Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam

Hiệp hội Phát triển quốc tế ISG Chương trình hỗ trợ quốc tế, Bộ NNo&PTNT – isg.mard.org.vn JBIC Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản JICA Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản KFW Ngân hàng Tái thiết Đức NGOs Các tổ chức phi chính phủ NNo&PTNT Nông nghiệp và phát triển nông thôn NSNN Ngân sách Nhà nước ODA Hỗ trợ phát triển chính thức OECD Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển UN Liên hợp quốc UNDP Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc UNICEF Quỹ nhi đồng liên hợp quốc WB Ngân hàng thế giới WFP Chương trình lương thực thế giới của Liên hiệp quốc XDCB Xây dựng cơ bản DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ Stt Tên bảng biểu, hình vẽ Trang 1 Bảng 1.1: Các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 16 2 Bảng 1.2: Mối quan hệ về thời điểm đánh giá dự án 20 3 Bảng 2.1: Tình hình cam kết và ký kết ODA thời kỳ 1993 – 2006 37 4 Bảng 2.2: Tình hình cam kết, ký kết và giải ngân ODA thời kỳ 2001 – 2006 38 5 Bảng 2.3: ODA ký kết, giải ngân theo ngành thời kỳ 2001 – 2006 39 6 Bảng 2.4: ODA phân bổ theo khu vực địa lý thời kỳ 2001 - 2006 40 7 Bảng 2.5: Nguồn vốn ODA cho NNo&PTNT thời kỳ 1993 – 2006 45 8 Bảng 2.6: Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT 46 9 Bảng 2.7: Vốn ODA phân bổ theo lĩnh vực thời kỳ 1993 – 2006 49 10 Bảng 2.8: ODA phân theo vốn vay và viện trợ không hoàn lại 50 11 Bảng 2.9: Vốn ODA phân theo nhà tài trợ thời kỳ 1993 – 2006 52 12 Bảng 2.10: Tình hình giải ngân vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 56 13 Bảng 2.11: Tình hình giải ngân vốn ODA theo lĩnh vực sử dụng 57 14 Bảng 2.12: Tình hình giải ngân vốn ODA theo nguồn tài trợ 57 15 Hình 2.1: Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT 47 16 Hình 2.2: Vốn ODA phân bổ theo lĩnh vực thời kỳ 1993 – 2006 49 17 Hình 2.3: Vốn ODA phân theo nhà tài trợ thời kỳ 1993 – 2006 52 18 Hình 2.4: Cơ cấu vốn ODA của WB cho các ngành ở Việt Nam 54 19 Hình 2.5: Cơ cấu vốn ODA của ADB cho các ngành ở Việt Nam 54 TÓM TẮT LUẬN VĂN MỞ ĐẦU Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam là một nước nông nghiệp đang phát triển với gần 60% lực lượng lao động làm việc trong lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp và trên 70% dân số đang sinh sống trong khu vực nông thôn. Đất đai, khí hậu và điều kiện tự nhiên rất phù hợp với sự phát triển nông nghiệp. Chính vì vậy, phát triển nông nghiệp nông thôn sẽ góp phần xóa đói giảm nghèo, tạo công ăn việc làm, nâng cao đời sống/đổi mới nông thôn, đảm bảo công bằng xã hội và tăng trưởng bền vững, góp phần ổn định an ninh chính trị xã hội của đất nước. Thấy rõ vai trò đặc biệt quan trọng của phát triển nông nghiệp nông thôn, trong phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010, Đảng ta đã khẳng định: “Tập trung mọi nguồn lực nhằm xây dựng một nền nông, lâm nghiệp sản xuất hàng hoá qui mô lớn hiện đại, hiệu quả và bền vững, có năng suất, chất lượng và sức cạnh tranh cao trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học công nghệ tiên tiến để đáp ứng được nhu cầu trong nước và xuất khẩu” với phương châm “Phát huy cao độ các nguồn lực trong nước, đồng thời ra sức khai thác các nguồn lực từ bên ngoài”. Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một trong những nguồn lực từ bên ngoài có những ưu điểm nổi trội, rất phù hợp để hỗ trợ các nước đang phát triển, đặc biệt là các nước nông nghiệp nghèo như Việt Nam. Việc tranh thủ thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA đã và đang góp phần tích cực phục vụ sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. Thời gian qua, Đảng và Nhà nước quan tâm dành cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NNo&PTNT) một số lượng vốn ODA tương đối lớn phục vụ cho đầu tư phát triển nông nghiệp nông thôn và xóa đói giảm nghèo. Nguồn vốn ODA này đã góp phần hỗ trợ việc khôi phục và xây dựng mới nhiều công trình cơ sở hạ tầng quan trọng như đường giao thông nông thôn, thuỷ điện nhỏ, phòng chống thiên tai, trồng rừng, góp phần đáng kể phát triển sản xuất, xoá đói giảm nghèo, cải thiện đời sống nhân dân và bảo vệ môi trường nhiều vùng nông thôn rộng lớn ở nước ta. Bên cạnh các kết quả đã đạt được thì hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT thời gian qua còn một số hạn chế như: công tác chuẩn bị dự án chưa tốt, tiến độ thực hiện các dự án còn chậm, nhiều dự án phải kéo dài thời gian so với Hiệp định đã ký kết, không đạt được mục tiêu đề ra… Để góp phần nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giải pháp có tính khả thi nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới, tác giả đã chọn đề tài: “Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. Mục đích nghiên cứu Làm rõ cơ sở lý luận, đặc điểm, các tiêu thức đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Việt Nam; Phân tích, đánh giá tình hình sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian qua; Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT Việt nam; Phạm vi nghiên cứu: Nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu của đề tài dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, với việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể như phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh… Các phương pháp này được sử dụng kết hợp hoặc riêng rẽ trong quá trình nghiên cứu. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả/đánh giá thực tế của các chuyên gia/nhà tài trợ từ các dự án đã và đang thực hiện tại Bộ NNo&PTNT có sử dụng nguồn vốn ODA để làm rõ hơn các kết luận rút ra từ quá trình nghiên cứu.. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Hệ thống hoá lý luận về vốn ODA và khẳng định vai trò của nguồn vốn ODA đối với phát triển nông nghiệp và nông thôn Việt Nam. Trên cơ sở phân tích thực trạng, những kết quả và bài học kinh nghiệm trong việc sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp và nông thôn thời gian qua, từ đó đề xuất những định hướng, các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới; Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan quản lý, các nhà hoạch định chính sách của Bộ NNo&PTNT, các địa phương tham gia dự án tìm ra phương thức tốt nhất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Tên và kết cấu luận văn Tên luận văn: "Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam" Kết cấu: Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Vốn ODA và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Chương 2: Thực trạng và hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay. Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới.  Chương 1 VỐN ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA VỐN ODA Khái niệm và các hình thức của vốn ODA Khái niệm ODA Thuật ngữ hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) xuất hiện từ sau chiến tranh Thế giới II và gắn liền với yếu tố chính trị. Sau đại chiến Thế giới lần thứ II, cả Châu Âu và Châu Á đều đứng trước cảnh đổ nát, hoang tàn, chỉ có Châu Mỹ nói chung và nước Mỹ nói riêng là không bị ảnh hưởng mà ngược lại, nước Mỹ nhờ chiến tranh trở nên giàu có. Trước tình hình đó, Mỹ thực hiện viện trợ ồ ạt cho Tây Âu nhằm ngăn chặn sự ảnh hưởng của Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa. Kế hoạch viện trợ này được gọi là "Hỗ trợ phát triển chính thức" thông qua Ngân hàng Thế giới. Đến nay, thuật ngữ ODA được sử dụng khá phổ biến. Tùy theo từng cách tiếp cận, có nhiều cách hiểu khác nhau về ODA, cụ thể như sau: Theo tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) thì ”Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là những nguồn tài chính do các Chính phủ hoặc các Tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia viện trợ cho một quốc gia nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế và phúc lợi của quốc gia đó”. Theo Ngân hàng thế giới thì “nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là một bộ phận của tài chính phát triển chính thức, trong đó các khoản vay cần đạt ít nhất 25% yếu tố cho không”. Theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ Việt Nam, thay thế cho Nghị định 17/2001/NĐ- CP ngày 14/05/2001 của Chính Phủ, thì ”Hỗ trợ phát triển chính thức được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là chính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ”. Như vậy, ODA được hiểu là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ưu đãi của các tổ chức quốc tế, Chính phủ các nước (thường là các nước phát triển) dành cho Chính phủ một nước (thường là nước đang phát triển) nhằm giúp chính phủ nước đó phát triển kinh tế xã hội. ODA phản ánh mối quan hệ giữa hai bên: Bên tài trợ gồm các tổ chức quốc tế, các tổ chức phi chính phủ, Chính phủ các nước phát triển và bên nhận tài trợ là Chính phủ một nước (thường là nước đang phát triển). Bộ phận chính của nguồn vốn ODA là vốn vay ưu đãi, Chính phủ nước nhận tài trợ (vay nợ) phải thực hiện nghĩa vụ hoàn trả nợ trong tương lai. Các hình thức ODA Theo phương thức hoàn trả + ODA không hoàn lại: Là hình thức cung cấp ODA mà bên nhận tài trợ không phải hoàn trả cho bên tài trợ. Có thể coi viện trợ không hoàn lại như một nguồn thu của ngân sách Nhà nước, được sử dụng theo hình thức Nhà nước cấp phát lại cho các nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Viện trợ không hoàn lại chiếm khoảng 25% trong tổng số vốn ODA trên Thế giới. Viện trợ không hoàn lại thường được thực hiện dưới các dạng: - Hỗ trợ kỹ thuật và; - Viện trợ nhận đạo bằng hiện vật. + ODA vay ưu đãi: Nhà tài trợ cho nước cần vốn vay một khoản tiền, với các điều kiện ưu đãi về lãi suất (thấp hơn lãi suất thị trường), thời gian ân hạn và thời gian trả nợ; hoặc không chịu lãi mà chỉ chịu chi phí dịch vụ. Vay ưu đãi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng số vốn vay ODA trên Thế giới, là nguồn thu phụ thêm để bù đắp thâm hụt ngân sách Nhà nước. + ODA vay hỗn hợp: Là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mai. Nhìn chung hiện nay các nước cung cấp ODA đang có chiều hướng giảm viện trợ không hoàn lại và tăng hình thức tín dụng ưu đãi và ODA hỗn hợp. Theo nguồn cung cấp + ODA song phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức từ nước này cho nước kia (nước phát triển cho nước đang hoặc kém phát triển) thông qua Hiệp định được ký kết giữa hai Chính phủ. Trong tổng số ODA lưu chuyển trên thế giới, phần tài trợ song phương chiếm tỷ trọng lớn, có khi lên tới 80%, lớn hơn nhiều so với tài trợ đa phương. + ODA đa phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức của một số tổ chức tài chính quốc tế và khu vực như: Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), …; hoặc các tổ chức phát triển của Liên hợp quốc như: Chương trình phát triển của Liên Hợp quốc (UNDP), Quỹ nhi đồng Liên hợp quốc (UNICEF), Tổ chức nông lương thế giới (FAO),…; hoặc Liên minh Châu Âu (EU), các tổ chức thuộc Liên minh Châu Âu, và các tổ chức phi chính phủ (NGOs)…cho các nước đang hoặc kém phát triển . Theo mục đích sử dụng + Hỗ trợ cán cân thanh toán: Là các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ ngân sách của Chính phủ, thường được thực hiện thông qua các dạng: Chuyển giao tiền tệ hoặc hiện vật cho nước nhận ODA; Hỗ trợ nhập khẩu (tài trợ hàng hoá): Chính phủ nước nhận ODA tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với