Nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam

t khẩu gạo và giữ những vị trí cao về xuất khẩu nông sản. Nhưng bên cạnh những thành tựu đó, chúng ta vẫn phải thừa nhận những tồn tại, yếu kém trong quá trình CNH- HĐH đất nước từ nông nghiệp. Thực tế cho thấy sản xuất nông nghiệp của nước ta còn lạc hậu và chưa phát huy được hiệu quả cao trong tăng trưởng và giảm nghèo. Yêu cầu của phát triển ngành trong giai đoạn tới đòi hỏi phải nâng cao hiệu quả của các chương trình, dự án đầu tư công cho nông nghiệp và phát triển nông thôn theo đúng những định hướng, mục tiêu đã đề ra. Trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, vấn đề đặt ra là làm sao hoạt động đầu tư công trong ngành có hiệu quả, đạt được các mục tiêu kinh tế- xã hội và đáp ứng được các yêu cầu của công cuộc phát triển đất nước. Với mong muốn từ sự đối chiếu giữa những mục tiêu, Nghị quyết của Đảng và Nhà nước với thực trạng đầu tư công trong nông nghiệp và phát triển nông thôn thời gian qua để có thể đưa ra những đề xuất góp phần cải thiện tình hình trên, tôi quyết định lựa chọn đề tài: “Nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công từ nguồn vốn Ngân sách Nhà nước trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam” Chuyên đề tốt nghiệp đã vận dụng một số phương pháp cơ bản sau: Khảo sát, thu thập tài liệu về cơ chế, chính sách, các Nghị định của Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan về hoạt động đầu tư công trong nông nghiệp. Thu thập các thông tin, tài liệu đã công bố cũng như các tài liệu mới. Sử dụng các dẫn chứng cụ thể, điển hình: một số dự án, địa phương. Phân tích, tổng hợp thông tin, viết báo cáo. Tôi xin chân thành cảm ơn Thạc sỹ Bùi Đức Tuân đã tận tình chỉ bảo, hướng dẫn tôi; đồng thời tôi cũng xin được cảm ơn các cán bộ viên chức Vụ Tổng hợp Kinh tế quốc dân- Bộ Kế hoạch& Đầu tư đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong thời gian thực tập tại Vụ để tôi có thể hoàn thành tốt chuyên đề tốt nghiệp này. Chuyên đề gồm 3 chương: Chương I- Hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Chương II- Thực trạng về hiệu quả đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển Nông thôn ở Việt Nam hiện nay Chương III- Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam Chương I Hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn 1.1. Khái niệm và vai trò của Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn 1.1.1. Các khái niệm cơ bản 1.1.1.1. Vốn đầu tư và hoạt động đầu tư a) Hoạt động đầu tư Quá trình tái sản xuất nền kinh tế quốc dân đòi hỏi các cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế phải được tạo ra, duy trì và khôi phục một cách liên tục. Quá trình này được thực hiện thông qua hoạt động đầu tư. Từ đó, hoạt động đầu tư được hiểu là các hoạt động làm tăng thêm (bao hàm cả khôi phục) quy mô của tài sản quốc gia. Đó là hành động bỏ vốn nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể nào như mục tiêu lợi nhuận (sinh lời), hoặc các mực tiêu phi lợi nhuận (xã hội, môi trường,...). Để tiến hành đầu tư cần có vốn đầu tư. b) Vốn đầu tư Theo Giáo trình Dự báo phát triển Kinh tế- Xã hội: “ Vốn đầu tư là tiền tích lũy của xã hội, của các cơ sở sản xuất kinh doanh; là tiền tiết kiệm của nhân dân và vốn huy động từ các nguồn khác được đưa vào sử dụng trong quá trình sản xuất xã hội nhằm duy trì tiềm lực sản xuất hiện có, tạo ra tiềm lực lớn hơn cho sản xuất, kinh doanh hoặc cải thiện điều kiện sinh hoạt của xã hội”. Vốn đầu tư được phân chia theo nhiều giác độ khác nhau như: theo công dụng của kết quả đầu tư, theo mối quan hệ giữa các bộ phận hợp thành, theo nguồn hình thành, theo yêu cầu của từng lĩnh vực cụ thể,... Như vậy, có nhiều cách phân loại vốn đầu tư, tùy theo mục đích nghiên cứu và sử dụng mà chúng ta lựa chọn tiêu thức cho phù hợp. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, xin được xét trên các góc độ sau: - Một là, theo công dụng của kết quả đầu tư, vốn đầu tư được chia thành: vốn đầu tư cho sản xuất và vốn đầu tư phi sản xuất. Hình 1.1: Sơ đồ kết cấu vốn đầu tư Vốn đầu tư Vốn đầu tư sản xuất Vốn đầu tư phi sản xuất VĐT TSLĐ VĐT TSCĐ VĐT cơ bản VĐT sửa chữa lớn - Hai là, xét theo nội dung một dự án đầu tư cụ thể, vốn đầu tư được chia thành bốn loại chính sau đây: + Chi phí chuẩn bị đầu tư. + Chi phí để tạo ra các tài sản cố định hoặc bảo dưỡng các tài sản cố định hiện có. + Chi phí để tạo ra hoặc tăng thêm tài sản lưu động. + Chi phí dự phòng cho các khoản chi phí phát sinh ngoài dự kiến. 1.1.1. 2. Dự án đầu tư a) Khái niệm Thuật ngữ dự án đầu tư hay gọi tắt là dự án (DA) được sử dụng một cách rộng rãi trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội. Chúng ta thường được biết đến các dự án đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, hay các dự án đầu tư xây dựng cơ bản...ví dụ như: Dự án xây dựng đường quốc lộ, Dự án điện cao thế, Dự án sử dụng mạng lưới công nghệ thông tin trong quản lý hành chính Nhà nước,... Tuy có những nội dung và yêu cầu cụ thể khác nhau tùy theo từng lĩnh vực cụ thể nhưng bất kỳ dự án nào cũng đều được xác định rõ về thời gian bắt đầu và kết thúc dự án. Trên cơ sở đó, khái niệm dự án nói chung được trình bày một cách khá thống nhất. Các tác giả đều nhất trí cho rằng: - Về hình thức, DA là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách chi tiết và có hệ thống một dự kiến đầu tư trong tương lai. - Về nội dung, DA là một ý đồ tiến hành một công việc cụ thể nào đó nhằm đạt được mục tiêu xác định trong khuôn khổ nguồn lực và khoảng thời gian nhất định. Tóm lại, dự án đầu tư là một chuỗi các công việc và nhiệm vụ có mục tiêu cụ thể, có giới hạn nhất định về nguồn lực, tài chính và thời gian. b) Đặc điểm Dự án đầu tư có các đặc điểm cơ bản sau: - Một là, tính thống nhất: theo đó, dự án là một thực thể độc lập trong một môi trường xác định với các giới hạn nhất định về quyền hạn và trách nhiệm. - Hai là, tính xác định: dự án được xác định rõ ràng về mục tiêu, nguồn lực, thời hạn với một cơ cấu, chất lượng nhất định. - Ba là, tính logic: đây là đặc điểm quan trọng nhất, được thể hiện ở mối quan hệ biện chứng giữa các thành phần cấu thành dự án. Một dự án gồm có bốn bộ phận: + Mục tiêu của dự án gồm hai cấp mục tiêu: mục tiêu trực tiếp và mục tiêu phát triển. Mục tiêu trực tiếp là mục tiêu cụ thể mà dự án đặt ra và phải đạt được trong một giới hạn nhất định về nguồn lực và thời gian. Mục tiêu phát triển là mục tiêu dự án góp phần thực hiện. + Nguồn lực của dự án: là các đầu vào về vật chất, tài chính, nhân lực, công nghệ cần thiết để thực hiện dự án. + Hoạt động của dự án: là những công việc do dự án tiến hành nhằm chuyển hóa các yếu tố nguồn lực đầu vào thành sản phẩm đầu ra. + Kết quả của dự án gồm có: đầu ra, kết quả và tác động. Đầu ra là các sản phẩm hàng hóa, dịch vụ cụ thể mà dự án đem lại cho xã hội sau quá trình thực hiện dự án. Kết quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc một nhóm các đầu ra của dự án. Thường thì các kết quả này được xem xét trong thời gian trung hạn. Tác động là những kết quả mang tính chất dài hạn nhờ việc đạt được các kết quả trung hạn ở trên. Đây cũng là việc đạt được các mục tiêu cuối cùng của một dự án. Hộp 1.1: Ví dụ- Chương trình 135 Thực hiện Chương trình 135 của Chính phủ, một xã có thể quyết định đầu tư xây dựng cơ bản thông qua Dự án kiên cố hóa kênh mương nhằm nâng cao năng suất nông nghiệp, tăng thu nhập cho người dân, góp phần xóa đói giảm nghèo trên địa bàn xã. Để triển khai dự án cần có các nguồn lực đầu vào, đó là: kinh phí( vốn), lao động, nguyên vật liệu xây dựng, công nghệ, kỹ thuật,...Hoạt động của dự án chính là toàn bộ quá trình thi công kiên cố kênh mương để đem lại đầu ra là hệ thống kênh mương hoàn chỉnh. Kết quả ban đầu của dự án đầu tư trên là năng suất cây trồng được nâng cao. Từ đó giúp tăng thu nhập cho người dân, góp phần giảm tỷ lệ đói nghèo trong xã- đó chính là những tác động của việc kiên cố hóa kênh mương. 