Ngân sách nhà nước - Thực trạng và hướng đổi mới cơ chế quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam

nước với hạt nhân là quĩ NSNN. NSNN gắn liền với chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, là yếu tố vật chất để bộ máy nhà nước có thể hoạt động hoàn thành các nhiệm vụ cuả mình đáp ứng các nhu cầu phát triển của xã hội. Trong hệ thống tài chính NSNN có quan hệ mật thiết với các bộ phận tài chính khác, qua đó thể thể hiện vị trí đặc biệt quan trọng của NSNN. Vai trò của NSNN không chỉ thể hiện ở chỗ nó là cơ sở tài chính của nhà nước mà còn thể hiện ở khả năng điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Trong nền kimh tế thị trường NSNN được sử dụng như một công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng vào loại bậc nhất của Nhà nước để đảm bảo ổn định vĩ mô nền kinh tế và hướng nền kinh tế tới sự phát triển. Như vậy NSNN là một lĩmh vực tài chính rất quan trọng và phạm vi của nó là rất rộng lớn. Điều này cho chúng ta thấy cần thiết phải có những nghiên cứu để có thể có những nhận định tối thiểu, tối cần thiết về NSNN. Đặc biệt đối với sinh viên kinh tế thì việc nghiên cứu này càng trở nên quan trọng và cần thết. Trong bài viết này với kiến thức và trình độ còn hạn chế tôi không có tham vọng đi sâu nghiên cứu phân tích, tìm ra nhữmg hướng đi mới trong lĩnh vực NSNN và quản lí NSNN, mà chỉ mong muốn đưa ra được những nhận định, nhận thức chung nhất của mình về lĩnh vực này. Cuối cùng em xin gửi lời cảm ơn tới thầy Nguyễn Hữu Tài, người đã hướng dẫn em viết đề tài này. Hà Nội, tháng 11 năm 2001 Sinh viên Nguyễn Văn Thịnh Phần A Khái quát chung I- các vấn đề chung về NSNN 1. Ngân sách Nhà nước và vai trò của NSNN Trong các xã hội hiện đại Nhà nước luôn có các chức năng, nhiệm vụ nhiều mặt như chức năng quản lí hành chính, chức năng trấn áp và các nhiệm vụ chính trị xã hội khác. Để thực hiện được các chức năng và nhiệm vụ đó, nhà nước cần nắm được một lượng của cải vật chất nhất định. Lượng của của cải vật chất đó chủ yếu được hình thành từ thuế, là cái mà các tổ chức và dân cư có nghĩa vụ phải nộp cho nhà nước. Từ các nguồn thu đó mà quĩ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước được hình thành, nó được gọi nlà quĩ ngân sách, đó chính là cơ sở vật chất đảm bảo cho nhà nước tồn tạivà hoạt động. Việc sử dụng quĩ ngân sách để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của nhà nước chính là quá trình chi tiêu ngân sách, nó luôn gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước trên mọi lĩnh vực trong từng thời kì nhất định. Trong thời đại ngày nay chức năng kinh tế của nhà nước càng trở nên quan trọng. Nhà nước phải can thiệp vào các quá trìnhkinh tế để sửa chữa những sai lầm của thị trường nhằm đảm bảo một môi trường kinh doanh lành mạnh, đảm bảo tính hiệu quả công bằng và ổn định nền kinh tế. Sự can thiệp của nhà nước ở đây là sự can thiệp gián tiếp thông qua chính sách thuế khoá, chính sách chi tiêu và luật lệ của nhà nước. Đó chính là sự hiện diện của ‘‘ bàn tay hữu hình” của nhà nước bên cạnh ‘‘ bàn tay vô hình ’’ của thị trường. Phát triển kinh tế hiện nay đang là mục tiêu cơ bản trong chính sách kinh tế vĩ mô của hầu hết các chính phủ. Phát triển kinh tế không chỉ đơn thuần là sự tăng trưởng kinh tế mà nó còn bao hàm nhiều vấn đề khác như sự thay đổi trong trong cơ cấu kinh tế, sự đô thị hoá và sự tham gia của các thành viên trong xã hội vào sự phát triển đó.Để thực hiện được mục tiêu chiến lược này Nhà nước phải sử dụng nhiều công cụ khác nhau trong đó chính sách tài khoá, chính sách ngân sách là một trong những công cụ quan trọng nhất. Vậy ngân sách nhà nước là gì ? Xét về mặt hình thức thì NSNN là một bảng cân đối tổng hợp các khoản thu và chi của nhà nước trong một thời gian nhất định, thường là một năm và được gọi là năm tài khoá. Năm tài khoá cũng dài mười hai tháng và có thể trùng hoặc không trùng với năm dương lịch. Xét về mặt bản chất nội dung kinh tế thì NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân và các nguồn vốn tiền tệ khác thông qua việc hình thành và sử dụng các quĩ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước để nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình. Các quan hệ kinh tế thuộc lĩnh vực NSNN là những quan hệ kinh tế giữa một bên là nhà nước với bên còn lại là các tổ chức và dân cư, trong điều kiện nền kinh tếmở nó còn bao gồm cả các quan hệ kinh tế giữa nhà nước với bộ phận tài chính đối ngoại. Quá trình sử dụng NSNN được kế hoạch hoámột cách chặt chẽ thành kế hoạch NSNN. Kế hoạch NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước, nó được lập cho suốt một năm tài khoá. Các khoản thu và chi trong kế hoạch NSNN được sắp xếptheo một trật tự nhất định được gọi là mục lục ngân sách. Ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước, nó mang tính pháp luật.Quá trình lập và chấp hành NSNN được tiến hành theo một trình tự nhất định và sau khi được thông qua NSNN trở thành một đạo luật, việc thực hiện nó mang tính bắt buộc. Hệ thống NSNN được thiết lập theo tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước. Thông thường NSNN bao gồm NSTƯ và NSĐP. Trong đó NSTƯ giữ vai trò chủ đạo, nó tập trung các nguồn thu quan trọng nhất và đảm nhiệm những nhiệm vụ chi chủ yếu. Việc phân phối, quản lí NSNN được tiến hành thông qua việc qui định phạm vi quyền hạn, trách nhiệm cụ thể của các cấp chính quyến và thông qua việc phân định nguồn thu giữa NSTƯ và NSĐP để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ trên. Như vậy NSNN là một bộ phận tài chinh tập trung quan trọng của nhà nước với hạt nhân là quĩ NSNN. NSNN gắn liền với chức năng nhiệm vụ của nhà nước, là yếu tố vật chất để bộ máy nhà nước có thể hoạt động và hoàn thành các nhiệm vụ đồng thời đáp ứng nhu cầu phát triển xã hội. Trong hệ thống tài chính quốc gia NSNN có mối quan hệ mật thiết với các bộ phậntài chính khác, qua đó thể hiện vị trí vai trò đặc biệt của NSNN và vai trò quản lí nền kinh tế xã hội của nhà nước. Khác với bộ phận tài chính khác trong hệ thống tài chính, các mối quan hệ về thu hút nguồn lực tài chính và sử dụng chúng của NSNN chủ yếu dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước. Vai trò của NSNN không chỉ thể hiện ở chỗ nó là cơ sở tài chính của nhà nước mà còn thể hiện ở khả năng điều tiết vĩ mônền kinh tế. Trong nền kinh tế thị trường NSNN là một công cụ điều tiết vĩ môquan trọng để đảm bảo tính hiệu quả,công bằng và ổn định của nền kinh tế, hướng nền kinh tế tới sự phát triển. 2. Qui trình ngân sách nhà nước Qui trình NSNN bao gồm các khâu, các bước công việc được lặp đi lặp lại theo một trình tự nhất định cho các năm ngân sách. Chính vì vậy mà quitrình ngânsách còn được gọi là là chu kỳ ngân sách. Qui trình NSNN bao gồm các khâu cơ bản là lập dự toán NSNN, thảo luận phê chuẩn NSNN,chấp hành NSNN, quyết toán NSNN a. Lập dự toán NSNN Việc lập dự toán NSNN phải xuất phát từ yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của đất nước, yêu cầu về an ninh quốc phòng và đảm bảo các yêu cầu khác của chính quyền các cấp trên cơ sở luật pháp và hệ thống các tiêu chuẩn định mức thông nhất do các cơ quan các thẩm quyển qui định. Việc lập dự toán được bắt đầu từ nhiều tháng trước năm ngân sách mới, ít nhất là sáu tháng ở hầu hết các nước và việc lập dự toán là do bộ tài chính thực hiện. Đến hạn lập dự toán Bộ trưởng Bộ tài chính gửi chỉ thị cho các địa phương, các bộ, các cơ quan về việc lập dự toán NSNN yêu cầu các địa phương, các bộ các cơ quan làm theo số dự kiến của Bộ tài chính về số thu chi ngân sách. Lãnh đạo cácđịa phương, các bộ, các cơ quan căn cứ vào chỉ thị của Bộ tài chính xác định dự toán ngân sách của mình và gửi lên Bộ tài chính theo thời hạn qui định. Căn cứ vào dự toán thu chi ngân sách của các địa phương, các bộ, các cơ quan Bộ tài chính tiến hành xác định dự toán thu chi NSNN và đệ trình lên Chính phủ. Chính phủ đọc, đóng góp ý kiến và đề nghị sửa đổi nều có những bất hợp lý. Sau đó dự toán NSNN dược đệ trình lên Quốc hội thảo luận và phê chuẩn. b. Quốc hội thảo luận vàphê chuẩn dự toán NSNN Quá trình thảo luận gồm hai giai đoạn : Thảo luận chung và thảo luận chi tiết. Trong quá trình thảo luận chung Quốc hội thảo luận toàn bộ ngân sách và tác dụng của nó dối với nềnkinh tế quốc dân. Trong quá trình thảo luận chi tiết Quốc hội thảo luận đến từng khoản mục thu chi NSNN. Sau khi thảo luận Quốc hội sẽ quyết định chấp nhận hay không chấp nhận dự toán NSNN.Nếu dự toán NSNN được chấp nhận thì nó sẽ được trao cho chính phủthực hiện theo Luật NSNN. Nếu dự toán NSNN không được chấp nhận thì qui trình ngân sách phải được lặp lại từ đầu. Về mặt luật phát thì quyền của Quốc hội rất rộng lớn.Quốc hội có thể thay đổi các khoản thu chi, buộc chính phủ phải sửa đổi hoặc lập dự toán mới. Song trên thực tế quyền lực của Quốc hội cũng bị hạn chế vì nhiều lí do như : Hiện nay người tachỉ có thể đánh giá và quyếtđịnh ngân sách dựa vào kiến thức chuyên môn. Trong khi các đại biểu Quốc hội lại có thể không có kiến thức chuyên môn. Vì thế hiện nay ở nhiều nước người ta đã lập ra các tiểu ban chuyên môn để cố vấn cho các Nghị sĩ Quốc hội. Mặt khác do Quốc hội không quản lí được toàn bộ bộ máy kinh tế, vì vậy các đại biểu Quốc hội có thể không hiểu rõ được các đề nghị đã được tính toán bằng các con số. Sau khi dự toán NSNN được Quốc hội phê chuẩn, các cơ quan tài chính các cấp tiến hành giao nhiệm vụ thu chi ngân sách cho các cơ quan đồng cấp. Qui trình NSNN chuyển sang bước mới là bước chấp hành NSNN. c. Chấp hành NSNN Các cơ quan tài chính các cấp giao nhiệm vụ thu chi cho các cơ quan đồng cấp khác. Trên cơ sở nhiệm vụ được giao các cơ quan đã được giao nhiệm vụ tiến hành tổ chức thực hiện các nhiệm vụ thu chi NSNN. Thu NSNN dược thực hiện theo các văn bản luật thu và các văn bản pháp qui khác. Chi NSNN được thực hiện theo nhiều phương pháp khác nhau và cũng đòi hỏi phải tuân thủ theo pháp luật. Trong quá trình chấp hành NSNN nếu phát sinh nhu cầu chi đột xuát lãnh đạo các địa phương các bộ các cơ quan phải báo cáo Bộ trưởng Bộ tài chính xin kinh phí bổ sung. Bộ trưởng Bộ tài chính có thể cho phép điều hoà một số khoản thu chi giữa các mục trong cùng một loại khoản mục thu chi theo đề nghị hợp lí của các cơ quan nhà nước. Nếu có thiếu hụt ngân sách tạm thời Bộ trưởng Bộ tài chính được phép vay tín dụng ngắn hạn của Ngân hàng Nhà nước và phát hành tín phiếu kho bạc,công trái quốc gia để bổ sung cho số thu ngân sách, bù đắp thiếu hụt ngân sách tạm thời. d. Quyết toán NSNN Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong qui trình NSNN. Thông thường việc duyệt quyết toán được thực hiện theo trình tự từ dưới lên trên. Các đơn vị có nhiệm vụ thu chi NSNN lập quyết toán của đơn vị mình gửi lên cơ quan quản lí cấp trên. Thủ trưởng đơn vị dự toán cấp trên có trách nhiệm kiểm tra và duyệt quyết toán thu chi ngân sách thuộc phạm vi do mình quản lí rồi gửi cho cơ quan tài chính cùng cấp. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương duyệt quyết toán thu chi ngân sách của các cơ quan cùng cấp, thẩm tra quyết toán của cơ quan tài chính cấp dưới, tổng hợp quyết toán ngân sách địa phương của mình rồi trình cơ quan quyền lực cấp đó và báo cáo cơ quan hành chính, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Bộ tài chính xét duyệt quyết toán thu chi ngân sách của các cơ quan trung ương, thẩm tra quyết toán ngân sách địa phương,tổng hợp quyết toán NSNN tình chính phủ xem xét sau đó trình Quốc hội phê chuẩn. Quốc hội xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN. Khi quyết toán NSNN được Quốc hội phê chuẩn qui trình NSNN sẽ khép lại và một qui trình NSNN mới sẽ lại được bắt đầu. Quyết toán ngân sách là khâu cuối cùng trong quy trình ngân sách Nhà nước. Thông thường việc duyệt quyết toán được thực hiện theo trình tự từ dưới lên trên: - Các đơn vị có nhiệm vụ thu chi ngân sách Nhà nước lập quyết toán của đơn vị mình gửi lên cơ quan quản lý cấp trên. - Thủ trưởng đơn vị dự toán cấp trên có trách nhiệm kiểm tra và duyệt quyết toán thu chi ngân sách thuộc phạm vi mình quản lý rồi gửi cho cơ quan tài chính cùng cấp. - Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương duyệt quyết toán thu chi ngân sách của các cơ quan cùng cấp thẩm tra quyết toán cấp dưới tổng hợp quyết toán ngân sách địa phương trình cơ quan hành chính cùng cấp xem xét để trình cơ quan quyền lực cấp đó phê duyệt rồi báo cáo cơ quan hành chính, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. - Bộ tài chính xét duyệt quyết toán thu chi ngân sách của các cơ quan trung ương, thẩm tra quyết toán của ngân sách địa phương, tổng hợp lập quyết toán ngân sách Nhà nước trình chính phủ xem xét trình quốc hội phê chuẩn. - Quốc hội xem xét phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước Khi quyết toán ngân sách Nhà nước được quốc hội phê chuẩn thì sẽ khép lại mọi chu trình ngân sách và một chu trình ngân sách mới sẽ lại được bắt đầu. 3. Chính sách ngân sách và hệ thống các công cụ của nó Cùng với chính sách tiền tệ chính sách thu nhập và chính sách ngoại thương, chính sách ngân sách cùng được sử dụng để tác động vào "tổng cầu" của xã hội nhằm hướng nền kinh tế đạt tới những mục tiêu nhất định như: sản lượng cao, tốc độ phát triển cao, tỷ lệ thất nghiệp thấp, tỷ lệ lạm phát thấp, cân bằng cán cân thanh toán, công bằng xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô... Chính sách ngân sách bao gồm các biện pháp liên quan đến mức và cơ cấu thu chi của ngân sách Nhà nước. Bằng các công cụ như thuế, trợ cấp, chi tiêu chính phủ, phát hành trái phiếu chính phủcó thể quyết định các mức thu nhập của dân cư và các doanh nghiệp tác động đến đầu tư và sản lượng và cuối cùng là tác động đến thất nghiệp và lạm phát. Các biện pháp áp dụng sẽ đụng chạm đến các quá trình kinh tế và sau đó chúng sẽ tác động ngược trở lại ngân sách Nhà nước. Căn cứ vào tính chất tác động mà có thể sửa đổi các biện pháp đó. Chính sách ngân sách thường nhằm vào những mục tiêu: thúc đẩy sự phát triển kinh tế, ổn định kinh tế, nâng cao hiệu quả hoạt động kinh tế và đảm bảo công bằng và ổn định xã hội. Để thực hiện các mục tiêu của chính sách ngân sách các chính phủ sử dụng nhiều các công cụ khác nhau nhưng chung quy lại có thể đưa về 3 loại công cụ là thuế, trợ cấp và chi tiêu của chính phủ. Với mọi mục tiêu cụ thể của chính sách ngân sách các chính phủ sẽ sử dụng những công cụ nhất định để đạt được mục tiêu đó. - Để thúc đẩy phát triển kinh tế phải tăng cường đầu tư cả đầu tư của Nhà nước và đầu tư tư nhân. Nguồn của đầu tư là từ thu nhập quốc dân, là tiết kiệm từ thu nhập quốc dân, như vậy phải tăng cường huy động từ thu nhập quốc dân tăng cường tiết kiệm Nhà nước có thể tăng huy động từ thuế hoặc tiết kiệm bằng cách giảm chi tiêu. Tuy nhiên việc tăng thuế là một việc khó khăn, ảnh hưởng xấu đến đầu tư tư nhân. Để tăng đầu tư tư nhân Nhà nước có thể giảm thuế, thực hiện các ưu đãi thuế và trợ cấp cho các doanh nghiệp, khuyến khích đầu tư tư nhân. - Trong thực hiện công bằng xã hội, cụ thể hơn là giảm bớt sự bất công trong phân phối thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, giữa các vùng, Nhà nước có thể sử dụng thuế thu nhập luỹ tiến và thực hiện trợ cấp xã hội tới các đối tượng có thu nhập thấp bằng quỹ ngân sách Nhà nước. - ổn định kinh tế là ngăn ngừa sự đi xuống của nền kinh tế ngăn ngừa giảm phát, lạm phát, ổn định giá cả và ngăn ngừa thất nghiệp. Trong điều kiện nền kinh tế có lạm phát cao cần phải tăng thuế và khống chế chi tiêu của chính phủ. Ngược lại trong thời kỳ suy thoái thất nghiệp cao cần giảm thuế và mở rộng chi tiêu của chính phủ. Các loại thuế được sử dụng ở đây thường là các loại thuế nhạy cảm về thu và các khoản trợ cấp của chính phủ. Như vậy với mục tiêu cụ thể chính sách ngân sách sử dụng những công cụ nhất định song cần lưu ý rằng phải được đặt trong mối liên hệ trong sự phối kết hợp giữa các công cụ chính sách khác. Nếu sử dụng các công cụ riêng rẽ thì khó có thể đạt được các mục tiêu đề ra. Trong chính sách ngân sách người ta thường nhắc đến "các nhân tố cân bằng tự động" và "chính sách ngân sách chủ quan". "Các nhân tố cân bằng tự động" là các nhân tốtự động thay đổi khi tình hình khác đi vào có xu hướng đưa nền kinh tế trở lại trạng thái cân bằng. Các nhân tố cân bằng tự động có thể nói đến là thuế và trợ cấp, khi thu nhập giảm xuống thì thuế cũng tự động giảm theo. Trợ cấp thất nghiệp cũng vậy, nó tự động bơm tiền vào hay rút tiền ra ngược với chu kỳ kinh doanh. Tuy nhiên cần lưu ý thuế chỉ là "nhân tố cân bằng tự động" khi nó là thuế luỹ tiến. Và "các nhân tố cân bằng tự động" chỉ có thể làm giảm sự giao động của chu kỳ kinh doanh chứ không xoá bỏ đi hoàn toàn chu kỳ kinh doanh. Để có hiệu quả cao hơn trong khả năng tác động đến chu kỳ kinh doanh Nhà nước phải sử dụng đến "chính sách ngân sách chủ quan", tức là bằng con đường thông qua những biện pháp phù hợp thay đổi một số các chương trình, chỉ tiêu của mình, ví dụ thay đổi thuế thay đổi chi tiêu, hoặc đưa ra các chương trình, chỉ tiêu mới. Chính sách ngân sách có vị trí quan trọng. Trong quản lý vĩ mô nền kinh tế nhưng không phải bao giờ các biện pháp đưa ra cũng đạt được mong muốn. Vì chính sách ngân sách và việc thực hiện chính sách ngân sách còn chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố như độ trễ, áp lực chính trị hơn nữa các quá trình kinh tế là liên quan chặt chẽ với nhau tác động qua lại lẫn nhau và biến động không ngừng nên rất khó dự báo được ảnh hưởng của biện pháp này hay biện pháp khác. Vai trò của chính sách ngân sách trong hệ thống điều chỉnh vi mô là rất quan trọng và không thể phủ nhận. Do đó vấn đề hiệu quả và nâng cao hiệu quả của chính sách ngân sách luôn được đặt ra. Để làm được điều này đòi hỏi phải có những nghiên cứu công phu, cẩn trọng, đảm bảo độ chính xác cao, song lại đòi hỏi rút ngắn về mặt thời gian giảm tác động của độ trễ, đồng thời phải có được dự báo chính xác vào vận dụng và phải loại bỏ được những áp lực chính trị ra khỏi quá trìnhlập soạn thảo và thực hiện chính sách ngân sách. II. Thu ngân sách Nhà nước 1. Chính sách thu và tác động của nó Chính sách thu là một bộ phận quan trọng cấu thành của chính sách ngân sách. Thông qua quá trình huy động các hình thức huy động mà Nhà nước tham gia vào các quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân và các nguồn vốn tiền tệ khác để hình thành cơ sở tài chính cho mình. Hơn nữa thông qua chính các hình thức huy động thu nhập đó Nhà nước còn thực hiện các biện pháp tác động lên hoạt động kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Mục tiêu của chính sách huy động là phải tạo được số thu cần thiết cho ngân sách Nhà nước và kích thích tăng trưởng kinh tế. Để đảm bảo thực hiện các mục tiêu đó chính sách huy động phải đảm bảo được các yêu cầu đảm bảo sự chắc chắn, ổn định, công bằng và đơn giản. Việc thực hiện các mục tiêu cơ bản của chính sách huy động có thể làm nảy sinh những mâu thuẫn nhất định. Các biện pháp đưa ra nhằm tăng thu cho ngân sách nhà nước có thể tác động ngược lại đối với sự taưng trưởng kinh tế. Và ngược lại các biện pháp kích thích tăng trưởng kinh tế có thể làm giảm số thu ngân sách nhà nước, thậm chí gây thâm hụt ngân sách Nhà nước. Chính vì vậy các quyết định đưa ra cần phải có cân nhắc nhận trọng trên cơ sở phân tích kỹ tình hình cân đối ngân sách, tình hình kinh tế xã hội và phải dự đoán tác động phụ do việc thực hiện quyết định đó có thể gây ra. Ngày nay ở hầu hết các nước đều có một thực tế làchi ngân sách nhà nước tăng lên không ngừng do việc mở rộng vai trò của chính phủ đặc biệt là vai trò kinh tế của chính phủ. Để đáp ứng các nhu cầu tăng thêm đó việc tăng thu ngân sách là một vấn đề cấp thiết. Trong các hình thức huy động cho ngân sách Nhà nước thì thuế là loại thu chủ yếu và quan trọng nhất. Do đó để tăng thu cho ngân sách nhà nước người ta thường áp dụng các biện pháp nhằm vào chính sách thuế như: Tăng mứcthuế, ban hành thêm các loại thuế mới tận dụng các nguồn thu, cải tiến lại bộ máy quản lý thuế nhằm tăng thu chi trên biểu thuế hiện hành, giảm thất thu do trốn tránh thuế và cải tiến cơ bản toàn bộ hệ thống thuế. Biện pháp tăng cường mức thuế định kỳ có vẻ là biện pháp dễ thực hiện nhất vì theo cách nghĩ đơn giản muốn tăng các khoản thu về thuế chỉ cần tăng thuế suất. Nhưng thực tế và lý thuyết đều cho thấy việc tăng thuế chưa hẳn đã làm tăng số thu vì trong hệ thống thuế tồn tại đặc tính "lỏng lẻo". Việc tăng thuế suất có thể tăng những hậu quả với mức còn lớn hơn mức tăng thuế do đó mà làm giảm số thu về thuế. Giả sử việc tăng thuế suất nhập khẩu lên 10% có thể sẽ kéo theo sự gia tăng về buôn lậu lên quá 10% và kết quả có thể sẽ làm cho số thu được giảm. Mặt khác việc tăng thuế suất một số loại thuế lại là đi ngược với các mục tiêu đề ra. Chẳng hạn việc tăng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp thường đi ngược với quá trình sản xuất kinh doanh. Trên thực tế ở nhiều nước việc giảm bớt mức thuế suất cao lại làm tăng số thu về thuế. Biện pháp nữa để tăng thu ngân sách nhà nước là tạo thêm các hình thức thu mới, ở nhiều nước nhất là các nước đang phát triển, do nhiều lý do khác nhau thường có nhiều nguồn thu bị bỏ quên, lĩnh vực dịch vụ cũng có thể mở rộng nguồn thu cho nhà nước. Đó là những loại dịch vụ có hệ số thu nhập rất nhạy cảm. Việc tạo thêm các hình thức thu mới đối với các lĩnh vực trên không những làm tăng số thu về thuế mà còn góp phần vào việc thực hiện mục tiêu công bằng xã hội. Thay đổi trong bộ máy quản lý thuế cũng là biện pháp hiệu quả và quan trọng. Nó cho phép tăng số thu mà có thể không cần thay đổi về thuế, hay thuế suất. Khả năng thu này đặc biệt lớn ở các nước đang phát triển nơi thường có bộ máy quản lý thuế hoạt động kém hiệu qủa. Cán bộ thuế đào tạo thiếu hệ thống, thiếu luật thuế hoàn chỉnh, phương tiện kỹ thuật lạc hậu và đặc biệt nạn hối lộ rất phổ biến. Thực tế cho thấy cứ một đồng hối lộ sẽ làm thiệt hại nhiều đồng cho thu ngân sách nhà nước. Đó là những yếu tố làm cho việc tránh thuế trốn thuế trở thành một trong những vấn đề khó khăn nhất trong chính sách phát triển kinh tế cũng như chính sách huy động cho ngân sách ở các nước này. Do đó việc cải tiến bộ máy quản lý thuế và nâng cao vai trò của hệ thống pháp luật có thể làm tăng một cách đáng kể số thu cho ngân sách mà không cần tăng thuế suất. Biện pháp cải cách cơ bản hệ thống thuế là một biện pháp khó thực hiện nhất nhưng đó cũng là biện pháp mang lại hiệu quả lớn nhất. Việc thực hiện biện pháp này đòi hỏi xoá bỏ hoàn toàn hệ thống thuế cũ và thay vào đó bằng hệ thống thuế mới, những luật lệ, quy định mới. Đây là vấn đề lớn tác động mạnh đến nhiều vấn đề trong xã hội và đòi hỏi phải có một nỗ lực rất lớn trong thời gian dài. Việc kích thích tăng trưởng kinh tế thường được các chính phủ sử dụng qua việc sử dụng hệ thống các ưu đãi về thuế. Trên thực tế nhiều khi các biện pháp này bị lạm dụng và các quy định ưu đãi nhiều đến mức làm cho việc tính thuế trở nên phức tạp gây