Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA

cần tranh thủ mọi nguồn vốn bên ngoài đặc biệt là nguồn viện trợ phát triển chính thức.Nguồn vốn này ngày càng có vai trò to lớn,quan trọng trong sự nghiệp đổi mới của chúng ta hiện nay vì đây không chỉ là nguồn vốn có nhiều điều kiện ưu đãi về lãi suất,thời gian ân hạn,khối lượng,phương thức thanh toán thời gian cho vay mà nó còn có ý nghĩa trong việc chuyển giao tri thức,công nghệ thích hợp, đào tạo nguồn nhân lực, giúp xoá đói giảm nghèo,nâng cao chất lượng cuộc sống ở các vùng nông thôn, miền núi,cải thiện môi trường,chăm sóc sức khoẻ cộng đồng...Do đó huy động và sử dụng nguồn vốn này được xem là một chiến lược đặc biệt quan trọng cho việc tạo đà phát triển cho nền kinh tế VN. Việc thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn viện trợ phát triển chính thức còn có một ý nghĩa quan trọng trong điều kiện nguồn viện trợ này có xu hướng ngày một khan hiếm. Do vậy, làm thế nào để tận dụng và khai thác một cách có hiệu quả nguồn vốn ODA đồng thời tránh sử dụng lãng phí nguồn vốn ngân sách đối ứng của trung ương và địa phương trở nên bức thiết hơn bao giờ hết nhằm góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội. Thông qua việc nghiên cứu tình hình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam hiện nay để thấy được những bất cập trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn vốn này. Đây là một trong những vấn đề mà các nhà quản lý cần quan tâm trong việc hoạch định và sử dụng nguồn ODA để tránh tình trạng thất thoát và phi hiệu quả, làm ảnh hưởng đến uy tín của Việt nam trên trường quốc tế. Đề án được hoàn thành thông qua phương pháp thu thập, xử lý và phân tích nguồn dữ liệu từ tạp chí, sách báo và tài liệu của các tác giả trong và ngoài nước Ngoài phần mở đầu và kết luận bao gồm các chương: Chương 1: Cơ sở lí luận của việc nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn viện trợ phát triển chính thức. Chương 2: Thực trạng và hiệu quả sử dụng nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức tại VN. Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn viện trợ phát triển chính thức. Do trình độ và thời gian có hạn nên bài viết không tránh khỏi những thiếu xót. Em mong nhận được ý kiến đánh giá và nhận xét của TS. Nguyễn Thị Ngọc Huyền. Em xin tỏ lòng biết ơn chân thành đến tác giả của những tài liệu tham khảo đặc biệt là TS. Nguyễn Thị Ngọc Huyền đã giúp đỡ em hoàn thành đề án này. CHƯƠNG I CƠ SỞ LÍ LUẬN CỦA VIỆC NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA I. TỔNG QUAN VỀ NGUỒN VIỆN TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC 1. Hỗ trợ phát triển chính thức-ODA( Official Development Assistance). Là tất cả các khoản viện trợ không hoàn lại và có hoàn lại hoặc tín dụng ưu đãi của các chính phủ, các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức quốc tế gọi chung là đối tác viện trợ nước ngoài dành cho chính phủ và nhân dân các nước nhận viện trợ 2. Phân loại nguồn vốn ODA 2.1.Theo nguồn vốn ODA song phương: Là nguồn viện trợ của các nước phát triển dành cho các nước đang phát triển ODA đa phương: Là nguồn viện trợ của các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức tài chính quốc tế. 2.2.Theo tính chất nguồn vốn ODA không hoàn lại: là viện trợ dành cho các nước đang phát triển mà không yêu cầu các nước nhận viện trợ phải hoàn lại nguồn vốn viện trợ. Mục tiêu chính của viện trợ không hoàn lại là nhằm phục vụ các nhu cầu thiết yếu của con người, phát triển nguồn nhân lực, và xây dựng cơ sở hạ tầng. ODA có hoàn lại: Các chính phủ, các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức tài chính quốc tế cho các nước đang phát triển vay để phát triển kinh tế-xã hội với lãi suất thấp. 2.3.Hỗ trợ cán cân thanh toán(balance of payment support) là hỗ trợ tài chính trực tiếp(chuyển