1.1.1.3. Dự án đầu tư công a) Khái niệm Dự án đầu tư công (DAC) thường được đề xuất bởi Chính phủ và được hình thành trong các hoạch định vĩ mô. Các DA này thường do Nhà nước làm chủ và sử dụng các nguồn lực chủ yếu do Nhà nước kiểm soát. Về nội dung, DAC là một kế hoạch hành động chi tiết được xây dựng trên cơ sở nghiên cứu và đề xuất các mục tiêu, nguồn lực và các phương án triển khai cụ thể. Trong thực tế, các DAC là sự triển khai của các Chương trình đầu tư công cộng trong từng giai đoạn. Cũng như các dự án thông thường, các DAC cũng bao gồm các phân tích về mọi khía cạnh như: tài chính, kinh tế, pháp lý, nhân lực cũng như các giải pháp về mặt công nghệ- kỹ thuật. Do tính chất đặc thù của đầu tư công nên đối với các DAC, hoạch định là khâu đầu tiên và cũng là khâu quan trọng nhất của quá trình quản lý đầu tư công. Về hình thức, DAC là tập hợp các tài liệu (hồ sơ DA, văn kiện DA) bao gồm: đề xuất đầu tư, báo cáo nghiên cứu, ý kiến các bên liên quan (ngành, địa phương,...). Tùy theo mức độ chi tiết mà người ta gọi là: DA sơ bộ, DA tiền khả thi, DA khả thi. Như vậy, DAC là tập hợp các hoạt động tương hỗ nhằm thực hiện một mục tiêu phát triển theo một phương án đã lựa chọn với thời gian và nguồn lực đã xác định. b) Đặc điểm Bất kỳ DAC nào cũng đều mang những đặc trưng và yêu cầu cơ bản nhất của DA nói chung. Do đó, để phân biệt DAC với các DA thông thường khác cần phải dựa trên những đặc điểm của đầu tư. Theo đó, DAC có thường có các đặc điểm nhận dạng sau: - Một là, DAC thường có sự tham gia của Nhà nước. Đa số các DAC đều do Nhà nước làm chủ đầu tư, đồng thời Nhà nước cũng kiểm soát và quản lý quá trình đầu tư thông qua các Cơ quan chức năng của Nhà nước( Bộ, ngành,...). - Hai là, nguồn vốn của DAC chủ yếu từ NSNN, có nguồn gốc từ NSNN hoặc huy động qua NSNN và thường được xác định trong dự toán NSNN hàng năm cũng như trong từng thời kỳ tuỳ thuộc vào mục tiêu và quy mô đề ra của Chính phủ. - Ba là, sản phẩm của DA thường là các hàng hóa công cộng. Đặc trưng cơ bản nhất của loại hàng hoá này là tính không cạnh tranh và tính không loại trừ. Ở nước ta, phần lớn các DA đầu tư xây dựng cơ bản đều có những đặc điểm tương tự DAC. Tuy nhiên, ngay cả khi chủ đầu tư là các doanh nghiệp Nhà nước, nhưng nếu sản phẩm của DA là hàng hoá cá nhân thì DA đó cũng không được gọi là DAC. - Bốn là, quy mô của DAC thường lớn và thời hạn thường kéo dài, hầu như không có khả năng hoàn vốn. Đặc điểm này gắn liền với tính mục tiêu của các DAC. - Năm là, DAC thường có tác động tới nhiều đối tượng, và mang tính liên ngành, liên vùng. Tuy các DAC có đối tượng thụ hưởng rất rõ ràng nhưng kết quả của một DAC thường không chỉ dừng lại ở những đối tượng đó mà còn có khả năng lan toả đến các khu vực khác có liên quan. - Sáu là, DAC thường ưu tiên các lợi ích kinh tế- xã hội, phát triển bền vững, xóa đói giảm ng hèo và các mục tiêu xã hội khác. Điều này xuất phát từ một trong những chức năng quan trọng nhất của Nhà nước khi can thiệp vào nền kinh tế là nhằm đảm bảo phúc lợi và công bằng xã hội. Do vậy, các DAC thường được hướng đến việc thực hiện và đạt được các mục tiêu xã hội đó. Về mặt lý thuyết, những đặc điểm trên giúp chúng ta nhận dạng được các DAC. Trong thực tế, người ta thường chỉ căn cứ vào chủ đầu tư