việc cung ưng một số sản phẩm và dịch vụ từ nhà nước sang chủ thể tư nhân và (2) '' giải quy chế" : giảm các rào cản hành chính, tạo điều kiện cho các chủ thể tư nhân tham gia vào thị trường. Trong thực tiễn, 3 hình thức phân cấp trên thường có phần giao thoa với nhau, bổ sung cho nhau và do vậy thường xuyên xuất hiện hình thức phân cấp hỗn hợp giữa các hình thức này. Phân cấp không có nghĩa là chính quyền Trung ương từ bỏ nhiệm vụ ở một lĩnh vực nào đó. Phân cấp là một biện pháp để tổng thể bộ máy nhà nước có điều kiện hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ của mình. Phân cấp không làm vai trò của các cơ quan Trung ương giảm đi. Phân cấp giải phóng trách nhiệm thực hiện một số nhiệm vụ nào đó, vì thế họ có thể tập trung thêm nguồn lực vào việc xây dựng các điều kiện khung khổ và giám sát các hoạt động của các cơ quan địa phương. II. TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 1. Sơ lược về cấu trúc bộ máy Nhà nước Trên thế giới, thường có hai mô hình tổ chức nhà nước là: nhà nước liên bang và nhà nước thống nhất (còn gọi là nhà nước phi liên bang). Ở nhà nước liên bang, chính quyền được tổ chức thành 3 cấp: Trung ương (liên bang), bang và địa phương, địa phương phải chịu sự giám sát của 2 cấp: cấp liên bang và cấp bang. Trong khi đó, ở các nhà nước thống nhất, chính quyền chỉ được tổ chức 2 cấp: cấp Trung ương và cấp địa phương. Cấp địa phương bao gồm cả thành thị lẫn nông thôn, thực hiện các chức năng hành chính được phân cấp. Thông thường ở các nước có cấu trúc Nhà nước liên bang quyền lực nhà nước được phân chia triệt để, chế độ tự quản địa phương thường được phát huy một cách đầy đủ và mạnh mẽ. Đối với Việt Nam, là một quốc gia thống nhất, dựa trên nguyên tắc phân chia hành chính lãnh thổ theo các cấp: Trung ương, tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ương), huyện (và tương đương), xã ( và tương đương). Các đơn vị hành chính lãnh thổ từ tỉnh xuống xã là những cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc cấp dưới phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng Trung ương. Chủ quyền quốc gia là duy nhất mà đại diện là các thiết chế quyền lực ở cấp Trung ương, còn các cấu trúc lãnh thổ ở địa phương không bao hàm ý nghĩa có tính chủ quyền, không có khái niệm Nhà nước địa phương. Do vậy hệ thống hành chính 4 cấp được cơ cấu như sau: Sơ đồ 2: Cơ cấu tổ chức nhà nước Chính phủ Bộ và cơ quan Chính phủ UBND Tỉnh Các Sở chuyên môn UBND Quận Các phòng ban chuyên môn UBND Phường Các cơ quan chuyên môn : Lãnh đạo trực tuyến : Chỉ đạo chuyên môn Nguồn: Tạp chí quản lý nhà nước Bộ máy hành chính nhà nước đứng đầu là Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ đến các cơ quan chính quyền các cấp ở địa phương được thiết chế thành một hệ thống mang tính thứ bậc chặt chẽ, nhằm thống nhất quản lý việc thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội…trên phạm vi cả nước. Tuy nhiên, mỗi cấp, mỗi cơ quan trong hệ thống đó có những nhiệm vụ cụ thể khác nhau, xuất phát từ vị trí, tính chất, phạm vi hoạt động, và những đặc điểm riêng của các đối tượng quản lý. Trong bộ máy hành chính nhà nước, Chính phủ có chức năng thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và chính sách đối ngoại của Nhà nước. Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ cấu tổ chức của Chính phủ thực hiện chức năng QLNN đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước; quản lý các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp có vốn của Nhà nước. Cơ quan chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND với các cơ quan chuyên môn là các cơ quan nhà nước ở địa phương. Trong đó, HĐND là cơ quan quyết định, còn UBND là cơ quan QLNN đối với các vấn đề kinh tế, xã hội ở địa phương, đồng thời đảm bảo việc thực hiện thống nhất trên địa bàn lãnh thổ Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên. Chính sự khác nhau trên đây đòi hỏi việc phân cấp QLNN, một mặt đảm bảo sự tập trung, thống nhất vào trung ương, mặt khác đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động của các ngành, các cấp thuộc cơ quan địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ QLNN đối với các hoạt động kinh tế, xã hội. Điều này phù hợp với nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. 2. Các cơ chế, mô hình phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư Dù là nhà nước liên bang hay phi liên bang thì việc quản lý của chính quyền địa phương, Nhà nước nào cũng phải tiến hành, không có bất cứ Chính phủ nào chỉ thực hiện quyền lực Nhà nước của mình ở một chỗ, nơi đóng trụ sở của các cơ quan Trung ương. Việc quản lý của chính quyền địa phương là tất yếu khách quan. Sự quản lý này được thi hành bằng các tổ chức khác nhau. Sự phức tạp và đa dạng trong quản lý chính quyền địa phương được tạo nên từ các đặc điểm về vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên, phong tục tập quán, tôn giáo, dân tộc, lợi thế so sánh, sự đa dạng và phức tạp trong quản lý giữa đô thị và nông thôn. Xu hướng của các nước phi tập trung hoá theo hướng phân chia rõ các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý kinh tế xã hội cho chính quyền địa phương. Nhưng nhìn tổng thể thì vẫn tồn tại 2 cơ chế: tập quyền và phân quyền như sau: Tập quyền có nghĩa là nền hành chính tập trung cao, không phân cấp, hoặc phân cấp rất ít, trong đó chính quyền Trung ương nắm giữ mọi quyền hành và quyết định mọi công việc, tất cả các chính quyền hành chính và nhân viên hành chính các cấp đều lệ thuộc vào Trung ương và do Trung ương quyết định. Cơ chế này có khả năng tập trung cao độ mọi phương tiện để thực hiện các chương trình bảo vệ đất nước trong thời kì chiến tranh bảo đảm sự thống nhất tuyệt đối quốc gia. Nhưng với xu hướng dân chủ hoá xã hội, cơ chế này làm chậm trễ việc giải quyết các vấn đề của địa phương, ít chú ý đến nhu cầu đặc điểm của các địa phương và hạn chế quyền tham gia của nhân dân địa phương vào các công việc tự quản và hành chính địa phương. Phân quyền là một nền hành chính phi tập trung, có tính tự quản nhiều hơn. Theo mô hình này, quyền lực Nhà nước được phân cấp rõ ràng và trong phạm vi được phân cấp, các cấp chính quyền địa phương chủ động giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội của địa phương theo quy định của pháp luật. Địa phương có ngân sách và tài chính riêng. Những người sống định cư trong lãnh thổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặt nhân dân quản lý địa phương. Cơ chế này tạo nên tính tự chủ cao của các địa phương, cao nữa là tự trị, trong một chừng mực nhất định họ có quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, có hệ thống pháp luật riêng, có cơ quan lập pháp riêng, hiến pháp riêng… Nhưng những lãnh thổ này vẫn phải chịu sự giám sát của các cơ quan Nhà nước Trung ương bằng một hệ thống các quy định phê chuẩn, phê duyệt. Các lãnh thổ tự chủ và tự trị này về nguyên tắc chỉ được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ mà không có quyền ngoại giao chính trị, không được phép thành lập quân đội. Ngoài ra, còn có cơ chế hành chính "tản quyền" về cơ bản vẫn là cơ chế trong nền hành chính tập trung, nhưng trong đó chính quyền Trung ương bổ nhiệm các chức vụ đứng đầu đơn vị hành chính, các giới chức này được coi là đại diện của Chính phủ Trung ương tại địa phương và được Trung ương giao cho một số quyền quyết định tại chỗ các vấn đề liên quan trực tiếp đến địa phương. Từ các cơ chế hành chính nêu trên, có các mô hình phân cấp quản lý về đầu tư như sau: Mô hình 1: Thẩm quyền quyết định và quản lý đầu tư trong lĩnh vực GTĐB được tập trung thống nhất và chịu sự điều hành trực tiếp của chính quyền Trung ương mà cụ thể ở đây là Bộ Giao thông vận tải - cơ quan quản lý đường bộ ở Trung ương, việc điều hành thông qua hệ thống ngành dọc. Với mô hình này thì chính quyền các địa phương không có quyền hạn và trách nhiệm trong việc quản lý đầu tư. Mà chỉ trong một số trường hợp nhất định, Trung ương có thể uỷ quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm vụ nhất định. Mô hình 2: Quản lý đầu tư trong lĩnh vực GTĐB được phân cấp, trong đó Trung ương nắm giữ, đảm nhận đối với những dự án đầu tư lớn, những dự án quan trọng. Những dự án còn lại do chính quyền địa phương chịu trách nhiệm quản lý. Mô hình 3: Là sự trung hoà của hai mô hình nói trên. Tức là, chính quyền cấp trên thống nhất quản lý đầu tư cho tất cả các địa phương. Chính quyền địa phương tuy được đảm nhận một số nhiệm vụ nhưng vẫn do cấp trên quyết định. Địa phương chỉ có quyền quyết định sau khi đã được cấp trên quyết định và giao. Trong các mô hình nêu trên, việc phân cấp quản lý đầu tư theo mô hình thứ nhất có ưu điểm là tập trung được toàn bộ nguồn lực vào tay nhà nước cấp trên, cũng như đảm bảo tính thống nhất, điều hành mau lẹ nhanh nhạy. Sự mất cân đối giữa các địa phương, tình trạng cục bộ ở địa phương có điều kiện khắc phục. Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của việc phân cấp theo cách này là không phát huy được tính tích cực, chủ động, sáng tạo của các địa phương trong việc phân bổ, quản lý, khai thác và sử dụng nguồn lực làm cho nguồn lực xã hội tăng chậm, hiệu quả ít được quan tâm; đồng thời tạo ra tính thụ động, ỷ lại của địa phương đối với Trung ương, cấp trên. Việc phân cấp theo mô hình thứ hai vẫn có thể đảm bảo được tính thống nhất, tập trung của chính quyền Trung ương (vì Trung ương quản lý các dự án có vốn đầu tư lớn, quan trọng). Địa phương được phân cấp mạnh mẽ trong quản lý đầu tư đã tạo điều kiện thúc đẩy các chính quyền địa phương huy động, khai thác tăng thêm nguồn lực, đồng thời việc sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả nguồn lực luôn được đề cao. Tuy nhiên, hạn chế của cách phân cấp nay lại chính là khó khăn trong việc xác định nội dung và quyền hạn phân cấp: phân cấp như thế nào? Phân cấp đến đâu? Phân cấp cái gì?...Mặt khác, phân cấp theo cách này cũng dễ nảy sinh tình trạng cục bộ do phát triển không đồng đều, mất cân đối giữa các địa phương. Việc phân cấp theo cách nào cũng đều có ưu, nhược điểm nhất định. Vấn đề đặt ra là phải căn cứ vào tình hình cụ thể của đất nước, đặc biệt chú ý các nhân tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn phân cấp như: thể chế chính trị, điều kiện kinh tế, tổ chức hành chính của quốc gia, những xu thế chung của thế giới. Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, chúng ta đang áp dụng mô hình thứ 3 trong đầu tư XDCB lĩnh vực giao thông đường bộ bởi lý do sau: Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ là một bộ phận quan trọng trong kết cấu hạ tầng kỹ thuật nói chung và hạ tầng giao thông nói riêng. Là tiền đề cho sự tăng trưởng và phát triển bền vững của mỗi quốc gia, hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ có vai trò hết sức to lớn trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của đất nước, là nền tảng tạo ra động lực thúc đẩy sự phát triển các ngành, các lĩnh vực trong nền kinh tế - xã hội, đóng góp tích cực vào quá trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước, cũng như tiến trình hội nhập và giao lưu quốc tế. Xuất phát từ yêu cầu đó đòi hỏi phải tích cực huy động các nguồn vốn để phát triển mạng lưới hệ thống đường bộ. Để các nguồn lực này được sử dụng hợp lý và hiệu quả vào những nơi những lúc cần thiết thì tất yếu khách quan phải thực hiện phân cấp quản lý nhà nước. Mặt khác, tổ chức, hoạt động của Nhà nước ta tuân theo nguyên tắc tập trung dân chủ vì vậy phân cấp QLNN giữa Trung ương và địa phương phải đảm bảo yêu cầu phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương nhưng đồng thời cũng phải bảo đảm sự quản lý tập trung thống nhất thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật kỷ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN. Để đảm bảo được vai trò quản lý tập trung thống nhất thì cần phải tăng cường công tác kiểm tra, kiểm soát của Chính phủ. Tức là bên cạnh và song song với phân cấp cần có một bộ máy QLNN để thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, xử lý mang tính tập trung. III. NHỮNG NGUYÊN TẮC VÀ NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ 1. Các nguyên tắc cơ bản để thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư 1.1. Bảo đảm vai trò chủ đạo của Trung ương nhưng phải phát huy tính năng động và chủ động sáng tạo trong quản lý đầu tư của chính quyền địa phương. Nguyên tắc này là biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ, một nguyên tắc cơ bản trong quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta. Việc phân cấp quản lý trong mọi lĩnh vực của các cấp chính quyền luôn dựa trên nguyên tắc có tính nền tảng này. Đây là nguyên tắc đã được Hiến pháp ghi nhận trong tổ chức và hoạt động bộ máy nhà nước nói chung (điều 6 Hiến pháp năm 1992) của các cấp chính quyền địa phương nói riêng. Thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ, một mặt phải đảm bảo sự quản lý thống nhất của Trung ương, của cấp trên theo hướng tăng cường quản lý vĩ mô bằng hệ thống pháp luật, chính sách đồng bộ, hoàn chỉnh, nhưng mặt khác phải đảm bảo quyền chủ động, sáng tạo, phát huy tiềm năng của địa phương và cơ sở. Phải khắc phục tình trạng quan liêu, ôm đồm của chính quyền Trung ương, chính quyền cấp trên trong việc giải quyết những vấn đề cụ thể, thuần tuý mang tính đặc thù của địa phương và địa phương có đủ điều kiện khả năng giải quyết vấn đề đó một cách có hiệu quả. Phải kiên quyết khắc phục tình trạng chia cắt, cục bộ địa phương chủ nghĩa, tự do vô Chính phủ trong quản lý các cấp chính quyền địa phương. Vi phạm nguyên tắc tập trung dân chủ sẽ phá vỡ trật tự quản lý Nhà nước, sẽ triệt tiêu động lực và tiềm năng của chính quyền địa phương, làm giảm hiệu quả, hiệu lực QLNN nói chung và quản lý của các cấp chính quyền địa phương nói riêng. Đặc thù của nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta là chế độ "song trùng phụ thuộc" từ đó xuất hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Nội dung của nguyên tắc này cũng như các hình thức biểu hiện của nó đều đòi hỏi phải bảo đảm sự quản lý thống nhất của Trung ương, của chính quyền cấp trên và quyền tự chủ của chính quyền địa phương và cơ sở. 1.2. Phân cấp phải gắn với nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền Việc phân cấp QLNN phải đồng bộ, phù hợp giữa nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan, các cấp chính quyền. Khi phân cấp cho cấp chính quyền và các cơ quan những nhiệm vụ nhất định phải tiến hành đồng thời với việc giao quyền hạn đủ để các cơ quan, các cấp chính quyền chủ động giải quyết công việc. Nhiệm vụ phải tương xứng với quyền hạn và khi cơ quan cấp dưới hành xử các quyền của mình thì các cơ quan cấp trên phải có sự tin tưởng vào sự đúng đắn trong giải quyết công việc, tạo điều kiện để các cơ quan này thực hiện đến cùng, không can thiệp ngang, nửa vời. Đồng thời thẩm quyền phải đi đôi với trách nhiệm, thẩm quyền càng lớn thì trách nhiệm càng cao. Vì vậy cần quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan, các cấp chính quyền trong việc chủ động thực hiện nhiệm vụ và sử dụng quyền hạn. Trách nhiệm của các cơ quan, các cấp chính quyền là sử dụng quyền hạn để giải quyết công việc đạt hiệu quả cao nhất. Trong trường hợp sử dụng sai mục đích, hiệu quả công việc không cao, nhiệm vụ được phân giao không hoàn thành tốt, thì tuỳ theo mức độ sai phạm, các cơ quan, các cấp chính quyền phải chịu những biện pháp chế tài pháp luật tương ứng. Việc hình thành được cơ chế ràng buộc chặt chẽ giữa 3 yếu tố: nhiệm vụ-thẩm quyền-trách nhiệm là yêu cầu quan trọng để đổi mới, tăng cường phân cấp QLNN, là nhân tố quan trọng đảm bảo cho việc phân cấp QLNN có tính khả thi. 1.3. Phân cấp phải đi đôi với kiểm tra, kiểm soát. Phân cấp quản lý kinh tế nói chung là sự phân quyền giữa các cấp để tránh sự tập trung quá mức, phát huy quyền chủ động của các cấp dưới làm cho nền kinh tế trở nên năng động hơn, thích nghi nhanh nhạy với sự biến động của môi trường, điều kiện cụ thể của từng địa phương, từng cấp. Đó là mục tiêu, là lợi ích của việc tăng cường phân cấp trong quản lý kinh tế. Tuy nhiên, bên cạnh việc phân quyền cần phải tăng cường việc kiểm tra, kiểm soát để đảm bảo sự thống nhất giữa các cấp, các ngành, đảm bảo khả năng điều tiết, điều hành của toàn nền kinh tế và xã hội theo mục tiêu chung. Vì nếu chỉ đặt ra vấn đề phân cấp một cách đơn thuần thì Nhà nước không kiểm soát được và có thể phản tác dụng, dẫn tới sự tuỳ tiện, lãng phí hơn. 1.4. Cần có tiêu chí, tiêu chuẩn phân cấp cho mỗi thời kỳ Về phân loại dự án, phân cấp, uỷ quyền trong đầu tư cần phải có tiêu chí điều kiện rõ ràng. Đây là vấn đề trong cơ chế quản lý đầu tư hiện hành chưa được đặt ra hoặc chưa được nghiên cứu đầy đủ và cần phải bổ sung đề đảm bảo sự hợp lý và thống nhất trong quản lý đầu tư. Tiêu chí chung nhất để phân cấp trong quản lý đầu tư là đảm bảo hiệu lực quản lý các hoạt động đầu tư. Hiệu lực quản lý đầu tư được thể hiện ở 3 dấu hiệu cơ bản là thời gian, chất lượng và chi phí, cụ thể là nhanh, đảm bảo chất lượng theo yêu cầu và chi phí thấp. Xuất phát từ yêu cầu chung này, có thể nêu ra những tiêu chí điều kiện phân cấp sau: - Đảm bảo cho việc ra quyế._.t định nhanh nhất (giảm các khâu trung gian; tăng mối liên hệ trực tuyến, giảm các mối liên hệ ngang). - Đảm bảo tính đơn nhất trong việc ra quyết định và trách nhiệm đối với một công việc (đảm bảo một người quyết định và cũng chỉ một người chịu trách nhiệm). - Cấp quyết định phải là cấp có đủ điều kiện điều hành có hiệu quả nhất hoạt động đó trong khung khổ luật lệ và chính sách chung. Những tiêu chí nêu trên được xem xét, xác định phù hợp với từng giai đoạn phát triển cụ thể vì những yêu cầu này để gắn liền với 3 yếu tố đồng bộ trong cải cách hành chính nói chung và đổi chế QLNN nói riêng là: đổi mới thủ tục, đổi mới bộ máy và đổi mới về cán bộ. Phân cấp quản lý đầu tư phải phù hợp với tiến trình đổi mới trên các mặt của cải cách hành chính nói chung và trong lĩnh vực quản lý đầu tư nói riêng. 2. Sự cần thiết phải tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư 2.1. Tác động tích cực và một số nguy cơ của phân cấp trong QLNN về đầu tư 2.1.1. Tác động tích cực của phân cấp đối với công tác quản lý nhà nước Phân cấp đã và đang trở thành một xu thế phát triển tại nhiều quốc gia trong những thập niên vừa qua, đặc biệt là ở những nước đang phát triển có cơ cấu tập quyền. Qua thực tiễn tại nhiều nước, có thể thấy được một số tác động tích cực của phân cấp đối với công tác QLNN như sau: - Phân cấp hỗ trợ quá trình tham gia của người dân và hình thành một cấu trúc dân chủ trong xã hội: Phân cấp tạo điều kiện cho người dân gần với quá trình ra các quyết định chính sách, do đó các quyết định dễ dàng phù hợp với thực tiễn và đáp ứng đúng nhu cầu của địa phương hơn. - Phân cấp tăng cường sự "hoà đồng" của người dân với bộ máy nhà nước: Thông qua quá trình tham gia vào quá trình ra quyết định (hoặc ít nhất là gần gũi hơn với cấp ra quyết định), người dân dễ dàng có "cảm nhận" nhà nước là "của dân, do dân và vì dân" hơn. Yếu tố này góp phần tích cực khuyến khích người dân đóng góp xây dựng cho địa phương và xã hội nhiều hơn. - Phân cấp bảo vệ cho nhóm thiểu số: Khi quyết định chính sách luôn ở cấp cao nhất thì dễ dàng xuất hiện nguy cơ quyền lợi của nhóm thiểu số không được lưu ý. Khi quyền quyết định chuyển xuống cấp thấp hơn thì tỷ lệ thiểu số sẽ được nâng lên ( nhất là khi nhóm thiểu số này cư trú tương đối tập trung tại một vùng), do đó, những quyết định ở cấp dưới sẽ phải quan tâm nhiều hơn đến quyền lợi của nhóm thiểu số này. - Phân cấp nâng cao tính hiệu quả của quá trình thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước: Quá trình phân cấp đã đưa cấp quyết định xuống gần với thực tiễn hơn, do đó dễ dàng đáp ứng đúng nhu cầu của thực tiễn. Chính quá trình này đã nâng