giao tiền tệ).Nhưng đôi khi lại là hỗ trợ hiện vật hoặc hỗ trợ nhập khẩu. Ngoại tệ hoặc hàng hoá chuyển vào trong nước qua hình thức hỗ trợ cán cân thanh toán có thể được chuyển thành hỗ trợ ngân sách. 2.4.Tín dụng thương mại với điều khoản mềm(lãi suất thấp, hạn trả dài...) 2.5.Viện trợ chương trình(viện trợ phi dự án) là viện trợ khi đạt được một hiệp định với các đối tác viện trợ nhằm cung cấp một khối lượng ODA cho một mục đích tổng quát với thời hạn nhất định, mà không phải xác định một cách chính nó sẽ phải sử dụng thế nào. 2.6.Hỗ trợ dự án: là hình thức chủ yếu của hỗ trợ phát triển chính thức. Nó có thể liên quan đến hỗ trợ cơ bản hoặc hỗ trợ kỹ thuật, trên thực tế thường phải có cả hai yếu tố này. Hỗ trợ cơ bản thường chủ yếu là về xây dựng đường sá, cầu cống, đê đập, trường học, bệnh viện, hệ thống viễn thông,...Thông thường các dự án này có kèm theo một bộ phận hệ thống kỹ thuật dưới dạng chuyên gia tư vấn, thiết kế, soạn thảo... Hợp tác kỹ thuật nhằm mục đích tăng cường nguồn nhân lực và xây dựng thể chế thông qua chuyển giao kỹ thuật, chuyển giao tri thức hoặc tăng cường cơ sở lập kế hoạch, tư vấn nghiên cứu trước khi đầu tư. 3.Các đối tác cung cấp hỗ trợ phát triển chính thức 3.1.Các tổ chức viện trợ đa phương:gồm có các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc(Chương trình phát triển của LHQ, Quỹ nhi đồng LHQ, Chương trình lương thực thế giới, Tổ chức y tế thế giới, Tổ chức nông nghiệp và lương thực.. Phần lớn viện trợ của các tổ chức thuộc hệ thống LHQ đều được thực hiện dưới hình thức viện trợ không hoàn lại, ưu tiên cho các nước đang phát triển, có thu nhập thấp. Viện trợ thường tập trung cho các nhu cầu có tính chất xã hội(văn hoá, giáo dục, y tế, sức khoẻ,dân số, xoá đói giảm nghèo ….) Các tổ chức phi chính phủ(NGO-Non-government Organization) Trên thế giới có hàng trăm tổ chứ phi chính phủ theo các mục đích và tôn chỉ hoạt động khác nhau. Vốn của các tổ chức này thường nhỏ, do sự quyên góp hoặc nhờ sự tài trợ của các chính phủ.Do đó nguồn vốn này có đặc điểm là đa dạng(máy móc, thiết bị, lương thực, thực phẩm, quần áo, thuốc men). Các tổ chức tài chính quốc tế như Quỹ tiền tệ quốc tế(IMF), Ngân hàng Thế giới(WB)... chủ yếu hỗ trợ dưới hình thức cho vay với các điều kiện ưu đãi.. 3.2.Các đối tác viện trợ song phương: là chính phủ của các nước phát triển hỗ trợ cho các nước đang phát triển. 4.Đặc điểm Trong các hình thức đầu tư gián tiếp thì viện trợ không hoàn lại hay viện trợ có hoàn lại của các chính phủ, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức tài chính quốc tế có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với các nước tiếp nhận viện trợ. Các nước đang phát triển thường có mức tích luỹ nội bộ thấp, ngân sách Nhà nước chỉ có thể đáp ứng một phần nhu cầu thực tế về phát triển kinh tế-xã hội do vậy nhu cầu vốn rất lớn. Hơn nữa, các nước tiếp nhận đầu tư có thể nhận được nguồn vốn tương đối lớn với những điều kiện ưu đãi đặc biệt như lãi suất thấp,thời gian ân hạn lâu, phương thức vay, đơn giản, nhanh chóng, thời gian vay dài... giúp cho các nước chậm phát triển có thể giải quyết được dứt điểm từng vấn đề phát triển kinh tế –xã hội của nước mình một cách nhanh chóng. Mặc dù có tính ưu đãi cao, song sự ưu đãi cho loại vốn này thường kèm theo các điều kiện ràng buộc tương đối khắt khe về tính hiệu quả dự án, thủ tục chuyển giao vốn và thị trường đặc biệt hình thức đầu tư này thường gắn với sức ép về mặt chính trị, buộc các nước nhận đầu tư phải trả giá về mặt chính trị, hoặc ít nhất cũng lên tiếng ủng hộ nước viện trợ khi cần thiết.Nguồn vốn viện trợ ODA có thể được hỗ trợ thông qua các hình thức tài chính trực tiếp cũng có thể bằng hiện vật như lương thực, thực phẩm, quần áo thuốc men... hoặc cũng có thể bằng dịch vụ như chuyển giao công nghệ, tư vấn, thiết kế, chuyên