Nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay

nước ở địa phương, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Vì vậy, xây dựng HĐND các cấp có thực quyền để đảm đương đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình là một yêu cầu bức xúc hiện nay. HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát. Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọng bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Điều này đã được nhấn mạnh trong văn kiện Đại hội VIII của Đảng: "Nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND. Xác định rõ phạm vi, nội dung, cơ chế giám sát của Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội và của HĐND các cấp; phân định rõ tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau giữa hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND với hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm sát...". Trước yêu cầu đó, Luật tổ chức HĐND và Uỷ ban nhân dân (UBND) được Quốc hội ban hành năm 2003 đã bổ sung thêm một chương mới quy định một cách toàn diện và có hệ thống chức năng giám sát của HĐND. Điều đó thể hiện yêu cầu bức xúc phải nâng cao vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước. Trong những năm qua, hoạt động giám sát của HĐND có nhiều chuyển biến rõ rệt. Hàng năm đã xây dựng chương trình kế hoạch giám sát; tổ chức các đoàn giám sát khi cần thiết, trong thực hiện giám sát có những hình thức phối hợp với các cấp, các ngành... Do đó, đã đưa lại nhiều kết quả khả quan, bước đầu góp phần khắc phục tính hình thức trong hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát nói riêng. Tuy nhiên trong thực tiễn, hoạt động giám sát của HĐND còn nhiều hạn chế. Chẳng hạn như việc xây dựng chương trình, cách thức tổ chức giám sát chưa thật sự khoa học; một số vụ việc tiêu cực của các cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương chưa được phát hiện kịp thời; các kết luận sau khi giám sát thường chung chung, thiếu kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận đó nên vẫn còn hiện tượng sau giám sát đâu lại vào đấy; kỹ năng giám sát của các đại biểu HĐND còn nhiều bất cập... Chính vì vậy, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND hiện nay còn thấp. Để khắc phục tình trạng trên, yêu cầu cấp thiết đặt ra hiện nay là phải nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND. Như văn kiện Đại hội X của Đảng đã khẳng định: "Cần xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra giám sát... nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đảm bảo quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân..." [7, tr.126-127]. Trong các HĐND thì HĐND cấp tỉnh có vị trí, vai trò quan trọng nổi bật. Ở cấp này, hoạt động của HĐND được thể hiện một cách bao quát và đầy đủ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương. Do đó, nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh sẽ tạo điều kiện thuận lợi để tìm hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp khác. Vì không đủ điều kiện thời gian tìm hiểu hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trên phạm vi cả nước, nên trong khuôn khổ một luận văn thạc sĩ, tác giả lựa chọn nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND ở một địa phương cụ thể. Việc nghiên cứu đó vừa góp phần nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND ở đây, vừa có thể rút ra những vấn đề có ý nghĩa cho việc tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND nói chung. Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả chọn đề tài "Nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay" làm luận văn Thạc sĩ Luật học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Giám sát và vấn đề nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử ở nước ta được đề cập nhiều trên các sách báo, tạp chí, các diễn đàn khoa học nhưng chủ yếu mới quan tâm đến chức năng giám sát của Quốc hội, còn về HĐND các công trình nghiên cứu đang dừng lại ở mức độ rất hạn chế như: - Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 6/2002. - Trương Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các ban của Hội đồng nhân dân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003. - Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2009, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2/2005. - Bùi Huyền Mai, Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Viện Nhà nước và pháp luật, 2004. - Vũ Mạnh Thông, Nâng cao hiệu lực giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1998. Các công trình trên chủ yếu tiếp cận HĐND từ góc độ tổ chức và hoạt động một cách chung chung, còn về chức năng giám sát của HĐND được tác giả Vũ Mạnh Thông đề cập trong luận văn thạc sĩ của mình, nhưng chỉ khai thác ở khía cạnh nâng cao hiệu lực. Hơn nữa, luận văn đó được viết từ năm 1998, so với điều kiện đất nước ta hiện nay đã có nhiều thay đổi. Đặc biệt sau khi Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ban hành, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đã có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, nhưng chưa có một công trình khoa học nào nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện và đầy đủ. Vì vậy, nghiên cứu hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh ở Việt Nam nói chung và Nghệ An nói riêng là một yêu cầu bức xúc hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn * Mục đích nghiên cứu: Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An hiện nay. * Nhiệm vụ nghiên cứu: + Làm rõ khái niệm giám sát; phân tích đặc điểm, nội dung và hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh. + Làm rõ khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND, các yếu tố bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. + Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong thực tiễn, qua đó đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An. + Xác định những quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát và hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong nhiệm kỳ 1999 - 2004 và từ 2004 đến nay, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước kiểu mới, HĐND, chức năng giám sát của HĐND. - Ngoài phương pháp luận của triết học Mác-Lênin, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, phương pháp chuyên gia. 6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn - Khái quát những nét cơ bản về nội dung giám sát cũng như đặc điểm giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Làm rõ về mặt lý luận khái niệm hiệu quả giám sát của HĐND, cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát, các tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng hoạt động giám sát và hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong nhiệm kỳ 1999 - 2004 và từ 2004 đến nay. - Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương, 9 tiết. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT VÀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. VỊ TRÍ, VAI TRÒ VÀ CHỨC NĂNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Điều 2, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi khẳng định: "Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân..." [14, tr.13]. Với khẳng định trên, ở nước ta nguồn gốc, bản chất quyền lực nhà nước là quyền lực nhân dân. "Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các cơ quan đại diện đó là Quốc hội và HĐND các cấp". "Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương" [33, tr.102]. Như vậy, trong BMNN, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phương đó. HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định pháp luật. Ngay từ những ngày đầu của chính quyền cách mạng, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển HĐND. Vì thế, HĐND đã làm được nhiều việc ích nước lợi dân, đã thể hiện được vai trò là cơ quan đại biểu của nhân dân, là chỗ dựa vững chắc để nhân dân xây dựng, củng cố chính quyền cách mạng ngày càng lớn mạnh. Tuy nhiên, về lý luận cũng như thực tiễn chúng ta chưa quan tâm đúng mức đến việc xây dựng mô hình từng cấp và tổng kết kinh nghiệm trong hoạt động của HĐND. Vì thế, trên thực tế cả về mặt tổ chức cũng như hoạt động của HĐND các cấp vẫn còn là một trong những khâu yếu kém của BMNN. Do vậy có ý kiến cho rằng: cần bỏ HĐND, hay nói cách khác sự tồn tại của HĐND không cần thiết vì hoạt động của nó rất hình thức, làm cho BMNN thêm cồng kềnh, tốn kém. Đó là quan điểm không thể chấp nhận được vì nó trái với bản chất của Nhà nước ta - Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, theo đó, phải có cơ quan đại diện của nhân dân ở Trung ương cũng như ở khắp các địa phương, cơ sở để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình. Như vậy, vấn đề đặt ra hiện nay là phải tăng cường củng cố, kiện toàn HĐND, để HĐND hoạt động thực chất hơn và ngày càng có hiệu lực, hiệu quả tương xứng với vị trí, vai trò của HĐND như Hiến pháp năm 1992 đã khẳng định. Vị trí, vai trò quan trọng của HĐND trong BMNN ta được khẳng định dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sau đây: - Trong suốt quá trình tồn tại và phát triển HĐND các cấp đã khẳng định được vị trí, vai trò và trách nhiệm của mình. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, HĐND có khả năng đoàn kết, tập hợp; thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địa phương góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng. - Sự hiện diện của HĐND các cấp dưới sự lãnh đạo của Đảng có vai trò to lớn trong việc hình thành nhà nước kiểu mới ở nước ta, thể hiện được tính giai cấp sâu sắc, tính nhân dân thực sự của nhà nước, tạo niềm tin vững chắc cho nhân dân về một chính quyền của dân, do dân, vì dân. - HĐND các cấp đã trở thành trường học về quyền làm chủ nhân dân. Những người có đủ năng lực, phẩm chất sẽ tham gia vào HĐND và thông qua họ, HĐND trở thành diễn đàn để người dân lao động thực hiện quyền làm chủ Nhà nước và xã hội của mình. Thực tiễn hoạt động của HĐND từ khi ra đời đến nay thực sự là tài sản và kinh nghiệm quý báu cho quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân. - HĐND là cầu nối giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của BMNN trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực từng địa phương, cơ sở. Thông qua Quốc hội và HĐND các cấp, bằng quyền dân chủ trực tiếp của mình, nhân dân thực hiện được quyền làm chủ trên phạm vi cả nước và trước hết làm chủ ở ngay địa phương, cơ sở. Trên những cơ sở lý luận và thực tiễn đó, điều 119 Hiến pháp năm 1992 và điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đều xác định: "HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên" [14, tr.67]. Hiến pháp cũng quy định thẩm quyền rộng rãi cho HĐND, đảm bảo thật sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm và toàn quyền quyết định những vấn đề trọng đại ở địa phương trong khuôn khổ quy định của Hiến pháp và pháp luật. Điều 120 