các khoản cam kết, bán cho thị trường nội địa và thu nội tệ. + Hỗ trợ theo chương trình: Là hỗ trợ theo khuôn khổ đạt được bằng hiệp định với các nhà tài trợ nhằm cung cấp một khối lượng ODA trong một khoảng thời gian mà không phải xác định trước một cách chính xác nó sẽ sử dụng như thế nào. Đây là loại hình ODA trong đó các bên lồng ghép một hay nhiều mục tiêu với tập hợp nhiều dự án, hay nhiều hợp phần. + Hỗ trợ theo dự án: Là khoản hỗ trợ, trong đó nước nhận hỗ trợ phải chuẩn bị chi tiết dự án. Loại hình hỗ trợ này chiếm tỷ trọng lớn nhất trong nguồn ODA và chủ yếu tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, kinh tế – xã hội. Trị giá vốn của các dự án đầu tư thường lớn hơn và thời gian thực hiện dài hơn các loại dự án khác. + Hỗ trợ kỹ thuật: Là loại hình thường tập trung chủ yếu vào chuyển giao kiến thức hoặc tăng cường cơ sở, lập kế hoạch, tư vấn, nghiên cứu tình hình thực tiễn, nghiên cứu tiền khả thi…Vốn của dự án hỗ trợ kỹ thuật dành chủ yế cho thuê tư vấn quốc tế, tư vấn trong nước, tổ chức đào tạo, nghiên cứu khảo sát và mua sắm thiết bị văn phòng. Trị giá vốn của các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường không lớn. Đặc điểm nguồn vốn ODA ODA là nguồn vốn hợp tác phát triển Từ khái niệm về ODA chúng ta đã thấy: ODA là hình thức hợp tác phát triển của Chính phủ các nước phát triển, các tổ chức quốc tế với các nước đang phát triển hoặc chậm phát triển thông qua các khoản viện trợ không hoàn lại và/hoặc các khoản cho vay với điều kiện ưu đãi. Ngoài ra, bên viện trợ thông qua các khoản cho vay ưu đãi/các khoản viện trợ không hoàn lại sẽ cung cấp cho bên được viện trợ hàng hóa, chuyển giao khoa học - kỹ thuật, cung cấp dịch vụ … Ngược lại, bên được viện trợ thông qua nguồn vốn hỗ trợ phát triển có điều kiện bổ sung nguồn vốn còn thiếu, sử dụng vào các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng cơ sở hạ tầng, đường sá, cầu cống… tạo điều kiện thúc đẩy nền kinh tế phát triển và nâng cao đời sống nhân dân. ODA là nguồn vốn có nhiều ưu đãi Với mục tiêu hỗ trợ cho các quốc gia đang phát triển hoặc kém phát triển, ODA mang tính ưu đãi hơn bất kỳ hình thức tài trợ nào khác. Tính chất ưu đãi của nguồn vốn này được thể hiện qua những ưu điểm sau: + Lãi suất thấp: Các khoản vay ODA thường có mức lãi suất rất thấp, ví dụ như lãi suất các khoản vay ODA của Nhật Bản dao động từ 0,75 – 2,3% năm; của Ngân hàng Thế giới (WB) là 0%/năm nhưng phải trả phí dịch vụ là 0,75%/năm; mức lãi suất của Ngân hàng Phát triển Châu Á thường từ 1-1,5%/năm… + Thời hạn vay dài: Gắn với mức lãi suất tín dụng thấp, ODA có thời gian vay dài, như các khoản vay của Nhật Bản thường có thời hạn là 30 năm; Ngân hàng Thế giới là 40 năm; Ngân hàng Phát triển Châu Á là 32 năm. + Thời gian ân hạn: Đối với ODA vay: thời gian từ khi vay đến khi phải trả vốn gốc đầu tiên tương đối dài, 10 năm đối với các khoản vay từ Nhật Bản và Ngân hàng Thế giới; và 8 năm đối với Ngân hàng Phát triển Châu Á. Nguồn vốn ODA thường đi kèm theo các điều kiện ràng buộc Nhìn chung, các nước viện trợ ODA đều có chính sách riêng và những qui định ràng buộc khác nhau đối với các nước tiếp nhận. Họ vừa muốn đạt được ảnh hưởng về chính trị, vừa muốn đem lại lợi nhuận thông qua việc bán hàng hoá và dịch vụ của nước họ cho nước nhận viện trợ. ODA luôn bị ràng buộc trực tiếp hoặc gián tiếp. Do đó, đi kèm theo với ODA bao giờ cũng có những ràng buộc nhất định về chính trị, kinh tế hoặc khu vực địa lý. Nguồn vốn ODA có tính nhạy cảm Vì ODA là một phần GDP của nước tài trợ nên ODA rất nhạy cảm với dư luận xã hội ở nước tài trợ. Những nước tài trợ lớn trên Thế giới có luật về ODA, như tại Nhật Bản, quốc hội kiểm soát chặt chẽ Chính phủ trong việc cung cấp tài trợ ODA mang tính nhân đạo. Tính hai mặt của vốn ODA đối với nước nhận viện trợ Theo một báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 1999 thì một số nước sử dụng vốn ODA nước ngoài rất thành công. Bôtxoana và Hàn Quốc vào những năm 1960, Indonesia vào những năm 1970, Bôlivia và Gana vào cuối những năm 1980, Uganda và Việt Nam vào những năm 1990 là những dẫn chứng cho thấy các nước đã tự thoát ra từ khủng hoảng để có được sự phát triển nhanh chóng. Viện trợ nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong từng sự biến đổi, đóng góp các ý tưởng về chính sách phát triển, đào tạo các nhà hoạch định chính sách công, tài trợ cho cải cách và mở rộng các dịch vụ công cộng. Ngược lại, đôi khi viện trợ nước ngoài cũng thất bại hoàn toàn. Một ví dụ cụ thể là trong khi Môbutu Sese Seko, nhà độc tài của Zaia trước kia (nay là Cộng hoà Dân chủ Công gô) theo báo cáo là một trong những người có tài sản cá nhân kếch xù nhất thế giới được đầu tư ở nước ngoài, thì viện trợ quy mô lớn của nước ngoài cho Zaia trong hàng thập kỷ qua cũng không mang lại một chút tiến bộ nào cho sự phát triển kinh tế của Zaia. Zaia chỉ là một trong một số các dẫn chứng về việc nguồn viện trợ được cung cấp đều đặn mà không tính đến thậm chí là khuyến khích sự bất tài, tham nhũng và các chính sách lệch hướng. Một ví dụ khác là trường hợp của Tanzania. Trong 20 năm qua các nhà tài trợ đã rót vào đây một lượng lớn tiền tài trợ, 2 tỷ đô la cho việc xây dựng đường xá. Tuy nhiên mạng lưới đường xá vẫn chưa được cải thiện. Do thiếu duy tu bảo dưỡng đường xá thường bị hỏng nhanh hơn so với xây mới. Kết cục là những khoản vay này lại trở thành gánh nặng nợ cho các nước này. Thực tiễn nói trên là một biểu hiện cụ thể của tính hai mặt của nguồn vốn ODA, cụ thể như sau: Ưu điểm + Thứ nhất: ODA là nguồn vốn bổ sung cho đầu tư phát triển. Các khoản vay ODA có thời gian trả nợ rất dài và có mức lãi suất ưu đãi. Thành tố viện trợ không hoàn lại trong các khoản vay ODA tối thiểu là 25% theo quy định của các nước OECD. Theo số liệu của Bộ Tài chính từ năm 1993 đến năm 1999 Việt Nam đã ký vay ODA là 11.627 triệu USD trong đó có 9.632 triệu USD (chiếm 83%) là vay với thời hạn 30-40 năm và lãi suất từ 0,75% đến 2%/năm. Thành tố viện trợ không hoàn lại của các khoản vay này đạt từ 25% đến 80%. Chỉ có nguồn vốn lớn với điều kiện vay ưu đãi như vậy Chính phủ mới có thể tập trung đầu tư cho các dự án hạ tầng kinh tế lớn như xây dựng đường xá, điện, nước, thuỷ lợi, cảng, và các dự án hạ tầng xã hội như giáo dục y tế, có thời gian hoàn vốn lâu và tỷ lệ hoàn vốn thấp. + Thứ hai: ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ cho đất nước và bù đắp cán cân thanh toán. Hiện nay ở một số nước ASEAN, tỷ lệ tiết kiệm nội địa khá cao từ 35-40% GDP, song tại các nước này vẫn có thâm hụt cán cân vãng lai. Vốn ODA vào các nước này là nguồn bù đắp quan trọng cho cán cân vãng lai. Trong điều kiện đồng tiền nội tệ không có khả năng tự do chuyển đổi thì một dự án nếu đã chuẩn bị đủ 100% vốn đầu tư bằng nguồn vốn trong nước nhưng nếu nhu cầu chuyển đổi tiền nội tệ ra ngoại tệ để nhập khẩu trang thiết bị cho dự án không được đáp ứng đầy đủ thì chắc chắn dự án không khả thi. Như vậy, số tiền tiết kiệm nội địa không thể chuyển thành đầu tư. Trường hợp của Việt Nam, vừa thiếu hụt cán cân tiết kiệm - đầu tư, vừa thâm hụt cán cân thanh toán vãng lai, nên vốn ODA vào Việt Nam cùng một lúc phát huy hai tác dụng. + Thứ ba: Các dự án sử dụng vốn vay ODA thường đòi hỏi áp dụng công nghệ tiên tiến, có chất lượng cao và phương thức quản lý tiên tiến. Từ năm 1993, khi vốn ODA bắt đầu vào Việt Nam đến nay, rất nhiều cán bộ Việt Nam có điều kiện tiếp cận và hiểu biết các quy trình công nghệ mới trong các lĩnh vực cầu, đường, điện..v.v... Các cán bộ quản lý dự án, các cán bộ công chức của Chính phủ làm quen dần và ngày càng hiểu rõ hơn các quy tắc tổ chức đấu thầu quốc tế, giải ngân và quản lý thực hiện dự án. Có thể nói các dự án phát triển là các cơ sở thử nghiệm cho các ý tưởng hay khái niệm mới đối với một số nước, chứng minh cho Chính phủ hoặc nhân dân của các nước đó thấy được tác dụng của những công việc như thầu khoán các dịch vụ công cộng, vận động các nhóm những người hưởng lợi từ dự án tham gia vào công tác quản lý vv... Dự án ODA cũng có thể giúp phá vỡ những quan điểm trói buộc khu vực công cộng vào những cơ chế không hiệu quả. Chính phủ dù có tư tưởng đổi mới cũng thấy khó thực hiện các ý tưởng mới, nhất là khi các ý tưởng đó lại ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân. Ví dụ, khi dân cư đã quen với việc sử dụng các dịch vụ công cộng (đường, điện, nước ...) không phải trả tiền hoặc trả rất ít, nếu Chính phủ thay đổi chính sách yêu cầu người dân phải trả tiền cho các dịch vụ công cộng này để có nguồn đầu tư cho các dự án mới thì chắc chắn Chính phủ sẽ gặp phải sự phản đối từ phía dân cư và chính sách mới sẽ khó được thông qua. Trong khi đó, các nhà tài trợ có thể tài trợ cho các dự án đường, thuỷ lợi, nước sạch đồng thời yêu cầu nước tiếp nhận có chính sách thu phí thích hợp để duy tu bảo dưỡng công trình, đảm bảo tính bền vững của dự án. Việc thay đổi chính sách để đáp ứng yêu cầu của Nhà tài trợ sẽ được nhân dân dễ dàng chấp thuận hơn như là điều kiện để tiếp nhận vốn mới. Như vậy, dự án ODA đã góp phần đổi mới chính sách tại nước tiếp nhận vốn và đổi mới nếp nghĩ của người dân được trực tiếp thụ hưởng. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm nêu trên mà nhờ vậy các nước nghèo thường cố gắng để tranh thủ thu hút được càng nhiều vốn ODA càng tốt, vốn ODA cũng hàm chứa các mặt trái của nó. Mặt trái của vốn ODA + Thứ nhất: Vốn ODA trong một số trường hợp đi liền với yếu tố chính trị, hơn là các yếu tố hiệu quả kinh tế. + Thứ hai: Vay vốn ODA làm tăng gánh nợ quốc gia. Vốn vay ODA dù vay với thời gian dài 30-40 năm vẫn không phải là vốn cho không, đến một lúc nào đó nước tiếp nhận phải dùng tiền của mình để trả nợ. Hơn thế nữa rủi ro tỷ giá là một trong những nguy cơ đáng quan tâm nhất. Thực tế nhiều năm qua trên thế giới đã chỉ rõ: cái được coi là lợi ích của các khoản ODA cho vay với lãi suất thấp và thời hạn dài ngày hôm nay có thể không bù lại được cho những thiệt hại to lớn do sự thay đổi bất lợi về tỷ giá hối đoái trong tương lai. Vì vậy, nếu như nước tiếp nhận không có chính sách quản lý nợ thận trọng sẽ dẫn đến mất khả năng trả nợ. Bài học kinh nghiệm từ các nước Châu Phi cho thấy từ những năm 1960 các nước này chủ yếu là vay vốn ODA và đến cuối thập kỷ 80, đầu thập kỷ 90 các nước nghèo ở Châu Phi lâm vào khủng hoảng mất khả năng trả nợ. + Thứ ba: Các khoản vay ODA gắn với chính sách hỗ trợ cho các doanh nghiệp của nước tài trợ nên thông thường có sự ràng buộc của Nhà tài trợ trong việc lựa chọn dự án, thuê tư vấn, chọn nhà thầu, nhà cung ứng hàng hoá thiết bị cho dự án. Do đó, giá cả trong các hợp đồng sử dụng vốn ODA thường cao hơn các hợp đồng cùng loại theo hình thức thương mại thông thường. Cá biệt có trường hợp mức chênh lệch giá nói trên đến 30%. Hơn nữa vốn ODA khi đã được chỉ định cho một số dự án nhất định thì việc thay đổi quy mô dự án hoặc điều chuyển vốn từ dự án này sang dự án khác là rất khó khăn hoặc không thể thực hiện được, đặt nước đi vay vào tình thế hoặc chấp nhận dự án hoặc không được vay. + Thứ tư: Thủ tục để sử dụng được vốn vay ODA thường là phức tạp và mất nhiều thời gian để dự án được chấp thuận. Vì vậy, các dự án chuẩn bị để sử dụng vốn ODA thường phải thay đổi Nghiên cứu khả thi do thời gian từ khi xây dựng Nghiên cứu khả thi ban đầu đến khi được Nhà tài trợ thẩm định cách nhau khá xa. Ngoài ra, các chi phí khác như chi quản lý dự án, giải phóng mặt bằng của các dự án ODA cũng cao hơn các dự án cùng loại sử dụng vốn trong nước do Nhà tài trợ can thiệp trực tiếp vào các quy trình này. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA Sự cần thiết ODA là nguồn vốn quốc tế cần thiết cho các quốc gia đang phát triển. Chính phủ sử dụng nguồn vốn này cho đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội và đương nhiên phải có kế hoạch trả nợ trong tương lai. Vì vậy, nguồn vốn ODA nhất thiết phải được quản lý và sử dụng có hiệu quả. Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới đầu những năm 1990, việc đánh giá hiệu quả của các dự án viện trợ nước ngoài cho các nước nghèo ở Châu Phi cho thấy hầu như tất cả các dự án đều có hiệu quả và đạt được các tiêu chí đề ra ban đầu. Tuy nhiên, để kết luận tổng quát rằng các nước này đã sử dụng vốn ODA một cách có hiệu quả thì hầu như tất cả các chuyên gia đều do dự, vì với một lượng ODA khá lớn đổ vào các nước nghèo ở Châu Phi trong những năm 1960 và 1970 mà kinh tế các nước này không tăng trưởng, tỷ lệ đói nghèo không giảm…các chỉ số xã hội ít được cải thiện. Vì vậy, để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA của một nước hoặc một ngành một dự án trước hết ta phân loại các hình thức đánh giá hiệu quả từ đó có cách nhìn toàn diện hơn, chuẩn xác hơn về các kết quả đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA. Các hình thức đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA Theo phạm vi đánh giá Căn cứ vào phạm vi có thể phân loại đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở tầm “vĩ mô” và “vi mô”. + Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vĩ mô: Đánh giá hiệu quả nguồn vốn ODA dựa trên sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế, với sự thay đổi của các chỉ tiêu xã hội tổng thể. Các chỉ tiêu chính dùng để đánh giá là: Tăng trưởng GDP; Tăng mức GDP trên đầu người; Các chỉ số về xã hội: Tỷ lệ giảm nghèo, tỷ lệ biết đọc, biết viết, tỷ lệ tăng dân số, tuổi bình quân...; Khả năng hấp thụ và hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành; Chuyển đổi cơ cấu kinh tế.. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành, chúng ta cũng dựa trên sự phát triển của toàn ngành, các chỉ tiêu chính phản ánh sự tăng trưởng của ngành trong kỳ đánh giá. Ví dụ, ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, khi đánh giá hiệu quả đầu tư và sử dụng vốn ODA chúng ta thường phân tích các chỉ tiêu cụ thể như: Tốc độ tăng trưởng toàn nghành (giá trị sản xuất) (%); Tăng trưởng GDP nông nghiệp (%); Tổng giá trị sản phẩm nông nghiệp/tổng sản phẩm quốcdân (%); Số hộ nghèo tại nông thôn/tổng số hộ nghèo của nền kinh tế (%); Giá trị xuất khẩu các sản phẩm nông nghiệp/tổng giá trị xuất khẩu của cả nước (%); Sản lượng lương thực có hạt (triệu tấn); Giá trị sản xuất (GTSX) nông nghiệp (triệu đồng /ha); Tỷ lệ hộ nghèo (%); Tỷ lệ lao động nông nghiệp /cả nước (%); + Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vi mô: Đánh giá vi mô là đánh giá khách quan một chương trình/dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành từ khâu thiết kế (xây dựng dự án), tổ chức thực hiện (công tác lập kế hoạch, thực hiện đấu thầu...) và những thành quả của dự án (kết quả giải ngân, tính bền vững của dự án, số đối tượng hưởng lợi của dự án...). Mục đích của việc đánh giá hiệu quả là nhằm xác định tính phù hợp, việc hoàn thành các mục tiêu, hiệu quả phát triển, tác động và tính bền vững của dự án. Việc đánh giá dự án nhằm cung cấp những thông tin hữu ích và đáng tin cậy, giúp cho Chính phủ nước tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ nắm được các thông tin quan trọng đầy đủ để có những quyết sách kịp thời và đưa ra những quyết định chính xác đối với các dự án đang thực hiện và rút ra những bài học bổ ích đối với các dự án sẽ thực hiện trong tương lai. Việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ở tầm vi mô tức là việc đánh giá các kết quả thực hiện của dự án có đạt được theo các mục tiêu ban đầu đã đề ra/ký kết trong Hiệp định giữa Chính phủ và nhà tài trợ hay không. Các tiêu chí để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA đối với một chương trình/dự án như được định nghĩa trong "Các nguyên tắc trong đánh giá nguồn hỗ trợ phát triển của Ủy ban hỗ trợ phát triển OECD”, bao gồm các tiêu chí: - Tính phù hợp: Là mức độ phù hợp của việc đầu tư bằng nguồn vốn ODA đối với những ưu tiên và chính sách của nhóm mục tiêu, bên tiếp nhận tài trợ và nhà tài trợ. Việc đánh giá tính phù hợp sẽ cho thấy chương trình/dự án có phù hợp khi được triển khai tại khu vực/vùng đó hay không, có đáp ứng được nhu cầu của các cơ quan thụ hưởng hay không, có đúng mục tiêu đặt ra hay không, từ đó có những điều chỉnh cần thiết để đảm bảo dự án được thực hiện theo đúng mục tiêu ban đầu và đáp ứng được nhu cầu đề ra. Việc đánh giá tính phù hợp của dự án được thực hiện sau khi dự án được triển khai, và công tác này thường được thực hiện vào giai đoạn đầu và giữa kỳ của chương trình/dự án. - Tính hiệu quả: Là thước đo mức độ đạt được các mục tiêu đề ra của một chương trình/dự án. Đánh giá tính hiệu quả của dự án nhằm xem xét việc dự án có đạt được mục tiêu như trong thiết kế/văn kiện ban đầu của dự án không? Việc đánh giá này được thực hiện trên cơ sở so sánh kết quả theo thiết kế/văn kiện với kết quả đạt được trên thực tế. Từ đó đưa ra những bài học kinh nghiệm và những đề xuất tiếp theo (nếu có). Việc đánh giá này được được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án, trong đó việc đánh giá cuối kỳ sẽ là cơ sở để đánh giá hiệu quả toàn diện của dự án. - Tính hiệu suất: Đo lường sản phẩm đầu ra – định lượng và định tính – liên quan đến các yếu tố đầu vào, điều này có nghĩa là chương trình/dự án sử dụng ít nguồn lực nhất có thể được để đạt được kết quả mong đợi. Hay nói cách khác là thông qua việc so sánh việc lựa chọn các yếu tố đầu vào nhưng vẫn đạt được kết quả đầu ra như mong đợi, đề thấy được quy trình thực hiện chương trình/dự án đã là hợp lý nhất chưa. Đánh giá tính hiệu suất sẽ cho thấy dự án thực hiện đạt được kết quả như mục tiêu đề ra trên cơ sở tiết kiệm được nguồn lực đầu vào như thế nào? Từ đó rút ra được những bài học kinh nghiệm và những sự lựa chọn thay thế cần thiết khi thực hiện những dự án tiếp theo trên cơ sở sử dụng và kết hợp các yếu tố đầu vào hợp lý nhất. Hiệu suất của dự án thường được thực hiện thông qua công tác đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ của dự án và cùng với việc đánh giá tính hiệu quả của dự án. - Tính tác động: Là những chuyển biến tích cực và tiêu cực do sự can thiệp trực tiếp hoặc gián tiếp, có chủ ý hoặc không chủ ý, của việc thực hiện chương trình/dự án tạo ra. Nó cho thấy những tác động và ảnh hưởng đối với kinh tế, xã hội, môi trường và các chỉ số về phát triển khác do việc thực hiện dự án/chương trình tạo ra. Tính tác động của dự án không thể đo lường ngay khi dự án kết thúc, do đó người ta thường đánh giá nó sau khi dự án đã kết thúc từ 3 – 5 năm, khi đó mới có thể thấy được dự án có những tác động gì đến tình hình kinh tế, xã hội và môi trường tại khu vực thực hiện dự án và xung quanh. - Tính bền vững: Xem xét những lợi ích của việc thực hiện chương trình/dự án sẽ được duy trì sau khi kết thúc nguồn tài trợ như thế nào cả về mặt tài chính và môi trường. Xem xét tính bền vững của dự án chính là xem xét những hoạt động/hiệu quả/tác động của dự án có tiếp tục được duy trì khi dự án không còn tồn tại hay không? Các bên tham gia dự án, chính phủ hay các tổ chức khác có tiếp tục duy trì các hoạt động của dự án một cách độc lập hay không? Hoạt động này được thực hiện khi dự án kết thúc và xe._.m xét cùng với công tác đánh giá tác động của dự án. Khi đánh giá hiệu quả của một chương trình/dự án xét theo 05 tiêu chí này thì cần phải trả lời những câu hỏi sau: Bảng 1.1: Các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA Tiêu chí Các câu hỏi chính Phù hợp Chương trình/dự án có nhất quán với các mục tiêu chiến lược của quốc gia? Có thể thay đổi họat động của chương trình/dự án đó để làm nó phù hợp hơn với các mục tiêu chiến lược quốc gia? Chương trình/dự án đó có còn đáp ứng được nhu cầu của các cơ quan thụ hưởng? Phạm vi và cách thức tiếp cận của dự án có phù hợp hay không? Sự thay đổi của dự án sau khi triển khai có phù hợp với phạm vị ban đầu của dự án hay không? Những thay đổi trong thời gian tới như môi trường kinh tế, chính sách ... có ảnh hưởng đến tính phù họp của dự án hay không? Hiệu quả Có đạt được mục tiêu dự kiến không? Những nhân tố ảnh hưởng đến việc đạt được các mục tiêu của dự án? Có đạt được mục tiêu khi chương trình/dự án kết thúc không? Có kết quả đầu ra nào cần được củng cố để đạt được mục tiêu của dự án không? Liệu có thể giảm sản phẩm đầu ra mà không làm ảnh hưởng đến việc đạt kết quả của dự án không? Hiệu suất Có thể giảm số lượng yếu tố đầu vào đến mức nào nhưng vẫn đảm bảo đạt được mục tiêu đề ra? Các yếu tố đầu vào có được sử dụng một cách phù hợp/đúng đắn để đạt được các mục tiêu đề ra hay không? Các mục tiêu của dự án có đạt được một cách đầy đủ hay không? Những nhân tố thúc đẩy và cản trở việc đạt được mục tiêu của dự án? Tác động Có tác động tiêu cực nào không – nếu có, liệu có thể làm giảm thiểu những tác động này? Có tác động tích cực nào không – nếu có, liệu có thể tối đa hóa những tác động này? Dự án đã có những đóng góp gì đến việc đạt được mục tiêu dài hạn của quốc gia? Chương trình/dự án có tác động thế nào đến việc phát triển chính sách trong lĩnh vực dự án thực hiện? Những tác động này có tích cực hay không? Dự án có tác động gì đến kinh tế/xã hội như: tạo công an, việc làm, giảm nghèo, nâng cao vị thế người phụ nữ, tăng cường sự tham gia của người dân, nâng cao năng lực đối tác... Những tác động này có tích cực không? Những tác động của dự án đối với môi trường tự nhiên nơi dự án thực hiện? Nếu là những tác động tiêu cực thì có được lường trước ngay trong giai đoạn đầu thực hiện dự án hay không? Những tác động của dự án đối với việc nâng cao và cải tiến công nghệ trong khu vực dự án triển khai? Bền vững Liệu các tổ chức của Việt Nam tham gia vào các chương trình/dự án ODA này có tiếp tục các họat động một cách độc lập sau khi dự án kết thúc hay không? Liệu những cộng đồng tham gia vào dự án có tiếp tục các họat động một cách độc lập khi dự án kết thúc hay không? Có thể thay đổi những họat động nào để tăng cường tính bền vững của dự án? Kết quả thực hiện dự án có được hoạt động và duy trì một cách thích hợp khi dự án kết thúc không? Các điều kiện để duy trì hoạt động của dự án có phù hợp không như cơ cấu tổ chức, nhân lực, kỹ năng, trang thiết bị....? Nguồn lực tài chính trong tương lai để duy trì các hoạt động của dự án có đầy đủ không? Bên cạnh các nguồn lực tài chính của các tổ chức, có sự hỗ trợ từ phía Chính phủ hay không? Để đo lường các chỉ tiêu này, người ta sử dụng một số chỉ tiêu định lượng cụ thể sau Tác giả chỉ tập trung vào các chỉ tiêu đo lường liên quan đến lĩnh vực NNo & PTNT để làm cơ sở nghiên cứu và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại chương 2. : - Một số chỉ tiêu đo lường hiệu quả sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp: Các chỉ tiêu Đơn vị tính Số lượng/Tỷ lệ người có việc làm tăng khi có dự án Người/% Số lượng giao thông tham gia bình quân hàng năm/tăng so với trước khi có dự án SL