gia ... Vì vậy, để nhận được nguồn vốn khá hấp dẫn này đòi hỏi chúng ta phải xem xét dự án trong điều kiện tổng thể, vừa đảm bảo có thể nhận được nguồn tài trợ, vừa giữ vững các mục tiêu, nguyên tắc về mặt chính trị. Nếu không thì việc tiếp nhận viện trợ sẽ trở thành gánh nặng nợ nần lâu dài cho nền kinh tế và cho thế hệ sau này. 5.Các yếu tố ảnh hưởng đến nguồn vốn ODA Nhân tố đầu tiên có tác động trực tiếp đến quy mô và mức độ của nguồn viện trợ phát triển chính thức là tiềm lực kinh tế, tốc độ tăng trưởng kinh tế của các nước viện trợ. Trong giai đoạn nền kinh tế gặp khủng hoảng, chính phủ thường phải cắt giảm các khoản chi thì nguồn vốn ODA là nguồn phải cắt giảm đầu tiên. Nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức còn phụ thuộc vào mối quan hệ truyền thống giữa nước viện trợ và nước nhận viện trợ và phụ thuộc vào chính sách đối ngoại của nước viện trợ. Nước viện trợ thường sử dụng nguồn vốn ODA là công cụ đi tiên phong trong chính sách đối ngoại của mình. Nó chính là cách thức để duy trì và phát triển mối quan hệ ngoại giao giữa hai nước và thông qua nguồn viện trợ ODA để tìm kiếm sự liên kết trên trường quốc tế. Để tăng cường và thúc đẩy mối quan hệ này thì quy mô của nguồn vốn này cũng có xu hướng tăng lên. Tầm quan trọng của nước nhận viện trợ trong chiến lược phát triển của nước viện trợ. Có thế thấy là ODA xét đến cùng thì chính là sự bảo đảm và là một trong những công cụ quan trọng nhất trong việc mở đường và hỗ trợ cho các doanh nghiệp nước viện trợ xâm nhập và mở rộng thị trường ở các nước. Quan điểm chính trị , quan điểm cộng đồng dựa trên sự quan tâm nhân đạo và sự hiểu biết sâu sắc về sự ổn định và phát triển kinh tế của nhân loại. Hiệu quả sử dụng nguồn vốn này của các dự án cũng ảnh hưởng đến quy mô viện trợ. Trách nhiệm của các nước phát triển, các tổ chức quốc tế đối với sự phát triển của nhân loại. Xu hướng toàn cầu hoá thế giới giúp cho các nước hiểu và gần nhau hơn do vậy các nước giàu giúp đỡ các nước chậm phát triển vượt qua đói nghèo và cùng phát triển vì sự phồn thịnh hoà bình trên toàn thế giới. II. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA 1.Hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA Hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA là một chỉ tiêu tổng hợp bao gồm các yếu tố về mặt kinh tế-tài chính, xã hội, môi trường và phát triển bền vững và nó được đánh giá thông qua hiệu quả thực hiện của từng dự án sử dụng nguồn vốn ODA. 2.Một số chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA Thật khó có thể đưa ra được những chỉ tiêu một cách cụ thể để đo lường hiệu quả sử dụng nguồn vốn này vì các dự án sử dụng nguồn vốn ODA không những mang lại lợi ích trước mắt,mà còn về lâu dài. Hơn nữa, nó đem lại lợi ích cho rất nhiều người do đó lại càng khó đo lường được mức độ hiệu quả. Nguồn vốn ODA phải được thực hiện theo đúng mục tiêu đề ra thông qua quá trình triển khai dự án( nhiều khi trái với mong muốn của bên tiếp nhận viện trợ). Các dự án sử dụng nguồn vốn ODA phải đem lại lợi ích cho đúng đối tượng cần thụ hưởng. Các dự án này phải có tỷ lệ giải ngân cao, ít ra là trên 50%(Tỷ lệ giải ngân trung bình ở các nước đang phát triển trên thế giới chỉ vào khoảng 30%).Tiêu chí này đòi hỏi các nước phải chuẩn bị tốt dự án, chọn lựa đối tác phù hợp và hết sức bám sát tình hình thực hiện ở cơ sở. Chi phí hành chính cho các dự án không được quá lớn. Theo tiêu chuẩn của các nhà tài trợ thì chi phí này vào khoảng từ 10-20%. Điều này bắt buộc các nước tiếp nhận viện trợ phải cắt giảm những chi phí không cần thiết về văn phòng, chi phí phục vụ cho quảng cáo bề nổi, phải lựa chọn những cán bộ có năng lực. Những dự án này nên hạn chế sử dụng các chuyên gia phương Tây vì chi phí ăn ở đi lại cao. 3.Những nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ Tháng 