ra nhiều khe hở cho việc tránh thuế trốn thuế. Có những trường hợp các ưu đãi làm cho một số loại thuế mất tác dụng chính vì thế, mà các yếu tố ưu đãi về thuế được coi là những yếu tố làm xói mòn cơ sở thuế và nhiều nước đã xoá bỏ hoàn toàn các ưu đãi về thuế trong quá trình cải cách thuế, thay vào đó là những mức thuế thấp và đơn giản. Ngoài thuế ra còn có rất nhiều biện pháp khác huy động cho ngân sách nhà nước. Các chính sách huy động này đều có những ảnh hưởng tác động nhất định đòi hỏi cũng phải được cân nhắc, đánh giá, xem xét mức độ ảnh hưởng và tuỳ theo những mục tiêu nhất định mà lựa chọn những biện pháp, chính sách tối ưu. Chính sách huy động cho ngân sách có thể tác động tới vấn đề công bằng xã hội. Tác động ở đây có thể là tác động hai mặt nghĩa là chính sách huy động thu ngân sách Nhà nước có thể làm thúc đẩy công bằng xã hội hoặc ngược lại nó cũng có thể làm cho mất công bằng trở nên trầm trọng hơn. Tác động tích cực hay tiêu cực là phụ thuộc vào cả bản thân chính sách huy động và phụ thuộc vào các yếu tố nội tại của nền kinh tế xã hội, vào giai đoạn phát triển và tình trạng hiện thời của nền kinh tế xã hội. Đó cũng là tính lịch sử cụ thể của chính sách này. 2. Các loại thu ngân sách nhà nước. Thu của ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu tập trung vào trong tay của nhà nước để hình thành nên quỹ ngân sách. Thu ngân sách nhà nước được tập trung từ nhiều nguồn khác nhau, trong đó nguồn thu chủ yếu là từ thu nhập quốc dân. Giữa thu nhập quốc dân và thu ngân sách có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Tăng thu nhập quốc dân là cơ sở để tăng thu ngân sách nhà nước và quá trình huy động thu nhập quốc dân vào ngân sách và quá trình chi ngân sách cùng có những tác động kích thích tăng thu nhập quốc dân. Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, thu từ lệ phí, thu từ tài sản của nhà nước. Hiểu theo nghĩa rộng thu ngân sách nhà nước còn bao gồm các khoản vay nhà nước, các khoản viện trợ và thu về phát hành. Trong các loại thu trên thuế là loại thu chủ yếu nó chiếm tới 80- 90% tổng số thu ngân sách nhà nước. - Thu về lệ phí bao gồm: lệ phí giao thông, lệ phí chứng thư, phí hành chính, phí chuyển nhượng tài sản chúng thường được trả bằng tiền mặt và mức độ nộp tuỳ vào từng loại từng vụ việc cụ thể. Trong nhiều trường hợp mức trả lệ phí không ngang bằng với chi phí phục vụ. Có trường hợp lệ phí lớn hơn rất nhiều lần so với chi phí phục vụ, đó là những lệ phí có tính chất thuế. Ngược lại có những trường hợp lệ phí thấp hơn nhiều so với chi phí phục vụ, đó là những lệ phí không mang tính chất thuế. - Thu về tài sản của nhà nước bao gồm các khoản thu về bán và cho thuê các tài sản của Nhà nước. Nhà nước có thể bán các xí nghiệp quốc doanh cũ hoặc xây dựng mới rồi bán hoặc cho tư nhân thuê. Trong nền kinh tế thị trường nhà nước có thể là một cổ đông. Nhà nước tham gia vào các công ty cổ phần và dĩ nhiên sẽ được hưởng cổ tức từ các cổ phần của mình. - Trong quá trình điều hành ngân sách có thể phát sinh thiếu hụt. Thiết hụt này có thể là thiếu hụt tạm thời do quá trình thu chậm hơn quá trình chi hoặc thâm hụt ngân sách do tổng số chi vượt quá tổng số thu. Để bù đắp thiếu hụt ngân sách, Nhà nước phải dùng các biện pháp vay nợ. Đối tượng vay có thể là dân cư bằng phát hành trái phiếu, tín phiếu vay ngân hàng nhà nước, vay nước ngoài có thể là vay chính phủ các nước hoặc các tổ chức quốc tế. Các khoản vay có điều kiện ưu đãi được gọi là viện trợ. Nợ nước ngoài của các nước đang phát triển đang ngày một gia tăng, việc trả nợ lãi suất và thanh toán nợ đến hạn đang là vấn đề đau đầu cho các chính phủ. Tuy nhiên tình hình tài chính khó khăn và vì mục tiêu phát triển các chính phủ vẫn tiếp tục phải vay nợ. Vay nợ không hoàn toàn là tiêu cực song vấn đề đặt ra là phải sử dụng triệt để hiệu quả các khoản vay đó, chống lại các nguy cơ đổ vỡ tài chính, đảm bảo khả năng thanh toán các khoản nợ đến hạn trong tương lai. Trong quá trình quản lý ngân sách người ta thường phân loại thu ngân sách nhà nước theo nhiều tiêu chức khác nhau: - Căn cứ vào tính chất các loại thu có thể chia thành: thu về thuế và thu về phí, lệ phí; thu về tài sản của nhà nước và thu về vay, viện trợ - Căn cứ vào mối quan hệ đối với cân đối ngân sách nhà nước. Có thể phân làm 2 loại: thu trong cân đối ngân sách và thu để bù đắp thâm hụt ngân sách (thu ngoài cân đối). Trong đó thu trong cân đối gồm: thu từ thuế, phí, lệ phí, thu từ tài sản của Nhà nước. Thu bù đắp thâm hụt ngân sách gồm vay nợ, viện trợ và trong một số trường hợp còn gồm cả thu về phát hành. - Căn cứ vào nguồn hình thành có thể phân thành thu trong nước, thu từ nước ngoài. Hoặc thu từ trong khu vực kinh tế nhà nước và thu từ khu vực ngoài kinh tế nhà nước. Như vậy có rất nhiều cách phân loại. Các phương pháp phân loại trên đây được đưa ra nhằm đáp ứng các nhu cầu nhất định trong công tác quản lý và khai thác các nguồn thu của ngân sách. Trong đó phương pháp phân loại theo tính chất các loại thu là phương pháp được sử dụng chủ yếu. Nó giúp các nhà làm chính sách đưa ra các quyết định về chính sách huy động tốt hơn và nó cho thấy rõ quá trình hình thành quỹ ngân sách nhà nước. 3. Thuế. Thuế là một trong các loại thu của ngân sách nhà nước. Thuế đem lại nguồn thu chủ yếu cho ngân sách nhà nước và có tầm quan trọng đặc biệt. Nó tác động tới mọi lĩnh vực của đời sống xã hội tác động đến công bằng xã hội, tác động đến sản lượng sự tăng trưởng và phát triển của nền kinh tế. Chính vì thuế có một vai trò quan trọng như vậy nên nó được xem xét riêng một cách kỹ lưỡng. Trước hết thuế là khoản đóng góp bắt buộc được quy định thành luật các tổ chức kinh tế và dân cư phải có nghĩa vụ đóng góp thuế cho ngân sách nhà nước. Thuế thể hiện mối quan hệ phân phối lại thu nhập của dâ cư và các tổ chức kinh tế cho nhà nước. Thuế do nhà nước ban hành, chỉ có Nhà nước mới có quyền thay đổi, nộp thuế là nghĩa vụ của các tổ chức kinh tế và dân cư. Thuế thường được thu bằng tiền, có trường hợp thuế được tính bằng hiện vật. Thuế thường đánh vào lưu thông, tiêu thụ, các loại thu nhập và giá trị tài sản. Đối tượng chịu thuế thì rất khác nhau và cách đánh thuế nên mỗi đối tượng cũng rất khác nhau. Trong các chính sách thuế thuế suất thường được quan tâm đặc biệt thuế suất là linh hồn của mỗi chính sách thuế. Nó có thể quy định bằng mức thu tuyệt đối hoặc tỷ lệ phần trăm trên mỗi đơn vị chịu thuế. Thuế suất tỷ lệ cũng có nhiều loại khác nhau như thuế suất tỷ lệ cố định, thuế suất luỹ tiến, thuế suất luỹ thoái, thuế suất luỹ tiến từng phần và thuế suất luỹ thoái từng phần. - Thuế suất tỷ lệ cố định là mức thu được quy định bằng tỷ lệ phần trăm không đổi cho mỗi loại đối tượng chịu thuế không phụ thuộc vào quy mô lớn hay nhỏ. - Thuế suất luỹ tiến (toàn phần) là áp dụng thuế suất cao nhất ứng với quy mô đối tượng chịu thuế cho toàn bộ đối tượng chịu thuế - Thuế suất luỹ tiến từng phần là áp dụng thuế suất tăng dần cho từng phần tăng lên của quy mô đối tượng chịu thuế. Tương tự như thế ta có các thuế suất luỹ thoái toàn phần và thuế suất luỹ thoái từng phần: tuỳ vào từng trường hợp mà áp dụng mức thuế suất nào cho phù hợp. Người ta còn phân biệt thuế trực thu và thuế gián thu. Thuế gián thu là thuế mà đối tượng nộp thuế không phải là đối tượng chịu thuế. Đối tượng nộp thuế chỉ là người thu hộ từ đối tượng chịu thuế và nộpcho nhà nước. Còn thuế trực thu thì đối tượng nộp thuế chính là đối tượng chịu thuế. Thông thường thuế gián thu là thuế đánh vào lưu thông, nó động viên một phần thu nhập của người tiêu dùng. Thuế gián thu nằm trong giá bán hàng hoá do đó nó dễ bị che khuất và việc đánh thuế ít gây chống đối, phản ứng của đối tượng chịu thuế. Các loại thuế gián thu như thuế doanh thu, thuế hàng hoá (đánh vào những m._.ặt hàng không khuyến khích tiêu dùng, những mặt hàng độc hại, và cả những mặt hàng xa xỉ), thuế nhập khẩu. Hầu hết các loại thuế gián thu là có tính chất hơi luỹ thoái, nó đóng góp một phần quan trọng cho tổng thu ngân sách nhà nước, việc chối bỏ chúng là không hiện thực, đặc biệt với các mức đang phát triển chúng được coi là một nguồn lý tưởng để tăng thu ngân sách. Thuế trực thu đánh trực tiếp vào đối tượng chịu thuế, đối tượng chịu thuế cũng chính là đối tượng nộp thuế. Chính vì vậy, loại thuế này rất dễ nhận biét và việc đánh thuế dễ gây phản ứng từ đối tượng bị đánh thuế. Thuế trực thu có các loại như thuế lợi tức, thuế thu nhập các nhân, thuế lợi tức là thuế đánh trên tổng lợi nhuận kinh doanh của doanh nghiệp. Thuế thu nhập cá nhân là loại thuế đánh trên thu nhập của mỗi cá nhân. Thuế thu nhập cá nhân là loại thuế có tính chất luỹ tiến cao nhất. Trong các nước phát triển thuế thu nhập cá nhân là loại thu quan trọng nhất của ngân sách nhà nước. Thuế thu nhập cá nhân được coi là loại thuế tiến bộ nhất vì nó có vai trò giảm bớt khoảng cách giữa ngườicó thu nhập cao và người có thu nhập thấp trong xã hội và nhờ nó là loại thuế luỹ tiến nên nó là công cụ điều tiết tự động rất tốt, là loại thuế nhạy cảm về thu nó có vai trò quan trọng trong điều tiết vĩ mô. Nếu như thuế gián thu có tính hơi luỹ thoái thì thuế trực thu lại có tính luỹ tiến. Vì vậy xét về mặt xã hội thuế trực thu tiến bộ hơn thuế gián thu. Tuy nhiên không có cái gì là hoàn toàn tốt, bên cạnh tính chất tiến bộ của thuế trực thu còn có cả những tác động ngược chiều của nó đối với quá trình phát triển nói chung. Vấn đề một chính sách thuế, như thế nào là hợp lý và phù hợp với nền kinh tế, phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tế xã hội, đáp ứng được yêu cầu của Nhà nước và khuyến khích được tăng trưởng kinh tế là vấn đề nan giải đối với nhiều nhà làm chính sách của nhiều quốc gia. III. Chi ngân sách nhà nước 1. Chính sách chi và tác động của nó Chính sách chi ngân sách là chính sách sử dụng thu nhập của ngân sách để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Quá trình sử dụng thu nhập của ngân sách vào việc gì và như thế nào có tác động lớn đến việc thực hiện các mục tiêu của chính sách ngân sách. Tuy nhiên mức độ tác động còn phụ thuộc vào tính đúng đắn của quyết định được đưa ra. Thông thường chính sách chi ngân sách được đưa ra nhằm vào các mục tiêu như thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế thực hiện công bằng xã hội và ổn định kinh tế. Để thực hiện các mục tiêu đó Nhà nước thường sử dụng các biến số như trợ cấp, và tiêu dùng chính phủ. Trong đó tiêu dùng chính phủ gồm nhiều mục như chi tiêu cho đầu tư phát triển, chi mua hàng hoá dịch vụ công cộng. Tuỳ theo mục tiêu cụ thể và tình hình kinh tế xã hội mà có thể thay đổi tổng chi, cơ cấu chi và cơ cấu của từng loại chi. Để đạt được mục tiêu kích thích sự tăng trưởng kinh tế, chính phủ có thể thực hiện các biện pháp ưu đãi về thuế và có thể thực hiện các biện pháp khác của chính sách ngân sách, trong đó chính sách chi ngân sách rất quan trọng đặc biệt chi cho đầu tư. - Chi đầu tư của chính phủ có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế. Nó tạo ra điều kiện và môi trường thuận lợi cho đầu tư tư nhân. Nói khác đi đầu tư của chính phủ tạo ra sự khởi động ban đầu kích thích quá trình vận động vốn kích thích thu hút đầu tư tư nhân để hướng tới sự tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên không phải lúc nào đầu tư của chính phủ cũng góp phần vào sự nghiệp tăng trưởng. Điều này chỉ đạt được khi lựa chọn đối tượng đầu tư của chính phủ là đúng đắn. Thực tế cho thấy tác hại của việc lựa chọn đối tượng đầu tư không phù hợp là rất to