xe/ngày Lần Giảm thiểu thời gian tham gia giao thông trong việc tiếp cận các dịch vụ xã hội, các cơ sở hạ tầng xã hội quan trọng % Số giờ/ngày Số km đường giao thông nông thôn được xây mới, nâng cấp Km Chi phí vận chuyển nông sản giảm so với trước khi có dự án % Thu nhập của người dân tăng so với trước khi có dự án % Diện tích canh tác được phục hồi và mở rộng Ha - Một số chỉ tiêu đo lường hiệu quả sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực thuỷ lợi: Các chỉ tiêu Đo lường Hiệu quả: Sản lượng sản xuất vụ mùa chủ yếu tăng nhờ có dự án (tấn) Lượng nước tưới hàng năm/ha (m3/ha) Lượng nước cung cấp/ngày (m3/ngày) Đo lường tính tác động: Diện tích đất được tưới nước (ha) Hiệu quả vụ mùa nhờ sử dụng hệ thống kênh/mương Sản lượng nông nghiệp tăng nhờ sử dụng hệ thống kênh/mương Hiệu suất nước tưới/diện tích đất trồng Tỷ lệ nghèo đói (tỷ lệ giữa % dân số dưới chuẩn ngèo khi không có dự án/% dân số dưới chuẩn nghèo khi có dự án) Đo lường tính bền vững: Sự thay đổi của mức và chất lượng nước ngầm Chỉ số đo lường về sức khoẻ con người khi sử dụng nguồn nước Sự tham gia của người dân trong việc quản lý hệ thống thuỷ lợi (tỷ lệ giữa diện tích đất (ha) có hệ thống tưới tiêu/tổng diện tích thực hiện dự án). - Một số chỉ tiêu đo lường hiệu quả hiệu quả sử dụng vốn ODA trong lĩnh vực lâm nghiệp: Các chỉ tiêu: Phát triển kinh tế: % thay đổi (ngày càng tăng) đóng góp của lĩnh vực lâm nghiệp trong tổng sản phầm quốc dân (tổng sản phẩm quốc nội) % thay đổi có việc làm trong lĩnh vực lâm nghiệp % thay đổi về thu nhập có được từ việc xuất khẩu các sản phẩm trong lĩnh vực lâm nghiệp % thay đổi trong giá trị tăng thêm đối với các sản phẩm được sản xuất từ rừng Giảm nghèo: % thay đổi về công an việc làm trong lĩnh vực lâm nghiệp theo các khu vực, đặc biệt là nhóm nghèo nhất % thay đổi về an ninh lương thực đối với các hộ sống trong khu vực rừng Bảo vệ môi trường: % thay đổi tỷ lệ phá rừng % thay đổi hệ sinh thái rừng trong hệ thống bảo tồn quốc gia Công bằng xã hội: Tăng cường khả năng tiếp cận/tham gia của người dân địa phương đối việc quản lý và khai thác rừng (%) Tăng cường sự tham gia của phụ nữ trong các hoạt động lâm nghiệp như sự tham gia của phụ nữ trong cơ quan nhà nước trong lĩnh vực lâm nghiệp Theo thời điểm đánh giá Công tác đánh giá được tiến hành định kỳ và đột xuất (khi cần thiết). Công tác đánh giá định kỳ được tiến hành theo 04 giai đoạn chủ yếu sau Mục 2.4, trang 13- Sổ tay theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA, do Dự án ”Tăng cường năng lực theo dõi và đánh giá dự án Việt Nam – Australia” giai đoạn II biên soạn; Điều 34 - Nghị định số 131/2006/NĐ- CP ngày 06/11/2006 của Chính phủ. : + Đánh giá ban đầu: Được tiến hành ngay khi một chương trình/dự án bắt đầu nhằm xem xét tình hình trên thực tế so với những mô tả trong văn kiện dự án đã được phê duyệt nhằm tìm ra những giải pháp trong giai đoạn ban đầu khi chuẩn bị thiết kế kỹ thuật và kế hoạch công tác chi tiết. Nội dung đánh giá gồm: đánh giá khâu chuẩn bị dự án từ khâu lập, trình duyệt nghiên cứu khả thi, chuẩn bị vốn, giải phóng mặt bằng, thành lập ban quản lý… + Đánh giá giữa kỳ: Được tiến hành tại thời điểm giữa của chu trình đầu tư nhằm xem xét tiến độ thực hiện so với thời điểm khởi công và, nếu cần thiết, khuyến nghị các điều chỉnh. Nội dung đánh giá bao gồm: đánh giá tiến độ thực hiện dự án, tìm ra yếu tố, nguyên nhân làm chậm tiến độ dự án, các chi phí tăng thêm làm giảm hiệu quả của dự án so với ban đầu, những thay đổi cần thiết của dự án trong quá trình thực hiện so với thiết kế dự án ban đầu. + Đánh giá kết thúc: Tiến hành ngay sau khi kết thúc thực hiện chương trình/dự án nhằm xem xét các kết quả đạt được và tổng kết toàn bộ quá trình thực hiện, rút ra kinh nghiệm cần thiết và cung cấp cơ sở cho việc lập báo cáo kết thúc dự án. Nội dung đánh giá bao gồm: đánh giá các kết quả thực hiện của chương trình/dự án có đạt được theo kế hoạch đề ra ban đầu hay không; đánh giá lại toàn bộ thời gian thực hiện dự án từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cần thiết và những đề xuất tiếp theo (nếu có). + Đánh giá tác động: Tiến hành vào một thời điểm thích hợp trong vòng ba năm, kể từ ngày đưa chương trình/dự án kết thúc và đi vào khai thác, sử dụng nhằm làm rõ tính hiệu quả, tính bền vững và tác động kinh tế xã hội của chương trình/dự án so với mục tiêu đặt ra ban đầu. Nội dung của việc đánh giá này nhằm xem xét tính bền vững và tác động của dự án đối với cộng đồng xã hội/người hưởng lợi sau khi dự án kết thúc. Có thể tóm tắt lại quy trình đánh giá này như sau: Bảng 1.2: Mối quan hệ về thời điểm đánh giá dự án Theo thời kỳ Các câu hỏi chính Đánh giá đầu kỳ Dự án được thiết kế có phù hợp với tình hình thực tế khi triển khai dự án hay không? Công tác chuẩn bị, xây dựng dự án đã được thực hiện tốt hay chưa như vấn đề chuẩn bị vốn, vấn đề giải phóng mặt bằng...? Đánh giá giữa kỳ Tiến độ thực hiện dự án có thể hoàn thành theo mục tiêu đề ra hay không? Nguyên nhân nào làm cho dự án không theo đúng tiến độ? Các giải pháp gì cần thực hiện để đảm bảo tiến độ thực hiện của dự án? Có cần điều chỉnh gì trong văn kiện/thỏa thuận của dự án để đảm bảo dự án đạt được tiến độ đề ra hay đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế? Đánh giá cuối kỳ Dự án có đạt được mục tiêu như đề ra trong văn kiện hay không? Việc thực hiện dự án đã rút ra được những bài học kinh nghiệm gì để làm cơ sở cho việc đưa ra những đề xuất, lưu ý khi thực hiện những chương trình/dự án tiếp theo? Đánh giá tác động Dự án có tính bền vững hay không? Có tác động gì đến môi trường kinh tế - xã hội của khu vực thực hiện dự án hay không? Những kết quả của dự án có mang lại lợi ích cho người hưởng lợi, có giải quyết được các vấn đề kinh tế - xã hội như đặt ra ban đầu hay không? Mối quan hệ giữa kiểu đánh giá và các tiêu chí Thông tin để đánh giá Để có thể đánh giá hiệu quả của dự án ODA điều quan trọng là phải tổ chức và thu thập được các nguồn thông tin về dự án. + Nguồn thông tin thứ nhất: Rất nhiều thông tin quan trọng phục vụ cho việc đánh giá dự án được thể hiện trong báo cáo định kỳ về việc thực hiện dự án, báo cáo hoàn thành dự án, Hệ thống thông tin quản lý (MIS) do Ban quản lý dự án chuẩn bị sau khi dự án kết thúc. Đó là các thông tin về tiến độ thực hiện dự án, chi phí thực tế so với nghiên cứu khả thi, các chỉ số về kết quả dự án, các yếu tố phát sinh ngoài dự kiến... + Nguồn thông tin thứ hai: Thu thập thông tin qua khảo sát và nghiên cứu dưới dạng câu hỏi và trả lời được gửi đến từ cơ quan, cá nhân liên quan đến dự án, đặc biệt là những người hưởng lợi từ dự án. Bằng cách này cán bộ đánh giá dự án có thể thu thập được các thông tin liên quan đến các chỉ số tác động, chỉ số ảnh hưởng của dự án. Tuy nhiên, ở đây cần nói thêm rằng, đa số các dự án sau khi hoàn thành chưa thể đo ngay được hiệu quả. Vì vậy, theo kinh nghiệm của các nước việc đánh giá hiệu quả sau dự án thường được tiến hành 03 đến 05 năm sau khi dự án hoàn thành. + Nguồn thông tin khác: Để có thể kiểm chứng tính xác thực của các thông tin, cơ quan đánh giá có thể cử đoàn đánh giá xuống hiện trường dự án để xem xét tại chỗ kết quả và ảnh hưởng của dự án. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA có thể được chia thành hai nhóm chính như sau: Các nhân tố khách quan Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tài trợ Các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát thất nghiệp hay những thay đổi chính trị có tác động đến các hoạt động hỗ trợ phát triển cho các quốc gia khác. Chẳng hạn đối với các quốc gia cung cấp ODA do nền kinh tế gặp khủng hoảng, tỷ lệ thất nghiệp tăng hay thay đổi về thể chế…có thể làm cho mức cam kết ODA hàng năm của quốc gia này giảm. Ngoài ra, có thể có sự thay đổi về thế chế chính trị ở quốc gia tài trợ, từ đó dẫn đến việc thay đổi các quy định, thủ tục giải ngân... cũng làm ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện dự án tại quốc gia nhận viện trợ. Các chính sách, qui chế của nhà tài trợ Nhìn chung, mỗi nhà tài trợ đều có chính sách và thủ tục riêng đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải tuân thủ khi thực hiện các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA của họ. Các thủ tục này khác nhau cơ bản ở một số lĩnh vực như xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân, các định mức, thủ tục rút vốn hay chế độ báo cáo định kỳ… Các thủ tục này khiến cho các quốc gia tiếp nhận viện trợ lúng túng trong quá trình thực hiện dự án. Tiến độ các chương trình dự án thường bị đình trệ, kéo dài hơn so với dự kiến, giảm hiệu quả đầu tư. Vì vậy, việc hiểu biết và thực hiện đúng các chủ trương hướng dẫn và qui định của từng nhà tài trợ là một điều vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận viện trợ. Môi trường cạnh tranh Thời gian gần đây, có thể thấy tổng lượng ODA trên Thế giới đang có chiều hướng suy giảm trong khi đó nhu cầu ODA của các nước đang phát triển tăng liên tục, nhất là sau các cuộc khủng hoảng kinh tế và các cuộc xung đột vũ trang khu vực. Hiện đang diễn ra cuộc cạnh tranh quyết liệt giữa các nước đang phát triển để tranh thủ nguồn vốn ODA. Vì vậy, để thu hút được những nguồn vốn ODA trong thời gian tới đòi hỏi các quốc gia tiếp nhận viện trợ phải không ngừng nâng cao hơn nữa trình độ kinh nghiệm và năng lực của họ trong công tác quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn này. Các nhân tố chủ quan Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tiếp nhận viện trợ Thông thường các nhà tài trợ thường cấp vốn cho các nước có mối quan hệ chính trị tốt và sử dụng vốn ODA có hiệu quả. Vì vậy, các nhân tố kinh tế, chính trị của nước nhận tài trợ có ảnh hưởng lớn đến tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA. Trong môi trường này, các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp, cơ chế quản lý kinh tế, sự ổn định chính trị… sẽ có những tác động trực tiếp đến quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA. Ví dụ, ở các quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, 1% GDP viện trợ dẫn đến mức tăng trưởng bền vững tương đương với 0,5 % GDP. Vì vậy, ổn định về mặt chính trị, tăng trưởng về kinh tế là một trong những yếu tố đặc biệt quan trọng để vận động và thu hút ODA cho đất nước. Xây dựng dự án Việc xây dựng dự án ban đầu đóng vai trò rất quan trọng. Các chương trình/dự án được xây dựng phải nằm trong khuôn khổ, mục tiêu chung của Chính phủ, xuất phát từ nhu cầu thực tế của các vấn đề kinh tế - xã hội. Dự án được xây dựng bám sát với tình hình thực tế sẽ là nhân tố quan trọng dẫn đến sự thành công khi thực hiện sau này. Qui trình và thủ tục của nước tiếp nhận viện trợ Đây là nhân tố quan trọng nhất tác động trực tiếp tới hiệu quả sử dụng vốn ODA. Ở những quốc gia có qui trình và thủ tục thông thoáng, thuận lợi cho công tác thực hiện các chương trình, dự án ODA thì ở nơi đó các chương trình, dự án ODA sẽ triển khai thuận lợi, đúng tiến độ và phát huy hiệu quả tốt qua đó sẽ làm tăng khả năng thu hút thêm nguồn vốn này. Trong thời gian qua, Việt Nam đã làm rất tốt vấn đề này. Chính phủ đã có những động thái đáng ghi nhận như việc sửa đổi một số quy trình, thủ tục, quy định để đảm bảo thủ tục trong nước hài hòa với các quy định của nhà tài trợ thông qua hội thảo về hài hòa thủ tục diễn ra tại Hà Nội qua các năm. Năng lực tài chính của các nước tiếp nhận viện trợ ODA Đối với các chương trình/dự án ODA để tiếp nhận 1 USD vốn ODA thì các quốc gia tiếp nhận phải có ít nhất 15% vốn đảm bảo trong nước (khoảng 0.15 USD) làm vốn đối ứng. Ngoài ra, cần một lượng vốn đầu tư từ ngân sách cho công tác chuẩn bị các chương trình/dự án cũng không nhỏ. Bên cạnh đó, khi ký kết các hiệp định vay vốn từ nhà tài trợ, các nước tiếp nhận viện trợ cũng cần tính đến khả năng trả nợ trong tương lai vì nguồn vốn ODA không phải là của ”trời cho”, hiện tại chưa phải trả nợ, nhưng trong tương lai (30 – 40 năm tới), các nước này phải thanh toán các khoản nợ đến hạn của mình, trong đó có cả lãi vay. Những ví dụ thực tiễn về việc mất khả năng trả nợ của các nước Châu Phi đã chỉ rõ về sự cần thiết các nước nhận viện trợ phải có một tiềm lực tài chính nhất định. Năng lực và đạo đức cán bộ quản lý và sử dụng vốn ODA Năng lực và đạo đức của các cán bộ thực hiện chương trình, dự án ODA cũng là một nhân tố ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả sử dụng vốn ODA. Các cán bộ này cần phải có năng lực về đàm phán, ký kết dự án, triển khai thực hiện quản lý vốn, có kiến thức chuyên môn sâu về pháp luật, kinh tế, kỹ thuật, ngoại ngữ.... Bởi vì trên thực tế, các hoạt động thực hiện dự án vừa phải tuân thủ các qui định, luật pháp của Chính phủ Việt Nam vừa phải tuân thủ các qui định, hướng dẫn của nhà tài trợ. Ngoài những năng lực về chuyên môn kể trên, các cán bộ quản lý dự án nhất thiết phải có những phẩm chất đạo đức tốt. Thật vậy, hiện nay chịu ảnh hưởng của cơ chế quản lý cũ, nhiều người còn có tâm lý bao cấp, coi ODA là thứ cho không, Chính phủ vay, Chính phủ trả nợ. Do vậy, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Thực chất ODA không phải là nguồn vốn dễ kiếm và không phải là cho không. Cả ODA không hoàn lại và ODA vốn vay đều đòi hỏi trách nhiệm rất cao của Chính phủ nước tiếp nhận trước dư luận trong nước cũng như dư luận nước tài trợ. Sự cam kết mạnh mẽ, chỉ đạo sát sao và sự tham gia rộng rãi của các bên liên quan Thật vậy, với sự tham gia rộng khắp của các ngành, các cấp và sự chỉ đạo sao đối với tất cả các giai đoạn của dự án sẽ giúp cho dự án đi đúng hướng, đạt được kế hoạch đề ra và có tính bền vững khi kết thúc. Chúng ta có thể thấy rõ điều này ở Việt Nam, với cơ chế quản lý theo chiều dọc và sự tuân thủ các mệnh lệnh hành chính từ cấp trên, thì chỉ khi nào thật sự các cấp, bộ ngành tham gia dự án cùng vào cuộc thì khi đó dự án mới có thể triển khai đúng tiến độ, đúng đối tượng và có hiệu quả. Hiệu quả sử dụng vốn ODA cũng sẽ tăng lên khi có sự tham gia tích cực của các đối tượng thụ hưởng ở các cấp vào quá trình chuẩn bị, tổ chức thực hiện và theo dõi, giám sát. Sự tham gia của các đối tượng thụ hưởng vào các chương trình và dự án cũng sẽ giúp đảm bảo chọn lựa được các giải pháp đúng, các nguồn lực được sử dụng công khai, minh bạch, chống thất thoát, lãng phí, tham nhũng và đáp ứng trách nhiệm giải trình cũng như duy trì được lâu dài các lợi ích mà ODA mang lại. Theo dõi, kiểm tra và giám sát việc thực hiện dự án Công tác này đóng vai trò rất quan trọng quyết định đến sự thành công của dự án. Việc theo dõi, kiểm tra và giám sát dự án còn giúp thấy được những tồn tại, khó khăn cần giải quyết để từ đó có những điều chỉnh kịp thời, cả điều chỉnh về cách thức thực hiện dự án cũng như một số nội dung trong hiệp định tài chính đã ký kết (nếu thấy có những điểm bất hợp lý trong văn kiện của dự án so với thực tế), phục vụ việc ra quyết định của các cấp quản lý, nhằm đảm bảo chương trình/dự án được thực hiện đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng và trong khuôn khổ các nguồn lực đã được xác định. Ngoài ra, nó còn giúp cho các cấp quản lý rút ra những bài học kinh nghiệm để áp dụng cho giai đoạn thực hiện tiếp theo và áp dụng cho các chương trình, dự án khác. ODA ĐỐI VỚI PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP, NÔNG THÔN VIỆT NAM Đặc điểm nông nghiệp và nông thôn Việt Nam Hai mươi năm thực hiện chính sách kinh tế đổi mới, nông nghiệp và nông thôn nước ta đã có những bước phát triển vững chắc và đạt được những kết quả đáng tự hào. Trong giai đoạn 2001-2006 tốc độ tăng trưởng GDP bình quân trong nông nghiệp đạt 4%. Trong năm 2005, sản lượng lương thực có hạt đạt 40 triệu tấn; giá trị sản xuất nông nghiệp đạt 24 triệu đồng/ha; tỷ lệ hộ nghèo theo chuẩn quốc tế giảm xuống còn 22%. Một kết quả đặc biệt suất sắc là năm 2005 dù gặp thiên tai nặng nhưng xuất khẩu gạo lại đạt mức kỷ lục 5,2 triệu tấn, các mặt hàng nông lâm sản khác cũng đạt mức xuất khẩu ấn tượng như gỗ, cà phê, cao su, hạt điều hồ tiêu… Nông nghiệp và phát triển nông thôn trong điều kiện hiện nay có những đặc điểm cơ bản sau: + Một là: Việt Nam là một quốc gia đang phát triển, dân số tương đối đông (trên 80 triệu người). Phần lớn dân số hiện đang sống ở vùng nông thôn (trên 70%), tỷ lệ lao động nông nghiệp chiếm gần 60% trên tổng số lao động cả nước và đặc biệt nông nghiệp là một ngành kinh tế rất quan trọng đối với đất nước Việt Nam hiện nay. + Hai là: Đường lối kinh tế đổi mới được Đảng khởi xướng và lãnh đạo từ năm 1986 với hai nội dung cơ bản: chuyển đổi mô hình kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thay đổi chiến lược phát triển kinh tế từ “đóng cửa kinh tế” sang “mở cửa kinh tế”, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, với mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng dân chủ, văn minh. Mặc dù định hướng của Đảng khá rõ như vậy nhưng kinh tế thị trường ở khu vực nông thôn chưa phát triển. Chưa hình thành các kênh phân phối hàng nông sản thông suốt từ người nông dân đến các nhà máy chế biến và người tiêu dùng. + Ba là: Nông nghiệp nông thôn nước ta có nhiều tiềm năng phát triển. Việt Nam có điều kiện tự nhiên, khí hậu, đất đai rất thuận lợi cho phát triển ngành nông nghiệp nhiệt đới trồng trọt, chăn nuôi. Đặc biệt trong dân cư có nhiều ngành nghề truyền thống được gìn giữ và phát huy. + Bốn là: Nông nghiệp và nông thôn nước ta đang ở trình độ phát triển thấp. Sản xuất còn manh mún, chưa mang tính tập trung của một nền sản xuất hàng hoá nông nghiệp lớn. Chưa có nhiều vùng chuyên canh tập trung. Năng suất, chất lượng, hiệu quả sản xuất nông, lâm nghiệp, thuỷ sản còn thấp, do trình độ kỹ thuật công nghệ còn lạc hậu, việc bảo quản chế biến để giữ và làm tăng giá trị tăng thêm của hàng hoá nông, lâm nghiệp, thuỷ sản còn hạn chế. + Năm là: Khối lượng hàng nông sản xuất khẩu của Việt Nam thường đứng thứ bậc cao đứng thứ nhất về hạt tiêu, đứng thứ hai về gạo, điều, cà phê, đứng thứ tư về cao su…nhưng do các sản phẩm qua chế biến cón ít Việt Nam xuất hàng thô chiếm tỷ trọng lớn, thương hiệu và thị trường còn yếu, phải bán qua trung gian. Do đó, mặc dù lượng xuất khẩu lớn nhưng chúng ta không những không chi phối được giá cả mà còn bán với giá thấp hơn giá các nước khác. Còn tồn tại nhiều yếu kém về khâu quản lý nguyên liệu, quản lý chất lượng, đăng ký nhãn hiệu, xuất xứ hàng hoá. Công tác thị trường còn tự phát, bị động cả về thị trường xuất khẩu và trong nước. Quá trình cơ giới hoá nông nghiệp tiến triển chậm, chưa có mối quan hệ hữu cơ giữa nghiên cứu và ứng dụng. Đặc biệt, khâu công nghệ sau thu hoạch tiến triển rất chậm do tư duy và lề lối làm việc không thay đổi. + Sáu là: Nông nghiệp Việt Nam phát triển trong điều kiện toàn cầu hoá, các nước giàu có nhiều chính sách hỗ trợ lớn cho nông nghiệp nông sản nước họ, vì vây nông sản các nước nghèo trong đó có Việt Nam gặp nhiều khó khăn trong cạnh tranh, thậm trí còn bị kiện phá giá. Việc chuyển dịch cơ cấu nông, lâm, ngư nghiệp cây con còn mang nặng tính tự phát, công tác qui hoạch, cơ chế và công cụ để điều hành theo qui hoạch chưa rõ ràng, còn lúng túng thông tin lại thiếu. Tình trạng “trồng – chặt” diễn ra trong nhiều năm ở nhiều cây, con trên nhiều địa phương. + Bảy là: Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành nông lâm nghiệp còn yếu, lại thêm thiên tai dịch bệnh diễn ra liên miên gây thiệt hại nhiều nghìn tỷ đồng mỗi năm. Tỷ trọng đầu tư cho nhóm ngành nông, lâm nghiệp thuỷ sản thấp so với tỷ trọng GDP của nhóm ngành này. Vai trò của ODA đối với phát triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam Ngành nông nghiệp theo nghĩa rộng bao gồm nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ lợi và phát triển nông thôn vừa là ngành sản xuất vật chất, vừa là một trong những ngành mang tính xã hội rộng lớn có liên quan trực tiếp đến việc bảo vệ môi trường sinh thái. Ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn không những sản xuất các sản phẩm thiết yếu của đời sống xã hội mà còn là ngành phục hồi, bảo vệ và phát triển nguồn tài nguyên vô cùng quí giá đó là đất, nước, rừng. Kết quả sản xuất nông nghiệp có tác động mạnh vào đời sống kinh tế - xã hội, đất nước. Nhưng sản xuất nông nghiệp lại luôn phải đối mặt với sự tác động to lớn của thiên nhiên, khí hậu, thời tiết, chịu nhiều yếu tố rủi ro, tỷ suất lợi nhuận thấp… nên không hấp dẫn các nhà đầu tư. Trong khi đó, là một nước nông nghiệp, phát triển nông nghiệp, nông thôn có vai trò đặc biệt quan trọng đối với kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Chính vì vậy, để phát triển kinh tế xã hội của đất nước phải bắt đầu từ đầu tư cho nông nghiệp và phát triển nông thôn. Nguồn vốn ODA chính là nguồn vốn đầu tư cần thiết giúp Việt Nam thực hiện công nghiệp hoá - hiện đại hoá nông nghiệp và nông thôn Việt Nam, chuyển giao công nghệ mới, kinh nghiệm quản lý tiên tiến, hỗ trợ công cuộc chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong nông nghiệp và nông thôn theo hướng phá thế độc canh cây lúa, đa dạng hoá các sản phẩm nông nghiệp theo yêu cầu của thị trường, góp phần thúc đẩy phát triển nông nghiệp nông thôn Việt Nam. Tầm quan trọng của vốn ODA trong phát triển nông nghiệp, nông thôn có thể thấy rõ trong Quyết định số 290/2006/QĐ - TTg, ngày 29/12/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Đề án “Định hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA trong thời kỳ 2006 - 2010” và Nghị định số 131/2006/NĐ- CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, trong đó đều ưu tiên tập trung sử dụng ODA vào “Phát triển nông nghiệp và nông thôn (bao gồm nông nghiệp, thuỷ lợi, lâm nghiệp, thuỷ sản) kết hợp xoá đói, giảm nghèo”. Thật vậy, vốn ODA giúp Chính phủ tập trung đầu tư vào xây dựng các cơ sở hạ tầng nông thôn quan trọng như các tuyến đường giao thông nông thôn, đường liên huyện, liên xã, liên thôn tạo tiền đề phát triển kinh tế, trao đổi hàng hoá nâng cao đời sống các hộ dân nghèo ở vùng sâu vùng xa; đầu tư xây dựng các công trình thuỷ lợi quan trọng, nâng cấp hệ thống đê điều, xây hồ, đập giúp bà con nông dân chủ động tưới tiêu, thoát lũ tăng năng suất lao động, nâng cao đời sống nhân dân; đầu tư trang bị khoa học công nghệ mới, tạo đà phát triển mạnh cho nông nghiệp và nông thôn Việt Nam. Ngoài ra, vốn ODA cũng là nguồn vốn đầu tư quan trọng và cần thiết giúp Chính phủ đầu tư vào hỗ trợ công tác khuyến nông, nước sinh hoạt, y tế nông thôn, thay đổi cách nghĩ cách làm cổ hủ lạc hậu của các vùng nông thôn nghèo, dân tộc thiểu số vùng sâu, vùng xa, góp phần quan trọng vào chương trình xoá đói giảm nghèo của Việt Nam. MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA TRONG NÔNG NGHIỆP Kinh nghiệm quản lý ODA ở một số nước trên thế giới Kinh nghiệm của Trung Quốc: Quản lý tập trung, thực hiện phi tập trung Năm 