12/2004 đã nhất trí cho rằng thiếu năng lực quản lý là một hạn chế chính trong việc hấp thụ một cách có hiệu quả nguồn lực ODA cả theo dự án và không theo dự án.Nó còn đề cập đến một số vấn đề không liên quan đến năng lực nhưng lại rất quan trọng đối với việc cung ứng ODA có hiệu quả. Theo các nhà tài trợ thì để xây dựng năng lực cho chính phủ trong quản lý nguồn vốn này trước hết phải xây dựng một khuôn khổ chung để quản lý nguồn vốn ODA.Chúng ta cần thiết lập, cập nhật những quy định hiện hành trong quản lý ODA, đầu tư công cộng, đấu thầu giải phóng mặt bằng. Để quản lý và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này cần tinh giảm và hài hoà quá trình , thủ tục quản lý ODA, xây dựng cơ chế tổ chức có hiệu quả(bao gồm đánh giá cơ cấu thực hiện của Ban quản lý dự án hiện tại). Có thể phải thực hiện một đánh giá toàn diện được thực hiện chung về những vấn đề thể chế nhằm nâng cao năng lực quản lý của Chính phủ. Một bản tổng kết về các chương trình viện trợ quốc tế gần đây đã kết luận rằng tính hiệu quả của các chương trình này không nhất thiết phụ thuộc vào độ lớn đóng góp tài chính của chúng(WB 1998, và Burnside và đôla 1997). Hỗ trợ kỹ thuật trong đầu những năm 1990, bao gồm những cuộc hội thảo chi phí rất thấp và những cuộc viếng thăm để thông báo cho các nhà lãnh đạo chính trị và kinh tế cao cấp về những bài học và kinh nghiệm của các nước láng giềng được đánh giá là đã có một đóng góp lớn trong việc hình thành tiến trình cho công cuộc cải cách kinh tế của Việt Nam. Không nhất thiết phải có những chi tiêu lớn để có hiệu quả. Một tổng kết của World Bank gần đây kết luận rằng không có mối quan hệ chung nào giữa các luồng viện trợ và phát triển kinh tế xã hội.Yếu tố quyết định chủ yếu cho sự thành công của ODA là môi trường chính sách trong nước của nước nhận viện trợ. Viện trợ sẽ thành công trong việc thúc đẩy sự phát triển dài hạn ở những nước mà Chính phủ theo đuổi các chương trình cải cách mạnh mẽ theo định hướng kinh tế thị trường và các nhà hoạch định chính sách có khả năng đưa ra và thực hiện những quyết định kinh tế đúng đắn. Mặt khác, nếu viện trợ hỗ trợ cho các chế độ chính sách yếu kém thì sẽ kém hiệu quả trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế –xã hội. Việc nêu rõ những yếu tố quyết định của các chính sách kinh tế tốt và mối quan hệ, nếu có, của chúng đối với ODA sẽ khó hơn. Không giống như các nhà đầu tư nước ngoài, mà quyết định của họ phải được thẩm định trên cơ sở khả năng sinh lợi, các nhà tài trợ quyết định trên cơ sở nhiều động cơ khác nhau và sẽ bị cản trở bởi thiếu các chỉ tiêu thành công đơn giản. Do vậy, về phía cung, ODA thiếu những cơ chế tự điều chỉnh dựa trên cơ sở thị trường mà những cơ chế vận hành đối với FDI. Tương tự, nếu thiếu sự minh bạch và tính trách nhiệm trong việc quyết định chính sách trong nước thì viện trợ có thể được sử dụng tại các nước nhận viện trợ để duy trì các hoạt động kém hiệu quả, mang tính chính trị và các hoạt động khác, gây cản trở quá trình phát triển kinh tế –xã hội. Kinh nghiệm quốc tế đã chỉ ra rằng, viện trợ có thế được sử dụng để hỗ trợ các chính phủ trì hoãn những lựa chọn khó về chính sách và do vậy tiếp tục duy trì các chính sách phát triển kém. Bất cập về hiệu quả của dự án còn thể hiện ở chi phí chuẩn bị cao, chậm khởi động,tỷ lệ giải ngân thấp, phải gia hạn ngày kết thúc khoản vay do đó có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả sử dụng vốn ODA. Theo một báo cáo đánh giá tác động viện trợ của Ngân hàng thế giới, viện trợ tài chính chỉ phát huy tác dụng trong môi trường chính sách tốt. Hỗ trợ tài chính ở các nước đang phát triển có cơ chế quản lý kinh tế tốt sẽ giúp tăng trưởng nhanh hơn, giảm tình trạng nghèo khổ và đạt được các chỉ tiêu xã hội.Anh hưởng của nó là rất lớn: với cơ chế quản lý đất nước tốt thì 1% GDP viện