cao hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước. - Phân cấp nâng cao tính bền vững, hiệu quả và công bằng trong quá trình sử dụng các nguồn lực kinh tế: Trên cơ sở tạo điều kiện cho việc ra quyết định phù hợp với thực tiễn và thứ tự ưu tiên các nhu cầu ở địa phương, quá trình phân cấp đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao được hiệu quả sử dụng nguồn lực xã hội. - Phân cấp góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo: Kinh nghiệm ở hầu hết các nước đang phát triển đều cho thấy rằng: quá trình phân cấp thực sự đã góp phần quan trọng cho việc xác định một cách chính xác hơn những yếu kém cũng như thực tiễn ở địa phương. Điều này đã tạo điều kiện cho các chính sách xoá đói giảm nghèo ở các quốc gia này đáp ưng được đúng những yêu cầu của phát triển, xoá đói giảm nghèo ở những vùng khó khăn. 2.1.2. Những nguy cơ có thể xuất hiện trong quá trình phân cấp Phân cấp không chỉ có những tác động tích cực mà còn có thể dẫn đến một số nguy cơ ảnh hưởng tiêu cực đến quá trình phát triển xã hội. Những nguy cơ đó là: - Phân cấp có thể làm cho những vùng khó khăn mất ổn định: Tại nhiều quốc gia, nhất là ở những quốc gia đa sắc tộc, đa tôn giáo, người dân chỉ coi trọng những tập tục, lễ giáo, những cá nhân đại diện sắc tộc, tôn giáo hơn chính quyền địa phương. Tại những nơi này, nếu quá trình phân cấp được thực hiện thiếu cơ sở khoa học sẽ dễ dàng dẫn đến rạn nứt giữa các vùng, các sắc tộc, thậm chí có thể dẫn đến nội chiến hoặc tan vỡ. - Phân cấp có thể "bỏ rơi" một số nhiệm vụ của Nhà nước: Quá trình phân cấp nếu không được thực hiện một cách đồng bộ (ví dụ phân cấp nhiệm vụ không gắn liền cùng với phân cấp tài chính) có thể dẫn đến hiện tượng nhiều nhiệm vụ của nhà nước sẽ không được cấp nào quan tâm thực hiện. - Phân cấp có thể làm cho công việc của cơ quan nhà nước phức tạp và tốn kém hơn: Để thực hiện phân cấp cần xây dựng một số cơ quan, tổ chức mới ở các cấp dưới. Khi quá trình phân cấp không gắn liền với quá trình cải cách bộ máy hành chính có thể dẫn dến hiện tượng tăng thêm cơ quan, tổ chức ở cấp dưới, trong khi đó hệ thống ở Trung ương lại không giảm đi mà còn "phình" ra. Vì vậy, nếu mô hình phân cấp không hợp lý có thể làm cho công việc hành chính thêm phức tạp và tốn kém hơn. - Phân cấp có thể tạo điều kiện "đẩy" tham nhũng từ cấp Trung ương xuống cấp địa phương: Quyền lực dễ làm nảy ra cơ hội tham nhũng. Quá trình phân cấp là quá trình chuyển giao quyền lực xuống cấp dưới, do vậy, nếu không có những cơ chế giám sát, giải trình phù hợp thì quá trình này sẽ dẫn đến nguy cơ "đẩy" nạn tham nhũng xuống cấp địa phương. Như vậy ta có thể thấy được vai trò tích cực của phân cấp QLNN, đó là tăng mức độ ảnh hưởng của người dân đối với quá trình ra quyết định các chính sách hay giải quyết các công việc của địa phương. Từ đó phát huy được tính tích cực, chủ động của các địa phương, tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước, góp phần trực tiếp to lớn vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN của các cấp, các ngành nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu phát triển kinh tế xã hội và nâng cao đời sống của nhân dân. Bên cạnh đó nó cũng ẩn chứa trong đó những nguy cơ tác động tiêu cực đến triển vọng phát triển kinh tế, đến khả năng quản lý hiệu quả của cơ quan Trung ương, nếu việc phân cấp được thiết kế không tốt, hoặc được thực hiện giám sát không hợp lý, thì nó có thể làm cho sự kiểm soát lỏng lẻo đối với hoạt động của chính quyền địa phương, ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế và quản lý nhà nước. Tuy nhiên cấp dưới sẽ mãi mãi ở tình trạng non kém về năng lực nếu cấp trên không mạnh dạn giao cho họ các nhiệm vụ để họ có điều kiện phát triển năng lực của mình. Mặt khác, những lợi ích của phân cấp trong tăng cường khả năng tiếp cận và tiếng nói của các cử tri địa phương sẽ có giá trị hơn là các chi phí của sự chia rẽ và kém hiệu quả do hoạt động của các tổ chức trước kia tập trung hoá đang được cơ cấu lại toàn bộ tất yếu gây ra. Chính vì vậy nếu chúng ta thiết kế được một hệ thống phân cấp tốt, phù hợp với tình hình cụ thể của đất nước, rút ra những bài học kinh nghiệm trong quá trình thực hiện và kinh nghiệm của các nước trên thế giới thì chúng ta hoàn toàn có thể đưa quá trình phân cấp đi đúng hướng. 2.2. Sự cần thiết phải đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư Nước ta đang trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch tập trung sang cơ chế thị trường và thực hiện chính sách mở cửa nền kinh tế đang tạo ra tạo ra sự thay đổi sâu sắc trong cơ cấu sở hữu của nền kinh tế nước ta. Điều đó hoàn toàn phù hợp với quy luật kinh tế khách quan phát triển xã hội: Quy hoạch sản xuất phải thích ứng với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất chứ không phải ngược lại. Sự thay đổi hiện nay tất yếu dẫn đến sự thay đổi nền tảng của bản thân cơ chế kinh tế, do đó kéo theo sự thay đổi cơ bản cơ chế quản lý kinh tế trong đó có cơ chế phân cấp quản lý Nhà nước về kinh tế. Như vậy, quá trình đổi mới kinh tế đang làm nổi bật yêu cầu đổi mới cơ bản quản lý nhà nước về kinh tế thông qua hoạt động định hướng và tạo hành lang, môi trường cho mọi thành phần kinh tế hoạt động, phát huy tiềm năng bên trong và lợi thế so sánh của kinh tế Việt Nam trong khu vực và trên thế giới. Đổi mới kinh tế đòi hỏi phải có sự đổi mới trong quản lý của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp. Chính phủ phải có phương thức mới để điều phối công việc giữa các bộ và cơ quan địa phương. Các cấp chính quyền phải có phương thức mới để quản lý về mặt Nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế cũng như phần kinh tế trên lãnh thổ địa phương. Trong cơ chế cũ, quyền lực kinh tế được tập trung cao độ thông qua kế hoạch và hệ thống mệnh lệnh theo chiều dọc từ các Bộ và các cấp chính quyền địa phương dưới sự điều phối của chính phủ - cấp tối cao. Trong khi đó, sự điều phối theo chiều ngang phát triển không đủ mạnh. Cơ chế mới đòi hỏi phải mở rộng sự điều phối theo chiều ngang ở tất cả các cấp thông qua việc sử dụng các công cụ chính sách. Chuyển từ cơ chế cũ sang cơ chế mới đòi hỏi quản lý nhà nước về kinh tế phải linh hoạt hơn Sự thay đổi này liên quan đến vai trò và quyền lực của từng bộ phận trong bộ máy nhà nước. Sự phân chia quyền lực, trách nhiệm giữa cơ quan Trung ương và cơ quan địa phương phải làm sao tránh bị trùng lặp, chồng chéo, tranh chấp lợi ích và bỏ trống quyền lực trong việc thực thi chính sách kinh tế. Như vậy, phân cấp quản lý liên quan tới việc phân bổ quyền lực và thẩm quyền của Chính phủ một cách hợp lý và có hệ thống cho các thể chế thấp hơn nhằm làm cho việc ra quyết định sâu sát với những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết. Phân cấp quản lý làm cho nền hành chính Nhà nước vận hành sáng tạo, hiệu quả và linh hoạt hơn. Thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, các nguồn lực sẽ được sử dụng hợp lý vào những nơi, những lúc cần thiết và sẽ được xác định, giải quyết bởi chính những người hiểu rõ những vấn đề của chính họ, làm giảm nhẹ khối lượng công việc của công chức cấp cao. Trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phân cấp quản lý kinh tế luôn được sự quan tâm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước ta, đã góp phần nâng cao hiệu quả các hoạt động kinh tế. Trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ, trước đây, nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ duy nhất chỉ có vốn từ ngân sách nhà nước, nguồn vốn này được quản lý tập trung thống nhất ở cấp Trung ương. Hiện nay, vốn huy động đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đã phong phú hơn, ngoài nguồn vốn chủ yếu từ ngân sách nhà nước còn có nguồn vốn ODA, nguồn vốn huy động qua các hình thức BOT, BT…Với nguồn vốn đầu tư đa dạng và phong phú như vậy nếu quản lý tập trung thống nhất ở cấp Trung ương sẽ làm giảm hiệu quả đầu tư. Hơn nữa, hiện nay Đảng và Nhà nước ta đang tiến hành cải cách hành chính theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Cơ chế phân cấp sẽ góp phần vừa nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy quản lý Nhà nước, vừa đẩy mạnh dân chủ hoá xã hội, vừa đảm bảo sự quản lý tập trung thống nhất của Trung ương, vừa phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo, tinh thần dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh. Chính vì vậy, phân cấp QLNN về đầu tư là một tất yếu khách quan để nâng cao hiệu quả đầu tư. Nhận thức được vấn đề nay, Nhà nước ta đã tiến hành phân cấp quản lý trong đầu tư. Tuy nhiên công tác quản lý đầu tư trên thực tế, bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn nhiều mặt chưa tốt, cần có sự đánh giá, xem xét, sửa đổi và tiếp tục hoàn thiện trong thời gian tới. IV. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRONG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 1. Phân cấp quản lý đầu tư ở các nước Đông Á Các nước Đông Á đã theo đuổi hai chiến lược lớn về phân cấp lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Trung Quốc đã áp dụng thử nghiệm cách tiếp cận nhân tố chính. Chính phủ Trung ương với vai trò là nhân tố chính, duy trì và thậm chí còn tăng cường vai trò của mình trong việc xác định ưu tiên đầu tư trong và giữa các ngành, đã củng cố vai trò này bằng cách đặt ra những mục tiêu và thời gian biểu cụ thể hơn về các công trình cơ sở hạ tầng trong các cấp thành phố khác nhau. Những mục tiêu và thời gian biểu này được mở rộng vượt sang cả đầu tư vật chất, trong đó bao gồm việc buộc tất cả chính quyền các thành phố phải tuân thủ những hướng dẫn cụ thể về phí dịch vụ đối với một số dịch vụ nhất định, và bắt buộc phân tách quyền sở hữu tài sản và cung cấp dịch vụ đối với tất cả các dịch vụ. Về khía cạnh này, lĩnh vực cơ sở hạ tầng vẫn mang tính tập trung cao. Trong khi đó, với vai trò là cơ quan thực hiện các chính sách Trung ương đề ra, chính quyền các địa phương có đầy đủ trách nhiệm trong việc thực sự thực hiện đầu tư. Họ cũng có quyền hạn đáng kể trong việc huy động cách thức huy động vốn để chi trả cho đầu tư xây dựng cơ bản - loại đầu tư mà hiện tại họ phải tự chi trả hoàn toàn mà không được chính quyền Trung ương hỗ trợ. Chính quyền các địa phương hơn thể, còn có quyền hoạch định các kế hoạch phát triển, bao gồm quyết định về địa điểm của dự án xây dựng cơ bản lớn và cách thức sắp xếp thứ tự đầu tư để phù hợp với tiêu chuẩn quốc gia một cách hiệu quả nhất về mặt chi phí. Tuy nhiên, có thể rút ra một bài học chung là sức mạnh của các chỉ tiêu về kết quả hoạt động và hệ thống trách nhiệm tại Trung Quốc. Các mục tiêu hoạt động có thể đo lường được gắn chặt với tính trách nhiệm cao hơn đã điều chỉnh hoạt động đầu tư vào cơ sở hạ tầng của Trung Quốc. Các tiêu chuẩn định lượng đôi lúc thể hiện sự cứng nhắc quá mức, trách nhiệm với cấp trên đã thay thế trách nhiệm đối với khách hàng, và các tiêu chuẩn quốc gia đã làm hạn chế sự lựa chọn đầu tư của địa phương. Nhưng tính hiệu quả của các tiêu chuẩn về kết quả hoạt động cơ sở hạ tầng trong việc định hướng các lựa chọn ngân sách ở cấp địa phương là rất rõ ràng. Inđônêxia và Philipin đại diện cho hướng tiếp cận khác. Ở hai nước này, chính quyền Trung ương trao hoàn toàn trách nhiệm về các đối với cơ sở hạ tầng ở nông thôn và đô thị cho chính quyền địa phương. Trọng tâm của việc chuyển giao này là sự lựa chọn của địa phương về các ưu tiên trong đầu tư. Các luật về phân cấp nhấn mạnh tầm quan trọng của việc người dân tham gia lựa chọn các dự án đầu tư, và quy định cụ thể các thủ tục để đảm bảo người dân và các tổ chức xã hội dân sự được có mặt trong quá trình xác định ưu tiên cho các dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Trên thực tế, việc phân cấp rõ ràng là nhằm hai mục đích cùng một lúc: Thứ nhất là khiến cho các lựa chọn đầu tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng đáp ứng kịp thời với nhu cầu của địa phương, và do đó hiệu quả hơn; thứ hai là trở thành phương tiện giúp người dân bình thường tham gia vào công tác quản lý. 2. Phân cấp quản lý đầu tư XDCB ở Canađa * Phân cấp quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN ở cấp Trung ương. Hàng năm căn cứ vào mục tiêu nhiệm vụ, phát triển kinh tế - xã hội đất nước, Bộ Tài chính làm việc với các Bộ chuyên ngành để xác định các tiêu chí ưu tiên dành cho đầu tư. Trên cơ sở tiêu chí ưu tiên các Bộ đề xuất các công trình, dự án đầu tư, xác định phần vốn cho các dự án trình lên Bộ Tài chính và Chính phủ. Để có phương án trình lên Bộ Tài chính, yêu cầu các Bộ, Ngành phải đánh giá tình hình thực tế về đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, đặc biệt chú ý đến hiệu quả đầu tư. Đồng thời, các Bộ, Ngành phải giải trình, bảo vệ ý kiến của mình về đầu tư trước Bộ Tài chính. Đây là công việc rất quan trọng bảo đảm cho vốn ngân sách nhà nước được đầu tư đúng mục đích. Sau khi xem xét sự tính toán, giải trình và bảo vệ của các Bộ, ngành, Bộ Tài chính kết hợp với Chính phủ tính toán chi đầu tư cho toàn quốc. Tiến hành phân bổ cho các Bộ, Ngành phần vốn ngân sách nhà nước đầu tư cho từng Bộ, ngành. Ở đây có thể thấy cơ chế quản lý tương đối phi tập trung, Chính phủ cho rằng, các Bộ, ngành có khả năng tính toán, xác định nhu cầu đầu tư cho Bộ, Ngành mình. Vì vậy đề cao quyền bảo vệ của các Bộ, Ngành về kế hoạch đầu tư từ ngân sách nhà nước. Trong trường hợp đầu tư vì mục tiêu chính trị, Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) đứng ra tổ chức, nghiên cứu, tính toán, xem xét các dự án đầu tư để đảm bảo được yêu cầu toàn diện. Hội đồng ngân khố (cơ quan chủ yếu quản lý ngân sách nhà nước) tư vấn cho các Bộ, Ngành trong việc xác định dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước. Tư vấn ở đây chủ yếu là giúp các Bộ, Ngành phân tích tài chính liên quan đến cho đầu tư và chuẩn bị ngân sách cho đầu tư. Các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước do Hội đồng Bộ trưởng quyết định. Hội đồng Bộ trưởng, huy động kinh nghiệm của Bộ Tài chính, Hội đồng ngân khố trong việc phân tích, tính toán các dự án đầu tư trước khi quyết định. Trong trường hợp có sự khiếu nại của các Bộ, Ngành, Hội đồng Bộ trưởng giao cho Bộ Tài chính và Hội đồng ngân khố phân tích, xem xét đưa ra kiến nghị. Căn cứ vào ý kiến của Bộ Tài chính và Hội đồng ngân khố Hội đồng Bộ trưởng mới quyết định. Những quyết định của Hội đồng Bộ trưởng chỉ có giá trị thực tế khi được Quốc hội phê duyệt, thông qua. Theo cơ chế tam quyền phân lập ở đây, Quốc hội không có quyền đề xuất ngân sách, nhưng Quốc hội có quyền chấp nhận và thông qua kế hoạch ngân sách của Chính phủ. Để bảo đảm sự nhất trí giữa Chính phủ và Quốc hội, trước hai tháng khi đưa ra Quốc hội, có quá trình thảo luận, trao đổi nhiều lần giữa Chính phủ và Quốc hội. Trường hợp Quốc hội không thông qua như ở Canađa thể hiện Chính phủ yếu kém, không có khả năng thực thi nhiệm vụ quản lý, điều hành đất nước và Thủ tướng phải từ chức, Chính phủ đổ, thành lập Chính phủ mới. Ở Mỹ khi Quốc hội không tán thành, Chính phủ phải sửa chữa lại cho đến khi nào được Quốc hội phê duyệt, thông qua. Kế hoạch ngân sách được Quốc hội thông qua là căn cứ để phân bổ cho các Bộ, ngành. Các Bộ và Ngành tổ chức quản lý phần ngân sách được phân bổ. * Phân cấp quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở chính quyền cơ sở Ở các nước Bắc Mỹ, Nhà nước được tổ chưc theo chế độ liên bang. Vì vậy quản lý tài chính ngân sách cũng như đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở mỗi địa phương khác nhau cũng khác nhau phụ thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế - xã hội cũng như yêu cầu đầu tư của mỗi địa phương. Nhu cầu đầu tư của Chính phủ nhiều khi không phù hợp với ý đồ, mục đích của chính quyền địa phương. Việc xác định dự án đầu tư và phần vốn cho đầu tư từ ngân sách nhà nước được thực hiện như sau: Các khoản đầu tư theo dự án lớn hoặc là dự án ảnh hưởng đến việc phát triển kinh tế xã hội nhiều địa phương do Chính phủ tính toán và quyết định Chính phủ can thiệp, giúp các địa phương và đồng thời tài trợ kinh phí đề địa phương thực hiện các dự án này. Đối với các dự án khác ở các địa phương lớn cơ chế hoạt động như các Bộ. Nghĩa là chủ động đưa ra các dự án, xây dựng kế hoạch đầu tư, bảo vệ trước Bộ Tài chính và Hội đồng ngân khố để Chính phủ phê duyệt và quyết định. Đối với các địa phương nhỏ, hàng năm Bộ công việc chính quyền địa phương sẽ phối hợp, giúp chính quyền các địa phương này tính toán, chi phí dự án đầu tư vì lợi ích của địa phương. Ở các nước Bắc Mỹ, chính quyền địa phương có quyền tự chủ rất cao đồng thời cũng có trách nhiệm rất lớn trước dân về một số dịch vụ công. Chính phủ giám sát rất chặt chẽ việc thực hiện các dịch vụ này của chính quyền địa phương. Hàng năm chính quyền địa phương căn cứ vào các điều kiện, yếu tố của địa phương xây dựng kế hoạch ngân sách nhà nước. Trong kế hoạch, các dự án đầu tư ở địa phương phải công khai cho mọi công dân được biết tiêu chí ưu tiên mà chính quyền địa phương đưa ra. Sau đó trình Hội đồng tỉnh xem xét, phê duyệt. Thường Hội đồng phê duyệt kế hoạch năm. Trong thể chế đa đảng, đa hệ thống chính trị, việc Hội đồng địa phương thông qua rất khó khăn. Thường thông qua theo phương pháp thoả thuận. Được thực hiện thông qua từng đợt và đòi hỏi phải có sự thoả hiệp giữa các nhóm chính trị, đảng phái khác nhau. Việc quản lý vốn đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước ở địa phương tuyệt đối phải bảo đảm nguyên tắc công khai theo phương thức công khai trước. Công khai lấy ý kiến dân về dự thảo kế hoạch ngân sách; công khai quá trình thực hiện đầu tư và công khai quyết toán thực hiện đầu tư. Nhờ vậy bảo đảm được sự giám sát của dân cũng như của các nhóm chính trị, đảng phái khác nhau đối với chính quyền địa phương về mặt tài chính, sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Tuy nhiên trong đầu tư ở địa phương, vấn đề hay phát sinh ở nguồn vốn mà chính quyền địa phương vay nợ. Đối với các dự án được thực hiện từ nguồn vốn vay nợ của Chính phủ hay chính quyền địa phương, quy trình quản lý được thực hiện: - Chính quyền công bố trước dự án và khoản vay để thực hiện dự án để mọi công dân biết, xem xét. - Mọi công dân đều có quyền xem xét, cho ý kiến kể cả phong toả đối với khoản vay này. Ngoài ra Bộ các công việc chính quyền địa phương cũng trực tiếp kiểm soát khoản vay của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương muốn vay phải có bản trình lên Bộ các công việc chính quyền địa phương. Bộ các công việc chính quyền địa phương xem xét, phân tích tính hợp lý, hiệu quả của dự án đầu tư, đặc biệt là phân tích khả năng chi trả của địa phương. Nếu có khả năng chi trả, đồng ý cho vay nếu không có khả năng chi trả thì không chấp nhận. Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn đi vay, chính quyền địa phương phải chịu sự kiểm soát chặt chẽ từ hai phía: từ công dân và từ Bộ các công việc chính quyền địa phương. Với sự đồng ý, chấp thuận của hai phía đó thì dự án mới được thực hiện, nghĩa là chính quyền địa phương mới được phép vay để đầu tư thực hiện dự án. Với cơ chế này hạn chế rất nhiều và ngăn chặn được tình trạng lạm dụng việc vay nợ để vụ lợi, tham nhũng… Với thể chế chính trị khác nhau, bản chất nhà nước khác nhau và cơ chế vận hành khác nhau, song kinh nghiệm về cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước ở các nước Bắc Mỹ cũng cho chúng ta những kết luận bổ ích nhất định trong quá trình chuyển đổi mới cơ chế quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước 3. Những bài học rút ra đối với Việt Nam Những kinh nghiệm phân cấp chính quyền trong đầu tư lĩnh vực cơ sở hạ tầng của các nước hầu như không đồng nhất. Các quốc gia này đã áp dụng các cơ cấu chính quyền khác nhau theo các bước cải cách không đồng đều, cũng như áp dụng một loạt các chiến lược thực ti khác nhau. Sự khác nhau rất nhiều về quy mô địa lý, dân số, cơ cấu kinh tế và động lực của thể chế cũng như chính trị, tất cả các yếu tố này sẽ tác động đến hình thái quá trình phân cấp chính quyền ở các nước. Tuy nhiên, từ điều kiện thực tại của đất nước kết hợp với kinh nghiệm phân cấp QLNN trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ của các nước cho thấy có những vấn đề có thể nghiên cứu vận dụng ở Việt Nam: Nhà nước vẫn giữ vai trò là nhân tố chính, vai trò chủ đạo trong việc thống nhất quản lý đầu tư trong cả nước để đảm bảo quyền lực nhà nước là thống nhất. Nhưng quyền lực nhà nước thống nhất trên cơ sở phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước theo chiều dọc để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN trong đầu tư xây dựng cơ bản. Bên cạnh việc phân cấp giữa chính quyền Trung ương và địa phương cần phải có một hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước để thực hiện việc thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý mang tính tập trung. Về phân cấp đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ cần nhấn mạnh tầm quan trọng của người dân trong tham gia lựa chọn các dự án đầu tư. Do dịch vụ cơ sở hạ tầng thường được sử dụng rộng rãi và thường xuyên nên người dân đều rất quen thuộc với những lợi ích mà chúng đem lại và thường tham gia cho ý kiến tích cực về các loại hình dự án và những cải thiện về dự án cần được ưu tiên trong khu vực sống của họ. Việc lựa chọn các ưu tiên cho đầu tư cơ sở hạ tầng thường tạo cho người dân địa phương cơ hội vào việc ra quyết định công. Những lựa chọn có sự tham gia của dân chúng ở cấp địa phương thường thiên về các dự án đầu tư quy mô nhỏ - thường đem lại lợi ích cho địa phương một cách nhanh chóng. Do đó các chiến lược phân cấp thường bao gồm cả các lựa chọn có sự tham gia của cộng đồng trong đầu tư cho cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ, không đơn thuần chỉ để phản ứng tốt hơn với các nhu cầu dịch vụ ở địa phương mà còn nhằm chú ý tới việc tạo cơ sở cho việc tham gia dân chủ hơn vào công tác quản lý. CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM I. KHÁI QUÁT VỀ QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN Ở VIỆT NAM 1. Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư giai đoạn trước năm 1999 Công tác quản lý đầu tư XDCB đã được quan tâm đến từ rất lâu, đầu tiên là Điều lệ quản lý XDCB ban hành kèm theo Nghị định 232/CP (6/6/1981) của Hội đồng Chính phủ, sau đó được thay thế bằng Điều lệ quản lý XDCB ban hành kèm theo Nghị định 385/HĐBT (7/11/1990) của Hội đồng Bộ trưởng; Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định 177/CP (20/10/1994) của Chính phủ. Qua một số lần sửa đổi, bổ sung, thay thế (Nghị định 42/CP, 16/7/1996; Nghị định 92/CP, 13/8/1997) nội dung quy định về quản lý đầu tư đã được đổi mới, bổ sung từng bước theo mức độ đổi mới cơ chế quản lý kinh tế nói chung. Tuy nhiên nhiều nội dung trong các quy định về quản lý đầu tư lúc đó còn quá đi sâu vào quản lý mang tính tác nghiệp, can thiệp vào các công việc cụ thể của nhà đầu tư, hạn chế tính chủ động, sáng tạo của các cấp quản lý đầu tư và xây dựng. Trong khi đó những tiêu chuẩn, chuẩn mực đánh giá hiệu quả đầu tư của từng ngành, từng lĩnh vực không được nghiên cứu, ban hành hướng dẫn; những yêu cầu năng lực, chất lượng của hoạt động tư vấn trong công tác chuẩn bị đầu tư, thẩm định và thực hiện các dự án đầu tư không được kiểm tra, kiểm soát và nhiều vấn đề khác nữa. Nói chung, những chức năng QLNN chưa được chú trọng đúng mức trong các quy chế quản lý đầu tư lúc đó. 2. Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư từ năm 1999 đến nay Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là một trong những nội dung quan trọng của công cuộc đổi mới kinh tế ở nước ta trong giai đoạn hiện nay; đồng thời nó cũng là một trong những động lực quan trọng để thực hiện được kế hoạch huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư toàn xã hội, đáp ứng nhu cầu vốn cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội, công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước và cho phép thực hiện thắng lợi các mục tiêu, nhiệm vụ của kế hoạch đặt ra. Trải qua nhiều lần thay đổi cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng, bắt đầu từ Quyết định 232/QĐ-TTg, tiếp đến là các Nghị định 385/CP, Nghị định 177/CP, Nghị định 42/CP và Nghị định 92/CP. Đến năm 1999 Nghị định 52/1999/NĐ-CP được ban hành ngày 08/7/1999 và kèm theo Nghị định là quy chế quản lý ĐT&XD (NĐ 52/CP). Sau một năm thực hiện, quy chế quản lý đầu tư và xây dựng đã bộc lộ một số điểm cần phải xem xét lại; vì vậy, ngày 05 tháng 5 năm 2000 Chính phủ đã ban hành Nghị định 12/2000/NĐ-CP (NĐ 12/CP) về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của quy chế quản lý ĐT&XD ban hành kèm theo Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 08 tháng 7 năm 1999 của Chính phủ. Cụ thể là đã sửa đổi, bổ sung các điều 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 22, 27, 35, 38, 41, 43, 46 và 63 của Nghị định 52/CP và phụ lục phân loại dự án đầu tư. Tiếp đến là Nghị định của Chính phủ số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 về sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 của Chính phủ. Gần đây nhất là Nghị định 16/2005/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình ngày 07/2/2005 của Chính phủ. Đây là những Nghị định được bổ sung, sửa đổi một cách khá toàn diện, trong đó quản lý đầu tư và xây dựng đã được phân cấp mạnh cho các Bộ, ngành và địa phương; đồng thời đã thực hiện việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng theo từng nguồn vốn cụ thể, rõ ràng. Đặc biệt, các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP, 16/CP đã làm rõ chức năng quản lý nhà nước, chức năng của chủ đầu tư trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng; xác định rõ mục tiêu, phạm vi và đối tượng quản lý; phân định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành trong từng khâu của quá trình đầu tư và xây dựng, nhất là trong các khâu quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thẩm định dự án, quyết định đầu tư, triển khai thực hiện dự án đầu tư, thanh quyết toán vốn đầu tư…Nhiều thủ tục hành chính trong quá trình đầu tư và xây dựng đã được đơn giản hoá. Nhờ đó, công tác quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua đã có nhiều chuyển biến tích cực, đã phát huy nội lực trong việc huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư, cho phép các đối tượng tham gia đầu tư và xây dựng được nhiều chủ động hơn. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt được, rất tích cực của cơ chế quản đầu tư và xây dựng được thể hiện trong các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP và 16/CP, hiện nay nhiều nội dung nêu trong các Nghị định nói trên đã tỏ ra không còn phù hợp với yêu cầu của cuộc sống và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hóa đất nước. Mặt khác, một số điều khoản trong các Nghị định nói trên đã không còn thích hợp, thậm chí còn trái với một số luật đã ban hành và còn đang có hiệu lực. Hơn nữa, hoạt động đầu tư và xây dựng là lĩnh vực rất phức tạp, có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp trong khi việc xây dựng quy chế quản lý thường được tiến hành trong một thời gian ngắn, mang tính chắp vá, thiếu đồng bộ, mới đáp ứng được yêu cầu trước mắt mà chưa có tính dài hạn. Một số vấn đề mới nảy sinh cũng chưa được đề cập đến…Do đó, trong bối cảnh hiện nay, việc sửa đổi, bổ sung, thậm chí đổi mới toàn diện cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là rất cần thiết. Ngoài ra, các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP và 16/CP còn thiếu nhiều các chế tài cần thiết, nên tình trạng vi phạm các điều khoản của chúng ta đã trở lên ngày càng phổ biến; điển hình là tình trạng thất thoát, lãng phí và tiêu cực tràn lan trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư và xây dựng, từ thông qua chủ trương đầu tư, xây dựng dự án, thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế kỹ thuật, lập tổng dự toán, tổ chức đấu thầu, công tác giải phóng mặt bằng, bố trí kế hoạch vốn, cấp phát vốn, đến nghiệm thu công trình và thanh toán vốn đầu tư…mà không xác định được đích danh người chịu trách nhiệm cũng như không có hình thức xử phạt hoặc kỷ luật thích đáng nếu cá nhân và tổ chức vi phạm các quy định. II. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ 1. Phân cấp theo cấp quản lý 1.1. Phân loại đường bộ Theo Nghị định của Chính phủ số 167/1999/NĐ ngày 26/11/1999 về tổ chức quản lý đường bộ, mạng lưới đường bộ được phân chia thành 6 hệ thống sau: * Hệ thống quốc lộ là các đường trục chính của mạng lưới đường bộ toàn quốc có tác dụng đặc biệt q._.và đang từng bước phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan từ Trung ương đến địa phương đối với việc lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư theo quy hoạch đã được duyệt cũng như theo pháp luật. Tuy nhiên, công tác QLNN về quy hoạch đầu tư xây dựng vẫn còn một số bất cập. Công tác lập và xét duyệt quy hoạch chi tiết chưa được triển khai đồng bộ, kịp thời khiến cho việc triển khai các dự án đầu tư gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, trong thời gian tới phân cấp quản lý quy hoạch đầu tư cần phải: Một là, phải có tiêu chí xác định các lĩnh vực, các cấp phải lập quy hoạch và thời hạn tương ứng đối với từng loại quy hoạch. Hai là, phải có quy định rõ trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch đối với từng loại quy hoạch và nội dung của từng loại quy hoạch. Ba là, phải có tiêu chí phân cấp cho việc tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh tương ứng với từng loại quy hoạch; quy định rõ trách nhiệm của các đối tượng liên quan trong việc tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh các quy hoạch phát triển. Bốn là, quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý thực hiện các loại quy hoạch về đầu tư. Năm là, phải quy định rõ vị trí vai trò và mối quy hoạch giữa các loại quy hoạch với nhau. Sáu là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý thực hiện các quy hoạch về đầu tư. 2.2. Phân cấp quản lý nhà nước về kế hoạch đầu tư Quá trình phân cấp trong công tác kế hoạch phát triển trong đó có kế hoạch đầu tư những năm qua đã đạt được một số thành công nhất định, đó là quá trình phân cấp tăng thêm thẩm quyền cho các cấp chính quyền địa phương đã phát huy được tính chủ động, sáng tạo ở địa phương, qua đó một số tỉnh đã ban hành và thực hiện nhiều biện pháp khuyến khích phát triển kinh tế, tăng thêm độ hấp dẫn đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Nhưng bên cạnh những thành công trên, quá trình phân cấp vấn đề còn tồn tại đó là: phân cấp trong kế hoạch chưa gắn liền với phân cấp về tài chính, phân cấp về tổ chức do đó phân cấp vẫn chưa thực sự phát huy được tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo ở địa phương; chưa phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong lập kế hoạch về đầu tư. Chính vì vậy, để tạo điều kiện đẩy mạnh phân cấp trong công tác kế hoạch về đầu tư trong điều kiện chưa có các văn bản pháp luật nào về quản lý các kế hoạch đầu tư, thì cần phải có các quy định mang tính nguyên tắc như sau: Một là, tất cả các cơ quan đơn vị các cấp có sử dụng vốn ngân sách nhà nước và tín dụng nhà nước đều phải lập kế hoạch phát triển trong đó có kế hoạch đầu tư. Hai là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan đơn vị lập kế hoạch phát triển, nội dung kế hoạch phát triển (trong đó có kế hoạch đầu tư); Kế hoạch này phải phù hợp và nhằm thực hiện các quy hoạch về đầu tư. Ba là, cấp nào bố trí vốn cho kế hoạch đầu tư thì cấp đó phê duyệt kế hoạch đầu tư. Bốn là, cấp nào trình phê duyệt kế hoạch thì cấp đó có trách nhiệm quản lý thực hiện. Năm là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý thực hiện các kế hoạch. 2.3. Phân cấp trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư Kế hoạch đầu tư XDCB được coi như một chế định đặc biệt trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng, ở giai đoạn tiền đầu tư. Chính vì vậy, cần quy định rõ nội dung và trình tự của công tác kế hoạch đầu tư, nhất là đầu tư từ nguồn vốn NSNN nhằm bảo đảm đầu tư đúng mục tiêu, đúng quy hoạch, có hiệu quả. Những quy định cụ thể ngăn cấm việc quyết định đầu tư khi chưa xác định rõ nguồn vốn, khi chưa có kết quả thẩm định dự án cần phải được bổ sung trong các văn bản pháp quy. Coi chỉ tiêu về số lượng công trình hoàn thầnh và tiến độ thực hiện các công trình hoàn thành và tiến độ thực hiện các công trình là chỉ tiêu pháp lệnh trong các kế hoạch đầu tư. Coi chỉ tiêu về chất lượng công trình, về quy hoạch và tổng mức đầu tư là yêu cầu bắt buộc mà chủ đầu tư cũng phải chịu trách nhiệm. Cần quy định cụ thể về các nội dung liên quan đến việc chuẩn bị đầu tư đối với một dự án đầu tư cụ thể từ khâu lập dự án, thẩm định, quyết định đầu tư...nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả của dự án; cần có tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả dự án đầu tư làm cơ sở cho việc xem xét quyết định đầu tư. Thực hiện chế công khai, minh bạch các vấn đề liên quan trong quá trình quản lý đầu tư xây dựng, kể từ khâu chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, thẩm định, duyệt dự toán, khảo sát, thiết kế, đấu thầu đến nghiệm thu, thành quyết toán; Cần có quy định cụ thể về trách nhiệm của các Bộ, ngành trong việc tham gia ý kiến về dự án đầu tư xây dựng. 2.4. Phân cấp trong giai đoạn thực hiện đầu tư - Trong giai đoạn thực hiện đầu tư các cơ quan quản lý nhà nước chỉ nên thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các khâu, các lĩnh vực liên quan; giảm sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nước vào các công việc cụ thể, giảm các khâu phê duyệt của cơ quan nhà nước, dành quyền quyết định cho chủ đầu tư. Đồng thời các cơ quan nhà nước cần tăng cường công tác hướng dẫn và kiểm tra các quá trình thực hiện đầu tư và cần có chế tài để tăng cường trách nhiệm cho các cấp, các cá nhân quyết định các công việc trong quá trình thực hiện đầu tư. Theo định hướng trên, trong từng khâu có thể hoàn thiện như sau: Đối với khâu phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán: các cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn ODA. Tuỳ từng dự án Thủ tướng Chính phủ giao cho các Bộ chuyên ngành phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư; Chủ tịch UBND tỉnh, người được phân cấp quyết định đầu tư chịu trách nhiệm phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách do mình quyết định đầu tư. Đối với các nguồn vốn khác, các chủ đầu tư phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án do mình quyết định đầu tư. Đối với các dự án công trình thuộc các nguồn vốn, các cấp quyết định hoặc cấp phép đầu tư phải phê duyệt hoặc thoả thuận về sự phù hợp của hình khối kiến trúc với yêu cầu kiến trúc quy hoạch của khu vực. Những người có thẩm quyền phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán tự tổ chức thẩm định và chịu trách nhiệm về nội dung phê duyệt. Đối với công tác đấu thầu: các cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt những nội dung cơ bản của quá trình đấu thầu đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn ODA. Đối với các dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách nhà nước và vốn ODA, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt Kế hoạch đấu thầu, các nội dung khác do chủ đầu tư tự phê duyệt. - Quy định rõ hơn quyển hạn và trách nhiệm của các chủ thể trong đầu tư Về trách nhiệm của người phê duyệt dự án: Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu để xảy ra tình trạch đẩy tổng mức đầu tư hay tổng dự toán của dự án lên cao để tham nhũng thì người phê duyệt phải chịu trách nhiệm không do nguyên nhân khách quan. Về tăng cường trách nhiệm và quyền hạn cho chủ đầu tư: Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư, coi chủ đầu tư là đại diện duy nhất của nhà nước làm chủ dự án; do đó chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn bộ về dự án. Nên phân cấp cho chủ đầu tư phê duyệt thiết kế chi tiết, bản vẽ thi công, và dự toán các hạng mục công trình, nhưng phải đảm bảo phù hợp với thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đã được phê duyệt. Cũng cần quy định cụ thể các tiêu chí và điều kiện đối với chủ đầu tư để đảm bảo cho chủ đầu tư có đủ năng lực chuyên môn về xây dựng cơ bản và quản lý dự án. Về các ban quản lý dự án: Các công trình đầu tư xây dựng thuộc nhóm A và B thời gian thi công dài, vốn đầu tư lớn nhất thiết phải thành lập ban quản lý dự án riêng, tách rời khỏi cơ quan hành chính sự nghiệp sau này sẽ sử dụng công trình, không thực hiện theo phương thức kiêm nghiệm. Cần quy định rõ các tiêu chí về chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ, bao gồm cả trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đối với từng loại cán bộ trong ban quản lý dự án. Đặc biệt, phải quy định tiêu chuẩn của giám đốc dự án đầu tư, chủ đầu tư, trong đó quy định rõ giám đốc dự án đầu tư phải có nghiệp vụ về quản lý đầu tư và xây dựng. Chẳng hạn phải có bằng cấp chuyên môn về đầu tư xây dựng, ít nhất cũng là tốt nghiệp một khóa đào tạo chuyên về quản lý dự án, quản lý đầu tư và xây dựng do Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính hay Bộ Xây dựng tổ chức. Cần có những điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công trình. Hiện nay chất lượng giám sát chưa cao, chưa được chuyên môn hoá. Nhiều chủ đầu tư thực hiện tổ chức giám sát công trình trong khi không đủ năng lực chuyên môn và phương tiện, chế độ phụ cấp, trợ cấp. Chính vì sơ hở này mà nhiều chủ đầu thầu sẵn sàng chấp nhận giá thầu thấp, sau đó tìm cách sửa đổi thiết kế, giảm chất lượng công trình, bổ sung khối lượng thi công, tăng khối lượng phát sinh để đền bù đắp lại phần kinh phí thiếu hụt do chấp nhận giá thầu quá thấp. Kỉ luật, kỷ cương trong giám sát thi công không chặt chẽ, không có chế tài ràng buộc, phẩm chất cán bộ giám sát chưa đáp ứng được yêu cầu của công việc dẫn đến buông nhẹ quy trình, quy phạm xây dựng, thoả hiệp thậm chí có hành vi bao che, dấu diếm cho nhà thầu, dẫn đến chất lượng công trình không đảm bảo. Để tránh tình trạng nhà thầu không thực hiện đúng cam kết nhận thầu, cần đưa vào cơ chế mới các điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công trình. 2.5. Phân cấp trong công tác kiểm tra, giám sát đầu tư Đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá đầu tư cần có quy định cụ thể về nội dung, trình tự, thủ tục thành tra, kiểm ta, giám sát, đánh giá đầu tư. Việc giám sát đầu tư phải được thực hiện trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư xây dựng với những nội dung cơ bản như: giám sát việc đầu tư theo đúng quy hoạch, kế hoạch; giám sát khâu chuẩn bị đầu tư và quyết định đầu tư nhằm đảm bảo thủ tục pháp lý và tính khả thi của các quyết định đầu tư. Để hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát có hiệu quả trong thời gian tới cần phân cấp như sau: - Thủ tướng chính phủ chỉ đạo thực hiện giám sát đầu tư tổng thể, giám sát việc ra quyết định đầu tư của các Bộ, ngành và địa phương; giám sát và đánh giá các dự án nhóm A. Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối, hướng dẫn về công tác giám sát và đánh giá đầu tư trong toàn quốc; giúp Thủ tướng Chính phủ tổ chức thực hiện giám sát đầu tư tổng thể, giám sát việc ra quyết định đầu tư của các Bộ, ngành và địa phương; giám sát và đánh giá các dự án nhóm A. - Các Bộ tổ chức thực hiện giám sát việc ra quyết định đầu tư của các cấp được Bộ phân cấp quyết định đầu tư, giám sát và đánh giá các dự án thuộc thẩm quyền quyết định của mình. - Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức thực hiện giám sát việc ra quyết định đầu tư của các cấp được tỉnh, thành phố phân cấp quyết định đầu tư, giám sát và đánh giá các dự án thuộc thẩm quyền quyết định của mình; giám sát việc thực hiện quy hoạch và sử dụng đất đai của các dự án trên địa bàn của tỉnh, thành phố. Các Bộ, tỉnh, thành phố chỉ định cơ quan, đơn vị chịu trách nhiệm thường xuyên về giám định đầu tư thuộc thẩm quyền của mình; - Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án có chức năng làm chủ đầu tư theo dõi, lập và báo cáo cho cơ quan được giao làm đầu mối giám định đầu tư theo quy định; Phát hiện, báo cáo kịp thời với cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư và cơ quan tổ chức giám định đầu tư những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện dự án và kiến nghị các giải pháp khắc phục. 3. Cải cách thủ tục hành chính trong tất cả các khâu đầu tư * Xét duyệt dự án đầu tư Cần đơn giản hoá thủ tục đầu tư theo hướng đối với các dự án nhóm A đã có trong quy hoạch được cấp có thẩm quyền thông qua hoặc phê duyệt; nằm trong kế hoạch phát triển ngành được cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc đã có chủ trương đầu tư của cấp có thẩm quyền thì không cần lập báo cáo tiền khả thi mà được lập báo cáo khả thi ngay. Đối với các dự án nhóm B và C sử dụng vốn ngân sách nhà nước, nếu đã có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành hoặc đã có chủ trương đầu tư thì có thể đi ngày vào lập báo cáo đầu tư, thiết kế và lập dự toán. * Phân cấp thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, đi đôi với việc nâng cao trách nhiệm của người phê duyệt dự án Người có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư phải đảm bảo cân đối được nguồn vốn cho dự án, chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu vì quyết định không chính xác của mình gây ra tình trạng lãng phí vốn đầu tư (giá đầu tư cao quá suất vốn đầu tư theo mức chung) phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QLNN VỀ ĐẦU TƯ 1. Một số kiến nghị sửa đổi Nghị định 52/1999/NĐ-CP; NĐ 12/2000/NĐ-CP Cho đến nay, Nghị định 07/20003/NĐ-CP ngày 30-1-2003 của Chính phủ đã ban hành thay thế Nghị định 52/CP và Nghị định 12/CP. Một số vấn đề cấp bách đã được sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, Nghị định mới về quản lý đầu tư và xây dựng nên sửa đổi, bổ sung theo hướng sau: - Tiếp tục thực hiện việc tăng cường phân cấp, uỷ quyền quyết định đầu tư và thực hiện đầu tư. Trên thực tế, có rất nhiều dự án đầu tư phải thông qua cấp trên phê duyệt và quyết định, nhưng nhu cầu thực hiện chúng đã đặt ra ngay trong quy hoạch, kế hoạch phát triển 5 năm và định hướng 10 năm của địa phương, ngành mà cấp trên đã phê duyệt, do đó không nhất thiết đối với từng dự án đầu tư thực hiện quy hoạch, kế hoạch, cứ phải trình cấp trên phê duyệt thêm. - Sửa đổi, bổ sung một số thủ tục hành chính trong chuẩn bị đầu tư, cấp vốn đầu tư, thực hiện đầu tư…để đơn giản hóa quá trình này. - Tăng cường quyền hạn, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ đầu tư đi đôi với các chế tài, hình phạt áp dụng cho chủ đầu tư nếu vi phạm. - Bổ sung một chương về các chế tài, hình phạt trong đó quy định rất cụ thể các hình thức kiểm tra, thanh tra và mức phạt đối với từng khâu của quá trình đầu tư và xây dựng, tạo ra cơ chế răn đe nhằm chấn chỉnh lại một bước ý thức tôn trọng các điều khoản của Nghị định mới này. 2. Một số vấn đề nghiên cứu cụ thể đề nghị sửa đổi bổ sung Về phân cấp trong đầu tư xây dựng Để tăng cường phân cấp trong đầu tư, cần giảm thiểu tiêu chuẩn đối với các dự án nhóm A thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước thuộc thẩm quyền phê duyệt ở cấp Thủ tướng Chính phủ. Như vậy không phải tất cả các dự án thuộc nhóm A đều do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt như cơ chế hiện hành. Tuỳ tình hình cụ thể của các Bộ, ngành, địa phương mà có thể phân cấp cho bộ trưởng, chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ra quyết định đầu tư, chẳng hạn như các dự án xây dựng giao thông nội thị thuôc các khu đô thị đã có trong quy hoạch chi tiết được phê duyệt, các dự án BOT trong nước. Như vậy, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt quyết định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ mang tính liên ngành, liên vùng. Nhưng nếu những dự án này dùng vốn tín dụng đầu tư hay vốn tự ó của doanh nghiệp nhà nước thì cũng nên phân cấp, uỷ quyền quyết định đầu tư. Cũng theo nguyên tắc trên, có thể phân cấp, uỷ quyền quyết định và phê duyệt dự án đầu tư thuộc nhóm B cho các cấp thấp hơn. Trường hợp có dự án chưa có trong danh mục kế hoạch, quy hoạch được phê duyệt thì người có thẩm quyền quyết định đầu tư phải lấy ý kiến của Bộ GTVT về sự phù hợp của dự án với quy hoạch ngành. Hội đồng quản trị các Tổng công ty 91 nên được quyền quyết định đầu tư tất cả các dự án thuộc nhóm B, C do Tổng công ty quản lý đã có trong quy hoạch phát triển ngành được phê duyệt hoặc đã được thông qua chủ trương đầu tư. Chủ tịch UBND huyện được quyền quyết định đầu tư tất cả các dự án nằm trong quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt nếu dự án sử dụng ngân sách huyện. Chủ tịch UBND xã được quyền quyết định đầu tư tất cả các dự án nằm trong quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt nếu dự án sử dụng ngân sách xã. Bên cạnh việc phân cấp về quyết định đầu tư, cần tiếp tục phân cấp về thẩm định các dự án đầu tư, về phê duyệt kỹ thuật và tổng dự toán, về thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng và thẩm quyền quyết định kết quả đấu thầu. Về quản lý các dự án sử dụng vốn NSNN Cần đổi mới tổ chức quản lý dự án đầu tư và xây dựng theo hướng giảm số cấp kiểm tra, xem xét quyết định đầu tư. Chỉ nên giữ lại 2 cấp gồm cấp chủ đầu tư và cấp quyết định đầu tư; trong đó cấp chủ đầu tư hoàn toàn chịu trách nhiệm về chất lượng dự án đầu tư và quá trình triển khai xây dựng, cấp quyết định đầu tư chịu trách nhiệm về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án. Bổ sung, sửa đổi về phân cấp trong quyết toán công trình đầu tư Phân cấp phê duyệt quyết toán vốn đầu tư nên được sửa đổi như sau: đối với những dự án đầu tư do Thủ tướng quyết định thì Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt (trừ các dự án quan trọng do Quốc hội trực tiếp phê duyệt). Đối với các dự án khác, nguyên tắc chung là cấp nào ra quyết định đầu tư thì cấp đó phê duyệt quyết toán. Bổ sung, sửa đổi về đơn giản hóa các thủ tục trong đầu tư Cần đơn giản hóa thủ tục đầu tư theo hướng đối với các dự án nhóm A đã có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành được phê duyệt hoặc đã có chủ trương đầu tư của các cấp có thẩm quyền thì không cần lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi mà được lập báo cáo khả thi ngay. Đối với các dự án nhóm B và C sử dụng vốn ngân sách, nếu có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành hoặc đã có chủ trương đầu tư thì có thể đi ngay vào lập báo cáo đầu tư, thiết kế và lên dự toán…  Bổ sung, sửa đổi về trách nhiệm của người phê duyệt dự án Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu xảy ra tình trạng đẩy dự án lên cao hơn nức quy định, tạo cơ sở cho hành vi tham nhũng; ví dụ nếu giá trúng thầu chỉ đạt 70-80% giá dự toán thì người phê duyệt phải chịu trách nhiệm nếu hiện tượng xảy ra không do nguyên nhân khách quan. Bổ sung, sửa đổi về tăng cường trách nhiệm và quyền hạn cho chủ đầu tư Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư, coi chủ đầu tư là đại diện duy nhất của nhà nước làm chủ dự án; do đó chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn bộ về dự án. Nên phân cấp cho chủ đầu tư phê duyệt thiết kế chi tiết, bản vẽ thi công, và dự toán các hạng mục công trình, nhưng phải đảm bảo phù hợp với thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đã được phê duyệt. Cũng cần quy định cụ thể các tiêu chí và điều kiện đối với chủ đầu tư để đảm bảo chủ đầu tư có đủ năng lực chuyên môn về xây dựng cơ bản và quản lý dự án. Bổ sung, sửa đổi việc thành lập các ban quản lý dự án Các công trình đầu tư xây dựng thi công với thời gian dài, vốn đầu tư lớn (các công trình nhóm A và B) nhất thiết phải thành lập ban quản lý dự án riêng, tách rời khỏi cơ quan sau này sẽ sử dụng công trình. Cũng cần quy định các tiêu chí đối với từng loại cán bộ trong quản lý dự án, trước hết là trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Bổ sung, sửa đổi nguyên tắc quản lý đấu thầu và chỉ định thầu trong đầu tư và xây dựng, về trách nhiệm của nhà thầu xây dựng Nên có quy định các điều khoản rất cụ thể đối với các công trình được phép chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế để có thể giảm mạnh số dự án được chỉ định thầu, tăng mạnh số dự án phải qua đấu thầu và phải đấu thầu công khai. Thực tế tình trạng thất thoát 20-30% vốn đầu tư và giảm chất lượng công trình phần lớn là do có sự thông đồng giữa chủ đầu tư và các nhà thầu nhằm rút tiền nhà nước. Cũng nên điều chỉnh một số quy định nhằm giảm mạnh sự can thiệp của Nhà nước vào công tác đấu thầu, phân cấp nhiều hơn cho chủ đầu tư…nhờ đó có thể rút ngắn thời gian thực hiện đấu thầu và tăng tính trách nhiệm cho người trực tiếp thực hiện dự án và chủ đầu tư. Nên có một ấn phẩm công khai các dự án phải đấu thầu và các vấn đề liên quan đến công tác đấu thầu. Quy định một số nguyên tắc chế tài đối với trường hợp vi phạm trong đấu thầu. Bổ sung, sửa đổi về thiết kế và đấu thầu thiết kế Hiện nay, ở nước ta đang có hiện tượng buông lỏng quản lý ở khâu thiết kế, nhất là ít người nghĩ đến đấu thầu thiết kế trong khi giải pháp thiết kế có vai trò quyết định từ chất lượng đến dự toán công trình. Có những dự án được thiết kế trong 5-10 ngày, không có kiểm tra thực địa công trình. Người thiết kế thường cho rằng công tác khảo sát địa chất là trách nhiệm của chủ đầu tư trong khi chủ đầu tư lại không nắm được, cuối cùng công đoạn này được giao cho đơn vị thi công tự lo liệu một cách chiếu lệ, tất