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận: Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước [14, tr.68]. Từ những quy định của Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, có thể khái quát vị trí, vai trò của HĐND trên các mặt sau đây: Thứ nhất, HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương. Ở địa phương, HĐND là cơ quan duy nhất được thành lập bằng một cuộc bầu cử do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, bỏ phiếu kín; hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua kỳ họp toàn thể. Mọi quyết định của Hội đồng được thông qua bằng việc biểu quyết theo nguyên tắc đa số tương đối hoặc đa số tuyệt đối. Tính chất đại diện của HĐND về mặt hình thức được thể hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểu trong hội đồng. Mỗi HĐND có một số lượng đại biểu nhất định đại diện cho nữ giới, người dân tộc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân và các cơ quan nhà nước khác đóng tại địa phương. Điều này có nghĩa, HĐND không đại diện cho một đảng phái, tổ chức nào mà đại diện cho toàn thể nhân dân; thành phần trong HĐND thể hiện khối đại đoàn kết của toàn dân sống trên địa phương. Tính chất đại diện của HĐND khác với tính chất đại diện của Quốc hội. Hiến pháp năm 1992 xác định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân (Điều 83); đại biểu Quốc hội là đại diện cho nhân dân cả nước (Điều 97). Còn HĐND là cơ quan chỉ đại diện cho nhân dân địa phương bầu ra mình, đồng thời chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương đó và cơ quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, về mặt lý luận cũng như thực tiễn, cách thành lập HĐND, cơ cấu đại biểu, hình thức hoạt động... mới chỉ là dấu hiệu về mặt hình thức, còn hiệu quả hoạt động trong thực tế là cơ sở phản ánh đầy đủ nhất tính chất đại diện của HĐND. Song yêu cầu đó hiện nay HĐND vẫn chưa đáp ứng được lòng mong mỏi của nhân dân, nên chăng mới chỉ phản ánh được phần nào bản chất dân chủ của chế độ nhà nước ta. Thứ hai, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương thể, hiện ở các mặt sau đây: + Được thành lập bởi các đại biểu do nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân. + Có quyền căn cứ vào pháp luật, bầu, miễn nhiệm, bãi miễn các chức danh của UBND là cơ quan chấp hành của mình; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của TAND cùng cấp; cũng như có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu ra. + Có quyền căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật ra Nghị quyết để triển khai các mặt công tác ở địa phương. + Có quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương, đồng thời chịu sự giám sát, hướng dẫn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và hướng dẫn, kiểm tra của Chính phủ. Như vậy, tính chất quyền lực của HĐND được thể hiện trên nhiều phương diện, nhưng xét về mặt địa vị pháp lý không giống với Quốc hội. Quốc hội được Hiến pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực cao nhất của cả nước cả về phạm vi, cấp độ cũng như thẩm quyền, đặc biệt là quyền ban hành Hiến pháp, pháp luật. Ở nước ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp. HĐND cũng là cơ quan quyền lực nhà nước nhưng chỉ có quyền ban hành nghị quyết - là loại văn bản pháp quy dưới luật, phải phù hợp với văn bản pháp luật vì xuất phát từ tính chất đại diện của Hội đồng. Tóm lại, xét về mặt hình thức cũng như nội dung hoạt động, thiết chế HĐND ở nước ta thực sự là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa phương. Quyền lực của HĐND được xác định trong Hiến pháp về bản chất cũng là quyền lực của nhân dân lao động. Vấn đề đặt ra là, bằng cách nào để HĐND thực hiện được quyền lực của mình trên thực tiễn là mục đích hướng tới của công cuộc đổi mới và hoàn thiện BMNN nói chung và HĐND các cấp nói riêng. 1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Chức năng của HĐND là những phương diện hoạt động chủ yếu của HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND. Căn cứ vào điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND các cấp đều có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát. - Chức năng quyết định. Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ghi nhận như sau: "HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước". Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã xác định cụ thể nội dung những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND bao gồm: + Quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Điều 11). + Quyết định về phát triển giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục, thể thao (Điều 12). + Quyết định về phát triển khoa học - công nghệ, tài nguyên và môi trường (Điều 13). + Quyết định về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14). + Quyết định về thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo (Điều 15). + Quyết định về việc thi hành pháp luật (Điều 16). + Quyết định về việc xây dựng chính quyền địa phương (Điều 17). Như vậy, nội dung, chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh rất rộng, bao gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hoá, khoa học, quốc phòng, an ninh. Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò và tầm quan trọng của HĐND trong chính quyền địa phương. Mặt khác, đây cũng là những căn cứ pháp lý để tạo ra môi trường thuận lợi cho chính quyền địa phương khai thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ với cử tri và cấp trên giao cho. Ở đây chúng ta cần lưu ý, theo quy định của pháp luật trong chức năng quyết định, HĐND có thẩm quyền rất lớn đối với sự phát triển toàn diện của địa phương. Vì vậy, khi đưa ra các quyết định đó phải đảm bảo tính dân chủ và tính khả thi trên thực tế, tránh tình trạng mọi vấn đề được quyết định trước, đến kỳ họp HĐND, đại biểu chỉ giơ tay biểu quyết, không có sự bàn bạc, thảo luận. Thực hiện thảo luận và biểu quyết dân chủ là điều kiện đảm bảo chất lượng đối với các quyết định của Hội đồng. - Chức năng giám sát. Đoạn 3, Điều 1 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: "HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương". Qua quá trình phát triển, vai trò, chức năng giám sát của HĐND ngày càng được hoàn thiện. Sắc lệnh Số 63/SL ngày 23/11/1945 về tổ chức chính quyền địa phương tuy không trực tiếp sử dụng khái niệm "giám sát" trong hoạt động của HĐND, nhưng từ các quy định về thẩm quyền của HĐND trong Sắc lệnh có thể thấy chức năng giám sát của HĐND đã được xác nhận, thể hiện rõ nét ở các quy định về quyền của HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với Uỷ ban hành chính. Tuy nhiên, với quy định của văn bản này, mức độ giám sát của HĐND đối với Uỷ ban hành chính nhìn chung còn hạn chế. Từ năm 1983, Luật Tổ chức HĐND và UBND đã chính thức sử dụng khái niệm "giám sát" để xác nhận chức năng giám sát của HĐND. Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, chức năng giám sát của HĐND một lần nữa được quy định đầy đủ, cụ thể hơn. Đặc biệt, với sự ra đời của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã đánh dấu một bước phát triển mới về chức năng giám sát của HĐND cả về mặt lý luận và thực tiễn hoạt động, nâng cao được vị thế và vai trò của HĐND hiện nay. Chức năng giám sát của HĐND bao giờ cũng gắn liền với chức năng quyết định những vấn đề cơ bản về kinh tế, xã hội của HĐND. Thực hiện tốt chức năng này không những cho phép HĐND kiểm tra, đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, các nghị quyết của HĐND mà còn cho phép HĐND phát hiện được sự không phù hợp, thiếu thực tế của các Nghị quyết do HĐND ban hành để sửa đổi, bổ sung. Kết quả giám sát sẽ là căn cứ để HĐND thực hiện quyền bãi miễn, miễn nhiệm các chức vụ chủ chốt (Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên của UBND, Trưởng ban và các thành viên của HĐND) hoặc sẽ là căn cứ để HĐND bãi bỏ những quyết định sai trái của HĐND cùng cấp, những nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp. Như vậy, Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, vị trí, vai trò và chức năng của HĐND rất lớn. Vấn đề đặt ra hiện nay chúng ta phải làm thế nào để HĐND thể hiện và phát huy tốt vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng trên thực tế; đảm bảo sự phối hợp, hợp tác với nhau giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương nhằm đưa lại cuộc sống ngày càng ấm no hạnh phúc cho người dân [29, tr.141-143]. Để đáp ứng được yêu cầu trên cần phải đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của HĐND, trong đó đặc biệt phải chú ý đến chức năng giám sát. Do yêu cầu của luận văn đặt ra, vấn đề giám sát của HĐND cần được nghiên cứu sâu cả về mặt lý luận và thực tiễn. Trên cơ sở đó chúng ta có những căn cứ để đề xuất một số phương hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh nói chung và HĐND tỉnh Nghệ An nói riêng trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay. 1.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.2.1. Khái niệm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng như hình thức động giám sát của HĐND cấp tỉnh, trước hết cần làm rõ khái niệm giám sát. Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ "giám sát" được hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau: - Có quan niệm cho rằng, giám sát là: sự theo dõi, xem xét, làm đúng hoặc sai những điều đã quy định [41, tr.305]. - Quan niệm khác coi giám sát là việc theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không; là chức quan thời xưa trông nom, coi sóc một loại công việc nhất định [48, tr.389]. - Có ý kiến chỉ coi giám sát là một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi một việc nào đấy [40, tr.230]. Với cách tiếp cận mang tính hệ thống, ý kiến khác lại quan niệm: giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo quy chế nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh [43, tr.174]. - Theo Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, khái niệm "giám sát" được giải thích: Giám sát là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội [30, tr.8]. Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ "giám sát" có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện đúng hoặc thực hiện chưa đúng những điều đã quy định để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt được những mục đích hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và đầy đủ. Với quan niệm trên, giám sát có những đặc trưng sau: - Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyết định. - Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đưa ra kết luận. Trong đó, giai đoạn thứ nhất là cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát sẽ có hiệu quả và ngược lại [26, tr.63]. - Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi giám sát ai? giám sát việc gì? Đặc điểm cơ bản này cho chúng ta phân biệt giữa giám sát và kiểm tra. Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động kiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một. Đó là trường hợp chủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là tự xem xét đánh giá tình trạng tốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa. Nhưng trong hoạt động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt động quan sát chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra và xem xét của một chủ thể khác, từ đó đưa ra kết luận và xử lý. Khác với kiểm tra, thanh tra, nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng được báo trước cho đối tượng bị giám sát một thời gian nhất định. Cũng có ý kiến cho rằng, trong cơ chế giám sát có cả việc tự giám sát tức là sự tự theo dõi, xem xét và kiểm tra chính mình có thực hiện đúng những điều đã quy định không [13, tr.87]. Với quan niệm như vậy e rằng không đúng, không phù hợp với bản chất của từ giám sát, bởi bên cạnh khái niệm giám sát còn có khái niệm kiểm tra. - Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát. - Giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì: nếu như thiếu những quy định này thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu giám sát. - Giám sát là hoạt động có tính mục đích. Trước hết, mục đích của giám sát là đưa ra được những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với những việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật được thực hiện đúng và có hiệu quả. Như vậy, mục đích chung của giám sát nhà nước cũng như giám sát xã hội là bảo đảm cho sự hoạt động đúng đắn, minh bạch, liên tục của các cơ quan tổ chức, cá nhân có chức vụ quyền hạn trong BMNN, trên cơ sở tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về nghĩa vụ, chức năng và thẩm quyền của họ. Tóm lại, thuật ngữ "giám sát" nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sát bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn như giám sát của Quốc hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân. Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và các văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu như sau: Giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND và các đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cũng như nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hoá- xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước. Như vậy, hoạt động giám sát của HĐND là một bộ phận cấu thành của cơ chế giám sát, kiểm tra nhà nước. Điểm đặc biệt HĐND vừa là chủ thể thực hiện hoạt động giám sát nhưng đồng thời cũng là đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội. 1.2.2. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Trong hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay, việc giám sát các hoạt động của nhà nước được thực hiện bởi rất nhiều cơ quan, tổ chức: giám sát của cơ quan dân cử (Quốc hội và HĐND); giám sát của Chủ tịch nước; kiểm tra, thanh tra của Chính phủ và bộ máy hành chính; kiểm tra giám sát của VKSND và TAND; giám sát của tổ chức chính trị - xã hội, giám sát của nhân dân... Trong đó, giám sát của HĐND có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển của địa phương. Xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND và tính phong phú trong hoạt động giám sát, giám sát của HĐND có các đặc điểm sau: 1.2.2.1. Đặc điểm về chủ thể giám sát Theo Điều 57 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giám sát của HĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của Đại biểu HĐND. Như vậy, chủ thể thực hiện quyền giám sát của HĐND bao gồm: - HĐND: một tập thể các đại biểu HĐND tại phiên họp hội đồng. - Thường trực HĐND. - Các ban của HĐND. - Đại biểu HĐND. Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 (sửa đổi), thường trực HĐND chưa phải là chủ thể của hoạt động giám sát, mới chỉ là người đôn đốc, kiểm tra các hoạt động của UBND cùng cấp cũng như vấn đề giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở địa phương. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể giám sát của HĐND ngày càng được mở rộng và quy định chặt chẽ hơn. 1.2.2.2. Đặc điểm về đối tượng giám sát Theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, đối tượng giám sát của HĐND bao gồm: + Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND._. cùng cấp [Khoản 1, Điều 58]. + Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân, Chánh án TAND cùng cấp [Khoản 2, Điều 58]. + Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương (Điều 1, Điều 41, Điều 42, Điều 55]. Như vậy, theo pháp luật hiện hành, đối tượng giám sát của HĐND cấp tỉnh rất phong phú và đa dạng, bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân ở địa phương. Tuy nhiên cần lưu ý, trong luật hiện hành không phân cấp giám sát giữa HĐND các cấp, điều đó không có nghĩa HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm quyền giám sát như nhau đối với mọi hoạt động của đối tượng chịu giám sát. Đối tượng, phạm vi, mức độ giám sát của HĐND phụ thuộc vào vị trí, vai trò và sự phân cấp, tính chất của mối quan hệ giữa HĐND với đối tượng chịu sự giám sát. Chẳng hạn với UBND do mối quan hệ chấp hành (trực thuộc) của cơ quan này với HĐND mà phạm vi mức độ giám sát của HĐND rất lớn, bao trùm mọi hoạt động của UBND và khả năng xử lý lớn đối với quyết định, hành vi và cả nhân sự của UBND. Nhưng với TAND, VKSND thì hoạt động giám sát của HĐND chủ yếu ở việc xem xét tính pháp chế của các bản án đã được giải quyết và sự phối hợp của Toà án, Viện kiểm sát với địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của địa phương. Kết quả giám sát của HĐND đối với Toà án chỉ có thể là đề nghị. Nếu có hậu quả pháp lý nào đó đối với Toà án chỉ là hậu quả gián tiếp không xuất phát từ thẩm quyền của HĐND. 1.2.2.3. Đặc điểm về hình thức giám sát Hình thức ở đây được hiểu là cách thức mà HĐND cấp tỉnh áp dụng để giám sát các đối tượng theo quy định của pháp luật. Theo Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 và Quy chế hoạt động của HĐND 2005, HĐND cấp tỉnh sử dụng các hình thức giám sát sau: - Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp. - Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND, các thành viên khác của UBND, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Viện trưởng VKSND, Chánh án TAND cùng cấp. - Xem xét văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp. - Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết. - Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. Thứ nhất, xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp. Đây là một hình thức giám sát trực tiếp rất quan trọng của HĐND. HĐND xem xét thảo luận báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND, TAND và VKSND cùng cấp tại kỳ họp cuối năm. Tại kỳ họp giữa năm, các cơ quan này gửi báo cáo công tác đến các đại biểu HĐND, khi cần thiết HĐND có thể xem xét thảo luận. Việc xem xét, thảo luận các báo cáo hàng năm hoặc 6 tháng tại các kỳ họp cuối năm hay giữa năm được tiến hành theo một trình tự chặt chẽ do luật định. Trong đó có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của đại biểu HĐND đối với các đối tượng thuộc quyền giám sát của HĐND tỉnh. Theo quyết định của Chủ tịch HĐND hoặc của người điều khiển phiên họp, báo cáo của các đối tượng giám sát được chuyển cho các ban của HĐND thẩm tra, nghiên cứu trước. Trên cơ sở ý kiến tham gia, thảo luận báo cáo của các thành viên, các ban phải chuẩn bị báo cáo thuyết trình thẩm tra trước HĐND. Việc HĐND xem xét, thảo luận các báo cáo được diễn ra theo một trình tự nhất định: người đứng đầu các cơ quan bị giám sát trình bày báo cáo; Trưởng ban HĐND trình bày báo cáo thẩm tra; HĐND thảo luận; người đứng đầu cơ quan bị giám sát trình bày báo cáo và có thể trình bày thêm những vấn đề có liên quan mà HĐND quan tâm; HĐND ra nghị quyết về công tác của cơ quan đã báo cáo khi xét thấy cần thiết [49, tr.79]. Việc xem xét báo cáo buộc chủ thể bị giám sát phải báo cáo về công tác của mình là một hình thức giám sát quan trọng. Trên cơ sở đó, HĐND có thể kiểm soát tình hình thực thi Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cũng như nghị quyết của hội đồng trong thực tiễn đời sống xã hội; tăng cường trách nhiệm cá nhân của những người đứng đầu UBND và các ban ngành về công tác của họ trước HĐND. Thứ hai, chất vấn, nghe trả lời chất vấn. Tại Điều 122 Hiến pháp năm 1992: "Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án TAND, VKSND và Thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND. Người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND trong thời hạn do luật định". Để cụ thể hoá Hiến pháp, Điều 61 và khoản 2 Điều 58 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Điều 53 quy chế hoạt động của HĐND năm 2005 đã quy định một cách chi tiết về trình tự, thủ tục chất vấn tại kỳ họp và giữa hai kỳ họp của đại biểu HĐND. Cụ thể: Đối với việc ra câu hỏi chất vấn: + Đại biểu HĐND ghi rõ nội dung chất vấn, người bị chất vấn vào phiếu ghi chất vấn và gửi đến Thường trực Hội đồng nhân dân (TTHĐND); TTHĐND chuyển nội dung chất vấn đến người bị chất vấn và tổng hợp các chất vấn của đại biểu HĐND để báo cáo HĐND. + Thường trực HĐND dự kiến danh sách những người có trách nhiệm trả lời chất vấn và báo cáo HĐND quyết định; ngoài câu hỏi chính, có thể nêu câu hỏi bổ sung liên quan đến nội dung đã chất vấn để người bị chất vấn trả lời. Đối với việc trả lời chất vấn: người bị chất vấn phải trả lời trực tiếp, đầy đủ về các nội dung và đại biểu HĐND đã chất vấn và xác định rõ trách nhiệm cũng như biện pháp khắc phục. Để đảm bảo hiệu quả của hoạt động chất vấn cũng như ràng buộc trách nhiệm của đối tượng bị chất vấn, luật còn quy định khi đại biểu Hội đồng không hài lòng với câu trả lời của người nào đó thì có quyền yêu cầu HĐND thảo luận và xem xét trách nhiệm đối với người đó. HĐND có thể ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết. Thực chất hoạt động chất vấn là việc đại biểu HĐND đưa ra các câu hỏi chất vấn cho các đối tượng bị chất vấn, nội dung của câu hỏi này thường xoay quanh các vấn đề nóng bỏng mà nhân dân địa phương quan tâm thuộc lĩnh vực quản lý trực tiếp hoặc có liên quan đến đối tượng bị chất vấn. Thứ ba, xem xét VBQPPL của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp có dấu hiệu trái với Hiến pháp và những văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Đây là hình thức HĐND giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các VBQPPL do các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND tỉnh ban hành. Để thực hiện tốt nhiệm vụ trên, tại các kỳ họp HĐND cũng như giữa hai kỳ họp, Thường trực HĐND, các ban HĐND và từng đại biểu HĐND phải thường xuyên thực hiện việc giám sát các văn bản thuộc thẩm quyền của mình nhằm có những kiến nghị, đề xuất kịp thời. Các bước để HĐND xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản được quy định như sau: Đại diện của Thường trực HĐND trình VBQPPL có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; HĐND thảo luận. Trong quá trình thảo luận, người đứng đầu cơ quan đã ban hành VBQPPL có thể trình bày bổ sung những vấn đề liên quan. Hệ quả của hoạt động này có thể dẫn đến hai khả năng: HĐND ra nghị quyết khi VBQPPL trên không trái với Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, hoặc quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó. Nhìn chung, pháp luật hiện hành chưa quy định một cách cụ thể quy trình HĐND xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của VBQPPL. Từ Hiến pháp đến các đạo luật như Luật Tổ chức HĐND và UBND, Luật Ban hành văn bản của HĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND mới dừng lại ở những quy định khái quát, chung chung nên rất khó thực thi. Vì vậy, trên thực tế HĐND tỉnh Nghệ An chưa một lần thực hiện quyền huỷ bỏ VBQPPL bất hợp hiến. Thứ tư, thành lập đoàn giám sát. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, khi xét thấy cần thiết phải xác minh, làm rõ, hoặc muốn biết một số thông tin cụ thể trong quá trình hoạt động của các đối tượng chịu giám sát thì HĐND thành lập Đoàn giám sát. Hàng năm, căn cứ vào chương trình giám sát đề ra hoặc theo đề nghị của Thường trực HĐND, các Ban HĐND hoặc của đại biểu HĐND, HĐND quyết định thành lập Đoàn giám sát. Khác với hoạt động thanh tra, kiểm tra, những nội dung hoạt động của Đoàn giám sát bao giờ cũng được thông báo trước cho đối tượng bị giám sát trong thời gian chậm nhất là 7 ngày trước khi Đoàn giám sát bắt đầu các hoạt động giám sát. Trong quá trình làm việc với đối tượng bị giám sát, Đoàn giám sát có quyền xem xét, xác minh tất cả những vấn đề mà Đoàn xét thấy cần thiết; có quyền yêu cầu các cơ quan tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát báo cáo bằng văn bản, cung cấp thông tin tài liệu có liên quan đến nội dung giám sát; đồng thời giải trình tất cả những vấn đề mà đoàn giám sát quan tâm. Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân thì đoàn giám sát có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật. Thứ năm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu. Việc HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND bầu là một công cụ giám sát mới của HĐND. Đây là hình thức HĐND giám sát hoạt động của các cá nhân thuộc đối tượng bị giám sát. Có ý kiến cho rằng, bỏ phiếu tín nhiệm là hệ quả của giám sát, song thực chất đó là cơ sở để quy kết hệ quả, tức là tiền đề để đi đến việc áp dụng các biện pháp chế tài giám sát. Những chủ thể có quyền nêu ra vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm là: Thường trực HĐND, các ban HĐND, đại biểu HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cấp tỉnh. Mặc dù theo quy định của pháp luật có nhiều chủ thể có quyền đặt ra vấn đề bất tín nhiệm nhưng việc trình HĐND xem xét bỏ phiếu tín nhiệm chỉ thuộc thẩm quyền của Thường trực HĐND. Người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm có quyền trình bày ý kiến của mình trước HĐND, HĐND thảo luận và bỏ phiếu tín nhiệm. Trong trường hợp không được quá nửa tổng số đại biểu HĐND tín nhiệm thì cơ quan hoặc người đã giới thiệu để bầu ra người có trách nhiệm trình HĐND xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm người không được HĐND tín nhiệm. Như vậy, quy định bỏ phiếu tín nhiệm theo pháp luật Việt Nam chỉ áp dụng đối với cá nhân chứ không áp dụng đối với tập thể. Đây là một đặc thù của giám sát quyền lực ở Việt Nam. 1.2.3. Nội dung giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Để có cơ sở pháp lý cho HĐND tỉnh thực hiện tốt chức năng giám sát, trước hết phải xác định rõ nội dung giám sát của cơ quan này. Theo các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Khi quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ quyền hạn của mình, HĐND ra nghị quyết và giám sát việc thực hiện Nghị quyết đó; và căn cứ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh bao gồm các lĩnh vực sau: - Giám sát về lĩnh vực kinh tế (Điều 11). - Giám sát các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá, thông tin, thể dục, thể thao (Điều 12). - Giám sát các hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường (Điều 13). - Giám sát việc thực hiện nghĩa vụ quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội (Điều 14). - Giám sát việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo (Điều 15). - Giám sát việc thi hành pháp luật (Điều 16). - Giám sát việc xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính (Điều 17). Như vậy, nội dung giám sát của HĐND cấp tỉnh rất rộng, toàn diện, bao quát toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, xây dựng, củng cố chính quyền, thực hiện pháp luật, bảo đảm phát huy quyền làm chủ nhân dân ở địa phương. 1.3. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.3.1. Khái niệm hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Trong điều kiện hiện nay, xác định hiệu quả giám sát của một chủ thể cụ thể là việc làm không đơn giản cả về mặt lý luận và thực tiễn. Đề cập đến vấn đề này PGS,TS Võ Khánh Vinh nhận định: Xác định hiệu quả giám sát là một nhiệm vụ phức tạp và đầy khó khăn, các cơ quan thực tiễn thường xuyên thực hiện nghĩa vụ đó và đưa ra nhiều tài liệu phong phú cho tư duy lý luận về vấn đề hiệu quả giám sát. Đến nay khái niệm chung về hiệu quả giám sát cũng như các tiêu chuẩn, các chỉ số và phương pháp xác định nó hầu như chưa được nghiên cứu trong sách báo pháp lý và chính trị ở nước ta, tuy rằng đó là những vấn đề có ý nghĩa quan trọng [46, tr.95]. Thuật ngữ "hiệu quả" là một khái niệm rất phức tạp được sử dụng cho nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế và hành chính cả ở tầm vĩ mô và vi mô. Theo các nhà ngôn ngữ học, khái niệm "hiệu quả" được hiểu là: Kết quả như yêu cầu của việc làm mang lại. Theo Từ điển Lepetit Lasousse định nghĩa, "Hiệu quả là kết quả đạt được trong việc thực hiện một nhiệm vụ nhất định" [42, tr.57]. Trong khi đó, các nhà quản lý hành chính lại cho rằng: Hiệu quả là mục tiêu chủ yếu của khoa học hành chính, là sự so sánh giữa các chi phí đầu vào với các giá trị của đầu ra, sự tăng tối đa lợi nhuận và tối thiểu chi phí, là mối tương quan giữa sử dụng nguồn lực và tỷ lệ đầu ra - đầu vào. Hiệu quả phản ánh giá trị của các kết quả cao hơn giá trị của các nguồn lực đã chi này. Như vậy, xác định hiệu quả của một hoạt động kinh tế thường cho chúng ta những con số chính xác và cụ thể, nhưng đối với bất kỳ hoạt động xã hội nào nói chung và hoạt động giám sát nói riêng, để tính được đầy đủ hiệu quả đạt được là rất khó khăn và phức tạp, bởi vì kết quả của hoạt động này nhiều khi được đánh giá chủ yếu mang tính chất định tính chứ không phải định lượng. Mặc dù vậy các kết quả định tính đến lượt nó cũng phải gián tiếp thông qua các chỉ số định lượng để xác định một cách tương đối. Do đó, để tính hiệu quả của một hoạt động xã hội cũng không thể không vận dụng phương pháp tính hiệu quả kinh tế (tất nhiên chỉ tương đối). Theo cách tiếp cận này "hiệu quả chính là chỉ số so sánh giữa kết quả thu về với chi phí công sức bỏ ra" [31, tr.56], trong đó kết quả thu về bao gồm cả kết quả định tính và kết quả định lượng. Trong một số trường hợp cụ thể, chỉ số so sánh này có thể lượng hoá một cách cụ thể (định lượng). Ví dụ: khi đánh giá hiệu quả đầu tư trong sản xuất kinh doanh, hiệu quả cao hay thấp được đánh giá định lượng cụ thể, chính xác bằng cách so sánh chi phí đầu tư và kết quả thu về trên một đơn vị tiền tệ xác định. Nhưng trong một số trường hợp khác, chỉ số này khó có thể lượng hoá bằng những con số cụ thể mà chỉ có thể đánh giá có tính chất định tính. Chẳng hạn đánh giá hiệu quả của công tác giáo dục chính trị, tư tưởng. Trong trường hợp này kết quả thu về khó có thể định lượng bằng những con số cụ thể, tuy nhiên chi phí bỏ ra lại có thể lượng hoá một cách tương đối. Như chi phí cho biên soạn tài liệu, nội dung và công tác tổ chức giáo dục chính trị tư tưởng v.v.. Khi nghiên cứu về hiệu quả giám sát HĐND tỉnh, cách đánh giá cũng tương tự như trường hợp đánh giá hiệu quả giáo dục chính trị - tư tưởng. Trong những trường hợp này, chỉ số đánh giá mang tính chất lưỡng tính: Vừa định lượng vừa định tính. Tính lưỡng tính không chỉ thể hiện trong yếu tố đầu tư, chi phí bỏ ra mà ngay cả kết quả thu về. Yếu tố có thể định lượng trong đầu tư, chi phí bỏ ra chính là chi phí trực tiếp cho hoạt động giám sát, bao gồm chi phí việc xây dựng chương trình, nội dung giám sát, tổ chức giám sát, thời gian giám sát, số lượng thành viên tham gia... Tuy nhiên, cũng có những yếu tố thuộc phạm trù đầu tư cho hoạt động giám sát nhưng không thể lượng hoá. Chẳng hạn như năng lực, uy tín, trình độ, kỹ năng, kinh nghiệm... và sự am hiểu về các lĩnh vực giám sát của chủ thể tiến hành giám sát. Những yếu tố này có vai trò, tác dụng cho công việc giám sát rất lớn nhưng không thể lượng hoá như các đầu tư chi phí khác. Trong đánh giá hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh thì yếu tố kết quả thu về sau khi tiến hành các hoạt động giám sát cũng có tính lưỡng tính. Có thể vừa xác định được kết quả một cách định lượng vừa xác định được kết quả một cách định tính (nhưng chủ yếu bằng định tính). Có những hoạt động giám sát có thể lượng hoá được kết quả thu về. Chẳng hạn, giám sát hoạt động thi hành pháp luật của các cơ quan tư pháp tại địa phương đã đưa lại kết quả: chất lượng điều tra, xét xử, thi hành án đảm bảo đúng pháp luật hơn, như số vụ án bị đình chỉ điều tra do hành vi không cấu thành tội phạm và số vụ án bị huỷ và cải sửa giảm xuống đáng kể; án dân sự được thi hành tăng lên, giảm tối đa số án tồn đọng; qua giám sát các cơ quan tư pháp được tăng cường về cơ sở vật chất, kinh phí, các điều kiện đảm bảo phục vụ hoạt động v.v.. Tuy vậy, trong nhiều trường hợp kết quả thu về không chỉ đơn giản tính bằng những yếu tố định lượng mà còn dựa vào cả yếu tố định tính. Hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh không những thể hiện ở chỗ các chủ thể bị giám sát đã chấn chỉnh uốn nắn hoạt động của mình theo đúng quy định của Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND mà thông qua giám sát nâng cao tinh thần trách nhiệm của các cá nhân có chức trách, củng cố niềm tin của cử tri đối với cơ quan dân cử. Làm tốt công tác giám sát sẽ có những ảnh hưởng tích cực đến các vấn đề kinh tế - xã hội, góp phần đảm bảo tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn trên địa bàn tỉnh. Thực ra, lâu nay việc đánh giá hiệu quả giám sát mới chủ yếu dừng lại qua các con số: Số lượng các đoàn giám sát, các vấn đề được chất vấn qua các kỳ họp... còn từ kết quả của các hoạt động đó mang lại hiệu quả như thế nào trong thực tế quả thật rất khó xác định. Như vậy, nói một cách khái quát, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh phải bao hàm cả những yếu tố định tính "chính là những ảnh hưởng (hiệu ứng tích cực) mà hoạt động giám sát mang lại, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy Nhà nước và toàn xã hội" [5, tr.98-99]. Đồng thời thông qua hoạt động giám sát sẽ tăng cường mối quan hệ giữa HĐND với các cơ quan nhà nước khác, góp phần xây dựng chính quyền địa phương ngày càng vững mạnh. Từ sự phân tích trên, hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu như sau: Hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh là kết quả thu được sau quá trình tiến hành các hoạt động giám sát so với những chi phí về thời gian, vật chất, nguồn lực lao động... cho các hoạt động giám sát của HĐND tỉnh. 1.3.2. Các yếu tố đảm bảo hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh - Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Đây là yếu tố đầu tiên tác động rất lớn đến hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh. Các quy định pháp luật về giám sát có vai trò tạo cơ sở pháp lý cho HĐND thực hiện quyền năng giám sát của mình. Nếu luật không quy định một cách cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND thì việc ghi nhận chức năng giám sát của HĐND trong Hiến pháp cũng chỉ là hình thức. Điều này đã được minh chứng trong thực tiễn phát triển của Luật Tổ chức HĐND và UBND. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 và năm 1994 có quy định về chức năng giám sát của Hội đồng nhưng rất khái quát, chung chung... Điều này đã gây nên những khó khăn cho hoạt động của HĐND và là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh thời gian qua rất thấp. Nhưng từ năm 2003, Luật Tổ chức HĐND và UBND đã cụ thể, chi tiết hoá chức năng giám sát của Hội đồng, nhờ đó hiệu quả giám sát của Hội đồng trong thực tiễn được nâng lên rất nhiều. Như vậy, vấn đề đặt ra là để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh đòi hỏi Nhà nước phải ban hành đầy đủ các văn bản pháp luật trong lĩnh vực giám sát cho HĐND nói riêng và toàn bộ hoạt động của HĐND nói chung. - Tổ chức bộ máy, hoạt động của Thường trực và các Ban HĐND cấp tỉnh. Yếu tố này đòi hỏi HĐND phải có một bộ máy hoạt động đủ khả năng thực hiện một cách tốt nhất chức năng giám sát trong phạm vi quyền hạn của mình. Bất kỳ cơ quan nào, nếu có một tổ chức hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nên guồng máy làm việc nhịp nhàng và dễ mang lại hiệu quả. HĐND ở nước ta là cơ quan hoạt động không thường xuyên, cùng với đặc điểm đại biểu HĐND làm việc theo chế độ kiêm nhiệm nên ảnh hưởng rất lớn, trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và giám sát nói riêng. Hơn nữa, HĐND là một cơ quan mang tính chất đại diện ở địa phương, nên về mặt tổ chức lâu nay vẫn chưa được chú ý cả về lý luận và thực tiễn. Để thực hiện tốt chức năng giám sát của mình, HĐND ngày càng chú ý hoàn thiện về mặt tổ chức. Từ khi HĐND mới chỉ có một ban thư ký đại biểu, không có thường trực, đến nay HĐND đã thành lập các cơ quan của mình: Thường trực HĐND, các ban HĐND, trong đó đã có những đại biểu hoạt động chuyên trách, phần nào đáp ứng được nhu cầu công việc trước mắt. Tuy nhiên, với tình hình nhiệm vụ như hiện nay, cần phải tập trung nghiên cứu đổi mới về mặt tổ chức bộ máy của Hội đồng, trong đó phải chú ý đến bộ phận giúp việc cho thường trực. Có như vậy mới đảm đương được công việc giám sát của Hội đồng. - Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của đại biểu HĐND. Đại biểu HĐND là nguồn gốc của mọi vấn đề liên quan đến chất lượng và hiệu quả giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Bởi thực tế chứng minh rằng: một cơ quan tổ chức có cơ cấu hợp lý đầy đủ các phòng ban, nhưng để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, yếu tố con người trong tổ chức đó đóng vai trò vô cùng quan trọng. Do vậy, bên cạnh đảm bảo về mặt số lượng, năng lực của các đại biểu HĐND trong khi thực hiện chức năng giám sát có vai trò rất lớn đến kết quả giám sát cũng như việc thực thi kết quả đó. Đúng như ý kiến của ông Trần Hữu Đức - Trưởng phòng tổng hợp - Văn phòng HĐND tỉnh Nghệ An nhận xét: Các đại biểu dân cử phải có đủ tâm, đủ tầm và đủ tài, bởi người làm công tác giám sát, ngoài công nhận cái đúng, còn phải chỉ rõ và đề ra những kiến nghị, những biện pháp hữu hiệu để loại bỏ cho được cái tiêu cực, trái pháp luật. Để phát hiện sai trái của người khác của các ngành chức năng, người đại biểu nhân dân phải có quan điểm, trình độ, bản lĩnh vững vàng, có cách nhìn sáng suốt và phương pháp làm việc khoa học, hợp lý, phải có bản lĩnh giám nói thẳng nói thật, không nể nang né tránh, phải vì lợi ích của dân của Nhà nước [10, tr.19]. Điều này có nghĩa, giám sát là một công việc khó khăn và phức tạp, bên cạnh nắm vững các quy định pháp luật về vấn đề giám sát, người đại biểu còn phải có kỹ năng, trình độ, bản lĩnh và trách nhiệm khi tiến hành các hoạt động giám sát. Muốn vậy, các đại biểu dân cử phải luôn ý thức được đây là một trong những điều kiện chủ quan mà bất cứ một người đại biểu nào cũng phải tự trau dồi nâng cao nghiệp vụ. - Chương trình, kế hoạch, phương thức giám sát của HĐND. Xây dựng chương trình, kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát phù hợp là điều kiện đảm bảo thế chủ động cho HĐND khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và cũng là một trong những yếu tố góp phần nâng cao hiệu quả giám sát. HĐND tỉnh cần ra nghị quyết tổ chức giám sát, các cuộc giám sát đều phải lập kế hoạch, xây dựng chương trình cụ thể, thông báo sớm về nội dung, thời gian và thống nhất cách thức thực hiện, các thành viên của đoàn giám sát phải nắm vững mục đích yêu cầu, phương pháp giám sát. Nói chung, HĐND phải xây dựng chương trình giám sát hàng năm, kế hoạch giám sát hàng quý, hàng tháng của thường trực, các ban, các đại biểu và kế hoạch giám sát cụ thể bằng nội dung cũng như những cuộc giám sát đột xuất theo yêu cầu của cử tri, dư luận xã hội. Trong giai đoạn hiện nay chúng ta đang thực hiện chương trình hoá hoạt động giám sát, tổ chức giám sát một cách toàn diện, các lĩnh vực giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, cho nên khi xây dựng chương trình giám sát cần phải có trọng tâm, trọng điểm; nội dung giám sát phải tập trung vào những vấn đề thiết thực, bức xúc và đang được đông đảo cử tri ở địa phương quan tâm. Cũng cần phải thấy rằng mọi cố gắng trong việc xây dựng chương trình, lập kế hoạch và lựa chọn hình thức giám sát có thể sẽ không đưa lại một kết quả nào nếu HĐND thiếu kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát. Việc kiểm tra, đôn đốc các kết luận sau khi giám sát buộc đối tượng bị giám sát phải kịp thời uốn nắn, chấn chỉnh hoạt động của mình theo đúng quy định của pháp luật và Nghị quyết của HĐND, và đó cũng là một trong những điều kiện nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát hiện nay. - Chất lượng và hiệu lực giám sát. Chất lượng, hiệu lực và hiệu quả giám sát có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Hiệu quả giám sát cao hay thấp phụ thuộc vào chất lượng hoạt động giám sát cũng như những kết luận, kiến nghị từ hoạt động giám sát có được thực hiện nghiêm chỉnh hay không. Giám sát có chất lượng nghĩa là đưa ra được những kết luận, đề xuất đúng đắn và chỉ khi giám sát có chất lượng mới tạo tiền đề để bảo đảm hiệu lực của giám sát. Trong mối quan hệ giữa chất lượng và hiệu lực giám sát thì chất lượng giám sát là tiền đề bảo đảm hiệu lực, nhưng để bảo đảm hiệu lực giám sát còn cần sự tự giác chấp hành nghiêm chỉnh của các chủ thể bị giám sát đối với các kết luận, đề xuất đúng đắn rút ra từ hoạt động giám sát; đồng thời cần có các biện pháp xử lý đối với những chủ thể không chấp hành nghiêm các kết luận, đề xuất đó. Một khi chất lượng và hiệu lực giám sát được đảm bảo thì đương nhiên hiệu quả của hoạt động giám sát sẽ tốt hơn. Vì thế trong các giải pháp bảo đảm hiệu quả giám sát phải tính đến các giải pháp liên quan đến chất lượng và hiệu lực giám sát. - Điều kiện vật chất, chi phí cho hoạt động giám sát của Hội đồng. Muốn nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh cần phải đầu tư chi phí và điều kiện vật chất cho hoạt động giám sát. Trong đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cần hiểu tính chất hai mặt của đầu tư chi phí cho hoạt động này. Thứ nhất, phải tăng cường đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát của HĐND theo yêu cầu của từng nội dung hoạt động. Nếu có đầu tư thoả đáng sẽ góp phần tích cực nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng. Chẳng hạn có những địa phương thuộc vùng sâu, vùng xa, vùng cao rất khó khăn, công việc giám sát chủ yếu lại diễn ra ở cơ sở cho nên cần có chế độ kinh phí bồi dưỡng cho cán bộ trực tiếp xuống giám sát, tạo điều kiện thuận lợi cho đoàn giám sát trong thời gian làm việc tại cơ sở... Đối với các chức danh kiêm nhiệm của HĐND nên có quy định được hưởng phụ cấp kiêm nhiệm để họ nâng cao tinh thần trách nhiệm của mình. Cần phải đầu tư nhiều hơn nữa các trang thiết bị cần thiết, khắc phục tình trạng khó khăn lâu nay trong công việc giám sát là thiếu nguồn thông tin cập nhật. Thứ hai, đầu tư chi phí cho hoạt động giám sát phải tối ưu nghĩa là chỉ đủ mức cần thiết và triệt để tiết kiệm, chống lãng phí. Không bao giờ và ở đâu hễ cứ tăng đầu tư chi phí thì khi đó và ở đó, công tác giám sát có hiệu quả. Ngược lại, nhiều khi chỉ với mức kinh phí hạn hẹp, nhưng nếu tổ chức thực hiện tốt, tìm ra những hình thức phương pháp thích hợp, cũng có thể đưa lại hiệu qủa cao. Tuy nhiên, do tính đặc thù của công tác giám sát, hơn nữa nhiều khi dư luận xã hội cũng đóng vai trò rất lớn trong việc chấn chỉnh các vấn đề chính trị, cho nên trong một số trường hợp không nên căn ke tính toán mức chi phí bỏ ra là bao nhiêu, vấn đề chúng ta có thực hiện chương trình giám sát đến cùng hay không. Nếu cuộc giám sát đưa lại kết quả tốt không những góp phần tích cực vào sự phát triển kinh tế của địa phương mà còn có tác dụng to lớn trong việc chấn chỉnh các vấn đề chính trị - xã hội. Như vậy, khi nói tới hiệu quả của bất kỳ hoạt động nào nói chung và giám sát nói riêng đòi hỏi phải tính đến mức đầu tư, chi phí hợp lý, tối ưu. 1.3.3. Tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Để đánh giá được hiệu quả giám sát của HĐND cần có những tiêu chí nhất định. Mỗi tiêu chí được xem là một căn cứ để xác định hiệu quả giám sát ở một phương diện khác nhau. Vì vậy, để đánh giá đúng hiệu quả giám sát cần phải xác định đúng các tiêu chí cần thiết. Do nội dung giám sát của HĐND rất đa dạng nên có những nhận định, đánh giá kết luận mang tính chất định tính, đồng thời cũng có những đánh giá, kết luận mang tính chất định lượng. Vì vậy, xác định tiêu chí để đánh giá hiệu quả giám sát là một việc làm rất khó khăn. Hơn nữa đến nay "khái niệm chung về hiệu quả giám sát, các chỉ số và phương pháp xác định nó hầu như chưa được nghiên cứu trong sách báo pháp luật và chính trị ở nước ta" [46, tr. 98]. Xuất phát từ quan niệm về hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh, bước