trợ sẽ giảm 1% nghèo khổ và cũng giảm tương tự như vậy tỉ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh. Tuy nhiên, trong môi trường yếu kém, tiền lại có tác động ít hơn nhiều. Tăng 10 tỷ đôla viện trợ một năm sẽ cứu được 25 triệu người thoát khỏi nghèo khổ- nhưng chỉ đối với các nước có cơ chế quản lý kinh tế tốt. Nếu trái lại, cho dù có tăng 10 tỷ đôla viện trợ cho tất cả các lĩnh vực thì cũng chỉ cứu được 7 triệu người khỏi cảnh kiếm ăn lần hồi. Viện trợ hiệu quả bổ sung cho đầu tư tư nhân. ở những nước có cơ chế quản lý kinh tế tốt thì viện trợ nước ngoài không thay thế cho sáng kiến tư nhân. Viện trợ đóng vai trò như nam châm hút đầu tư tư nhân theo tỷ lệ xấp xỉ 2 đôla trên 1 đôla viện trợ. Đối với những nước đã cam kết cải cách thì viện trợ góp phần củng cố niềm tin tưởng cho khu vực tư nhân và hỗ trợ các dịch vụ công cộng quan trọng. Tại những môi trường bị bóp méo nghiêm trọng thì viện trợ lại loại trừ đầu tư tư nhân, điều này giải thích tại sao trong những trường hợp như vậy tác động của viện trợ lại rất nhỏ. Giá trị của các dự án phát triển là ở chỗ thể chế và chính sách được củng cố để có thể cung cấp các dịch vụ một cách có hiệu quả. Viện trợ đem lại cả sự hiểu biết lẫn tài chính. Hầu hết viện trợ được phân bổ qua các dự án đầu tư trong những lĩnh vực cụ thể như đường sá, cấp nước, hoặc giáo dục. Tuy nhiên tài trợ theo dự án thường không làm tăng chi tiêu của ngành nhiều hơn so với viện trợ không điều kiện, không hoàn lại-bởi vì viện trợ nói chung là bất phân định( không quy định mục đích sử dụng cụ thể). Do vậy, việc lựa chọn những lĩnh vực đang được đề cao như chăm sóc sức khỏe ban đầu hoặc giáo dục cơ sở cũng chưa thể bảo đảm rằng tiền đã được sử dụng một cách có hiệu quả. Viện trợ cung cấp tài chính cho toàn bộ khu vực công và chất lượng tổng thể của các chính sách và thể chế là các yếu tố cơ bản để bảo đảm đạt được lợi suất cao từ việc đầu tư này. Những phát hiện này cho thấy đóng góp quan trọng nhất của các dự án không phải để tăng nguồn tài chính cho các ngành cụ thể nào đó, mà là để giúp cải thiện việc cung cấp dịch vụ bằng cách củng cố các thể chế địa phương và thể chế ngành. Việc tạo ra được kiến thức với sự trợ giúp của viện trợ sẽ dẫn đến một số cải thiện trong những ngành cụ thể, trong khi một phần tài chính của viện trợ sẽ mở rộng các dịch vụ công cộng nói chung. Viện trợ có thể nuôi dưỡng cải cách, thậm chí trong những môi trường bị bóp méo nghiêm trọng-nhưng đòi hỏi phải kiên nhẫn và chú trọng tới vấn đề ý tưởng chứ không phải tiền. ở một số nước nghèo nhất thế giới, chính phủ không đưa ra được những chính sách và dịch vụ hiệu quả, đó là lý do tại sao giữa chính phủ này với chính phủ khác không thu được những kết quả tốt. Tuy nhiên ở cấp ngành hoặc địa phương thường vẫn có những nhà cải cách thành công, viện trợ đôi khi rất hiệu quả trong việc hỗ trợ những sáng kiến này. Công việc này có sự tham gia của nhiều nhân viên và chỉ phải chi tiêu rất ít. Viện trợ thành công ở đây nhằm giúp các nhà cải cách xây dựng và thử nghiệm các ý tưởng của mình. Để viện trợ hiệu quả hơn trong việc giảm nghèo đòi hỏi phải tiến hành năm biện pháp cải cách chính sách: Thứ nhất, viện trợ tài chính phải chú trọng một cách hiệu quả hơn nữa tới những nước có thu nhập thấp mà có cơ chế quản lý kinh tế tốt. Trong môi trường chính sách tốt, viện trợ tài chính là chất xúc tác để tăng trưởng nhanh, đạt được các chỉ số xã hội nhanh hơn, và đầu tư tư nhân cao hơn. Tuy nhiên, trong môi trường yếu kém thì viện trợ lại có ít tác động.Do vậy, những nước nghèo có chính sách tốt cần phải nhận được nhiều tài chính hơn so với những nước cũng nghèo như vậy mà có chính sách yếu kém. Tuy nhiên, cho đến những năm 1990 lượng tài chính đổ vào những nước có cơ chế quản lý tốt và những nước có cơ chế quản lý tồi là như nhau. Hơn thế