1980 đến cuối 2005, tổng số vốn ODA WB cam kết với Trung Quốc là 39 tỷ USD (người Trung Quốc gọi là “vay vốn Chính phủ nước ngoài”). Vốn ODA đóng một vai trò rất tích cực trong việc thúc đẩy cải cách và phát triển ở Trung Quốc với 263 dự án được thực hiện ở tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường, và ở khắp các địa phương. Tóm tắt nguyên nhân thành công của việc sử dụng ODA ở Trung Quốc có mấy điểm: Có chiến lược hợp tác tốt; Xây dựng tốt các dự án; Cơ chế điều phối và thực hiện tốt; Cơ chế theo dõi và giám sát chặt chẽ. Trung Quốc đặc biệt đề cao vai trò của việc quản lý và giám sát. Hai cơ quan Trung ương quản lý ODA là Bộ Tài chính (MoF) và Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia (NDRC). MoF làm nhiệm vụ “đi kiếm tiền”, đồng thời là cơ quan giám sát việc sử dụng vốn. MoF yêu cầu các Sở Tài chính địa phương thực hiện kiểm tra thường xuyên hoạt động của các dự án, phối hợp với WB đánh giá từng dự án. Các Bộ ngành chủ quản và địa phương có vai trò quan trọng trong thực hiện và phối hợp với MoF giám sát việc sử dụng vốn. Việc trả vốn ODA ở Trung Quốc theo cách “ai hưởng lợi, người đó trả nợ”. Quy định này buộc người sử dụng phải tìm giải pháp sản sinh lợi nhuận và lo bảo vệ nguồn vốn. Kinh nghiệm của Ba Lan: Vốn vay không hoàn lại vẫn phải giám sát chặt Ba Lan quan niệm để sử dụng vốn ODA đạt hiệu quả, trước hết phải tập trung đầu tư vào nguồn nhân lực và năng lực thể chế. Chính phủ Ba Lan cho rằng, giao việc thực hiện dự án ODA cho các bộ phận hành chính là không thích hợp. Cơ sở luật pháp rõ ràng và chính xác trong toàn bộ quá trình là điều kiện để kiểm soát và thực hiện thành công các dự án ODA. Ba Lan đề cao hoạt động phối hợp với đối tác viện trợ. Ở Ba Lan, các nguồn hỗ trợ được coi là “quỹ tài chính công”. Việc mua sắm tài sản công phải tuân theo Luật mua sắm công và theo những quy tắc kế toán chặt chẽ. Quá trình giải ngân khá phức tạp nhằm kiểm soát đồng tiền được sử dụng đúng mục đích. Trong đó, nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận viện trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống thể chế và hệ thống luật pháp. Cơ quan chịu trách nhiệm gồm có các Bộ, một số cơ quan Chính phủ, trong đó Bộ Phát triển đóng vai trò chỉ đạo. Ba Lan đặc biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán. Công tác kiểm toán tập trung vào kiểm toán các hệ thống quản lý. Trong đó chịu trách nhiệm gồm có kiểm toán nội bộ trong mỗi cơ quan, các công ty kiểm toán nước ngoài được thuê, và các dịch vụ kiểm toán của Ủy ban châu Âu. Khi công tác kiểm toán phát hiện có những sai sót, sẽ thông báo các điểm không hợp lệ cho tất cả các cơ quan. Công tác kiểm soát tập trung vào kiểm tra tình hình hợp pháp và tính hợp thức của các giao dịch, kiểm tra hàng năm và chứng nhận các khoản chi tiêu, kiểm tra cuối kỳ, kiểm tra bất thường. Chính phủ Ba Lan cho rằng, kiểm tra và kiểm toán thường xuyên không phải để cản trở mà là để thúc đẩy quá trình dự án. Kinh nghiệm của Malaysia: Phối hợp chặt chẽ với nhà tài trợ cùng kiểm tra đánh giá Ở Malaysia, vốn ODA được quản lý tập trung vào một đầu mối là Văn phòng Kinh tế Kế hoạch. Vốn ODA được đất nước này dành cho thực hiện các dự án xóa đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho người dân. Văn phòng Kinh tế Kế hoạch Malaysia là cơ quan lập kế hoạch ở cấp Trung ương, chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án, và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia. Malaysia đánh giá cao hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ. Mục đích lớn nhất của Malaysia là nhận hỗ trợ kỹ thuật để tăng cường năng lực con người thông qua các lớp đào tạo. Malaysia công nhận rằng họ chưa có phương pháp giám sát chuẩn mực. Song chính vì vậy mà Chính phủ rất chú trọng vào công tác theo dõi đánh giá. Kế hoạch theo dõi và đánh giá được xây dựng từ lập kế hoạch dự án và trong lúc triển khai. Cũng tương tự như Ba Lan, Malaysia đặc biệt chú trọng đơn v._.hần đẩy mạnh việc áp dụng những phương thức tiếp cận mới để thực hiện dự án. Theo thiết kế, khoảng 180 cán bộ cấp tỉnh được đào tạo trong việc lập dự án và có 30 cán bộ trung ương được đào tạo quản lý dự án và lập quy hoạch phát triển nông thôn. Thực tế thực hiện đã có hơn 2,000 cán bộ (cấp trung ương và tỉnh) được đào tạo (quản lý XD cơ sở hạ tầng nông thôn, quản lý tài chính, quản lý dự án, kỹ năng tin học…). 73 tiểu dự án đã được thiết kế và thực hiện với việc huy động thêm được khoản vốn vay nhưng vẫn đảm bảo tiến độ thực hiện dự án. Tổng nguồn vốn dự án là 150triệu USD (45 triệu USD ngoại tệ và 105 triệu USD nội tệ). Chi phí thực tế của dự án là 151.1 triệu USD (41.7 triệu USD ngoại tệ và 109.4 triệu USD nội tệ), trong đó chi phí xây lắp thấp hơn từ 10% -20% so với thiết kế. Tính hiệu suất Đối với đường giao thông nông thôn: EIRR đạt 12% – 23%. Lợi ích thu được từ việc tiết kiệm chi phí vân hành phương tiện giao thông là 40%, trong khi tính toán ban đầu là 10%. Thặng dư của người sản xuất là 20%, trong khi ước tính ban đầu là 10%. Đối với hệ thống thuỷ lợi: tỷ lệ nội hoàn về kinh tế (EIRR) đạt 22.3%, trong khi mức ước tính ban đầu là 21% - 28%. Đối với hệ thống nước sạch: EIRR đạt 10,3%, thiết kế ban đầu là 29%. Như vậy, các tiểu dự án đều có EIRR vượt mức chi phí cơ hội của vốn (12%). Tính bền vững Dự án đã: (i) tổ chức các hoạt động nhằm nâng cao năng lực thông qua lập kế hoạch và thực hiện công tác vận hành, bảo dưỡng; (ii) người hưởng lợi được yêu cầu đóng góp vào công tác vận hành và bảo dưỡng. Đối với các công trình thuỷ lợi lớn, các công ty khai thác thuỷ nông cấp huyện hoặc cấp tỉnh có trách nhiệm vận hành và bảo dưỡng công trình kể cả việc thu thuỷ lợi phí. Đối với các công trình nhỏ hơn, việc vận hành và bảo dưỡng được giao cho một nhóm người có khả năng. Tuy nhiên, do không thu thuỷ lợi phí nên tính bền vững đối với các công trình này sẽ không đảm bảo. Nước sinh hoạt: Trách nhiệm vận hành và bảo dưỡng các công trình cấp nước đã được trao lại cho các công ty quản lý thuỷ lợi cấp tỉnh hoặc các đơn vị đại diện ở tuyến huyện. Đối với đường giao thông nông thôn: Trách nhiệm bảo dưỡng đã được giao lại cho Chi cục đường bộ các tỉnh, đại diện của Cục ở huyện và ở Xã. Đối với các chợ: việc vận hành và bảo dưỡng được giao lại cho các BQL chợ của Huyện. Tính tác động Cải thiện điều kiện đi lại của người dân, mạng lưới đường được nâng cấp tạo điều kiện phát triển thương mại vùng sâu, vùng xa, góp phần phát triển kinh tế và xoá đói giảm nghèo. Đời sống người dân ngày càng được nâng cao, thu nhập tăng. Dự án cũng đã nâng cao năng lực cho các cấp chính quyền địa phương đảm bảo tỉnh có thể tự quản lý và xác định các dự án đầu tư ưu tiên và giám sát quá trình thực hiện. Tác động về môi trường không bị ảnh hưởng mà còn có xu hướng tốt hơn do hệ thống đường xá được nâng cấp, người dân được sử dụng nước sạch… Những tồn tại: 1. Tiến độ thực hiện dự án đã bị chậm so với thiết kế ban đầu (4/1998 – 12/2004), nhưng thực tế thực hiện bị chậm hơn 1 năm, đến tháng 9/2005 mới kết thúc giải ngân và đến tháng 07/2006 mới tiến hành xong việc đánh giá cuối kỳ, và tháng 10/2006 có báo cáo kết thúc dự án. 2. Chất lượng thực hiện dự án tại một số địa phương chưa cao, đặc biệt là các công trình xây dựng, có hiện tượng thông đồng để trúng thầu. Nguyên nhân: Thiết kế dự án: Thủ tục phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, phương án tài chính và các vấn đề xã hội của các tiểu dự án tại các tỉnh còn phức tạp Đấu thầu và lựa chọn tư vấn: Quyết toán một số công trình xây dựng bị chậm tiến độ do một số nhà thầu không đủ vốn để thực hiện trong khi trước đó nhà thầu đã cố gắng hạ thấp giá thầu để thắng thầu; có công trình đã không thể hoàn thành do nhà thầu không đủ năng lực để thực hiện; hoặc hoàn thành được nhưng chất lượng không cao do nhà thầu địa phương hạn chế về năng lực quản lý và năng lực kỹ thuật. Mặc dù công tác tuyển chọn tư vấn đã được thực hiện từ tháng 7/1998, nhưng đến tháng 8/1999 tư vấn mới được huy động. Trong khi đó, các hợp đồng xây lắp đã được trao cho 20/23 tỉnh trước khi tư vấn được huy động, và thực hiện trên cơ sở là những báo cáo nghiên cứu khả thi kém chất lượng. Điều này dẫn đến công trình kém chất lượng, các nhà thầu được tuyển chọn không đủ năng lực thực hiện, tiến độ dự án bị ảnh hưởng. Vốn đối ứng thực hiện dự án: Mặc dù các tỉnh đã được Bộ phân bổ vốn đối ứng kịp thời, nhưng do các tỉnh lại dùng ngân sách đã được phân bổ để chi trả cho phần đóng góp của người hưởng lợi với cơ sở cho rằng những khoản trả trước này sẽ được hoàn lại trong tương lai. Cho nên khi cần vốn đối ứng để thanh toán cho nhà thầu thì không còn, vì vậy có nhà thầu bị thanh toán chậm đến 12 tháng. Vấn đề thuế TNCN: Trong thời gian thực hiện, dự án đã thuê số lượng tư vấn lớn người nước ngoài để thực hiện các gói thầu quốc tế. Đa số các chuyên gia tư vấn này đều ở Việt Nam dưới 183 ngày, và theo luật thuế TNCN hiện hành thì họ đều phải nộp thuế TNCN 25% trên tổng số thu nhập. Tuy nhiên, nguồn thanh toán lại là từ vốn vay của ADB, nên theo quy định toàn bộ khoản viện trợ của ADB không chịu thuế. Vì vậy, số thuế để thanh toán này phải được lấy từ vốn đối ứng của NSNN. Nhưng do việc bố trí vốn đối ứng để nộp thuế không có trong ngân sách của dự án, cho nên dự án phải đợi rất lâu để Bộ xin ý kiến của Bộ TC và Bộ Kế hoạch và đầu tư bố trí vốn đối ứng để đóng thuế cho những chuyên gia này. Đây cũng là nhân tố quan trọng ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ thực hiện của dự án. Công tác thực hiện dự án: Gặp nhiều khó khăn, do: thủ tục phê duyệt tiểu dự án tại tỉnh còn nhiều phức tạp; các báo cáo nghiên cứu khả thi do tư vấn địa phương lập trong giai đoạn đầu của dự án có chất lượng thấp trong khi đó năng lực thẩm định của các cán bộ của Bộ còn hạn chế; chi phí giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án không được dự toán trong thiết kế dự án; hướng dẫn về các quy trình thực hiện dự án thực hiện chậm, đến cuối năm 2000 mới có hướng dẫn cho các tỉnh. Sự khác biệt giữa quy đinh của ADB và chính phủ: Về thủ tục đấu thầu, sơ tuyển nhà thầu, thời hạn đấu thầu, tổ chức đấu thầu, và thế nào là một nhà thầu hợp lệ đã gây nhiều khó khăn cho dự án trong quá trình thực hiện. Công tác theo dõi/giám sát dự án chưa được chú trọng: tại một số tỉnh, dẫn đến chất lượng công trình không cao, có hiện tượng bong, tróc, lún đường sau khi thi công. Sự tham gia của người dân/cộng đồng hưởng lợi: trong việc xác định nơi xây các công trình thuỷ lợi chưa được chú trọng, dẫn đến một số công trình thuỷ lợi được xây dựng chưa thực sự đáp ứng được nhu cầu của người dân. Năng lực của cán bộ thực hiện dự án: Trong giai đoạn đầu, dự án giải ngân thấp do hạn chế về năng lực thực hiện các thủ tục giải ngân, thanh lý và các thủ tục mua sắm theo quy định của ADB; các cán bộ thực hiện dự án tại các tỉnh không có kinh nghiệm đối với các thủ tục đấu thầu cạnh tranh hay các thủ tục từ tài khoản tạm ứng cấp 1. Mặt khác, hầu hết các cán bộ được biệt phái từ Sở Nno&PTNT tỉnh sang, do đó năng lực còn hạn chế, trong khi lại không dành 100% thời gian cho việc thực hiện dự án do còn bận các công việc bên Sở. Một số tư vấn được tuyển dụng trong nước chưa có nhiều kinh nghiệm thực hiện các dự án của ADB tài trợ, chưa quen với công tác đánh giá xã hội, môi trường và phân tích kinh tế - tài chính của dự án để thực hiện các công việc cần