lớn, vốn ngân sách bị sử dụng lãng phí, các công trình xây dựng không mang lại hiệu quả kinh tế và gây ra tình trạng căng thẳng triền miên trong ngân sách nhà nước. Những hậu quả đó lại tác động ngược trở lại quá trình tăng trưởng, kìm hãm sự tăng trưởng. - Các khoản chi ngân sách nhà nước để trợ cấp cho một số doanh nghiệp trong trường hợp đặc biệt cũng góp phần không nhỏ cho sự nghiệp, phát triển kinh tế xã hội. Kinh nghiệm nhiều nước cho thấy thay thế các ưu đãi bằng thúc đẩy các khoản trợ cấp có tác dụng lớn hơn nhiều trong việc khuyến khích phát triển. Hơn nữa nó còn làm giảm một cách đáng kể những bất cập do các quy định miễn giảm thuế gây ra, làm giảm tính phức tạp, chồng chéo của hệ thống thuế, nâng cao năng lực của hệ thống thuế. - Một trong những mục tiêu của chính sách ngân sách là thực hiện công bằng xã hội. Trong đó chính sách thu có những tác động nhất định đến việc thực hiện các mục tiêu đó, nhưng hạn chế của chính sách thu là chưa thể thực hiện được triệt để mục tiêu này. Muốn thực hiện được chúng ta phải nhấn mạnh đến chính sách chi. Cơ chế thị trường tạo ra sự phân hoá giàu nghèo. Ngoài việc đánh thuế thu nhập, Nhà nước còn phải sử dụng các hình thức trợ cấp từ ngân sách nhà nước. Các khoản trợ cấp đó có ý nghĩa lớn đối với tầng lớp dân cư có thu nhập thấp, chúng làm tăng đáng kể thu nhập của họ. Các khoản trợ cấp cho giáo dục, trợ cấp cho y tế có ý nghĩa lớn đối với việc nâng cao dân trí và đảm bảo sức khoẻ cho dân cư. Để tăng cường tác động của chính sách chi ngân sách nhà nước đối với việc giảm bớt sự bất công trong phân phối thu nhập cũng phải đặc biệt lưu ý tới cơ cấu chi tránh chi dàn trải, có tính chất bình quân ví dụ việc chú trọng cho các chương trình công cộng ở nông thôn có tác động nhiều hơn đến việc giảm bớt sự bất công trong phân phối thu nhập. So với ở thành phố vì đa số người nghèo sống ở nông thôn. - Chính sách chi cũng có tác động đến việc thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế. Trong trường hợp thất nghiệp các Nhà nước có thể tăng chi tiêu chính phủ từ đó kích thích tổng cầu mở rộng đầu tư tạo thêm công ăn việc làm tuy nhiên nếu chi tiêu vượt thu quá mức sẽ dẫn đến lạm phát. Vì vậy để kìm hãm lạm phát phải khống chế tiêu dùng của chính phủ, đặc biệt đối với các nước đang phát triển, nơi lạm phát thường ở mức cao, chi tiêu chính phủ lại kém hiệu quả. Trong trường hợp bình thường, việc tiết kiệm tiêu dùng chỉ cùng góp phần làm tăng tiết kiệm và từ đó có thể mở rộng đầu tư để thúc đẩy kinh tế phát triển. Trên thực tế thì mọi vấn đề không hoàn toàn đơn giản và trôi chảy như lý luận. Đòi hỏi với chính sách ngân sách nói chung và chính sách chi ngân sách nói riêng phải được vận dụng một cách khéo léo, phải kết hợp được với các chính sách tiền tệ để hạn chế và loại trừ sự bất ổn định về kinh tế. 2. Các loại chi ngân sách chủ yếu Các khoản chi của ngân sách nhà nước có vai trò rất lớn đối với việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Việc mở rộng vai trò của nhà nước làm cho chi tiêu ngân sách ở hầu hết các quốc gia gia tăng liên tục, thậm chí tốc độ tăng của chi ngân sách nhà nước còn lớn hơn tốc độ tăng của tổng sản phẩm xã hội. Chi ngân sách nhà nước có nhiều loại khác nhau dựa vào các tiêu thức khác nhau, người ta có thể có nhiều cách phân loại chi ngân sách nhà nước khác nhau. - Căn cứ vào mối quan hệ giữa tích luỹ và tiêu dùng có thể phân chia ngân sách nhà nước thành 2 loại chi lớn: + Chi tích luỹ: là các khoản chi đầu tư xây dựng cơ sở vật chất cho lĩnh vực kinh tế, lĩnh vực phi kinh tế và lĩnh vực dự trữ + Chi tiêu dùng: bao gồm tất cả các khoản chi ngoài tích luỹ - Căn cứ vào chức năng nhiệm vụ của nhà nước chi ngân sách nhà nước có thể phân thành: + Chi phát triển kinh tế: bao gồm các khoản chi đầu tư xây dựng và duy trì hoạt động các cơ sở kinh tế của nhà nước, chi trợ giá, trợ cấp cho các doanh nghiệp tư nhân. + Chi văn hoá xã hội: Bao gồm các khoản chi đầu tư và chi thường xuyên cho các tổ chức thuộc lĩnh vực văn hoá xã hội, chi trợ cấp xã hội. + Chi quản lý hành chính: Bao gồm các khoản chi để duy trì hoạt động của các cơ quan hành chính, các cơ quan chính quyền. + Chi quốc phòng: Bao gồm các khoản chi để duy trì lực lượng quốc phòng. + Chi khác: Bao gồm chi trả nợ, viện trợ cho vay... - Căn cứ vào nội dung các khoản chi có thể chia thành: + Chi đầu tư: Bao gồm chi đầu tư cho cả lĩnh vực sản xuất, không sản xuất, và chi dự trữ nhà nước về đầu tư. + Chi trợ cấp: Bao gồm các khoản chi bùgiá, trọư cấp cho các DNNN, trong trường hợp đặc biệt có thể là doanh nghiệp tư nhân khi thu nhập không đủ bù đắp chi phí do giá bị khống chế, hoặc trợ cấp để khuyến khích phát triển. + Chi bù giá hàng tiêu dùng: Bao gồm các khoản chi của ngân sách nhằm làm tăng thu nhập thực tế của người tiêu dùng. Nó được thể hiện bằng cách bù giá vào lương hoặc trợ cấp cho các doanh nghiệp để họ bán hàng với giá thấp hơn giá trị của chúng. + Chi tiêu dùng chung là các khoản liên quan đến tiêu dùng chung của công cộng. Những nhu cầu tiêu dùng chung không phát sinh trên cơ sở thị trường mà trên cơ sở lợi ích chung. Tiêu dùng chung ít động chạm đến lợi ích của từng cá nhân, do đó nhà nước phải cấp phát để duy trì chúng. - Ngoài ra chúng ta còn có thể phân chia chi ngân sách thành: + Chi thường xuyên + Chi đầu tư + Chi trả nợ Việc phân loại chi ngân sách nhà nước được dựa trên các căn cứ ở trên là nhằm phục vụ cho mục đích nghiên cứu những hướng nghiên cứu cụ thể, phục vụ cho công tác quản lý và hoạch định các nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước. Sau đây chúng ta sẽ xem xét chi ngân sách nhà nước theo cách phân loại dựa vào các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. a. Chi phát triển kinh tế. Phát triển kinh tế là nhiệm vụ hàng đầu của các nhà nước hiện đại. Để đạt được sự phát triển chính phủ phải hoạch định được chiến lược phát triển đúng đắn, phù hợp và cần phải có vốn đầu tư của Nhà nước. Đối tượng đầu tư của Nhà nước thường là những công trình thuộc kết cấu hạ tầng, các ngành kinh tế mũi nhọn và những công trình kinh tế không thể dựa vào đầu tư tư nhân, nhưng hoạt động của chúng cần thiết cho xã hội. Hệ thống cơ sở hạ tầng phát triển là tiền đề cho sự phát triển kinh tế nói chung, nó tạo điều kiện thuận lợi cho việc mở mang đầu tư vào các ngành kinh tế và ngược lại một hệ thống cơ sở hạ tầng kém phát triển sẽ kìm hãm sự phát triển kinh tế. Việc xây dựng các công trình thuộc cơ sở hạ tầng đòi hỏi số vốn đầu tư lớn, thời gian dài và thường chúng không mang lại lợi nhuận trực tiếp mà hiệu quả của chúng thể hiện ở sự phát triển kinh tế chung. Các ngành công nghiệp non trẻ cũng cần có vốn đầu tư của Nhà nước. Sự phát triển của các ngành này sẽ tạo điều kiện cho sự phát triển các ngành kinh tế khác chi đầu tư của ngân sách nhà nước không chỉ bao gồm đầu tư mới mà còn bao gồm cả đầu tư mở rộng và đầu tư theo chiều sâu. Đầu tư theo chiều sâu có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình phát triển. Hiệu quả kinh tế của chúng thường lớn hơn đầu tư theo chiều rộng, vì nhu cầu vốn đầu tư nhỏ hơn và thời gian thu hồi vốn cùng ngắn hơn. Ngoài chi cho đầu tư, Nhà nước còn tiến hành cấp phát cho các xí nghiệp Nhà nước để duy trì hoạt động của cấp phát bảo dưỡng các công trình đang hoạt động, nhà nước còn chi đảm nhiệm các hàng hoá thiết yếu, để khuyến khích đầu tư tư nhân Nhà nước tiến hành bù giá hoặc trợ cấp cho các doanh nghiệp tư nhân dưới nhiều hình thức. Như vậy chi ngân sách nhà nước cho phát triển kinh tế có ý nghĩa vô cùng quan trọng đối với sự nghiệp phát triển. Nó vừa tạo tiền đề vừa khuyến khích và định hướng cho sự nghiệp phát triển tác động vào việc tạo ra một cơ cấu kinh tế hợp lý. b. Chi văn hoá xã hội Chi văn hoá xã hội bao gồm các khoản chi của ngân sách nhà nước cho nhu cầu của xã hội về đào tạo giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội và trợ cấp xã hội. Quy mô chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực này phụ thuộc vào khả năng của ngân sách và chính sách xã hội của nhà nước. Chi văn hoá xã hội là khoản chi cần thiết không thể thiếu đối với xã hội vì nó liên quan trực tiếp với việc nâng cao dân trí và bảo đảm sức khoẻcho nhân dân, những vấn đề này có liên quan trực tiếp với tiến bộ khoa học kỹ thuật và tăng trưởng kinh tế. Cũng chính vì lý do đó mà các khoản chi về đào tạo, giáo dục, y tế còn có thể gọi là các khoản chi tích luỹ vì đó chính là các khoản đầu tư vào con người cho tương lai. Chi văn hoá xã hội của ngân sách nhà nước còn là phương tiện để nhà nước thực hiện quá trình phân phối lại thu nhập nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội. Các khoản chi văn hoá xã hội thường được cấp theo dự toán. Dự toán kinh phí hoạt động này thường được xây dựng dựa trên các định mức chi, tiêu chuẩn chi. c. Chi quản lý hành chính Chi quản lý hành chính là khoản chi không liên quan trực tiếp đến sản xuất nhưng rất cần thiết cho xã hội, nó đảm bảo kinh phí hoạt động cho các cơ quan hành chính các cơ quan chính quyền nhà nước. Chi quản lý hành chính bao gồm chi về lương, phụ cấp cho viên chức nhà nước, chi mua sắm bảo dưỡng trang thiết bị, đồ dùng làm việc, chi phí văn phòng, chi phí nghiệp vụ, trong đó chi phí mua sắm bảo dưỡng trang thiết bị và chi lương là các khoản chi chủ yếu. Đối tượng của chi quản lý hành chính là bộ máy hành chính của chính quyền các cấp. Các cơ quan lập pháp hành pháp, các cơ quan và bộ máy cảnh sát. Bộ máy hành chính của các nước hiện nay đều khá lớn và ngày càng tăng nhanh về số lượng. Do đó chi ngân sách nhà nước cho quản lý hành chính chiếm một tỷ lệ không nhỏ trong tổng ngân sách nhà nước song vẫn không đáp ứng được nhu cầu chi. Lương của viên chức nhà nước thường bị khống chế ở mức thấp nên khó duy trì và thu hút được các nhà quản lý, thư ký và cán bộ kỹ thuật giỏi để đảm bảo hoạt động có hiệu quả của bộ máy nhà nước. d. Chi quốc phòng Chi quốc phòng bao gồm chi đầu tư xây dựng các công trình quốc phòng, chi mua sắm, bảo dưỡng các phương tiện kỹ thuật phục vụ cho hoạt động quốc phòng, chi trang bị cho quân đội, chi lương, chi nuôi quân và các chi phí khác. Chi quốc phòng lớn hay nhỏ là tuỳ thuộc vào tình hình chính trị an ninh quốc phòng của đất nước trong mỗi thời kỳ. Chi quốc phòng thường được gọi là chi tiêu dùng đặc biệt, nó là gánh nặng của ngân sách nhà nước, nhưng không thể bỏ qua nó không thể không duy trì lực lượng phòng thủ quốc gia. Tuy nhiên chỉ nên duy trì ở một mức cần thiết. Nếu chi quá cao thì ngân sách nhà nước sẽ không thể chịu đựng được và thu hẹp khả năng chi cho các lĩnh vực khác. Chi quốc phòng là lĩnh vực chi khó quản lý, vì có nhiều vấn đề thuộc bí mật quốc gia, bí mật quân sự. Để giảm chi quốc phòng chính phủ có thể áp dụng các chính sách ngoại giao mềm dẻo để hạn chế và loại trừ các mối đe doạ từ bên ngoài. e. Chi dự trữ và chi trả nợ - Chi dự trữ là khoản chi để lập dự trữ quốc gia nhằm mục tiêu điều chỉnh thị trường, ổn định giá cả, ổn định tỷ giá, và phòng ngừa đối với những rủi ro bất ngờ xảy ra đối với nền kinh tế tài chính của đất nước. Dự trữ quốc gia bao gồm dự trữ bằng tiền, ngoại tệ, vàng và các loại hàng hoá vật tư cần thiết. Dự trữ quốc gia có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Nên lực lượng quá mỏng thì vai trò điều tiết vĩ mô của nhà nước khó mà thực hiện được. - Chi trả nợ là chi trả lãi tiền vay và thanh toán các khoản nợ đến hạn. Vấn đề nợ nhà nước đang là vấn đề làm đau đầu các quốc gia, đặc biệt là các nước đang phát triển. Sở