nữa, phần lớn viện trợ vẫn tiếp tục dành cho những nứơc có thu nhập trung bình, những nước không cần tới hình thức này hoàn toàn có thể tập trung viện trợ một cách hiệu quả hơn vào những nước nghèo nhưng có cơ chế quản lý tốt. Thứ hai, viện trợ trên cơ sở chính sách phải được dành để nuôi dưỡng cải cách chính sách trong những nước cải cách đáng tin cậy. Kinh nghiệm cho thấy rằng nguồn viện trợ có điều kiện nghiêm ngặt nhưng không được giới hạn lãnh đạo và chính trị trong nước ủng hộ mạnh mẽ nói chung sẽ không tạo được sự thay đổi bền vững nào. Vấn đề ở đây là nguồn tài chính trên thực tế vẫn tiếp tục được dành cho các chính phủ chỉ cải cách xuông. Tài trợ trên cơ sở chính sách chỉ nên danh cho những nước đã có thành tích lớn hoặc có cơ sở lạc quan rõ ràng( một chính phủ vừa mới thắng cử bằng cương lĩnh cải cách).Các chính phủ mới lên nắm quyền sau xung đột thường là những ứng viên tốt cho viện trợ. Tại những nước có chính sách yếu kém và không có động thái đáng tin cậy thì viện trợ nên giữ vai trò khiêm tốn và kiên nhẫn hơn trong việc phổ biến ý tưởng, truyền bá kinh nghiệm của các nước khác, đào tạo các nhà lãnh đạo và hoạch định tương lai và tăng cường năng lực tranh luận về chính sách trong xã hộidan sự được thông tin đầy đủ. Các biện pháp này tương đối rẻ và không mâu thuẫn với đề xuất cho rằng phần lớn nguồn tài chính nên dành cho các nước có cơ chế quản lý kinh tế tốt. Thứ ba, hàngloạt các hoạt động viện trợ phải được thiết kế trên cơ sở các điều kiện của các quốc gia và ngành. Thậm chí ở những nơi có thể chế và chính sách yếu kém thì các nhà tài trợ vẫn cố gắng tìm ra một cái gì đó hữu ích để tài trợ. Chắc chắn chăm sóc sức khoẻ ban đầu hoặc giáo dục cơ sở là những lĩnh vực cần phải tài trợ? Tuy nhiên, bằng chứng cho thấy viện trợ thường mang tính bất phân định, bởi vậy các mà bạn thấy không phải là cái mà bạn nhận được. Trong trường hợp, các dự án tương tự đằng nào cũng phải được tiến hành, tiền tài trợ cho các dự án và ngành cụ thể không nhất thiết phải “cứng nhắc” -mà đơn giản chỉ là tăng thêm ngân sách cho chính phủ. Do đo, trong một môi trường bị bóp méo thì cho dù các dự án có được lựa chọn hoặc nguồn tài chính của các nhà tài trốc được phân bổ lại một cách mạnh mẽ cho các hoạt động được đánh giá cao. Để xác định mức độ hiệu quả của tài trợ, các nhà tài trợ cần xem xét một cách tổng thể việc phân bổ và quan trọng hơn cả là mức hiệu quả của chi tiêu công cộng. Chỉ phân bổ các khoản chi tiêu không thôi thì không bảo đảm cho sự thành công bởi chất lượng của chi tiêu cộng cộngcũng quan trọng như số lượng chi tiêu. ở những nước có cơ chế quản lý tốt(cả về chính sách kinh tế vĩ mô và cung cấp các dịch vụ công cộng), viện trợ có thể được bổ sung dưới dạng hỗ trợ ngân sách, điều này sẽ đơn giản hoá về mặt hành chính và giảm bớt chi phí quản lý. ở những nước có chính sách nói chung tốt nhưng khả năng cng cấp dịch vụ công cộng yếu, viện trợ dự án phải là chất xúc tác nâng cao tính hiệu qủa của các chi tiêu công cộng. Các nước không có chính sách tốt, không có dịch vụ công cộng hiệu quả,hoặc không phân bổ chi tiêu hợp lý sẽ không có lợi nhiều từ viện trợ; và viện trợ trước hết phải tập trung vào việc cải thiện cho các lĩnh vực này. Thứ tư, các dự án cần tập trung vào việc tạo ra và chuyển giao kiến thức và năng lực. Vai trò chính của các dự án phát triển phải là hỗ trợ cho những thay đổi về mặt thể chế và chính sách nhằm cải thiện việc cung cấp các dịch vụ công cộng.Nhận thức được khi nào viện trợ phát huy tác dụng trong việc cung cấp dịch vụ công cộng và khi nào không- là một trong những đầu ra quan trọng nhất của viện trợ. CHƯƠNG II THỰC TRẠNG VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAM I. THỰC TRẠNG THU HÚT, SỬ DỤNG VÀ QUẢN LÝ ODA 1. Tình hình thu hút, sử dụng ODA Việt Nam là một nước đang phát triển do vậy