thiết trong quá trình lập báo cáo nghiên cứu khả thi, dẫn đến các báo cáo này kém chất lượng, ảnh hưởng trực tiếp đến công tác thực hiện dự án. Bên cạnh đó, thiết kế dự án yêu cầu Phó Giám đốc dự án có trách nhiệm quản lý về mặt hành chính và tài chính, nhưng Dự án lại không tuyển được người có kinh nghiệm và năng lực. Vì vậy, các cán bộ tại BQL dự án Trung ương phải kiêm nhiệm nhiều việc, không hướng dẫn cho các tỉnh một cách cụ thể, dẫn đến các yếu kém của cán bộ địa phương không được khắc phục mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả và tiến độ thực hiện dự án. PHỤ LỤC 27 Tên dự án: Dự án hỗ trợ chương trình cải cách hành chính tại Bộ Nno&PTNT 9 Mã số dự án: VIE/02/016 Cơ quan tài trợ: Chương trình phát triển Liên Hợp quốc – UNDP và Chính phủ Hà Lan. Số vốn: 2,330,000USD Thời gian thực hiện (hiệp định): 7/2003 – 6/2006 Thời gian thực hiện (thực tế): 7/2003 – 12/2006 Mục tiêu: (i) Tăng cường năng lực của Bộ NNo&PTNT trong việc sắp xếp lại cơ cấu tổ chức bộ máy ở Trung ương và địa phương; (ii) Tăng cường năng lực thế chế và nguồn nhân lực tại một số đơn vị chủ chốt; (iii) Hỗ trợ thực hiện chiến lược ứng dụng công nghệ thông tin (CNTT) trong công tác quản lý hành chính toàn ngành; (iv) Chia sẻ các kết quả và công cụ thông tin với các dự án cải cách hành chính (CCHC) khác; (v) xây dựng thí điểm 13 trung tâm thông tin nông thôn cấp xã. Địa bàn thực hiện: Tại Bộ NNo&PTNT, các Cục, Vụ, Viện Tính phù hợp Dự án được thiết kế phù hợp với định hướng chung của Chính phủ về ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quản lý hành chính Nhà nước theo đề án 112 của Chính phủ. Dự án là một phần không thể thiếu của Kế hoạch hành động Cải cách hành chính của Bộ NNo&PTNT giai đoạn 2001- 2005. Việc thực hiện dự án cũng đã đem lại hiệu quả rõ nét, đã xây dựng được cơ chế “một cửa” tại 7 đơn vị thuộc Bộ, giảm thiểu thời gian giải quyết các thủ tục hành chính và phù hợp với xu thể cải cách hành chính tại Bộ nói riêng và Chính phủ nói chung. 9 Báo cáo kết thúc dự án, Dự án hỗ trợ chương trình cải cách hành chính tại Bộ NNo&PTNT Tính hiệu quả STT Mục tiêu trong hiệp định Thực hiện (i) Tăng cường năng lực của Bộ Nno&PTNT - Kết thúc công tác thực hiện Nghị định 86/2003/NĐ- CP mới, năng lực của cán bộ chủ chốt được nâng cao. - Các quy chế làm việc mới cũng được ban hành theo Nghị định 86. - Hỗ trợ thành lập Vụ pháp chế. - Tăng cường năng lực cho “Trung tâm khuyến nông quốc gia” theo định hướng cung cấp dịch vụ công. (ii) Tăng cường năng lực thế chế - Hệ thống quản lý chất lượng ISO được xây dựng và thí điểm tại Văn phòng Bộ. - Hỗ trợ Vụ tổ chức nâng cao trình độ của đội ngũ cán bộ, công chức của Bộ. - Năng lực đào tạo của 2 trường cán bộ quản lý Nno&PTNT được tăng cường (iii) Hỗ trợ thực hiện chiến lược ứng dụng CNTT - Phòng tin học trực thuộc Văn phòng Bộ được tăng cường và vận hành với sự hỗ trợ của dự án. - Phát triển nguồn lực CNTT để mở rộng tới tất cả các Cục, Vụ và 38 Sở. - Chuẩn hoá công tác trao đổi thông tin quản lý hành chính với các cấp cơ sở qua mạng nội bộ, internet.. - Hỗ trợ xây dựng thí điểm các trung tâm thông tin nông thôn kết nối mạng cấp xã cho các hộ nông nghiệp. (iv) Chia sẻ kết quả - Cơ chế giám sát và đánh giá công tác quản lý các hoạt động CCHC tại Bộ được thiết lập nhằm hỗ trợ cho Ban chỉ đạo CCHC và Văn phòng thường trực CCHC. - Kinh nghiệm về các kết quả của dự án được chia sẻ với các dự án CCHC khác thông qua Bộ Nội vụ. (v) Xây dựng thí điểm 13 trung tâm TT nông thôn - 13 TTTT nông thôn được thành lập và đi vào hoạt động với sự quản lý và vận hành của cán bộ địa phương. - Các kênh thông tin về sản xuất nông nghiệp và thị trường được thiết lập. - Các hệ thống chia sẻ thông tin và dữ liệu được thiết lập tại các xã. Tính hiệu suất STT Mục tiêu trong hiệp định Thực hiện (i) Tăng cường năng lực của Bộ NNo&PTNT Ngoài những kết quả trên, còn có những kết quả bổ sung: - Kế hoạch hành động chống tham nhũng của Bộ được xây dựng và ban hành. - Mô hình “01 cửa” được thí điểm tại 7 Cục quản lý chuyên ngành của Bộ. - Cơ chế mới đối phó với dịch cúm gia cầm ở Việt Nam được sử dụng và đánh giá. (ii) Tăng cường năng lực thế chế - Xây dựng thêm hệ thống thông tin quản lý nhân sự. - Thực hiện đánh giá nhu cầu đào tạo của 2,050 cán bộ, công chức, viên chức. - Nghiên cứu định tính về giới được thực hiện và phổ biến... (iii) Hỗ trợ thực hiện chiến lược ứng dụng CNTT - Trao đổi thông tin 2 chiều đã được cải thiện. - Hệ thống phần mềm tin học văn phòng đã được xây dựng và ứng dụng... (iv) Chia sẻ kết quả - Hỗ trợ Ban chỉ đạo CCHC của Bộ chuẩn bị kế hoạch hành động đến năm 2010. - Các cuộc thi tìm hiểu về CCHC đã được tổ chức... (v) Xây dựng thí điểm 13 trung tâm TT nông thôn - Thoả thuận chia sẻ chi phí thực hiện giữa Bộ và UNDP đã được ký kết. - Đề xuất mở rộng và tiếp tục thực hiện đã được xây dựng Tính bền vững Có thể nói, với việc ứng dụng các kết quả đạt được của Dự án tại Bộ trong thời gian qua đã thấy rõ tính hiệu quả của dự án; và với việc Bộ sẽ tiếp tục tài trợ kinh phí cho các hoạt động đã được thiết lập của dự án là điều kiện đảm bảo tính bền vững của dự án. Bên cạnh đó, với đề xuất Chính Phủ và các cơ quan tài trợ tiếp tục hỗ trợ chương trình này giai đoạn 2007 – 2010 đã cho thấy sự quan tâm, cam kết của Bộ đối với việc thực hiện các chương trình của dự án. Tính tác động - Mục tiêu 1: Bộ máy hành chính được cải cách đã dẫn đến sự thay đổi của Bộ trong việc quan tâm đến người nông dân thông qua việc Bộ thiết lập các điều kiện cần thiết nhằm nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công cho nông dân nghèo. Việc thực hiện Nghị định 86 đã tác động đến việc Bộ tinh giản Bộ máy hành chính, thực hiện cơ chế “một cửa” trong các hoạt động hàng ngày. Giúp Bộ xây dựng kế hoạch phòng, chống tham nhũng và thực hiện công tác bình đẳng giới. - Mục tiêu 2: Hệ thống quản lý nguồn nhân lực theo đó đã được tăng cường; thông qua việc đánh giá nhu cầu đào tạo, chương trình phát triển nguồn nhân lực tại Bộ cũng bắt đầu được triển khai; việc áp dụng hệ thống quản lý theo tiêu chuẩn ISO đã giúp phân định rõ chức năng, trách nhiệm của từng bộ phận trong Văn phòng Bộ, do đó thời gian nhận và giải quyết thư từ, văn bản đã được rút ngắn... - Mục tiêu 3: Nhận thấy tầm quan trọng của CNTT, các Sở đã trang bị máy tính cho cán bộ, làm đơn giản hoá và rút ngắn thời gian giải quyết các văn bản; trình độ của các cán bộ về CNTT được tăng cường; công tác trao đổi thông tin với bên ngoài được cải thiện thông qua việc thiết lập cơ chế thông tin 2 chiều cả ở Bộ và các Sở. - Mục tiêu 4: Kết quả và bài học đã được Bộ sử dụng để xây dựng kế hoạch hành động CCHC đến năm 2010, theo hướng rõ ràng, hợp lý và phù hợp hơn; nhậ thức về cân bằng giới cũng được tăng cường.. - Mục tiêu 5: Chưa có cơ sở để đánh giá do mới đi vào áp dụng. Nguyên nhân thành công: Sự hỗ trợ/phối hợp của các cấp bộ ngành trong quá trình thực hiện dự án: Dự án đã thiết lập được mối quan hệ đối tác với nhiều Cục, Vụ và đơn vị đảm bảo các công việc của dự án được thực hiện kịp thời. Công tác giám sát/kiểm tra dự án: Dự án đã áp dụng phương pháp khung logic trong việc giám sát dự án với việc đưa ra các mục tiêu cần đạt được, các hoạt động cần thực hiện để đạt được các mục tiêu đó với các chỉ số (indicator) đánh giá cụ thể, giúp dự án có thể đánh giá được hiệu quả thực hiện trên cơ sở các kết quả đầu ra. Sự tham gia của các bên vào quá trình thực hiện dự án: Trong quá trình xây dựng kế hoạch hành động, dự án đã đảm bảo có sự tham gia đầy đủ của các bên liên quan thông qua việc sử dụng các Tổ công tác; đảm bảo các ý kiến đóng góp của các bên được ghi nhận và cập nhập kịp thời và các kế hoạch hàng năm, 6 tháng và kế hoạch quý. Tồn tại: Tiến độ thực hiện dự án đã bị chậm so với thiết kế ban đầu (7/2003 – 06/2006), nhưng thực tế thực hiện bị chậm nửa năm, đến tháng 12/2006, mới kết thúc giải ngân và đến tháng 01/2007 mới có báo cáo kết thúc dự án. Nguyên nhân: Quy trình/thủ tục hành chính còn nhiều bất cập: Nhiều hoạt động của dự án trong quá trình thực hiện phụ thuộc vào tiến độ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Một số văn bản ban hành chậm tiến độ và quy trình, thủ tục hành chính giải quyết một số công việc kéo dài đã ảnh hưởng tới tiến độ thực hiện dự án. Nhân lực thực hiện dự án: Ngoài những hạn chế về năng lực của cán bộ trong quá trình thực hiện dự án. Dự án còn liên tục có sự thay đổi các vị trí chủ chốt mà nguyên nhân chủ yếu là chế độ đãi ngộ, và cơ chế phối kết hợp giữa Bộ và Dự án trong quá trình thực hiện. Cụ thể, dự án có 03 lần thay đổi Giám đốc, 03 lần thay đổi Cố Vấn trưởng và 03 lần thay đổi cán bộ chương trình của UNDP. Điều này dẫn đến quá trình điều hành, quản lý và giám sát thực hiện dự án gặp nhiều khó khăn. Công tác tuyển chọn tư vấn thực hiện dự án: Dự án gặp khó khăn trong việc tuyển chọn được tư vấn trong nước có kinh nghiệm trong lĩnh vực cải cách hành chính và nông nghiệp nông thôn. Tư vấn được tuyển dụng lại có chất lượng không cao, do khâu chọn thầu tư vấn ban đầu không được thực hiện tốt, làm ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ thực hiện dự án. Bên cạnh đó, thời gian tuyển dụng bị kéo dài, mất từ 6 tháng đến 1 năm cũng là nguyên nhân làm chậm tiến độ thực hiện dự án. PHỤ LỤC 37 Tên dự án: Dự án phát triển chè và cây ăn quả 10 Mã số dự án: 1781- VIE (SF) Cơ quan tài trợ: Ngân hàng phát triển Châu Á Số vốn: 31,157,000SDR Mục tiêu: (i) tăng thu nhập cho người nông dân và tăng giá trị sản phẩm nông nghiệp; (ii) tăng cường bảo vệ môi trường thông qua sử dụng đất bền vững lâu dài thông qua việc hỗ trợ phát triển chè và cây ăn quả. Thời gian thực hiện (theo hiệp định): 10/2001 – 12/2006 Thời gian thực hiện (thực tế): 10/2001 – 12/2007 Địa bàn thực hiện: 13 tỉnh/thành phố và 4 viện nghiên cứu chè và cây ăn quả trong cả nước. Tính phù hợp Dự án được thiết kế phù hợp với định hướng phát triển kinh tế chung đến năm 2010 của Chính phủ, trong đó tập trung cho phát triển nông nghiệp, nông thôn và xoá đói, giảm nghèo. Trong quá trình thực hiện dự án, kết quả dự án mang lại đã thực sự giúp người dân nâng cao thu nhập, tạo công an việc làm và cải thiện đời sống. Không những chỉ giúp người nông dân trong phát triển kinh tế, với hợp phần hỗ trợ phát triển thông tin thị trường, dự án đã giúp những hộ sản xuất nhỏ và các nhà sản xuất thiết lập sự liên kết, tạo điều kiện tiêu thụ sản phẩm đầu ra. Tính hiệu quả Một số chỉ tiêu chính: 10 Bản ghi nhớ dự án, Dự án phát triển chè và cây ăn quả, năm 2007. STT Mục tiêu trong hiệp định Thực hiện 1 Thông qua hoạt động hỗ trợ vay vốn, tạo ra 71,600 việc làm mới Thông qua hoạt động hỗ trợ vay vốn tín dụng, đã tạo ra được 112,600 việc làm cho các gia đình tại các địa phương thực hiện dự án thông qua 50,070 khoản vay. 2 Đảm bảo số người được hưởng lợi từ dự án là 68,430 người Số người hưởng lợi từ dự án đạt 65,050 người 3 Trồng lại và phục hồi những vùng trồng chè và cây ăn quả trên diện tích 26,800 ha Dự án đã trồng lại và phục hồi được 40,000ha vùng trồng chè và cây ăn quả 4 Hình thành và cấp chứng chỉ được 300 vườn ươm Đã hình thành 7,700 vườn ươm và cấp chứng chỉ được 1,504 vườn ươm 5 Hình thành và phục hồi 1,200 cơ sở chế biến Hình thành/phục hồi được 8,500 cơ sở chế biến 6 Hợp phần tín dụng: cho các hộ gia đình vay – 37.9 triệu USD Dự án đã giải ngân được 35 triệu USD. Trong đó đã thu hồi được 40% số vốn cho vay. 