dĩ có tình trạng này là vì vai trò của nhà nước ngày càng mở rộng, đòi hỏi phải tăng chi lớn, trong khi các chính phủ lại phải thực hiện các biện pháp cắt giảm thuế để khuyến khích phát triển do đó làm giảm nguồn thu. Để cân đối ngân sách nhà nước chính phủ buộc phải vay nợ. Do đó các khoản nợ ngày càng tăng, và do đó chi trả nợ cũng ngày càng lớn và là vấn đề bức bách với các quốc gia. IV. Cân đối ngân sách nhà nước- bội chi và định hướng các biện pháp xử lý bội chi 1. Lý luận về cân đối ngân sách nhà nước Một trong những vấn đề quan trọng của quá trình kế hoạch hoá ngân sách là cân đối ngân sách tức là tìm kiếm các biện pháp để cân đối các khoản thu với các khoản chi. Tổng thu nhập của ngân sách nhà nước hiểu theo nghĩa rộng bao gồm thuế, các khoản thu không phải thuế, các khoản vay nợ và các khoản phát hành, tổng này luôn luôn bằng tổng chi ngân sách khi ngân sách cân đối. Khi ngân sách có thiếu hụt thì thiếu hụt ngân sách bằng tổng các khoản thu ngân sách nhà nước trừ đi các khoản chi ngân sách nhà nước hay bằng tổng chi tiêu của chính phủ trợ cấp và chi trả nợ, cho vay trừ đi tổng thuế và các khoản thu không phải là thuế. Chính vì thế mà thuế và các khoản thu không phải thuế được gọi là các khoản thu trong cân đối, còn các khoản thu về vay nợ, phát hành là các khoản thu để cân đối ngân sách. Có những quan điểm khác nhau về cân đối ngân sách nhà nước. Quan điểm thứ nhất là xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ để thu. Quan điểm thứ hai là xuất phát từ khả năng thu của chính phủ để bố trí chi. Quan điểm thứ nhất được coi là tích cực hơn và gọi đó là cân đối tích cực. Phương pháp cân đối như vậy tạo được thế chủ động cho ngân sách nhà nước, nhưng nó đòi hỏi phải có hệ thống thu và bộ máy thu đủ mạnh và việc tính toán các nhu cầu chi phải có cơ sở khoa học đúng đắn. Quan điểm thứ hai gọi là cân đối thông thường. Nó có thể làm cho ngân sách rơi vào thế bị động. Nhưng đối với các nước đang phát triển nó có vẻ phù hợp hơn. Hơn nữa phương pháp cân đối như vậy sẽ đảm bảo hạn chế được thâm hụt ngân sách. Việc bố trí các thứ tự ưu tiên các loại chi ngân sách có thể khác nhau tuỳ thuộc vào tình hình kinh tế xã hội của từng nước trong từng giai đoạn khác nhau. Chính phủ có thể ưu tiên các khoản chi cho đầu tư sau đó mới đến chi cho tiêu dùng hoặc ngược lại. Trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung vai trò đầu tư phát triển kinh tế của Nhà nước rất quan trọng nó đảm bảo hầu như toàn bộ vốn đầu tư vào lĩnh vực kinh tế. Do vậy việc cân đối ngân sách được thực hiện ưu tiên chi cho đầu tư trước sau đó mới đến tiêu dùng. Trong thực tế vì nguồn thu hạn chế, nhu cầu chi đầu tư lớn trong khi các nhu cầu chi thường xuyên của chính phủ cũng không thể giảm nên việc cân đối ngân sách luôn bị động và thường có thiếu hụt lớn trong ngân sách nhà nước. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường vấn đề lại khác, cấp phát từ ngân sách nhà nước không còn là nguồn vốn đầu tư chủ yếu trong lĩnh vực kinh tế vì thế việc cân đối ngân sách lại dựa trên một nguyên tắc khác. Từ tổng số thu trong cân đối ngân sách người ta bố trí cho tiêu dùng còn lại mới bố trí cho đầu tư. Nếu nhu cầu đầu tư lớn hơn khả năng của ngân sáhc, chính phủ sẽ tiến hành các biện pháp vay nợ để đầu tư. ở đa số các nước người ta nghiêm cấm việc phát hành để đầu tư. Xuất phát từ cách cân đối thứ hai mà chính phủ phải thận trọng hơn trong việc lập kế hoạch đầu tư, phải chú ý nhiều hơn đến hiệu quả vốn đầu tư. Cách cân đối ngân sách như vậy tạo ra thế chủ động rất lớn cho chính phủ trong việc đối phó với các biến động của nền kinh tế xã hội. Trước hết chính phủ giải quyết nhu cầu ổn định đời sống và trật tự xã hội, và hơn nữa nó cũng định ra một phạm vi giới hạn của chi cho tiêu dùng. Chi cho tiêu dùng chỉ được phép nằm trong giới hạn các khoản thu trong cân đối ngân sách. Còn nguồn thu về vay nợ chỉ được dùng cho đầu tư. Trong quá trình chấp hành ngân sách nhà nước, có thể xảy ra các trường hợp các khoản thu bằng các khoản chi, các khoản thu lớn hơn các khoản chi, các khoản thu nhỏ hơn các khoản chi, khi đó tương ứng ta sẽ có ngân sách cân đối, ngân sách thặng dư, và ngân sách thâm hụt. (Các khoản thu ở đây gồm thuế và thu nhập không phải thuế). Có nhiều tranh luận khác nhau xung quanh vấn đề ngân sách nào là tốt nhất trong các loại ngân sách cân bằng thặng dư, hay thâm hụt. Khó có một câu trả lờichính xác, đúng trong mọi trường hợp. Đối với các nhà kinh tế học cổ điển thì công thức vàng cân bằng ngân sách phải tôn trọng nghiêm ngặt. Nhà nước không được chi tiêu quá khả năng thu từ nền kinh tế, không được phát hành tiền hoặc vay nợ để bù đắp chi tiêu. Theo họ ngân sách không được phép có bội thu cũng không được phép có bội chi. Nếu bội thu chứng tỏ nhà nước đã sử dụng các biện pháp thu qúa mức điều đó làm kìm hãm sản xuất kinh doanh, kìm hãm sự phát triển kinh tế của đất nước. Nếu bội chi thì nhà nước phải tiến hành các biện pháp tăng thuế, vay nợ hoặc phát hành để tài trợ thâm hụt. Song những biện pháp này đều có tác động tiêu cực đến nền kinh tế, hơn nữa nếu lạm dụng phát hành hoặc vay nợ quá nhiều thì sớm muộn ngân sách nhà nước sẽ đối mặt với tình trạng nợ chồng chất, lãi mẹ đẻ lãi con nền kinh tế sẽ bị đẩy vào vòng luẩn quẩn: lạm phát- suy thoái. Tuy nhiên một ngân sách cân bằng không phải lúc nào cũng tốt, thực tế của nền kinh tế thế giới đã chứng tỏ rằng những lập luận trên chỉ đúng trong bối cảnh nền kinh tế hàng hoá còn sơ khai. Vai trò của nhà nước chưa được mở rộng, hoặc trong điều kiện nền kinh tế phải rất giàu có, ngân sách phải có đủ nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu hàng năm của nhà nước. Quan điểm ngân sách cân bằng tuyệt đối chỉ đúng trong môi trường kinh tế cạnh tranh tự do hoàn haỏ không bị giới hạn bởi bất kỳ yếu tố nào, không có bảo hộ, không có biên giới quốc gia đối với sản xuất lưu thông hàng hoá. Nhưng hiện nay thế giới chưa đạt đến cạnh tranh hoàn hảo và bội chi ngân sách vẫn đang tồn tại như một hiện tượng bình thường, phổ biến ở khắp nơi trên thế giới. Hơn nữa ngân sách nhà nước là một công cụ để điều tiết vĩ mô của nhà nước. Các nhà nước hiện đại bao giờ cũng mong muốn điều chỉnh nền kinh tế theo những hướng xác định thông qua hàng loạt các chính sách kinh tế tài chính, trong đó chính sách tài khoá là một trong các công cụ quan trọng nhất, sắc bén nhất và thường được sử dụng nhiều nhất. Nhà nước có thể sử dụng ngân sách thặng dư để chống lạm phát, hoặc sử dụng ngân sách thâm hụt để chống suy thoái. Mà lạm phát và suy thoái là những căn bệnh nối tiếp nhau của một nền kinh tế nên ngân sách chỉ cân bằng ở thời điểm khi chuyển từ thặng dư sang thâm hụt. Đối với các nước đang phát triển nền kinh tế đi từ nghèo nàn và lạc hậu cơ sở vật chất kỹ thuật còn thiếu thốn, trình độ kỹ thuật công nghệ còn thấp kém, nhà nước cũng phải đứng ra đóng vai nhà nước vốn quan trọng cho các chương trình đầu tư cấu thành sự nghiệp công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước các chương trình này không những đòi hỏi thời gian sức lực mà còn đòi hỏi một lượng ngân sách khổng lồ. Do đó việc lựa chọn các mục tiêu chiến lược là tất yếu hoặc nhà nước xác định giảm bội chi ngân sách, kiềm chế lạm phát là mục tiêu chiến lược bao trùm tất cả các mục tiêu khác, hoặc nhà nước lựa chọn công nghiệp hoá hiện đại hoá làm mục tiêu chiến lược quan trọng nhất phải nhanh chóng đạt được. Nếu chọn mục tiêu chiến lược là kiềm chế bội chi, tiến tới cân bằng ngân sách thì sẽ duy trì được thế ổn định của nền tài chính nhưng con đường phát triển lại ở rất xa. Nếu lấy công nghiệp hoá, hiện đại hoá làm mục tiêu chiến lược quan trọng bao trùm các mục tiêu khác thì mục tiêu kiềm chế bội chi cũng phải đặt xuống hàng thứ yếu, cho đến khi năng xuất lao động xã hội đạt mức trung bình tiên tiến của thế giới đủ khả năng cho phép nhà nước vừa duy trì sự lành mạnh của nền tài chính quốc gia vừa có thể có nguồn tài chính lớn đầu tư vào các chương trình phát triển đất nước. Lý thuyết kinh tế cổ điển đã chỉ ra rằng muốn thăng bằng ngân sách trong thời kỳ suy thoái thì hoặc phải giảm chi hoặc phải tăng thu, song cả hai biện pháp này đều ảnh hưởng tới nền kinh tế như một cái máy hãm khiến cho nền kinh tế đã trì trệ lại càng đình trệ hơn. Để tránh ảnh hưởng kìm hãm đó người ta đã sử dụng cách "cố ý thâm hụt ngân sách". Sự thiếu hụt ngân sách Nhà nước là động lực khơi mào cho sự khôi phục kinh tế bằng cách chi tiêu ra nhiều hoưn. Tài chính công trong giai đoạn kinh tế suy thoái phải đóng vai trò là động cơ phụ thúc đẩy cho bộ máy kinh tế vận hành lành mạnh hơn. Có thể nói thực hiện cân bằng ngân sách theo học thuyết này tiềm ẩn nhiều tác động nguy hiểm đối với nền kinh tế của đất nước. Nhưng những nhà kinh tế bênh vực cho quan điểm này cho rằng: sự thúc đẩy những hoạt động kinh tế đang trì trệ sẽ làm giảm gánh nặng ngân sách. Vì trong thời kỳ suy thoái thất nghiệp tràn lan ngân sách Nhà nước phải gánh thêm một phần trợ cấp thất nghiệp. Việc mở mang các hoạt động kinh tế sẽ đem lại nhiều công ăn việc làm do vậy sẽ gánh cho ngân sách những khoản chi chuyển nhượng. Ngoài ra khi nền kinh tế phát triển hệ thống thuế luỹ tiến sẽ thu hút phần đáng kể các khoản lợi tức cao do đó sẽ thu hẹp khối lượng tiền tệ và không sợ lạm phát. Khi ngân sách bơm tiền phát triển kinh tế, nó ảnh hưởng tới nền kinh tế như là động cơ phụ. Khi nền kinh tế đã phục hồi trở lại thì chính phủ phải để cho nó tự vận hành và có thể cho động cơ phụ này nghỉ hoạt động. Tuy nhiên quan điểm này không có tham vọng thay thế vĩnh viễn quan điểm ngân sách cân bằng. Có thể nói tài chính công hiện nay mẫu mực để noi theo vẫn là một ngân sách cân bằng. Quan điểm này không có tính chất tuyệt đối mà chỉ là một ngoại lệ quan trọng của lý thuyết cân bằng ngân sách. Sự thiếu hụt này phải có giới hạn của nó ở chỗ thiếu hụt không được viễn viễn và phải được kiểm soát chặt chẽ. Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng thúc đẩy một nền kinh tế ra khỏi tình trạng trì trệ. Song khi nó đã bắt đầu chuyển động trở lại thì chính phủ phải giảm dần những chi phí cho đầu tư, dần tăng thuế để làm cho ngân sách trở lại thế cân bằng. Điều quan trọng cần phải hiểu rõ tính tạm thời của chính sách cố ý thiếu hụt tuy nhiên muốn ngân sách có thể trở lại thế cân bằng dễ dàng thì thiếu hụt phải không quá lớn và tiền mà chính phủ tạo ra không vượt quá mức cho phép khi mọi nguồn lực kinh tế đã được tận dụng. Do đó chúng ta phải rất thận trọng trong việc gây ra thiếu hụt và muốn thực hiện chính sách này thì chính phủ phải nắm trong tay toàn bộ hệ thống ngân sách và kiểm soát được nền kinh tế. Như vậy nếu thăng bằng ngân sách là một quy tắc khuôn mẫu thì việc phân tích trên đây cho ta thấy thăng bằng ngân sách không nên duy trong khuôn khổ nhất niên mà phải được duy trì trong khuôn khổ rộng rãi của nền kinh tế. 2. Bội chi và định hướng các biện pháp xử lý bội chi Như đã lý luận ở trên vì nhiều lý do mà bội chi ngân sách vẫn tồn tại như một hiện tượng bình thường và phổ biến ở khắp nơi trên thế giới. Song bội chi ngân sách phải được xử lý là điều cần thiết và bức báchđể có thể duy trì thăng bằng ngân sách trong khuôn khổ rộng rãi của một chu kỳ kinh tế. Để xử lý bội chi ngân sách Nhà nước người ta có thể sử dụng một hoặc hay hay có thể sử dụng cả bốn biện pháp như: + Phát hành tiền + Vay nợ trong nước hoặc nước ngoài + Tăng thuế hoặc tăng nguồn thu khác của chính phủ+ Cắt giảm chi tiêu kể cả chi tiêu thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Trong đó 3 giải pháp đầu được coi là các giải pháp cấp tiến vì nó không trực tiếp cắt giảm quyền lợi của bất kỳ bộ phận nào trong xã hội, đồng thời hướng vào việc tăng nguồn tài chính nên dễ triển khai. Còn giải pháp thứ tư bị coi là "bảo thủ" vì nó cắt giảm chi tiêu, do đó chắc sẽ bị các bộ ngành, các địa phương dự kiến bị cắt giảm ngân sách lên tiếng phản đối, cản trở hoặc tìm cách gian lận, đồng thời tổng cầu của xã hội cũng bị co hẹp lại. Mỗi biện pháp đều có những ưu nhược điểm nhất định sau đây chúng ta sẽ xem xét từng biện pháp đó. a. Phát hành tiền để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước Biện pháp xử lý này luôn tiềm ẩn nguy cơ bùng nổ lạm phát. Trường hợp tiền tệ được phát hành tương ứng với nhu cầu tăng lên về tiền tệ do sự tăng trưởng đem lại thì phát hành tiền có tác dụng tích cực đối với nền kinh tế. Nếu phát hành quá nhu cầu cần thiết sẽ dẫn đến lạm phát từ đó gây mất ổn định suy thoái kinh tế. Việc phát hành tiền bù đắp cho bội chi ngân sách không phản ánh nhu cầu về tiền tăng lên do sự tăng trưởng đem lại. Do đó biện pháp này tiềm ẩn nguy cơ lạm phát cao, ảnh hưởng tiêu cực đến mọi mặt đời sống chính trị kinh tế xã hội. Do đó biện pháp này chỉ được sử dụng trong những trường hợp đặc biệt, trường hợp bất khả kháng, và việc phát hành tiền tệ phải được tính toán cẩn trọng phải đo lường, dự báo được hậu quả do nó gây ra và xã hội phải được chuẩn bị để đón nhận những hậu quả đó. b. Vay để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước Vay để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước bao gồm cả vay trong nước và vay nước ngoài, vay trong nước: Để vay được tiền chính phủ phải đa dạng hoá được các hình thức vay (tín phiếu trái phiếu, công trái...) đồng thời phải thực hiện nhiều biện pháp để tăng mức độ hấp dẫn người cho vay như tăng lãi suất. Ngoài ra còn phải triển khai các biện pháp khác như tuyên truyền, vận động... trên các phương tiện thông tin đại chúng để huy động được tối đa các nguồn tiền trong dân cư nhằm hoàn thành kế hoạch vay đã định. Tuy nbiên, tổng lượng tiền mà dân cư và các tổ chức có thể cho chính phủ vay bị giới hạn bởi tổng lượng tiết kiệm của xã hội. Nếu chính phủ huy động được nhiều thì đương nhiên phần tiền còn lại giành cho đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh ở khu vực ngoài quốc doanh sẽ bị giảm đi. Như vậy ngay cả khi chưa biết chính phủ sẽ làm được gì làm như thế nào với số tiền đã huy động được nhưng xã hội hay trực tiếp hơn là khu vực các doanh nghiệp dân cư đã mất đi một nguồn vốn có khả năng đầu phát triển kinh tế. Nếu các biện pháp thu hút tiền vay của chính phủ càng hấp dẫn thì càng tạo ra luồng tiền vốn dịch chuyển từ khu vực doanh nghiệp và dân cư sang hệ thống tài chính ngân hàng mà không chảy vào sản xuất kinh doanh, điều này là thực sự nguy hại cho nền kinh tế Do đó vay trong nước để bù đắp bội chi ngân sách luôn chứa đựng những nguy cơ kìm hãm sản xuất kinh doanh của nèen kinh tế. Mục tiêu chấn hưng nền kinh tế của chính phủ thông qua con đường phát hành trái phiếu tín phiếu bị chính bản thân giải phápnày cản trở ngay từ trong nguồn gốc. Trong thời kỳ suy thoái kinh tế các nước đều tránh các biện pháp có nguy cơ làm giảm khả năng tự đầu tư của các thành phần kinh tế. Nhưng vay trong nước lại dễ triển khai, lại tránh được các o ép từ bên ngoài nên các chính phủ lại lựa chọn vay trong nước. Tuy nhiên nguồn tiền nhàn rỗi phân tán trong dân cư là rất lớn đặc biệt là đối với các nước đang phát triển vấn đề đặt ra là phải đánh thức và huy động được nguồn tiền này nhằm có thể phát huy tối đa nội lực về tài chính, đồng thời cũng phải có các biện pháp định lượng nhằm tránh việc vay quá mức ảnh hưởng đến khả năng vốn của các khu vực kinh tế. - Vay nước ngoài phụ thuộc vào các đối tác cho vay thườngđược thực hiện dưới hình thức vay theo các hiệp định song phương kể cả ODA._. thuộc vào tình hình sản xuất kinh doanh các mặt hàng chịu thuế. Về mặt luật pháp nói chung cũng như Luật NSNN nói riêng không cho phép thu ít hay nhiều hơn luật định. Hơn nữa đây là những yếu tố khách quan, số thu này có tăng lên so với trước thì cũng không phải do nỗ lực chủ quan của các cơ quan địa phương. Nếu các yếu tố trên không có gì thay đổi thì cái được gọi là "thành tích" chỉ thể hiện một điều là trước đây những người có trách nhiệm thu không làm hết phận sự của mình. - Dự toán thu chi chỉ là con số ước lượng dự báo con số này có thể cao hay thấp hơn thực tế và luật định cho nên nó không thể là cơ sở dùng để so sánh đánh giá thành tích được. Hơn nữa khi đã coi dựtoán là cái mốc để đánh giá thành tích sẽ dẫn đến tình trạng co kéo trong quá trình lập dự toán giao chỉ tiêu kế hoạch giữa Trung ương và các tỉnh vì thiếu cơ sở xác thực để xác định số dự toán một cách chính xác và vì việc này đụng chạm đến lợi ích của các bên có liên quan, khi đó sẽ không có địa phương nào lập dự toán ở mức cao. Dự toán càng thấp thì càng có khả năng được tăng tỷ lệ phân chia và số bổ sung và càng có cơ hội được hưởng trích thưởng. Sự co kéo trong xây dựng, xét duyệt và bảo vệ dự toán thường dẫn đến sự thoả hiệp thương lượng. Ban đầu là thương lượng cho tập thể còn sau đó kết quả có được lại trở thành công lao của các cá nhân tham gia vào thương lượng. Hậu quả tai hại là có thể gây ra sự mất công bằng giữa các địa phương. - Việc trích thưởng không phải lúc nào cũng đem lại kích thích xuôi chiều. Mối lợi do trích thưởng là của chung địa phương, nhưng đôi khi nó bị ảnh hưởng, chi phối và bị điều khiến bởi những vụ lợi riêng trong quá trình hình hành thu, làm cho việc tăng thu so với dự toán không còn là điều hấp dẫn nữa, và như thế rõ ràng cơ chế trích thưởng vượt dự toán không phải là biện pháp khôn ngoan thậm chí sinh ra "lợi bất cập hại". Những phân tích trên đây cho thấy một số những khiếm khuyết của cơ chế phân cấp quản lý NSNN hiện nay, nó cần phải được quan tâm và hoàn toàn có thể khắc phục được. b. Qui trình lập chấp hành quyết toán NSNN. Lập chấp hành quyết toán NSNN là 3 khâu cơ bản của qui trình ngân sách, gắn liền với các quyền quyết định, quyền quản lý, quyền kiểm tra giám sát của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Qui trình lập chấp hành, quyết toán ngân sách đã được cải tiến song hiện nay nó đã và đang bộc lộ những bất cập đòi hỏi phải nghiên cứu đổi mới cho phù hợp hơn. - Về qui trình lập dự toán NSNN: Luật NSNN qui định gồm 7 bước khá rõ ràng rành mạch về các căn cứ, thời hạn, yêu cầu, nội dung, cũng như các thủ tục, trình tự lập dự toán NSNN. Tuy nhiên nó vẫn bộc lộ những bất cấp: + Quĩ thời gian lập dự toán không đủ để các cơ quan Trung ương và địa phương có thể hoàn thành dự toán của mình một cách có chất lượng. Quĩ thời gian này lại càng ngắn hơn khi hệ thống NSNN mang tính lồng ghép, cấp trên xét duyệt cho cấp dưới, cấp dưới lại xét duyệt cho cấp dưới nữa. + Do qui định việc lập dự toán phải tiến hành từ cơ sở nên qui trình lập dự toán NSNN cũng rất phưchính sách tạp qua nhiều tầng nấc, khâu trung gian. Trong một số trường hợp có sự khác biệt giữa quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. + Lập dự toán thu còn chưa được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, tỷ lệ lạm phát và các qui định pháp luật về thu NSNN, dẫn đến cơ sở xây dựng dự toán thiếu vững chắc, tình trạng co kéo trong thảo luận dự toán ngân sách vẫn chưa được khắc phục. Lập dự toán chi ngân sách của địa phương vẫn có xu hướng cao hơn dự toán thu. + Việc lập dự toán chi tiết bị mấy ý nghĩa do thiếu các định mức tiêu chuẩn cụ thể và khả thi, đồng thời cũng chưa có cơ chế tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị hoán đổi các khoản chi, làm hạn chế tính chủ động chi tiêu của đơn vị. - Về chấp hành NSNN: Vấn đề nổi lên là cấp pháp kinh phí sao cho đảm bảo đúng địa chỉ trực tiếp giải quyết những vấn đề bức xúc của đời sống kinh tế xã hội. Luật NSNN qui định qui trình cấp phát thanh toán trực tiếp qua kho bạc Nhà nước nhưng trong thực hiện còn vướng mắc. Trên thực tế hiện nay do hạn chế về trình độ quản lý điều hành NSNN và do hạn chế về điều kiện trình độ kỹ thuật nên chỉ thực hiện được ở mức độ nhất định qui trình cấp phát trực tiếp qua kho bạc Nhà nước. Như qui định của Luật, còn lại vẫn phải áp dụng các biện pháp truyền thống như: ghi thu - ghi chi; dán thu - bù chi, lệnh chi tiền và hạn mức kinh phí. Mỗi phương thức cấp phát nêu trên đều có những hạn chế nhất định và rõ nhất là tạo ra sự căng thẳng giả tạo trong cân đối NSNN làm cho công tác điều hành chi luôn bị động chủ yếu là điều chỉnh theo khả năng ngân sách (vốn rất hạn hẹp) và định mức tiêu chuẩn (thường bị lạc hậu), dẫn đến luôn phải chạy theo tình hình thực tế thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của đơn vị sử dụng ngân sách. - Về khâu quyết toán NSNN. Trình tự quyết toán khá phức tạp, cơ quan cấp trên xét duyệt quyết toán thu chi của cơ quan cấp dưới, Bộ Tài chính xét duyệt quyết toán của cơ quan Trung ương và thẩm tra quyết toán ngân sách địa phương. Tuy vậy chất lượng báo cáo quyết toán NSNN nhất là ở các địa phương còn thấp. Việc lập báo cáo quyết toán của nhiều đơn vị cơ quan vẫn trong tình trạng không đẩy đủ, không kịp thời và mang tính hình thức. Cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính xét duyệt quyết toán chủ yếu là các khoản mục lớn chứ không theo được số thực chi ở đơn vị sử dụng ngân sách theo từng khoản mục. Chính sự bất cập này dẫn đến việc hợp pháp hoá nhiều khoản chi sai chính sách và chế độ, chỉ đến khi cơ quan thanh tra kiểm toán kiểm tra mới phát hiện ra vi phạm. Như vậy việc lập, chấp hành và quyết toán NSNN cũng còn nhiều những tồn tại, hạn chế cần phải được đổi mới hoàn thiện. B Hướng đổi mới chính sách và cơ chế quản lý nsnn ở nước ta. I- Định hướng chung. Đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN là yêu cầu cấp bách hiện nay ở nước ta. Để đảm bảo chính sách mới theo đúng phương thức, mục tiêu của công cuộc đổi mới và có tác động tích cực đến quá trình tiếp tục đổi mới của đất nước, việc đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau: - Quản lý NSNN phải được thực hiện trên cơ sở quán triệt các chính sách chung của nền kinh tế - xã hội. Các chính sách và cơ chế đổi mới NSNN phải vừa phù hợp với cơ chế chính sách quản lý kinh tế vừa đáp ứng được yêu cầu tiếp tục đổi mới. Trước hết đổi mới chính sách ngân sách phải đặt trong mối liên hệ và đảm bảo tác động tích cực với các chính sách khác nhằm thúc đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tế xã hội. - Đổi mới chính sách ngân sách phải bao gồm các nội dung lớn như đổi mới chính sách thu, chính sách chi, chính sách cân đối ngân sách. Trong đó chính sách thu phải đảm bảo xây dựng một hệ thống thuế hoàn chỉnh hơn với thuế suất đơn giản tránh tình trạng thu chồng chéo trùng lắp và phải đảm bảo công bằng với mọi thành phần kinh tế. Chính sách chi phải đảm bảo sự cân đối có trọng điểm trong việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. - Đổi mới chính sách ngân sách phải tạo được môi trường kinh tế thuận lợi để kết hợp các lực lượng sản xuất xã hội, nhằm hạn chế được các biến động lớn của nền kinh tế thị trường. Đổi mới chính sách ngân sách phải khắc phục được tình trạng phân quyền ngân sách hiện nay. - Chính sách quản lý NSNN phải làm cho hoạt động của NSNN gắn liền với thị trường, đặt sự vận động của NSNN trong sự vận động của thị trường và thúc đẩy thị trường. Đồng thời phải coi trọng hiệu quả ở tầm vĩ mô của NSNN để ổn