nhu cầu vốn đầu tư rất lớn đặc biệt là nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội và các nhu cầu khác song nguồn vốn trong nước chỉ đáp ứng được theo quy hoạch đầu tư khoảng hơn 40% nhu cầu thực tế, còn lại phải dựa vào nguồn vốn từ bên ngoài trong đó ODA là một kênh vốn đầu tư quan trọng ở tất cả các nước đang phát triển. Trong thời gian qua do khó khăn của nền kinh tế toàn cầu, nguồn ODA của thế giới giảm. Một số nhà tài trợ buộc phải thực hiện chính sách cắt giảm ODA, trong đó, Nhật Bản, một trong những nhà tài lớn của Việt Nam đã phải cắt giảm bình quân 10%/năm. Nhiều tổ chức quốc tế cũng gặp khó khăn về nguồn vốn như ngân sách thường xuyên của UNICEF năm 2002 giảm xuống còn 40% so với 48% năm 2001. Tuy nhiên, trong bối cảnh đó, cam kết ODA dành cho Việt Nam tiếp tục tăng, năm 2002 đạt 2.5 tỷ USA, tăng 4.5% so với năm 2001. Công tác vận động và thu hút ODA trong hai năm qua đã đạt hiệu quả cao, tiếp tục tranh thủ được sự đồng tình và ủng hộ của cộng đồng tài trợ quốc tế đối với Việt Nam trong quá trình thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 10 năm(2001-2010) và Kế hoạch 5 năm(2001-2005) và Chiến lược toàn diện về Tăng trưởng và Xoá đói giảm nghèo. Tình hình ký kết các điều ước quốc tế cụ thể về ODA trong hai năm 2001-2003 đã diền ra thuận lợi. Từ năm 2001 đến hết quý III/2003, tổng giá trị các hiệp định đã được kýkết đạt khoảng hơn 5.7 tỷ USD, trong đó, vốn vay khoảng 4.7 tỷ USD, vốn viện trợ không hoàn lại khoảng 1 tỷ USD. Các hiệp định đã được ký kết tập trung chủ yếu vào phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội, về cơ bản, phù hợp với định hướng cơ cấu sử dụng ODA của Chính phủ: Lĩnh vực sử dụng ODA Cơ cấu sử dụng theo hiệp định ký kết từ 2001 đến QuýIII/2003(%) Cơ cấu định hướng sử dụng ODA 5 năm 2001-2005(%) Tổng số 100 100 1.Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, cấp thoát nước và hạ tầng đô thị 2. Năng lượng và công nghiệp 3. Nông nghiệp và phát triển nông thôn, thuỷ lợi, lâm nghiệp và thuỷ lợi. 4. Các lĩnh vực khác(giáo dục đào tạo, y tế, quản lý, khoa học công nghệ...) 29.84 18.41 18.13 33.61 25 25 15 35 Trong số các hiệp định đã được ký kết trong thời gian qua, có một số dự án quan trọng hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội trong các danh mục các dự án đầu tư của kế hoạch 5 năm 2001-2005 như Cầu Cần Thơ (289 triệu USD);Cầu Bãi Cháy(62.2 triệu USD); Nhà ga quốc tế sân bay Tân Sơn Nhất (169.82 triệu USD); Đường dây tải điện 500KV Phú Mỹ- Nhà Bè-Phú Lâm(114.15 triệu USD); Nâng cao hiệu suất hệ thống điện, cổ phần hoá và năng lượng tái tạo(225 triệu USD); Năng lượng nông thôn (150 triệu USD); Cơ sở hạ tầng nông thôn dựa vào cộng đồng(102.78 triệu USD);Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía miền núi phía Bắc(120 triệu USD); Giảm nghèo khu vực miền Trung(59 triệu USD); Phát triển thuỷ lợi lưu vực sông Hồng(70 triệu USD); Vệ sinh môi trường thành phố Hồ Chí Minh(166.5 triệu USD); Giáo dục tiểu học cho trẻ em có hoàn cảnh khó khăn(204 triệu USD); Phát triển giáo viên tiểu học(30 triệu USD); Trung tâm truyền máu khu vực(38.2 triệu USD);Cải cách quản lý tài chính công(64 triệu USD); Chương trình xoá đói giảm nghèo Việt Nam- Thuỵ Điển''chia xẻ'' (37 triệu USD);Hỗ trợ tài chính và thể chế Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Việt Nam(55 triệu Euro); Phát triển nông thôn Sơn La-Lai Châu(19.9 triệu Euro);Quan sát thị trường lao động(10 triệu Euro); Hỗ trợ các dân tộc thiểu số Hà Giang(17.56 triệu USD); Hỗ trợ thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010(5.4 triệu USD)... Trong phương hướng, nhiệm vụ kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội 5 năm (2001-2005) về khả năng dựa đưa vào thực hiện các nguồn vốn từ bên ngoài, khả năng thực hiện nguồn vốn ODA là khoảng 10-11 tỷ ODA khoảng 