đầu xin nêu một số tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh như sau: - Chuyển biến của tình hình kinh tế - xã hội sau khi có hoạt động giám sát. Để đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nói riêng trước hết phải căn cứ vào tình hình kinh tế xã hội của địa phương. Đây là tiêu chí đầu tiên cần phải xem xét, bởi tất cả các hoạt động của các cơ quan, đơn vị suy cho cùng không ngoài mục đích nhằm thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương ngày càng phát triển. HĐND tỉnh hàng năm phải căn cứ vào những dự báo của tình hình kinh tế xã hội địa phương để xây dựng chương trình giám sát của mình. Đồng thời thông qua giám sát HĐND không những có quyền kiến nghị với UBND, với các ngành có liên quan mà còn có thể kiến nghị với Trung ương về việc đưa ra những chủ trương, chính sách cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của địa phương. Do vậy, muốn biết hoạt động giám sát của HĐND có mang lại hiệu quả hay không chúng ta phải có những biện pháp so sánh tình hình kinh tế xã hội của địa phương sau khi có hoạt động giám sát so với trước khi có hoạt động giám sát. Nếu sau chương trình giám sát hàng năm của Hội đồng tình hình kinh tế xã hội trên địa bàn có những chuyển biến tích cực, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao, chứng tỏ hoạt động giám sát của HĐND đã mang lại hiệu quả và ngược lại. Để làm tốt nhiệm vụ trên, HĐND ngoài việc cập nhật các thông tin về kinh tế xã hội của địa phương sau khi có hoạt động giám sát còn phải nắm bắt chính xác tình hình kinh tế xã hội trước khi có hoạt động giám sát. Bởi chỉ trên cơ sở đó,._.chuẩn của một người đại biểu nói chung họ còn phải có một quá trình làm việc và thâm nhập thực tiễn sâu rộng, được nhân dân tín nhiệm cao. 3.3.2.4. Nâng cao năng lực hoạt động của bộ máy giúp việc cho Hội đồng nhân dân Văn phòng của HĐND - là bộ máy giúp việc cho HĐND. Tuy không phải là một chủ thể thực hiện chức năng giám sát nhưng trên thực tế năng lực, hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND nói riêng không chỉ phụ thuộc vào bản thân các chủ thể giám sát mà còn phụ thuộc rất nhiều vào bộ máy giúp việc cho Hội đồng. Đây chính là bộ phận tham mưu cho hoạt động của Hội đồng. Vì vậy, những chuyên viên giúp việc cho các cơ quan của HĐND tỉnh, phải có chuyên môn sâu. Đặc biệt cần có đủ độ nhạy bén về chính trị, kịp thời phát hiện, đề xuất lựa chọn những vấn đề phù hợp tham mưu cho HĐND thực hiện chức năng giám sát. Về lý luận cũng như yêu cầu thực tiễn đặt ra, các chuyên viên của HĐND phải có năng lực, trình độ không những chỉ tham mưu cho HĐND nên giám sát những vấn đề gì, mà quan trọng phải hướng dẫn cho Hội đồng nên giám sát như thế nào, chứ không phải chỉ là một cán bộ đơn thuần làm theo sự chỉ đạo của cấp trên như hiện nay. Để đáp ứng được yêu cầu trên, chúng ta phải có chính sách, chế độ phù hợp thu hút các chuyên gia giỏi của mọi lĩnh vực về giúp việc cho HĐND. Ngoài ra văn phòng HĐND tỉnh cần phải có kế hoạch củng cố bộ phận trực tiếp giúp việc cho các ban của HĐND. Trước hết yêu cầu chuyên viên giúp việc cho các ban phải có chuyên môn về lĩnh vực ban đó phụ trách; đồng thời phải có một tỷ lệ thích hợp số chuyên viên chuyên trách là người đã làm việc ở các lĩnh vực đó trong thực tế. Đối với cán bộ vừa tuyển dụng cần có kế hoạch đưa đi thực tế ở cơ sở, đồng thời nên bố trí họ tham gia các buổi hội thảo, hội nghị nhằm bồi dưỡng kiến thức, kinh nghiệm chuyên môn giám sát. Có như vậy văn phòng của HĐND tỉnh mới đủ khả năng phục vụ HĐND thực hiện tốt chức năng giám sát. 3.3.3. Nâng cao chất lượng thực hiện các hình thức giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An Trong thời gian vừa qua, mặc dù hoạt động giám sát của HĐND đã được tăng cường, song qua đánh giá của dư luận quần chúng, báo cáo tổng kết nhiệm kỳ 1999 - 2004 và những kỳ họp đầu nhiệm kỳ 2004 - 2009 của HĐND đều cho thấy rằng: Hiệu quả giám sát chưa cao, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước của chính quyền địa phương. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tồn tại trên vì HĐND chưa thực hiện tốt các hình thức và phương pháp giám sát, chưa có cơ chế rõ ràng đảm bảo HĐND thực hiện tốt chức năng của mình. Do đó, để thực hiện có hiệu quả chức năng giám sát, trước hết đòi hỏi HĐND phải nâng cao chất lượng các hình thức và phương pháp giám sát. Cụ thể như sau: + Nâng cao chất lượng xem xét báo cáo. Xem xét báo cáo là hoạt động giám sát quan trọng. Đây là hình thức HĐND xem xét tình hình hoạt động của các cơ quan nhà nước thông qua việc đánh giá các báo cáo đó. Nên trong luật cần quy định cụ thể về chế độ báo cáo, hình thức báo cáo; đặc biệt phải quy định trách nhiệm nếu báo cáo không phản ánh đúng thực trạng hoạt động của cơ quan, đơn vị đưa nhiều thông tin sai lệch hoặc thiếu thông tin. Về phía các cơ quan lập báo cáo yêu cầu thông tin trong báo cáo phải đầy đủ, khách quan phản ánh đúng thực trạng hoạt động cũng như những vấn đề trọng tâm cần tập trung giải quyết. Đồng thời phải nêu những kết quả đạt được, những khó khăn yếu kém tồn tại, từ đó đề ra các biện pháp giải quyết và những kiến nghị đề xuất việc giải quyết đó. Phương pháp thực hiện hình thức giám sát này phải đảm bảo tính khép kín. Khi nhận được báo cáo, cơ quan hay người có thẩm quyền đọc, xem xét góp ý cho báo cáo. Đặc biệt, người được phân công thẩm tra báo cáo có thể trao đổi với cơ quan lập báo cáo, nếu thấy cần thiết phải đi thực tế kiểm tra những vấn đề mà báo cáo nêu chưa rõ hoặc có mâu thuẫn về thông tin với những nguồn thu nhận thông tin khác. Cần công khai hoá nội dung của các báo cáo xét thấy cần thiết. Khi báo cáo và báo cáo thẩm tra được trình ra HĐND, đại biểu HĐND cần nêu cao tinh thần trách nhiệm, góp ý kiến xác đáng và có thể nêu vấn đề chất vấn để các cơ quan báo cáo giải trình trước HĐND. Việc thảo luận và thông qua báo cáo tại kỳ họp của HĐND phải thể hiện trình độ độc lập của Hội đồng bằng cách ra nghị quyết riêng về vấn đề đó. Các báo cáo phải được gửi trước tới đại biểu HĐND theo quy định của pháp luật và phải được đăng tải trên các phương tiện báo chí thông tin đại chúng trước kỳ họp, để đảm bảo tính công khai, khách quan. Có như vậy, kết luận bằng nghị quyết của HĐND mới thực sự là kết quả của việc sử dụng hình thức xem xét báo cáo một cách có chất lượng. + Nâng cao chất lượng chất vấn và trả lời chất vấn. Chất vấn và trả lời chất vấn là hình thức giám sát quan trọng của HĐND. Nhưng trong thực tế "hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn mới chỉ mang tính chất gợi mở các vấn đề, chưa đảm bảo hiệu lực thực sự. Người chất vấn thường chưa đủ các thông tin cần thiết còn người trả lời chất vấn chưa đủ thoả đáng và cụ thể" [39, tr.467]. Để hình thức giám sát chất vấn mang lại hiệu quả thiết thực thì HĐND và các đại biểu dân cử phải đổi mới về nội dung và phương pháp chất vấn. Cụ thể: Trong phiên họp, chủ toạ điều hành chương trình phải tạo ra không khí dân chủ, khuyến khích, động viên đại biểu tham gia chất vấn. Đoàn Chủ tịch cần phải lựa chọn trong số các chất vấn mà đại biểu HĐND gửi tới đoàn thư ký, nội dung nào cử tri địa phương và nhiều đại biểu quan tâm đưa ra chất vấn tại hội trường. Từng câu trả lời chất vấn, HĐND phải nhận xét, kết luận, giao nhiệm vụ cụ thể cho đối tượng bị chất vấn hoàn thành trong thời gian nhất định. Về phía đại biểu chất vấn phải đặt các câu hỏi ngắn gọn, đúng đối tượng, đúng trọng tâm vấn đề mà cử tri dư luận đang quan tâm. Tránh tình trạng hỏi mang tính chất tìm hiểu để củng cố kiến thức. Muốn vậy, các đại biểu phải nắm được tình hình chung về phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; hiểu rõ về nhiệm vụ, quyền hạn của người trả lời chất vấn; đồng thời phải am hiểu các quy định pháp luật về vấn đề liên quan đến nội dung chất vấn. Ví dụ: chất vấn về vấn đề môi trường cần phải hiểu rõ những quy định của pháp luật (Luật Bảo vệ môi trường; các nghị định hướng dẫn; xử lý vi phạm hành chính trong vấn đề môi trường…) [2, tr.91]. Việc trả lời chất vấn cũng cần có sự đổi mới theo hướng nâng cao tinh thần trách nhiệm của người trả lời chất vấn. Do thời gian tiến hành kỳ họp HĐND không dài, quỹ thời gian dành cho chất vấn đã được ấn định trong chương trình kỳ họp, nên việc trả lời chất vấn của các cá nhân có chức trách phải đảm bảo: · Về mặt nguyên tắc, mọi chất vấn viết và chất vấn bằng lời nói phải trả lời công khai tại kỳ họp của hội đồng. · Nội dung trả lời chất vấn phải cụ thể, ngắn gọn dễ hiểu; đi thẳng vào bản chất của vấn đề mà đại biểu quan tâm; tránh tình trạng báo cáo thành tích, diễn đạt vòng vo, phân tích nhiều về tình hình, nhằm đảm bảo chương trình làm việc của Hội đồng. Đối với vấn đề cần có thời gian để điều tra, nghiên cứu thì nhất thiết phải trả lời tại kỳ họp tiếp theo. · Trong chất vấn, vấn đề đặt ra hiện nay người trả lời chất vấn không chỉ dừng lại ở việc phải trả lời trực tiếp, đầy đủ về các nội dung mà đại biểu HĐND đã chất vấn, điều quan trọng hơn là người bị chất vấn phải xác định rõ trách nhiệm và các biện pháp khắc phục sai phạm của mình. Qua phân tích các nội dung trên, có thể đề ra một số biện pháp cụ thể sau: + Trong cơ cấu đại biểu HĐND tỉnh nên tăng tỷ lệ quần chúng có năng lực, tăng số đại biểu chuyên trách, giảm đại biểu là cán bộ quản lý lãnh đạo. Bởi vì hiện nay số đại biểu là cán bộ ở các cơ quan nhà nước, cấp uỷ và đoàn thể đang chiếm tỷ lệ khá nhiều. Có những đại biểu vừa tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước vừa tư cách là người đứng đầu cơ quan hành pháp, thậm chí tư pháp. Trong khi đó chất vấn, buộc người bị chất vấn phải giải thích trước cơ quan quyền lực nhà nước về những khuyết điểm, tồn tại trong hoạt động, công tác của cơ quan, cá nhân đó phụ trách; trả lời những nguyên nhân, biện pháp khắc phục khuyết điểm đó. Rõ ràng đây là vấn đề khách quan mà HĐND cũng như các đại biểu Hội đồng không thể vượt qua [38, tr.43]. Do vậy để khắc phục hạn chế này chúng ta phải chuyển dịch cơ cấu đại biểu HĐND một cách hợp lý. + Cần xây dựng quy chế chất vấn: quy định cụ thể về hình thức chất vấn; trình tự, chủ thể, đối tượng, nội dung chất vấn... về hậu quả pháp lý của chất vấn; sự tham gia của cử tri, các phương tiện thông tin đại chúng vào quá trình chất vấn; vấn đề giám sát theo dõi kết quả, trả lời chất vấn. Trong đó đặc biệt phải thể hiện được một số nội dung: · Trong phiên họp chất vấn và trả lời chất vấn nhất thiết phải tổ chức truyền hình và phát thanh trực tiếp. Bởi thông qua kênh này, cử tri thấy được những đại biểu nào có trách nhiệm, có chất vấn trong kỳ họp những vấn đề cử tri kiến nghị. Đây là một trong những hình thức để cử tri giám sát, đánh giá trách nhiệm của đại biểu. · HĐND và các đại biểu phải thường xuyên theo dõi và đôn đốc tiến độ thực hiện những cam kết của người trả lời chất vấn bằng các giải pháp và thời gian thực hiện nhất định. · Phải xây dựng cơ chế đánh giá những biện