định thị trường và kích thích tăng trưởng. Việc quản lý NSNN phải linh hoạt tác động kịp thời voà nền kinh tế - xã hội, đáp ứng sự biến đổi năng động của thị trường bằng cá công cụ ngân sách. - Việc cân đối ngân sách phải dựa trên cơ sở nhận thức đầy đủ tính năng động của nền kinh tế thị trường mở cửa và phải đảm bảo nhịp độ tăng chi thường xuyên trong nước thấp hơn nhịp độ tăng tổng sản phẩm trong nước và tổng chi thưonừg xuyên không vượt quá số thu từ thuế và các khoản thu không phải là thuế tránh tình trạng chi tiêu vượt quá khả năng cho phép của nền kinh tế. Số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư. Việc xử lý bội chi phải được thực hiện bằng các biện pháp vay trong nước, vay nước ngoài, kiên quyết không phát hành tiền bù đắp bội chi. Thực hiện triệt để nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý điều hành NSNN và tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài chính. Điều đó đòi hỏi việc thu chi NSNN phải phù hợp với yêu cầu của chiến lược kinh tế- xã hội. Khi xác định NSNN là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, phải hiểu rằng sự điều chỉnh đó không phải tuỳ thuộc vào ý chí chủ quan mà phải xuất phát từ yêu cầu khách quan của sự phát triển nền kinh tế xã hội. Trên đây là những định hướng chung nhất cho quá trình tiếp tục đổi mới hoàn thiện chính sách và cơ chế quản lý NSNN ở nước ta hiện nay. II- Đổi mới chính sách ngân sách Nhà nước. 1. Đổi mới chính sách thu NSNN. Chính sách thu NSNN phải đảm bảo động viên hợp lý ở mức cao nhất các nguồn lực của nền kinh tế - xã hội và các nguồn lực từ bên ngoài, để phục vụ chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa động viên tạo ra nguồn lực mạnh để Nhà nước có điều kiện thực hiện các nhiệm vụ chiến lược với việc phải đảm bảo tích tụ vốn trong doanh nghiệp, dân cư để mở rộng phát triển sản xuất - kinh doanh, tạo tích luỹ ngày một lớn cho đất nước. Chính sách thu phải giải quyết và lượng hoá mối quan hệ phân phối giữa Nhà nước và xã hội xác định một cách khoa học, chính xác tỷ lệ phân phối tổng số giá trị sản phẩm do xã hội tạo ra, Nhà nước thu về bao nhiêu để phân phối còn bao nhiêu để lại cho nền kinh tế tự phân phối. Bên cạnh việc xây dựng chính sách nhằm lượng hoá tỷ lệ động viên từ GDP vào ngân sách, cũng cần thiết phải có các chính sách đối với từng lĩnh vực động viên. Đó là các chính sách thuế và chính sách thu các khoản thu ngoài thuế, đồng thời phải xây dựng hệ thống thu hoàn chỉnh bao quát được hết các đối tượng và các nguồn thu thực hiện cơ cấu thu hợp lý, các khoản thu và tỷ lệ thu đơn giản khắc phục tình trạng thất thoát nguồn thu và thu chồng chéo. Cần lưu ý rằng thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nên các chính sách thu phải hướng vào việc cải cách hệ thống thuế, song bên cạnh đó cũng cần đặc biệt chú ý tới các nguồn thu ngoài thuế sẽ ngày càng phát sinh và gia tăng, phát triển phong phú đa dạng, đòi hỏi phải tập trung được vào NSNN và có cơ chế quản lý sử dụng chặt chẽ. - Thu NSNN hiểu theo nghĩa rộng còn bao gồm cả các khoản vay nợ trong nước và nước ngoài. Song cũng cần chú ý rằng đây không phải là một khoản thu thực sự mà là một nguồn thu tạm thời và gắn với nghĩa vụ hoàn trả của NSNN về sau. Tuy nhiên trong điều kiện nguồn nội lực còn hạn hẹp hiện nay thì việc nợ nước ngoài là một kênh quan trọng để đảm bảo cho nhu cầu chi. Vấn đề là phải sử dụng có hiệu quả để có khả năng hoàn trả trong tương lai. Mục tiêu động viên NSNN trong những năm sắp tới là bình quân hàng năm phải đạt 22-23% GDP, trong đó động viên từ thuế và phí là 20-22% GDP. Để thực hiện được mục tiêu này chúng ta phải khắc phục những tồn tại trong hệ thống thu, cơ cấu thu, phải xác định được mức độ ảnh hưởng của các nhân tố tới việc thực hiện các mục tiêu trên. Trong các nhân tố ảnh hưởng đó có thể nhắc đến một nhân tố có ảnh hưởng lớn đó là xu thế hội nhập và việc thực hiện các cam kết về thuế của Việt Nam, cũng như xu hướng cải cách hệ thống thuế trên toàn thế giới. Theo đó, số thu thuế xuất nhập khẩu sẽ giảm rất lớn, tuy nhiên số thu từ trong nước sẽ tăng lên do sản xuất kinh doanh sẽ tăng vì được giảm bớt chi phí từ đầu và nhập khẩu. Đó là 2 tác động căn bản từ xu thế hội nhập cần phải được xem xét nhằm có thể thực hiện tốt các mục tiêu thu NSNN đã đề ra. 2. Đổi mới chính sách chi NSNN. Cần tiếp tục đổi mới chính sách chi NSNN để đạt được những mục tiêu chiến lược, để có một cơ cấu chi hợp lý nhằm phát huy sức mạnh, khơi dậy được nội lực của nền kinh tế. a. Về chi cho đầu tư phát triển của NSNN. Để đảm bảo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và vững chắc, hàng năm NSNN phải chi đầu tư phát triển đạt mức bình quân khoảng 8% GDP, chiếm khoảng 1/3 đầu tư của toàn xã hội. Trong đó từ thu trong cân đối là 4 - 5% GDP, từ vay nước ngoài ODA và vay dân là 3-4% GDP. Những năm trước mắt ngân sách tập trung cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng khắc phục từng bước tình trạng lạc hậu yếu kém về cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội hiện nay. Hàng năm giành từ 10 - 15% tổng chi đầu tư của NSNN cho một số ngành mũi nhọn có vai trò lớn trong việc phát triển nền kinh tế. Nguồn vốn đầu tư của Nhà nước từ NSNN phải được bố trí có trọng tâm trọng điểm, phải được quản lý chặt chẽ phù hợp với khả năng về nguồn vốn và phải được đảm bảo sử dụng có hiệu quả. b. Về chính sách chi thường xuyên của NSNN. Những năm trước mắt, chi NSNN vẫn phải ưu tiên đầu tư cho chiến lược phát triển con người. Chi tiêu thường xuyên phải đạt 14 - 15% GDPchiếm 60 - 63% tổng chi NSNN trong đó tổng chi NSNN phải đạt 24 - 25% GDP. Đồng thời với đầu tư từ NSNN chúng ta cũng phải đảm bảo chi tiêu thường xuyên đáp ứng được các nhu câù xã hội, giảm bớt được các bất công trong phân phối thu nhập. Tuy nhiên chúng ta cũng phải thực hiện thắt chặt chi tiêu tiêu dùng, NSNN tập trung cho các chương trình quốc gia về y tế, giáo dục, xã hội và phải quản lý chặt chẽ đảm bảo sử dụng có hiệu quả tiết kiệm cá khoản chi này. Cần cắt giảm những khoản chi phí chưa thật cấp bách, thực hiện cải cách hành chính gắn liền với giảm biên chế, giảm đầu mối cơ quan quản lýđể giảm chi cho lĩnh vực này. Thực hiện xã hội hoá một số các khoản chi thường xuyên như chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, phát triển khoa học công nghệ, bảo vệ môi trường, củng cố và phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế để tách dần ra khỏi NSNN, giảm nhẹ gánh nặng chi thường xuyên để có điều kiện tập trung cho sự nghiệp phát triển kinh tế của đất nước. 3. Đổi mới chính sách cân đối NSNN. Cân đối NSNN là một trong những cân đối quan trọng nhất của nền kinh tế là một điều kiện cơ bản để ổn định phát triển kinh tế xã hội. Do đó cân đối ngân sách Nhà nước phải đảm bảo tính vững chắc, tích cực trở thành điểm tựa cho các cân đối khác trong nền kinh tế. Tuy nhiên cân đối NSNN không nên duy trì trong một khuôn khổ nhất niên mà nên duy trì trong khuôn khổ rộng rãi của một chu kỳ kinh tế. Dự toán NSNN phải cân đối có dự phòng, dự trữ đủ mức để chủ động điều hành giảm tỷ lệ bội chi NSNN. Bội chi NSNN phải tương ứng với khả năng vay trung và dài hạn trong nước và vay nước ngoài có tính khả thi. Thực hiện nguyên tắc không phát hành tiền để bù đắp bội chi. Để tăng cường tính chủ động, tính hiệu quả, hạn chế tính thời vụ của thu NSNN thì dự trữ dự phòng NSNN phải tối thiếu bằng 5% tổng mức chi của NSNN. Thực hiện các cân đối tích cực chắc chắn trong điều hành NSNN, trên nguyên tắc đảm bảo nhu cầu chi tiêu dùng thường xuyên ở mức hợp lý tiết kiệm, trả được nợ và dành một phần ngày càng lớn cho đầu tư phát triển. Ngân sách Nhà nước chỉ được phép bội chi cho chi đầu tư phát triển, không bội chi cho chi thường xuyên. Không vay thương mại nước ngoài hay vay ngắn hạn từ trong nước với lãi suất cao để bù đắp bội chi NSNN. Mức bội chi hàng năm phải nhỏ hơn 5% GDP là giới hạn an toàn của bội chi NSNN. Đây là giới hạn vay nợ của NSNN, đề phòng được những tác động xấu đến cân đối tiền tệ, cán cân thanh toán, đảm bảo sự ổn định vĩ mô. III- Đổi mới cơ chế quản lý NSNN. NSNN có vị trí quan trọng đặc biệt đối với nền tài chính quốc gia nó chi phối tác động tới mọi hoạt động kinh tế xã hội. NSNN là cân đối tài chính tiền tệ hàng đầu quyết định sự phát triển kinh tế, công bằng xã hội và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Để NSNN hoạt động có hiệu quả phải tiến hành quản lý NSNN, thiết lập cơ chế quản lý NSNN nhằm phát huy được vai trò tác dụng của NSNN. Công tác quản lý NSNN ở nước ta đã được luật pháp hoá bằng Luật NSNN năm 1996, có hiệu lực từ năm 1997 và tiếp tục được bổ sung, hoàn thiện bằng Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 1998. Điều này đã chứng tỏ công tác quản lý NSNN ở nước ta đã được quan tâm rất lớn. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện quản lý NSNN cho đến nay Luật NSNN đã bộc lộ những nhược điểm cần được giải quyết. Do đó đổi mới chính sách và cơ chế quản lý ngân sách hay nói chính xác hơn là đổi mới Luật NSNN hiện nay là một nhu cầu cấp bách hiện nay. Quá trình vận hành của cơ chế quản lý NSNN bao gồm nhiều khâu bộ phận quan hệ mật thiết với nhau. Vì vậy muốn thực hiện đổi mới cơ chế quản lý NSNN phải xử lý từng khâu, từng bộ phận, từng mặt trong quản lý NSNN. 1. Đổi mới phân cấp NSNN. Phân cấp NSNN hiện nay còn nhiều nhược điểm. Đổi mới cơ chế phân cấp ngân sách đòi hỏi phải khắc phục được những nhược điểm này. Điều này đòi hỏi những nhà nghiên cứu nhà quản lý phải nghiên cứu tìm ra các giải pháp thích hợp. Phân cấp NSNN phải tiếp tục được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thống nhất quản lý NSNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ đồng thời có phân công nhiệm vụ rõ ràng. NSTW phải đủ mạnh để giải quyết các nhiệm vụ có tính chiến lược quốc gia, có đủ nguồn lực để thực hiện điều hoà, đảm bảo sự phát triển cân đối, tính công bằng hợp lý giữa các địa phương. NSĐP phải được chủ động sáng tạo, kịp thời đáp ứng các nhiệm trên địa bàn. Cùng với việc cải cách nền hành chính quốc gia. Việc phân cấp NSNN có thể được tiếp tục đổi mới theo 2 cấp: cấp Chính phủ và cấp cơ sở để nâng cao hiệu lực quản lý ngân sách. Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hướng tập trung cần thiết cho NSTW để NSTW phát huy vai trò chủ đạo, chi phối hệ thống NSNN. Đồng thời mở rộng hơn quyền chủ động sáng tạo cho NSĐP. Phân cấp quản lý NSNN là một vấn đề lớn phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng ổn định, công bằng, hợp lý đảm bảo lợi ích của cả Trung ương và địa phưonưg. Quan điểm nổi bật trong phân cấp quản lý NSNN hiện nay là không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc mà còn khuyến khích tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp ngân sách cấp mình. Tất nhiên để thực hiện quan điểm đó cần có bước đi thích hợp. Trước mắt cần mở rộng phân cấp cho địa phương thẩm quyền quản lý trong nhiều lĩnh vực kinh tế xã hội,khẳng định mỗi địa phương là một pháp nhân công quyền có nguồn lực riêng và bộ máy phù hợp. Cần cơ cấu lại hệ thống NSNN tinh gọn, nhằm hạn chế tính cồng kềnh của hệ thống NSNN hiện nay. Phân loại các cơ sở hành chính theo qui mô diện tích, dân số, chỉ số phát triển kinh tế xã hội làm cơ sở cho việc xây dựng các chính sách phù hợp cho từng đơn vị. Tổ chức tinh gọn bộ máy hành chính, không nhất tiết Trung ương có bộ, ngành nào thì địa phương cũng phải có sở, ban ngành tương ứng. Và không nhất thiết ở địa phương nào cũng có các cơ quan chuyên môn thuộc UBND như nhau. Điều này góp phần giảm thiểu tính cồng kềnh của hệ thống ngân sách, tránh được sự phân tán dàn trải trong thực hiện ngân sách. Để tăng cường tính chủ động cho NSĐP cần cho phép địa phương ban hành hệ thống thuế địa phương. Mở rộng quyền tự chủ tài chính cho địa phương. Xoá bỏ hình thức hỗ trợ theo số chênh lệch thu - chi. Xoá bỏ cơ chế Trung ương cân đối ngân sách địa phương thay cho địa phương. Cần qui định Quốc hội thông qua NSNN. Hội đồng nhân dân thông qua NSĐP, thông qua ngân sách cấp dưới. Điều này sẽ góp phần khắc phụ được tính trùng lắp trong qui trình dự toán NSĐP. Cần từng bước cải tiến phương pháp tính tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách theo hướng đơn giản hoá, cải tiến việc phân định thu chi làm cho nhiệm vụ thu chi rõ ràng hơn đối với các cấp ngân sách. Xóa bỏ cơ chế "thưởng vượt dự toán" và thay vào đó bằng một yếu tố khuyến khích vật chất hiệu quả hơn. 2. Đổi mới qui trình ngân sách Nhà nước. a. Lập dự toán ngân sách Nhà nước. Trong hoạt động của NSNN thì việc lập dự toán NSNN có vai trò hết sức quan trọngNSNN, không những cung cấp thông tin cần thiết nhất cho việc thiết kế và điều hành các chính sách kinh tế tài hính ngắn hạn, trung hạn và dài hạn mà còn tạo cơ sở cho việc đề xuất, thay đổi các chính sách chế độ tài chính hiện hành. Vì vậy đổi mới công tác lập dự toán phải được coi là ưu tiên số một trong quy trình NSNN. Lập dự toán NSNN phải khắc phục được tính hành chính trong công tác lập dự toán, đơn giản hoá quy trình vừa đảm bảo được nguyên tắc tập trung, vừa đảm bảo được sự tôn trọng dân chủ ở cơ sở. Việc lập dự toán phải phản ánh những mối liên hệ cơ bản trong việc lựa và cân đối các nguồn lực tài chính phục vụ nhu cầu đầu tư phát triển và ổn định môi trường kinh tế tài chính vĩ mô. Khi lập dự toán thu phải tính tới các bước phát triển của nền kinh tế và tác động của các nguồn thu với sản xuất. Đây là vấn đề quan trọng trong việc lập chương trình tài chính, nhằm xác định nhu cầu cần thiết cho việc sử dụng các nguồn lực tài chính khác hoặc sử dụng quỹ dự trữ tài chính khi cần thiết. Việc lập dự toán chi, dù ở mức tổng hợp hay chi tiết cũng phải dựa trên cơ sở phân tích đánh giá các mục tiêu đã đạt được. Điều đó có nghĩa là các khoản chi NSNN phải phản ánh tính nhu cầu, tính hiệu quả, tính hợp lý trong quá trình sử dụng các nguồn vốn để đạt được mục tiêu đã vạch ra chứ không phải chỉ là quản lý trên lượng tiền thực tế chi tiêu. Về thu phải dự báo sát sự biến động các nguồn thu, sự thay đổi của cơ chế chính sách có ảnh hưởng đến thu NSNN, chú trọng hơn việc khai thác các nguồn tiềm năng. Về chi phải xác định rõ những khoản chi trọng điểm, xác định thứ tự ưu tiên các khoản chi, kiên quyết loại bỏ những khoản chi bao biện bao cấp bất hợp lý. Lập kế hoạch thu chi NSNN có liên quan chặt chẽ với tình hình giá cả thị trường, khi giá cả không ổn định thì rất khó lập dự toán ngân sách một cách chính xác, khi đó đòi hỏi phải lựa chọn cơ sở giá thích hợp để lập kế hoạch chỉ tiêu cho từng thời kỳ. Cần cải tiến hệ thống chỉ tiêu dự toán theo hướng thu hẹp để phù hợp với khả năng và tạo cơ sở cho sự hoán đổi trong điều hành ngân sách Nhà nước. Đồng thời có thể nghiên cứu đưa ra quy định sớm hơn thời điểm lập dự toán NSNN, có thể là từ tháng 3 thay vì 15/6 như hiện nay để góp phần nâng cao chất lượng dự toán. b. Chấp hành ngân sách Nhà nước. Vấn đề nổi lên trong chấp hành ngân sách Nhà nước là cấp phát NSNN cho cho đảm bảo đúng địa chỉ, kịp thời, trực tiếp giải quyết những vấn đề bức xúc của đời sống xã hội. Đề án sửa đổi phương thức cấp phát ngân sách theo định hướng "cấp phát theo dự toán" của nhóm các nhà nghiên cứu quản lý Bộ Tài chính đã mở ra một bước đột phá mới cho quá trình cải cách hành chính trong lĩnh vực NSNN. Phương thức cấp phát NSNN theo dự toán được duyệt không trải qua hai giai đoạn cấp phát và thanh toán mà được đơn giản hoá tối đa các thủ tục hành chính để còn một giai đoạn duy nhất là giai đoạn thanh toán. Nội dung chính của phương thức này được xây dựng dựa trên nguyên tắc: "trên cơ sở dự toán NSNN được giao chi tiết đến từng mục chi, từng nhiệm vụ chi, căn cứ vào chế độ tiêu chuẩn định mức do ngân sách quy định, khi có nhu cầu chi thủ trường đơn vị sử dụng NSNN ra lệnh chuẩn chi gửi kho bạc Nhà nước để thanh toán trực tiếp cho người hưởng lương, người cung cấp hàng hoá dịch vụ và người nhận thầu". Như vậy phương thức đơn giản thuận tiện loại bỏ được nhiều khâu trung gian, khả năng điều hành ngân sách theo phương thức này được xác định ngay từ khi lập dự toán NSNN và được cam kết, đảm bảo đáp ứng các khoản chi thường xuyên theo dự toán được duyệt chứ không điều hành theo định mức từng quí bằng hạn mức chi như phương thức cấp phát theo hạn mức kinh phí. Không còn điều hành NSNN bằng hạn mức kinh phí, cơ quan tài chính sẽ có thể tham gia tích cực vào quá trình lập dự toán, tổng hợp dự toán, phân bố dự toán và điều hành ngân sách Nhà nước theo dự toán đã được quyết định và phân bổ. Các đơn vị sử dụng ngân sách sẽ tập trung vào việc nâng cao chất lượng dự toán, thực hiện chuẩn chi theo dự toán được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn định mức phù hợpvới yêu cầu và nhiệm vụ của đơn vị mình. Kho bạc Nhà nước sẽ thực hiện được vai trò kiểm soát và thanh toán trực tiếp cho người hướng dẫn, người cung cấp hàng hoá dịch vụ, khi thực hiện cấp phát theo dự toán thì nguyên tắc quản lý theo dự toán được duyệt mới thực hiện được vai trò xương sống của Luật NSNN. Tuy nhiên, thực hiện cấp phát theo dự toán đòi hỏi phải có những điều kiện mà hiện nay trong lĩnh vực tài chính ngân sách không đáp ứng ngay được. Một trong những điều kiện mang tính quyết định là khả năng điều hành ngân sách để phục vụ việc cấp phát theo dự toán được đúng tiến độ, làm sao tạo được nguồn lực tài chính bù đắp cho những thiếu hụt tạm thời của NSNN khi nguồn thu chưa được tập trung kịp thời. Để giải quyết được vấn đề này cần thiết phải có một tổ chức trung gian trong lĩnh vực tài chính công. Hệ thống kho bạc Nhà nước là tổ chức tài chính trung gian trong lĩnh vực tài chính công ấy. Đây cũng là tổ chức có khả năng thực hiện các nghiệp vụ ngân sách để "tạo tiền" cho chính phủ bù đắp các khoản thiếu hụt tạm thời của NSNN. Như vậy có nghĩa là phải khai thác chức năng ngân hàng cho chính phủ của kho bạc Nhà nước để hỗ trợ việc thực hiện cấp phát theo dự toán. Phương pháp cấp phát theo dự toán là phương pháp cấp phát tối ưu hiện nay. Đặc điểm nổi bật của phương pháp này là không xem khả năng điều hành ngân sách là điều kiện để thực hiện một khoản chi, không xem mức chi do cơ quan tài chính thông báo là một căn cứ để buộc thủ trường đơn vị sử dụng ngân sách phải tôn trọng trước khi quyết định ra lệnh chuẩn chi. Phương thức cấp phát này giải phóng được những ràng buộc về mức chi của cơ quan tài chính, cởi bỏ được nhiều thủ tục, nhiều khâu trung gian trong quá trình cấp phát NSNN và hoàn toàn phù hợp với định hướng đổi mới nền tài chính quốc gia. Nó cần được nghiên cứu và áp dụng rộng rãi hơn nữa tiến tới thay thế hoàn toàn các phương pháp cấp phát đã không còn phù hợp hiện nay. c. Quyết toán NSNN. Đối với việc quyết toán NSNN cần kéo dài thời gian lập gửi và phê chuẩn báo cáo quyết toán. Có thể xác định thời điểm phê chuẩn quyết toán của quốc hội là sau 1 năm 9 tháng của hội đồng nhân dân tỉnh là 1 năm 6 tháng, hội đồng nhân dân huyện là 1 năm 3 tháng, hội đồng nhân dân xã là một năm kể từ đầu năm ngân sách. Thủ trưởng các bộ, cơ quan trung ương và cơ quan địa phương chịu trách nhiệm về báo cáo quyết toán của đơn vị mình và các đơn vị trực thuộc. Cơ quan tài chính chỉ thực hiện chức năng thẩm định và tổng hợp quyết toán của các đơn vị dự toán cấp I, để tổng hợp và trình cấp có thẩm quyền. Quốc hội chỉ phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương và thông qua tổng hợp quyết toán NSNN. Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp mình và thông qua tổng hợp quyết toán cấp mình và cấp dưới. Tóm lại, đổi mới quy trình NSNN là công việc chứa đựng nhiều nội dung lớn, phức tạp, khó khăn, đụng chạm tới nhiều vị trí tổ chức, nhiều lĩnh vực liên quan, phải được thực hiện dần từng bước cùng với quá trình cải cách hành chính, sửa đổi bổ sung các thể chế pháp lý, phân định rõ ràng nhiệm vụ chức năng của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, tăng cường năng lực quản lý NSNN trong tình hình mới. kết luận Ngân sách Nhà nước là một lĩnh vực tài chính quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, nó chi phối tới mọi hoạt động, mọi lĩnh vực của nền kinh tế xã hội. NSNN là cân đối tài chính tiền tệ hàng đầu, là công cụ điều tiết vĩ mô quan trọng quyết định trong sự phát triển nền kinh tế và thúc đẩy công bằng tiến bộ xã hội. Đất nước ta đã chuyển mình mạnh mẽ từ sau công cuộc đổi mới. Nền kinh tế được khởi xướng từ Đại hội VI của Đảng, chúng ta đã đạt được những thành tựu lớn lao trong chặng đầu của công cuộc đổi mới nền kinh tế. Đây là cơ sở, là căn cứ vững chắc để chúng ta tin vào sự đi lên vững mạnh của nền kinh tế nước nhà. Trong bối cảnh đó NSNN và công tác quản lý NSNN cũng đã đạt được những kết quả thực sự to lớn và đóng góp không nhỏ vào những thành công này. Tuy nhiên thực tiễn cuộc sống là luôn sôi động và không ngừng biến đổi. Những cơ chế chính sách quản lý đã bước đầu bộc lộ những hạn chế không còn phù hợp với tình hình mới. Điều này đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục đổi mới chúng để có thể đáp ứng tốt các yêu cầu phát triển xã hội, đảm bảo phát triển kinh tế, ổn định vĩ mô nền kinh tế, đưa nền kinh tế đi lên những tầm cao mới. Chính sách và cơ chế quản lý NSNN cũng không phải là ngoại lệ, nó lại càng có vai trò quan trọng trong công cuộc tiếp tục đổi mới. Do đó nó phải đi tiên phong, phải tạo dựng được một môi trường thuận lợi cho sự phát triển chung của nền kinh tế. Tài liệu tham khảo 1. Giáo trình Lý thuyết tài chính tiền tệ 2. Ngân sách Nhà nước Việt Nam và các nước 3. Đổi mới chế chế quản lý Nhà nước hiện nay 4. Đổi mới cơ chế quản lý ngân sách Nhà nước phục vụ sự nghiệp CNH-HĐH 5. Hướng dẫn thực hiện Luật ngân sách Nhà nước 6. Tạp chí Tài chính 7. Tạp chí Thông tin tài chính 8. Tạp chí Nghiên cứu kinh tế 9. Tạp chí Chứng khoán 10. Tạp chí Phát triển kinh tế Mục lục Lời nói đầu 1 Phần A- Khái quát chung 2 I- Các vấn đề chung về NSNN 2 1. NSNN và vai trò của NSNN 2 2. Qui trình NSNN 4 3. Chính sách ngân sách và hệ thống các công cụ của nó 6 II- Thu NSNN 8 1. Chính sách thu và tác động của nó 8 2. Khái quát về các loại thu NSNN 11 3. Thuế 12 III- Chi NSNN 14 1. Chính sách chi và tác động của nó 14 2. Các loại chi NSNN 15 IV- Cân đối NSNN - Bội chi và định hướng - Các biện pháp xử lý bội chi 19 1. Lý luận về cân đối NSNN 19 2. Bội chi và định hướng các biện pháp xử lý bội chi 23 Phần B- Thực trạng và hướng đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN 27 A- Thực trạng 27 I- Thành tựu 27 1. Thu NSNN 27 2. Chi NSNN 29 3. Cân đối NSNN - Bội chi NSNN 30 4. Cơ chế quản lý NSNN 31 II- Tồn tại 34 1. Về thu NSNN 34 2. Về chi NSNN 36 3. Cân đối ngân sách - Bội chi NSNN 37 4. Cơ chế quản lý NSNN 38 B- Hướng đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN 43 I- Định hướng chung 43 II- Đổi mới chính sách ngân sách 44 1. Đổi mới chính sách thu NSNN 44 2. Đổi mới chính sách chi NSNN 45 3. Đổi mới chính sách cân đối NSNN 46 III- Đổi mới cơ chế quản lý NSNN 46 1. Đổi mới phân cấp NSNN 47 2. Đổi mới qui trình ngân sách Nhà nước 48 Kết luận 52 ._.