yếu ảnh hưởng đến công trình. Để quản lý chặt chẽ khâu thiết kế, trong Nghị định mới cần phải quy định một loạt các tiêu chí cụ thể làm cơ sở thẩm định. Bổ sung điều khoản về giám sát công trình để đảm bảo chất lượng công trình Hiện nay chất lượng giám sát chưa cao, chưa chuyên môn hóa. Nhiều chủ đầu tư tự mình giám sát công trình trong khi năng lực không đủ, dẫn đến hiện tượng các nhà thầu lợi dụng để sửa đổi thiết kế, giảm chất lượng công trình, bổ sung khối lượng thi công. Chính vì chỗ hở này mà nhiều chủ thầu sẵn sàng chấp nhận giá thầu thấp, sau đó tìm cách hạ chất lượng, tăng khối lượng phát sinh để bù đắp lại phần kinh phí thiếu hụt do chấp nhận giá thầu quá thấp. Để chống tình trạng nhà thầu không thực hiện đúng cam kết nhận thầu, cần đưa vào Nghị định mới các điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công trình. KẾT LUẬN Phân cấp quản lý kinh tế nói chung và phân cấp quản lý đầu tư nói riêng trong đó có phân cấp quản lý đầu tư trong lĩnh vực giao thông đường bộ là những nội dung quan trọng cấu thành chức năng quản lý Nhà nước đối với nền kinh tế của đất nước. Công cuộc đổi mới đất nước và sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xu hướng mở cửa, hội nhập quốc tế đặt ra những đòi hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý đầu tư. Tạo điều kiện thuận lợi cho cấp Trung ương tập trung vào quản lý tầm vĩ mô đối với hoạt động đầu tư một cách có hiệu quả. Tuy nhiên công tác quản lý đầu tư là một lĩnh vực phức tạp có liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều quy định và phải xử lý đa dạng các mối quan hệ kinh tế và quan hệ hành chính cần được điều chỉnh một cách thống nhất. Mặc dù những năm qua, chúng ta đã có nhiều cố gắng trong việc nghiên cứu đổi mới, bổ sung, sửa đổi cơ chế chính sách trong lĩnh vực quản lý đầu tư nhưng thực tế còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với thực tế khách quan. Với mục tiêu nghiên cứu là tìm ra các giải pháp nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ, chuyên đề đã giải quyết được những nội dung cơ bản sau: Về mặt lý luận, chuyên đề đã hệ thống hoá các quan niệm của các nhà kinh tế về phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế nói chung và về phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư nói riêng. Từ đó, làm rõ những nội dung cơ bản cũng như những tác động của phân cấp đối với công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản. Đồng thời chuyên đề cũng đưa ra một số bài học kinh nghiệm của thế giới trong việc phân cấp quản lý về đầu tư có thể vận dụng ở Việt Nam. Về mặt thực tiễn, chuyên đề đã khái quát được thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ theo cơ cấu nguồn vốn đầu tư, theo cấp quản lý và theo quá trình đầu tư. Qua phân tích, đánh giá thực trạng, tôi đã chỉ ra được những kết quả và những tồn tại của quá trình phân cấp và nguyên nhân của những tồn tại đó. Dựa trên cơ sở lý luận và phân tích tình hình thực tiễn, chuyên đề đề xuất các giải pháp trên cơ sở những quan điểm, định hướng cơ bản nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam. Để hoàn thành được chuyên đề này, em đã nhận được sự giúp đỡ rất nhiệt tình của thầy giáo hướng dẫn: TS. Nguyễn Ngọc Sơn. Cán bộ hướng dẫn Nguyễn Việt Hồng và toàn thể các cô chú trong Vụ Kết cấu hạ tầng và Đô thị - Bộ kế hoạch và đầu tư. Một lần nữa em xin chân thành cảm ơn! LỜI CAM ĐOAN Luận văn là kết quả nghiên cứu độc lập của bản thân em dựa trên những tài liệu mà Công ty cung cấp, và những tài liệu khác có liên quan…Em xin cam đoan là không thực hiện sao chép hoàn toàn từ một tài liệu nào khác có cùng đối tượng nghiên cứu. Nếu phát hiện có sai phạm, em xin chịu hoàn toàn trách nhiệm và chịu mọi hình thức kỷ luật của Khoa cũng như của Nhà trường Sinh viên: Trần Thị Khánh MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QLNN TRONG ĐẦU TƯ 5 I. Một số khái niệm liên quan đến phân cấp QLNN về kinh tế 5 1. Khái niệm QLNN về kinh tế 5 2. Một số khái niệm về phân cấp trong quản lý kinh tế 5 II. Tổng quan về phân cấp QLNN trong đầu tư 10 1. Sơ lược về cấu trúc bộ máy nhà nước 10 2. Các cơ chế, mô hình phân cấp QLNN về đầu tư 12 III. Những nguyên tắc và nội dung cơ bản của phân cấp QLNN về đầu tư 16 1. Các nguyên tắc cơ bản để thực hiện phân cấp QLNN về đầu tư 16 1.1. Bảo đảm vai trò chủ đạo của Trung ương nhưng phải phát huy tính năng động và chủ động sáng tạo trong quản lý đầu tư của chính quyền địa phương và cơ sở 16 1.2. Phân cấp phải gắn với quyền hạn và trách nhiệm 17 1.3. Phân cấp phải đi đôi với kiểm tra, kiểm soát 18 1.4. Cần có tiêu chuẩn, tiêu chí phân cấp cho mỗi thời kỳ 18 2. Tất yếu khách quan phải tăng cường phân cấp QLNN về đầu tư 19 2.1. Tác động tích cực và một số nguy cơ của phân cấp QLNN về đầu tư 19 2.1.1. Tác động của phân cấp đối với công tác QLNN 19 2.1.2. Những nguy cơ có thể xuất hiện trong quá trình phân cấp 20 2.2. Sự cần thiết phải đẩy mạnh phân cấp QLNN về đầu tư 22 IV. Kinh nghiệm của một số nước trong phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản 24 1. Phân cấp quản lý đầu tư XDCB ở các nước Đông Á 24 2. Phân cấp quản lý đầu tư ở Canađa 26 3. Những bài học rút ra đối với Việt Nam 30 CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QLNN TRONG ĐẦU TƯ XDCB LĨNH VỰC GTĐB Ở VIỆT NAM 32 I. Khái quát về quá trình phân cấp QLNN về đầu tư XDCB 32 1. Phân cấp QLNN về đầu tư XDCB giai đoạn trước năm 1999 32 2. Phân cấp QLNN về đầu tư XDCB từ năm 1999 đến nay 32 II. Thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB 35 1. Phân cấp theo cấp quản lý 35 1.1. Phân loại đường bộ 35 1.2. Tổ chức và phân cấp quản lý đường bộ 36 2. Phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư theo từng nguồn vốn 37 2.1. Phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng nguồn vốn thuộc NSNN 38 2.1.1. Đối với các dự án sử dụng vốn NSNN 38 2.1.2. Đối với các dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh 41 2.1.3. Đối với các dự án sử dụng nguồn vốn ODA 43 2.2. Phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước 46 3. Phân cấp quản lý theo quá trình đầu tư 48 3.1. Đối với công tác quy hoạch 48 3.2. Đối với giai đoạn chuẩn bị đầu tư 49 3.3. Đối với giai đoạn thực hiện dự án đầu tư 52 3.4. Đối với hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra đầu tư 53 4. Phân cấp quản lý theo quy trình quản lý dự án 55 III. Đánh giá kết quả và những tồn tại của phân cấp QLNN về đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB 56 1. Những kết quả đạt được 56 2. Một số tồn tại 58 2.1. Những tồn tại 58 2.2. Nguyên nhân 64 CHƯƠNG III: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP QLNN TRONG ĐẦU TƯ XDCB LĨNH VỰC GTĐB 65 I. Định hướng, mục tiêu và quan điểm phân cấp quản lý về đầu tư 65 1. Quan điểm, nguyên tắc 65 2. Định hướng chủ yếu về phân cấp quản lý đầu tư 66 3. Mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư 67 4. Phương hướng tăng cường phân cấp QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ 67 II. Một số giải pháp nhằm đổi mới phân cấp QLNN về đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB ở Việt Nam 68 1. Tăng cường phân quyền quyết định đầu tư cho các cấp dưới, bãi bỏ chế độ uỷ quyền 68 2. Hoàn thiện phân cấp quản lý trong từng khâu của quá trình đầu tư 70 2.1. Phân cấp QLNN về quy hoạch đầu tư 70 2.2. Phân cấp QLNN về kế hoạch đầu tư 71 2.3. Phân cấp trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư 72 2.4. Phân cấp trong giai đoạn thực hiện đầu tư 73 2.5. Phân cấp trong công tác kiểm tra, giám sát đầu tư 75 3. Cải cách thủ tục hành chính trong tất cả các khâu đầu tư 76 III. Một số kiển nghị nhằm hoàn thiện phân cấp QLNN về đầu tư 77 1. Một số kiến nghị sửa đổi Nghị định 52/1999/NĐ-CP và Nghị định 12/2000/NĐ-CP 77 2. Một số vấn đề nghiên cứu cụ thể đề nghị sửa đổi bổ sung 78 KẾT LUẬN 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Các văn bản pháp luật liên quan đến phân cấp QLNN đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB - Nghị định của Chính phủ số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 về việc ban hành Quy chế quản lý ĐT&XD - Nghị định số 12/2000/NĐ-CP về việc sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999. - Nghị định 07/2003/NĐ-CP về sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế quản lý ĐT&XD ban hành kèm nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999/ và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 của Chính phủ. - Nghị định 17/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/5/2001 về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA. - Nghị định 16/2005/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình ngày 07/2/2005. 2. Giáo trình Quản lý Nhà nước về kinh tế 3. Bộ KH&ĐT (5/2005), Đề án: Phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh trực thuộc Trung ương của Bộ kế hoạch và đầu tư. 4. Bộ KH&ĐT (2002), Đề tài nghiên cứu khoa học: Đổi mới công tác quản lý đầu tư phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001-2005. 5. Bộ Giao thông vận tải, Báo cáo quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến 2020. 6. Phân cấp ở Đông Á, NXB Văn hoá thông tin. 7. Tạp chí Giao thông vận tải TS Bùi Minh Huấn (10/2003), Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư xây dựng giao thông. 8. Tạp chí Kinh tế và Dự báo - Th.s Bùi Thanh Thuỷ (4/2005), giải pháp hoàn thiện văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng ở nước ta hiện nay. - Trần Lưu Dung (8/2004), Thất thoát vốn đầu tư XDCB và giải pháp ngăn chặn. - Th.s Vũ Đại Thắng (3/2004), Một số vấn đề trong phân cấp thẩm định phê duyệt các dự án sử dụng ODA. 9. Tạp chí Quản lý nhà nước - TS Vũ Đức Cán (5/2004), Vai trò của phân cấp QLNN trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. - TS Dương Quang Tùng (4/2004), Về vấn đề phân cấp QLNN giữa Trung ương và địa phương hiện nay. - Th.s Phạm Bính (12/2004), Về phân cấp QLNN. ._.