pháp khắc phục của các cá nhân đó bằng việc bãi nhiệm, miễn nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm. · Khi cần thiết HĐND có thể ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn. · Tăng thời gian chất vấn. + Đổi mới hình thức tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của các đoàn đi giám sát tại địa phương. Hình thức tổ chức các đoàn đi giám sát tại cơ sở thời gian qua được HĐND tỉnh Nghệ An sử dụng nhiều và triển khai rộng rãi ở hầu hết các địa phương trên địa bàn và đã đạt nhiều kết quả đáng kể. Tuy nhiên trên thực tế, việc thực hiện hình thức giám sát này còn bất cập về chương trình giám sát, thành viên của đoàn giám sát và phương pháp giám sát. Chính vì vậy, mặc dù HĐND đã cố gắng tổ chức được nhiều cuộc giám sát song hiệu quả vẫn còn thấp. Để hình thức tổ chức đoàn giám sát tại địa phương đạt được mục đích, yêu cầu đề ra phải thực hiện đồng bộ những biện pháp cơ bản sau: Về chương trình giám sát: khi xây dựng nghị quyết giám sát hàng năm, HĐND tỉnh ngoài việc xây dựng chương trình giám sát theo định kỳ, cần phải dự báo những vấn đề phát sinh, nổi cộm cần giám sát đột xuất. Trên cơ sở đó TTHĐND tỉnh và các ban xây dựng chương trình giám sát của mình theo kế hoạch cụ thể của từng kỳ họp, từng quý, từng tháng nhưng phải có trọng tâm, trọng điểm. Bởi hiện nay đối tượng, phạm vi, nội dung giám sát của HĐND tỉnh rất rộng, trong khi đó lực lượng giám sát còn mỏng. Nếu chúng ta vẫn tổ chức giám sát tràn lan, giàn trải thì hiệu quả chắc chắn sẽ không cao và làm ảnh hưởng đến uy tín của Hội đồng. Do đó có thể tổ chức ít cuộc giám sát, nhưng cuộc giám sát nào cũng phải triệt để và đến cùng thì tác dụng của nó sẽ mang lại hiệu quả cao hơn. - Về thành viên của đoàn giám sát: ngoài quyền hạn và kỹ năng giám sát, thành viên của đoàn giám sát cần phải có chuyên môn về lĩnh vực được giám sát. Để đáp ứng được yêu cầu đó, có thể thực hiện chế độ hợp đồng mời các chuyên gia giỏi trên các lĩnh vực tham gia hoạt động với đoàn giám sát [25, tr.5]. Đồng thời phải có quy định cụ thể, để chính kiến giám sát của họ trở thành ý chí của người đại biểu. Vì thực tế đã xảy ra tình trạng, các thành viên chuyên môn không phải là đại biểu của Hội đồng đã đóng góp một vai trò rất lớn trong việc xem xét, tìm hiểu giúp HĐND phát hiện vấn đề chính xác và nhanh gọn. Nhưng xuất phát từ tư cách pháp lý, cho nên ý kiến của họ không phải lúc nào cũng được các chủ thể giám sát và đối tượng bị giám sát chấp nhận. Để khắc phục hạn chế này, cần phải xem ý chí của các thành viên đó về bản chất cũng là ý chí của những người dân. Với quy định như vậy, việc mời các thành viên chuyên môn tham gia đoàn giám sát mới thật sự có ý nghĩa. - Về phương pháp giám sát: tuỳ thuộc vào từng đối tượng có thể lựa chọn hình thức, phương pháp giám sát khác nhau. Nhưng dù sử dụng phương pháp, hình thức nào cũng phải đảm bảo tính khách quan, chính xác và triệt để. Như vậy, để một cuộc giám sát có hiệu quả chúng ta phải kết hợp nhiều yếu tố khác nhau. Tuy nhiên hiệu quả giám sát không chỉ dừng lại ở việc chỉ ra các ưu điểm, khuyết điểm, đề ra những biện pháp khắc phục cho cơ quan đơn vị chịu giám sát mà điều quan trọng là đơn vị đó đã khắc phục sửa sai khuyết điểm của mình như thế nào. Tức là những kiến nghị, đề xuất của HĐND có được các cơ quan, đơn vị chịu trách nhiệm tiếp thu, tổ chức thực hiện trong thực tế một cách triệt để hay không. Do đó HĐND tỉnh phải có chế độ đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các kết luận của đoàn giám sát, đồng thời pháp luật phải quy định cho HĐND có những chế tài cụ thể đối với cơ quan đơn vị bị giám sát nếu họ không thực hiện tốt các đề xuất, kiến nghị của Hội đồng. 3.3.4. Tăng cường mối quan hệ phối hợp giám sát giữa các cấp, các ngành và các tổ chức đoàn thể Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh là một mắt khâu quan trọng trong cơ chế giám sát. Cơ chế đó bao gồm hệ thống các yếu tố tác động qua lại với nhau từ giám sát tối cao của Quốc hội, HĐND, giám sát của Mặt trận Tổ quốc, giám sát của nhân dân..., đến hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát, thanh tra của các cơ quan ban ngành. Mỗi chủ thể có một nhiệm vụ giám sát khác nhau nhưng tất cả đều có chung mục đích bảo đảm tăng cường pháp chế, giữ vững trật tự xã hội và bảo vệ pháp luật nhà nước. Do vậy, HĐND tỉnh cần chú trọng phối hợp với các chủ thể giám sát khác, với các cấp các ngành cũng như các chuyên gia để tránh sự chồng chéo và tạo điều kiện thuận lợi cho công tác giám sát. Thời gian qua HĐND tỉnh Nghệ An đã chú ý đến vấn đề này song cần phải tăng cường hơn nữa. Cụ thể: Thứ nhất, tăng cường phối hợp với Mặt trận Tổ quốc tỉnh và các tổ chức thành viên. Chẳng hạn như: Mời Mặt trận Tổ quốc tỉnh tham gia hoạt động giám sát cùng với các ban để tăng thêm giá trị chức năng tư vấn của các ban đó. Bởi vì khi thực hiện nhiệm vụ của mình các ban không có thẩm quyền độc lập đưa ra các quyết định giám sát nên sự phối hợp tham gia của Mặt trận Tổ quốc sẽ tăng thêm sức mạnh tư vấn trong các kết luận giám sát làm cho đối tượng bị giám sát thấy rõ hơn hành vi của mình. Từ đó nội dung giám sát có thể không phải đưa ra kỳ họp HĐND nhưng vẫn được các cơ quan nghiêm chỉnh chấp hành [36, tr.132]. Thứ hai, tăng cường phối hợp với các cơ quan ban ngành liên quan nhằm cung cấp thêm thông tin cho giám sát. Ví dụ: TTHĐND và các ban của Hội đồng phải tham gia đầy đủ các cuộc họp của UBND; yêu cầu các sở, ban, ngành nhất là cơ quan Tư pháp, các cơ quan chuyên môn tổng hợp như Sở Kế hoạch đầu tư, tài chính, vật giá, ngân hàng, kho bạc... phải cung cấp đầy đủ thông tin hoạt động hàng quý, hàng tháng cho Hội đồng. Có như vậy, cùng với nguồn thông tin khác (do nhân dân phản ánh, qua phương tiện thông tin đại chúng...) HĐND mới có đủ căn cứ xác định các đối tượng và nội dung cần tập trung giám sát. Thứ ba, tăng cường phối hợp với các đơn vị được giám sát để tạo điều kiện thuận lợi về cơ sở vật chất cũng như các nội dung, hiện trường phục vụ giám sát. Khi báo cáo yêu cầu các đơn vị phải quán triệt quan điểm khách quan, trình bày đúng thực trạng hoạt động của cơ quan đơn vị mình. Muốn làm tốt điều đó trước hết phải thay đổi cách đánh giá hoạt động của các cơ quan nhà nước theo hướng đi vào thực chất hiệu quả của công việc, hạn chế "bệnh thành tích" hình thức như hiện nay. Mặt khác trong quá trình phối hợp, HĐND phải chỉ rõ cho các đơn vị thấy rằng: giám sát là để ngăn chặn tồn tại, giúp nhau cùng hoàn thành nhiệm vụ, đó là động lực để phát triển chứ không phải "vạch lá tìm sâu" gây cản trở cho nhau. Thứ tư, tăng cường phối hợp với các chuyên gia về lĩnh vực được giám sát sẽ giúp cho HĐND nhìn nhận đánh giá một cách khách quan chính xác các vấn đề giám sát. Thứ năm, tăng cường phối hợp với các đoàn giám sát của Quốc hội. Khi có đoàn đại biểu Quốc hội xuống địa phương giám sát, Thường trực, các ban của HĐND có thể kết hợp thực hiện nhiệm vụ của mình. Như vậy, vừa tránh được chồng chéo, vừa tranh thủ được trí tuệ của các đại biểu Quốc hội trong việc tháo gỡ những vướng mắc cho địa phương, đồng thời giảm bớt việc gây phiền hà cho các đơn vị bị giám sát. Tóm lại, xuất phát từ chế độ làm việc HĐND, không thể sử dụng mệnh lệnh hành chính như UBND hay các biện pháp cưỡng chế của ngành Tư pháp mà chỉ có thể đưa ra các kiến nghị, đề xuất mang tính chất tư vấn. Do vậy để nâng cao hiệu quả giám sát thì giải pháp tăng cường mối quan hệ phối hợp với các cơ quan ban ngành và các tổ chức đoàn thể trong hoạt động giám sát là việc làm hết sức cần thiết. 3.3.5. Tạo các điều kiện thuận lợi cho Hội đồng nhân dân trong hoạt động giám sát Theo đánh giá chung, một trong những nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An là do thiếu điều kiện vật chất và phương thiện thông tin cho các đại biểu. Trong điều kiện xã hội đang thay đổi hàng ngày, hàng giờ như hiện nay, nhu cầu được cung cấp thông tin là rất cần thiết. Hơn nữa các đại biểu HĐND, các cơ quan của Hội đồng muốn thực hiện tốt chức năng của mình thì nhu cầu được đảm bảo về thông tin là một yêu cầu lớn, cần phải được hỗ trợ một cách đầy đủ nhất. Thông tin cần phải được cập nhật, sâu rộng trong mọi lĩnh vực giám sát. Để làm tốt nội dung trên cần phải tăng cường công tác thông tin lưu trữ và công tác tư liệu, đảm bảo đầy đủ về nội dung thuộc mọi lĩnh vực giám sát của Hội đồng. Đồng thời việc cung cấp thông tin phải phù hợp với kế hoạch giám, tránh tình trạng gần đến khi Hội đồng họp hoặc trong kỳ họp mới gửi tài liệu cho đại biểu không đủ thời gian để đại biểu nghiên cứu, phân tích tài liệu đối chiếu thông tin một cách kỹ lưỡng. Để tăng nguồn thông tin trong thời gian chuẩn bị và diễn ra kỳ họp, HĐND tỉnh nên thành lập một số đường dây điện thoại để tiếp nhận thông tin do cử tri phản ánh. Với biện pháp này HĐND sẽ nắm được những bức xúc của cử tri, kịp thời giải quyết, tránh hiện tượng xảy ra điểm nóng, làm ảnh hưởng đến ổn định an ninh, chính trị của địa phương. Nên ứng dụng khoa học, công nghệ vào hoạt động của HĐND tỉnh như thành lập trang Web của HĐND tỉnh trên mạng internet, tiếp tục biên tập phát hành bản tin của HĐND mỗi quý một cuốn. Đó sẽ là những địa chỉ tin cậy để các đại biểu HĐND, cử tri và mọi người dân nghiên cứu tham gia trao đổi, góp ý kiến cho Hội đồng hoạt động hiệu quả hơn. Về điều kiện vật chất: xuất phát từ Nghệ An là một tỉnh miền núi với diện tích khá rộng, dân cư lại sống rải rác khắp địa bàn, đã gây ra những khó khăn nhất định trong hoạt động của đại biểu HĐND. Vì vậy, nhà nước cần phải có chính sách đảm bảo cho HĐND tỉnh Nghệ An thực hiện tốt chức năng giám sát của mình. Cần quan tâm hơn nữa đến chế độ đãi ngộ khen thưởng, phụ cấp lương cho đại biểu. Với đặc thù của Nghệ An như trên, việc đi lại của đại biểu HĐND rất khó khăn nên ngoài phụ cấp lương, chúng ta cần phải quan tâm đến chế độ thanh toán tiền tàu xe đi lại, sinh hoạt phí cho đại biểu một cách hợp lý. Đồng thời, đảm bảo các điều kiện cần thiết (điện thoại, phương tiện nghe nhìn...) phục vụ một cách tốt nhất cho công tác giám sát. Ngoài ra chính quyền địa phương cần bố trí trụ sở riêng cho HĐND tỉnh hoạt động, trong đó phải chú ý đến bộ phận văn phòng. Cung cấp đầy đủ các trang thiết bị cần thiết, tạo điều kiện thuận lợi cho đội ngũ chuyên viên, cán bộ phát huy hết năng lực trách nhiệm của mình, giúp HĐND tỉnh hoàn thành nhiệm vụ. Tóm lại, các nhóm giải pháp nói trên đều rất cần thiết, mỗi giải pháp có một vai trò vị trí riêng, khó có thể đánh giá giải pháp nào quan trọng nhất. Tuy nhiên chúng chỉ đem lại hiệu quả thực sự nếu được tiến hành một cách đồng bộ, hợp lý và kiên quyết, trên cơ sở quán triệt các quan điểm chỉ đạo cơ bản của Đảng và Nhà nước đối với công tác nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh hiện nay. KẾT LUẬN Trong một đất nước mà "nạn tham nhũng và tệ quan liêu" được xem là một nguy cơ thì giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước nhằm làm trong sạch bộ máy, duy trì bản chất tốt đẹp của chế độ có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Tuy nhiên đây là một sự nghiệp to lớn và phức tạp, thể hiện ở chỗ: xuất phát từ một đất nước có quan hệ sản xuất nhỏ, hàng trăm năm "đậm nét thuần nông" với một thời gian khá dài duy trì chế độ tập trung quan liêu bao cấp nay lại bước vào cơ chế thị trường, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và yêu cầu của một nền dân chủ thật sự đã đặt ra những thách thức không nhỏ đến việc thống nhất và tổ chức thực hiện quyền lực ở nước ta. Bởi vậy, nâng cao hiệu quả giám sát của các chủ thể nói chung và của HĐND tỉnh Nghệ An nói riêng là một yêu cầu khách quan, cấp bách trong giai đoạn hiện nay. Thực hiện công cuộc đổi mới về tổ chức và hoạt động của HĐND đã được đề cập trong các nghị quyết của Đảng, thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND đã được coi trọng. Đặc biệt, sau khi Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 ra đời, bước đầu đi vào cuộc sống, hoạt động này đã có nhiều chuyển biến tích cực. Hàng năm HĐND tỉnh đã xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát cụ thể bằng việc ra nghị quyết trên cơ sở yêu cầu của thực tiễn cuộc sống; công tác tổ chức thực hiện giám sát đã diễn ra toàn diện, chủ động và bài bản hơn. Công tác theo dõi, đôn đốc sau giám sát đã được chú ý, thực hiện nghiêm túc hơn, làm tăng lòng tin của nhân dân đối với cơ quan quyền lực, góp phần nâng cao vai trò quản lý nhà nước của chính quyền địa phương trong điều kiện đổi mới ở nước ta. Vì vậy, trên thực tế rất nhiều cá nhân, cơ quan, tổ chức đơn vị đã kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn các hoạt động của mình phù hợp với quy định của Hiến pháp, pháp luật và nghị quyết của HĐND. Tuy nhiên, dù đã có những tiến bộ nhất định, hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An vẫn chưa thực sự đổi mới ngang tầm với vị trí, vai trò còn tồn tại nhiều bất cập hạn chế. Hệ thống pháp luật về giám sát chưa hoàn thiện, một số quy định còn lỏng lẻo thiếu tính khả thi, một số vấn đề pháp lý quan trọng còn "bỏ ngỏ"... Hiệu quả giám sát chưa cao. Đa số các cuộc giám sát chưa đi đến triệt để, chỉ dừng lại ở việc báo cáo các kết quả ghi nhận được bằng các kiến nghị, đề xuất; việc các cơ quan đơn vị có thực hiện kiến nghị đề xuất đó hay không chưa được HĐND đánh giá, tổng kết. Điều này cho thấy các hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An chưa thường xuyên, thiếu chủ động, thiếu kiên quyết... đến nay theo đánh giá chung vẫn còn là một hoạt động mang tính hình thức. Trên cơ sở phân tích, đánh giá thành tựu và hạn chế trong hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An, luận văn đưa ra một số quan điểm chỉ đạo, những giải pháp chủ yếu nhằm tập trung nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Nghệ An nói riêng và cấp tỉnh nói chung; xứng đáng là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Các giải pháp trên phải được thực hiện một cách đồng bộ để phát huy hơn nữa sức mạnh của HĐND, góp phần xây dựng BMNN ngày càng trong sạch vững mạnh, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Nguyễn Khắc Bộ (2001), Công tác giám sát tại kỳ họp Hội đồng nhân dân - Những vấn đề đặt ra nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân, Kỷ yếu nâng cao năng lực và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, Văn phòng Quốc hội. Bộ Nội vụ (2005), Tài liệu bồi dưỡng trưởng, phó ban chuyên trách và ủy viên thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Hà Nội. Chủ tịch Hồ Chí Minh với Quốc hội và Hội đồng nhân dân (1996), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Nguyễn Như Du (2004), "Cử tri đang mong chờ vào hiệu quả giám sát", Báo Người đại biểu nhân dân, (31), tr.1. Nguyễn Sĩ Dũng (chủ biên) (2004), Quyền giám sát của Quốc hội, nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Đảng bộ tỉnh Nghệ An (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh Nghệ An lần thứ XVI, Tài liệu lưu hành nội bộ. Nguyễn Minh Đoan (2001), Hiệu quả pháp luật, Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Trần Hữu Đức (2006), "Nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân", Bản tin Hội đồng nhân dân và Đoàn đại biểu Quốc hội, (1), tr.19. Minh Đức (2006), "Giám sát là động lực của phát triển", Bản tin Hội đồng nhân dân và Đoàn đại biểu Quốc hội Nghệ An, (1), tr.6. Ninh Viết Giao (2005), Nghệ An lịch sử và văn hoá, Nxb Nghệ An, Nghệ An. Hà Thị Mai Hiên (2003), Cơ chế kiểm tra giám sát trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, trong sách: "Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta", Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Hiến pháp nước Cộng hoà xã h chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi bổ sung 2001) (2002), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (1999), Báo cáo kết quả bầu cử Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An nhiệm kỳ 1999-2004. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2004), Báo cáo tổng kết hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh nhiệm kỳ 1999-2004. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2004), Báo cáo kết quả bầu cử Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An nhiệm kỳ 2004 - 2009. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2005), Báo cáo kết quả hoạt động của thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An năm 2005 khoá XV tại kỳ họp thứ 6. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2005), Báo cáo kết quả hoạt động của Ban pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An năm 2005 và định hướng trọng tâm công tác 2006. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2005), Báo cáo hoạt động của Ban Kinh tế và ngân sách Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An 2005 định hướng công tác năm 2006. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2005), "Giám sát dễ dãi sẽ mất lòng dân", Bản tin Hội đồng nhân dân và Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nghệ An, tr.14. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2005), Báo cáo thẩm tra của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An về tình hình văn hoá - xã hội trên địa bàn năm 2005. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2006), Báo cáo kết quả hoạt động của thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh 6 tháng đầu năm 2006. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2006), Báo cáo kết quả hoạt động của Ban pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh 6 tháng đầu năm và định hướng trọng tâm công tác 6 tháng cuối năm 2006. Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An (2006), Báo cáo kết quả hoạt động 6 tháng đầu năm và phương hướng, nhiệm vụ 6 tháng cuối năm 2006 của Ban Kinh tế ngân sách. Trần Đình Huề (2001), Mấy vấn đề về vai trò hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân và bước đầu xây dựng quy trình một cuộc giám sát, Kỷ yếu nâng cao năng lực và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, Văn phòng Quốc hội. Vũ Hùng (2001), Hoạt động giám sát của Ban Văn hoá xã hội, Hội đồng nhân dân thành phố Đà Nẵng và một số kiến nghị nhằm góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, Kỷ yếu nâng cao năng lực và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, Văn phòng Quốc hội. V.I.Lênin (1976), Toàn tập, Tập 33, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva. Leni Montiel (2001), Bài phát biểu tại Hội thảo nâng cao năng lực và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, Kỷ yếu Nâng cao năng lực và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, Văn phòng Quốc hội, Hà Nội. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội (2003), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Nguyễn Văn Mạnh (2002), Cơ sở lý luận về nâng cao hiệu quả giáo dục pháp luật cho người lao động trong các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn Hà Nội, Kỷ yếu khoa học đề tài cấp bộ "Nâng cao hiệu quả giáo dục pháp luật trong các doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn Hà Nội hiện nay", Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. Một vụ thất thoát, tham nhũng được nêu trên Vietnet ngày 19/10/2005, tr.1. Hồ Chí Minh (2000), Toàn tập, Tập 1, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Chu Hồng Thanh (1993), Nhà nước quản lý kinh tế bằng pháp luật trong cơ chế thị trường ở Việt Nam hiện nay, Luận án phó tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. Lê Minh Thông (chủ biên) (2001), Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội nhân văn, Hà Nội. Nguyễn Văn Thuật (2001), Phối hợp với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc tỉnh thực hiện chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An, Kỷ yếu về nâng cao năng lực và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, Văn phòng Quốc hội. Vũ Thư (2003), Vấn đề nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Trong sách: "Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta", Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Nguyễn Văn Tri (2001), Chất vấn và trả lời chất vấn, một hình thức giám sát quan trọng của Hội đồng nhân dân, Những vấn đề đặt ra nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả, Kỷ yếu nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân, Văn phòng Quốc hội. Dương Quang Tung (2001), Bàn về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, Trong sách: Một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước", Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. Từ điển bách khoa luật (1987), Mátxcơva Từ điển học sinh (1971), Nxb Giáo dục, Hà Nội. Từ điển Lepetitlasousse (1999), Paris. Từ điển luật học (1999), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội. Đào Trí Úc (2003), "Quan niệm về giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước và các cơ chế thực hiện giám sát", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (6), tr.4. Trần Văn Vinh (2006), Lấy phiếu tín nhiệm các chức danh do Hội đồng nhân dân bầu, thực trạng và giải pháp, Bản tin Hội đồng nhân dân và đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Nghệ An. Võ Khánh Vinh (2003),Một số vấn đề chung về hiệu quả và việc nâng cao hiệu quả giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước, Trong sách: "Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước", Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. Hồ ĐứcViệt (chủ biên) (2005), Sổ tay hướng dẫn hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực khoa học và công nghệ bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Viện Ngôn Ngữ học (2005), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng. Vụ Công tác đại biểu (2005), Những điểm mới trong quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân 2005, Nxb Chính trị quốc gia. ._.