7 Hợp phần phi tín dụng: 6,7 triệu USD Dự án đã giải ngân được 5,7 triệu USD 8 Đào tạo và nâng cap năng lực cho 14,000 người Dự án đã đào tạo và nâng cao năng lực được cho 152,362 người thông qua 2,924 khoá đào tạo. Tính hiệu suất Mặc dù tỷ lệ lãi suất thương mại được áp dụng đối với việc cho vay hộ nông dân nhỏ nhưng dự án đã đạt được các mục tiêu đề ra một cách hiệu quả. Bằng việc hỗ trợ một phần lãi suất, chính phủ làm cho lãi suất này có thể chi trả được bởi cả những người dân tộc thiểu số nghèo để họ có thể tiếp cận với nguồn vốn và các hỗ trợ kỹ thuật liên quan. Dự án cũng đã giúp tăng năng suất cũng như diện tích và sản lượng chè và cây ăn quả và đa số các chỉ tiêu đề ra trong hiệp định đề đã vượt xa. Dự án cũng đã giúp người người nông dân tăng sản lượng, giảm chi phí đầu tư và tăng hiệu quả trong sản xuất. Tính bền vững Đa số các hoạt động chính của dự án đều được tiến hành bởi người nông dân, họ trở thành những doanh nhân vay vốn theo lãi xuất thương mại để phát triển doanh nghiệp của họ. Với môi trường chính sách tốt mà Chính phủ đang thúc đẩy thì những doanh nghiệp này có khả năng duy trì hoạt động một cách độc lập và bền vững khi dự án kết thúc. Bên cạnh đó, để giúp người nông dân trong phát triển kinh tế, dự án đã chuẩn bị và in ấn được 22 cuốn sổ tay và phân phát cho 208,941 người hưởng lợi. Dự án cũng thường xuyên tổ chức các buổi tập huấn, đào tạo hướng dẫn người dân trong việc sử dụng cuốn sổ tay này và các phương pháp phát triển kinh tế gia đình, sử dụng nguồn vốn cho vay có hiệu quả. Với hoạt động hỗ trợ tái cơ cấu/đổi mới trang thiết bị các viện nghiên cứu chè và cây ăn quả, tạo điều kiện giúp đỡ về giống và hỗ trợ kỹ thuật cho người nông dân, đặc biệt khi dự án kết thúc. Đây là yếu tố quan trọng giúp cho việc trợ giúp của dự án được bền vững. Tính tác động So với mục tiêu ban đầu la 26,800 ha, dự án đã trồng mới và phục hồi được 41,000ha cây chè và cây ăn quả, phủ xanh đất trồng, bảo vệ đất, chống xói mòn. Các diện tích cây trồng này hầu như là các diện tích không được tưới tiêu tốt và không thích hợp cho việc trồng cây nông nghiệp thâm canh nên dự án đã giúp người nông dân chuyển từ hệ thống nông nghiệp không bền vững sang hệ thống các cây trồng lâu năm và đồng thời nâng cap chất lượng của môi trường. Bên cạnh đó, dự án cũng đã tạo ra 112,600 việc làm mới cho người dân, giúp người dân nâng cao thu nhập, cải thiện cuộc sống và phát triển kinh tế. Tồn tại: 1. Tiến độ thực hiện dự án đã bị chậm so với thiết kế ban đầu (10/2001 – 12/2006), nhưng thực tế thực hiện bị chậm nửa năm, dự án xin gia hạn thêm 01 năm, đến tháng 12/2007, mới kết thúc dự án. 2. Trong hợp phần cho vay phát triển trồng cây ăn quả, trong đó, có cây dứa và cây vải là không có tính bền vững vì hầu hết các hộ dân trồng dứa và vải đều không có đầu ra cho sản phẩm. Nguyên nhân: Khâu thiết kế dự án: Có thể nói, khâu thiết kế của dự án đã được thực hiện tương đối tốt ở tất cả các khâu. Tuy nhiên, đối với hoạt động hỗ trợ người dân vay vốn để trồng dứa và cây vải là chưa tốt. Mặc dù, người dân vay vốn để trồng dứa và cây ăn quả cho năng suất rất cao, sản phẩm đầu ra rất tốt. Tuy nhiên, đây là 2 loại quả chín rất nhanh, chỉ trong vòng 1 tuần – 1 tháng, toàn bộ các cây dứa và vải đều chín hết, nhà máy thì không đủ khả năng chế biến với số lượng lớn như vậy. Dẫn đến việc người dân không bán được sản phẩm, để thối ... không hoàn được vốn và khó có khả năng trả lãi ngân hàng chứ chưa nói đến việc trả gốc. Ví dụ này có thể thấy ở Huyện Lục Ngạn - Bắc Giang (dự án hỗ trợ trồng vải), hay ở Huyện Như Thanh, Cẩm Thuỷ - Thanh Hoá (dự án hỗ trợ trồng dứa).... Nguyên nhân chính của tình trạng này là do trong dự án chưa có hợp phần thị trường, tìm đầu ra cho sản phẩm. Đấu thầu và lựa chọn tư vấn: Việc tổ chức đấu thầu tuyển chọn chuyên gia tư vấn, xây lắp và mua sắm thiết bị tại dự án bị kéo dài. Đặc biệt các gói thầu về tuyển chọn tư vấn, và xây lắp, mua sắm trang thiết bị cho các trung tâm nghiên cứu chè và cây ăn quả, các gói thầu này mất đến 3 năm để hoàn thành (từ khi xây dựng đến khi thực hiện xong). Bên cạnh đó, một số tư vấn của dự án được lựa chọn chưa đáp ứng được yêu cầu công việc. Kết quả các báo cáo tư vấn không thực sự giúp ích cho việc triển khai các công việc của dự án. Một phần là do những chuyên gia tư vấn này đi theo lối mòn và là những người cũ, sử dụng công nghệ/kiến thức cũ cho nên không còn phù hợp; mặt khác, chuyên gia tư vấn có mối quan hệ với cán bộ dự án, cán bộ của Bộ, cho nên việc lựa chọn chuyên gia không hẳn dựa trên năng lực và kinh nghiệm. Vấn đề thuế: Về thuế GTGT: Trong cơ cấu chi tiêu của dự án, hoạt động chi tiêu thường xuyên, ADB chỉ tài trợ 62%, còn 38% là lấy từ ngân sách nhà nước. Do vậy, theo quy định của Luật thuế GTGTchỉ 62% là được hoàn thuế GTGT. Trong khi đó, việc phân bổ tỷ lệ chi tiêu này gặp rất nhiều khó khăn, nhưng khi hoàn thành và mang ra kho bạc để xác nhận thì kho bạc lại yêu cầu Bộ phải xác nhận là không dùng vốn NSNN để trả thuế GTGT. Do đó, khâu hoàn thuế GTGT của dự án gặp rất nhiều khó khăn, mất nhiều thời gian, từ 1- 3 tháng (theo quy định là 3 – 5 ngày). Về thuế TNCN: Trong quá trình thực hiện, dự án cũng thuê nhiều chuyên gia tư vấn nước ngoài, và cũng như dự án Ngành cơ sở hạ tầng nông thôn, việc bố trí vốn đối ứng của dự án để nộp thuế cũng gặp nhiều khó khăn.Trên thực tế, Dự án đã mất gần 1 năm để có được vốn đối ứng nộp thuế cho những cá nhân này. Bên cạnh đó, dự án cũng có một số tư vấn nước ngoài được miễn thuế TNCN theo quy định. Tuy nhiên, thủ tục xin cấp giấy chứng nhận miễn thuế từ Bộ Kế hoạch - đầu tư mất nhiều thời gian và do đó ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ thực hiện. Quản lý đầu tư và xây dựng: Đặc trưng của dự án là có cả phần vốn cho XDCB do Bộ Kế hoạch và đầu tư chủ trì và phần vốn hành chính sự nghiệp do Bộ Tài chính chủ trì, do đó cùng một lúc, dự án phải làm việc với 2 cơ quan, lập ngân sách riêng, với 2 hệ thống hướng dẫn và 2 định mức khác nhau, làm mất nhiều thời gian, chậm tiến độ phê duyệt ngân sách, từ đó làm chậm tiến độ thực hiện dự án. Công tác kiểm tra, giám sát: Việc duyệt ngân sách hàng năm và báo cáo tài chính hàng năm do Vụ Kế hoạch – Tài chính của Bộ thực hiện. Tuy nhiên, thực tế Vụ chỉ làm công việc duyệt ngân sách hàng năm, công việc này mất rất nhiều thời gian. Mặc dù dự án đã hoàn thành việc lập ngân sách sớm, vào đầu tháng 1 năm sau, nhưng thông thường phải đến tháng 3, tháng 4 năm sau kế hoạch ngân sách mới được phê duyệt, làm chậm tiến độ thực hiện các hoạt động của dự án. Bên cạnh đó, công tác quyết toán tài chính hàng năm, theo quy định Vụ Kế hoạch – Tài chính phải thực hiện, nhưng thực tế công tác này đã không được làm, mà chỉ dựa vào báo cáo kiểm toán hàng năm. Và công tác quyết toán dự án chỉ được thực hiện khi dự án kết thúc, gây phiền phức và mất nhiều thời gian. Sự khác biệt giữa quy đinh của ADB và chính phủ: Hầu hết các cán bộ dự án chưa biết đến thủ tục thực hiện dự án của ADB, cho nên đã mất rất nhiều thời gian để thực hiện các thủ tục đấu thầu, sơ tuyển nhà thầu, tổ chức đấu thầu. Trong khi đó, các cán bộ của Bộ lại cũng không thật sự có kinh nghiệm trong đấu thầu quốc tế cho nên việc trình qua, trình lại giữa Bộ và ADB mất nhiều thời gian. Sự tham gia của BQL các dự án Nông nghiệp: Đối với những hoạt động vượt thẩm quyền của Giám đốc dự án, dự án phải trình lên Trưởng ban – Ban quản lý các dự án Nông nghiệp (CPO nông nghiệp). Trong khi đó, ông ta lại không sâu sát với các hoạt động của dự án, nên dự án phải mất rất nhiều thời gian đi lại để giải trình các nội dung. Ngoài ra, một số nội dung hoạt động Trưởng ban lại phải trình lên Bộ trưởng/thứ trưởng để quyết định, nên một lần nữa dự án lại phải giải thích, mất rất nhiều thời gian. Năng lực của các cán bộ thực hiện dự án: Hầu hết các cán bộ dự án ở cả cấp trung ương và địa phương được biệt phái từ Bộ NNo&PTNT, Sở NNo&PTNT các tỉnh sang. Giám đốc BQL dự án các tỉnh đều là kiêm nhiệm, cùng một lúc phải đảm nhận chức vụ tại nhiều dự án thuộc Sở, cho nên không sâu sát được với dự án, hoạt động của dự án hầu như được giao chi Điều phối viên. Đối với những tỉnh mà Điều phối viên trẻ không có kinh nghiệm, thì hoạt động của dự án tại tỉnh đó bị chậm và không hiệu quả. Bên cạnh đó, cần phải nói đến là năng lực của cán bộ biệt phái còn rất nhiều hạn chế, đa số họ có thói quen làm việc trong lĩnh vực Nhà nước, chậm làm quen/thay đổi với những quy định mới và không có kinh nghiệm làm việc trong các dự án quốc tế. Cho nên, công việc thực hiện dự án tại các tỉnh gặp rất nhiều khó khăn. Một vấn đề nữa là các cán bộ tài chính tại các tỉnh hầu hết là biệt phái, và theo quyết định là dành 100% thời gian cho công việc của dự án. Tuy nhiên, thực tế họ vẫn vừa thực hiện công việc của dự án, vừa thực hiện công việc bên Sở Nông nghiệp. Cho nên, một mặt những hạn chế về năng lực chưa được khắc phục, mặt khác công tác báo cáo, quyết toán tài chính bị ảnh hưởng. PHỤ LỤC 4 Những nhân tố quyết định đến hiệu quả sử dụng vốn ODA tại các dự án của Bộ NNo&PTNT Công tác thiết kế dự án: Đảm bảo thuê được những tư vấn có kinh nghiệm, am hiểu tình hình thực tế địa phương. Việc thiết kế để phù hợp nhất thiết phải có sự tham gia của địa phương/cộng đồng hưởng lợi. Bên cạnh đó, khi thiết kế dự án cũng cần tính đến đầu ra cho sản phẩm, đảm bảo tính bền vững của dự án. Đầu thầu và lựa chọn tư vấn: Công tác lựa chọn tư vấn phải được thực hiện ngay tư ban đầu, với việc lựa chọn những người có kinh nghiệm, năng lực và am hiểu về quy định của nhà tài trợ làm cơ sở thiết kế dự án phù hợp, xây dựng quy trình thực hiện dự án. Việc đấu thầu phải được thực hiện một cách nghiêm túc, trên cơ sở những cán bộ có năng lực và kinh nghiệm, đảm bảo lựa chọn được nhà thầu đủ năng lực (chuyên môn, tài chính). Vấn đề thuế: Đối với các dự án sử dụng vốn ODA, cần đơn giản và cải tiến quy trình về thuế để đảm bảo khắc phục những tồn tại về thuế GTGT, thuế TNCN... Bố trí vốn đối ứng thực hiện dự án: Chính phủ nên cân nhắc và xem xét khả năng đóng góp của người hưởng lợi ở những vùng xa, dân tộc thiểu số.. để bố trí vốn đối ứng cho phù hợp tránh việc không có vốn trong quá trình thực hiện, làm giảm tiến độ thực hiện dự án. Bố trí vốn đối ứng để nộp thuế cũng là vấn đề cần được xác định rõ ràng ngay trong khâu xây dựng và thiết kế dự án, để đảm dự án có đủ vốn đối ứng để thực hiện. Hài hoà hoá thủ tục giữa Chính phủ và nhà tài trợ: Đây là yếu tố quan trọng giúp việc thực hiện dự án có hiệu quả, đáp ứng được tiến độ đề ra. Công tác thực hiện dự án: Cấn có hướng dẫn quy trình thực hiện dự án ngay từ ban đầu; thống nhất quy trình xét duyệt dự án tại các tỉnh, đảm bảo có sự đồng nhất, bổ trí vốn đối ứng trong quá trình giải phóng mặt bằng. Đảm bảo sự tham gia của người dân/cộng đồng hưởng lợi: từ khâu thiết kế đến khâu thực hiện và duy trì kết quả của dự án. Quản lý đầu tư và xây dựng: Cần thiết phải xác định cụ thể cơ quan chủ trì để lập kế hoạch vốn hàng năm đối với dự án hồn hợp vừa có yếu tố XDCB, vừa có yếu tố HCSN để giảm bớt thời gian, đáp ứng tiến độ giải ngân đề ra. Tăng cường năng lực của đội ngũ cán bộ thực hiện dự án: cả ở cấp trung ương và địa phương. Tăng cường công tác kiểm tra/giám sát việc thực hiện dự án: đảm bảo xây dựng được quy chế giám sát/kiểm tra hiệu quả sẽ là tác nhân chính nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn. ._.