2 tỷ USD. Việt Nam là một nước nhận được đáng kể nguồn vốn ODA. Tuy nhiên, tỷ lệ giải ngân thực tế lại luôn thấp hơn so với cam kết thực hiện(xem bảng). Chúng ta chỉ giải ngân được khoảng 50% tổng số vốn đã được cam kết qua các Hội nghị CG hoặc bằng 85% dự kiến kế hoạch hàng năm. Bảng cam kết và giải ngân nguồn vốn ODA 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Cam kết 1.81 1.94 2.26 2.43 2.40 2.20 2.1 2.4 2.4 2.5 2.839 Giải ngân 0.41 0.72 0.74 0.90 1.00 1.24 1.35 1.65 1.50 1.53 1.56 Trong báo cáo tiến triển trong chiến lược Hỗ trợ quốc gia của nhóm Ngân hàng thế giới: trong 3 năm tính đến 31/10/2003 , có khoảng 90% trong số 1.8 tỷ USD giá trị dự án chưa được giải ngân là thuộc về 12 dự án(gồm 2 dự án mới thực hiện được dưới 1 năm); 17 dự án có tỷ lệ giải ngân chậm quá 50% ; 8 trong số đó là những dự án lâu dài đã được thực hiện trên 5 năm. 2.Quản lí nhà nước về nguồn vốn ODA Công tác quản lý nhà nước về ODA trong thời gian qua tiếp tục được tăng cường và hoàn thiện. Ngày 4/5/2001, chính phủ đã ban hành Nghị định số 17/2001/NĐ-CP về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Ngày 20/9/2001,Bộ KH và ĐT đã ban hành Thông tư số 6/2001/TT-BKH hướng dẫn thi hành Nghị định trên. So với các Nghị định đã được ban hành trước đây về quản lý và sử dụng ODA, Nghị định số 17/NĐ-CP có nhiều tiến bộ đáng kể, bao quát khá toàn diện về quy trình dự án ODA từ khâu vận động nguồn vốn cho đến theo dõi và đánh giá dự án. Vai trò, chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan chủ quản và các đơn vị thực hiện được phân định rõ ràng, nhất là việc phân cấp các dự án ODA. Ngày 26/4/2001, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 64/2001/QĐ-TTg về quản lý và sử dụng nguồn viện trợ phi chính thức nước ngoài, thay thế Quyết định số 28/1999/QĐ-TTg ngày 23/02/1999.Ngày 5/6/2001, Bộ KH và ĐT đã ban hành Thông tư số 4/2001/TT-BKH hướng dẫn thi hành Quyết định trên. Quyết định số 64/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã góp phần đưa công tác quản lý nhà nước về nguồn viện trợ phi chính phủ nước ngoài lâu nay bị buông lỏng vào nề nếp, đồng thời làm rõ trách nhiệm của các cấp trong quá trình quản lý và sử dụng nguồn tài trợ này. Gần đây nhất Bộ KHĐT và BTC đã ban hành Thông tư liên Bộ số 02/2003/TTLT/BKH-BTC ngày 17/3/2003 hướng dẫn lập kế hoạch tài chính đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức(ODA). Tuy ban hành chậm song hy vọng rằng Thông tư liên tịch này sẽ góp phần cải thiện kế hoạch tài chính của các dự án ODA, góp phần thúc đẩy giải ngân trong những năm tới. Công tác chỉ đạo của Chính phủ đối với quản lý và thực hiện các dự án được coi trọng. Trong các Nghị quyết của Chính phủ về các giải pháp điều hành kế hoạch phát triển KT-XH năm 2001/2002 đều chỉ đạo phải đảm bảo đủ vốn đối ứng ch các dự án ODA. Một số dự án ODA đều được ưu tiên sử dụng nguồn ngân sách bổ sung trong các kế hoạch hàng năm. Việc theo dõi và đanh giá tình hình thực hiện các chương trình dự án ODA được tăng cường một bước. Trong thời gian qua, Việt Nam tiếp tục tiến hành hài hoà các quy trình thủ tục ODA với các nhà tài trợ nhằm giảm chi phí giao dịch và nâng cao hiệu quả ODA. Các nhà tài trợ đánh giá cao các hoạt động hài hoà thủ tục ở VN. Tổ chức DAC của OECD đã chọn VN là nước thí điểm về hài hoà thủ tục giữa chính phủ và các nhà tài trợ. VN cũng tham dự hội nghị cấp cao về hài hoà thủ tục ODA tại Rôma tháng 3 năm 2003 và hợp tác với các nhà tài trợ tổ chức các hội thảo khu vực về hài hoà thủ tục và hiệu quả ODA. EU và các tổ chức quốc tế cũng đang có kế hoạch hợp tác với VN tiến hành hài hoà các quy trình và thủ tục ODA. II.ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA Đánh giá Theo quy luật thì trong giai đoạn đầu của sự phát triển, nhu cầu vốn rất lớn do tích luỹ nội bộ thấp do vậy nguồn vốn ._.