và nguồn vốn sử dụng để xác định xem đó có phải là DAC hay không. Trên cơ sở đó, một DA do Nhà nước làm chủ và kiểm soát, sử dụng vốn Nhà nước (vốn NSNN, huy động qua NSNN, vốn tín dụng phát triển của Nhà nước) thường được coi là DAC. Nhà nước xây dựng các Chương trình đầu tư công cộng để hệ thống và sắp xếp thực hiện các mục tiêu quốc gia trong từng giai đoạn phát triển kinh tế- xã hội, đồng thời quyết định xây dựng và lựa chọn triển khai các DAC một cách hợp lý nhất. c) Phân loại dự án đầu tư công Phân loại DAC có thể dựa theo nhiều tiêu thức khác nhau. Để thuận tiện trong quá trình quản lý đầu tư và trong ngành Nông nghiệp và phát triển nông thôn, DAC chủ yếu được phân loại theo các tiêu thức sau: * Một là, theo đặc điểm, tính chất và quy mô của hoạt động đầu tư. Cách phân loại này dựa trên cách phân loại dự án đầu tư nói chung ở Việt Nam hiện nay. Theo cách này, DAC được chia thành 3 nhóm A, B, C cụ thể như sau: - Các DA nhóm A bao gồm: + Các DA, không kể mức vốn, thuộc phạm vi bảo vệ an ninh, quốc phòng có tính bảo mật quốc gia, có ý nghĩa chính trị- xã hội quan trọng, thành lập và xây dựng hạ tầng khu công nghiệp mới. + Các DA có mức vốn trên 600 tỷ đồng đầu tư vào giao thông: cầu, cảng biển, cản sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ. + Các DA có mức vốn trên 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông, cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt. + Các DA có mức vốn trên 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên. + Các DA có mức vốn trên 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học. - Các DA nhóm B bao gồm: + Các DA có mức vốn từ 30 đến 600 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp điện, dầu khí, giao thông: cầu, cảng biển, cảng sông, sân bay, đường sắt, đường quốc lộ. + Các DA có mức vốn từ 20 đến 400 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông, cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt. + Các DA có mức vốn từ 15 đến 300 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên. + Các DA có mức vốn từ 7 đến 200 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học. - Các DA nhóm C bao gồm: + Các DA có mức vốn dưới 30 tỷ đồng, đầu tư vào công nghiệp điện, dầu khí, giao thông. Các trường phổ thông nằm trong quy hoạch. + Các DA có mức vốn dưới 20 tỷ đồng đầu tư vào thuỷ lợi, giao thông, cấp thoát nước và công trình hạ tầng kỹ thuật, bưu chính viễn thông, BOT trong nước, đường giao thông nội thị đã có quy hoạch chi tiết được duyệt. + Các DA có mức vốn dưới 15 tỷ đồng đầu tư xây dựng hạ tầng kỹ thuật khu đô thị mới, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên. + Các DA có mức vốn dưới 7 tỷ đồng đầu tư vào y tế, văn hoá, giáo dục, phát thanh, truyền hình, thể dục thể thao, nghiên cứu khoa học. * Hai là, theo tính chất và mức độ nghiên cứu lập DA. Đây là cách phân loại dựa vào khung dự án, từ đó DAC được chia thành: DA sơ bộ( báo cáo đầu tư); DA tiền khả thi (báo cáo nghiên cứu tiền khả thi); DA khả thi (báo cáo nghiên cứu khả thi). *Ba là, căn cứ theo nguồn vốn đầu tư, DAC bao gồm các loại: - DA sử dụng vốn NSNN - DA sử dụng vốn Tín dụng phát triển Nhà nước - DA sử dụng vốn đầu tư phát triển của DNNN - DA sử dụng vốn ODA Trong phạm vi của đề tài, người viết chỉ tập trung nghiên cứu đến các DAC sử dụng nguồn vốn NSNN. Đây là nguồn vốn chủ yếu nhất trong đầu tư công cộng ở nước ta. d) Chu kỳ dự án đầu tư công Về khái niệm chu kỳ dự án, có một số định nghĩa như sau: “ Chu kỳ dự án là một quá trình hoạt động gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau từ khâu đầu tiên đến khâu cuối cùng nhằm bảo đảm cho mục tiêu phát triển được thực hiện một cách tối ưu”.(1) “ Quá trình lặp đi lặp lại bắt đầu từ việc chuẩn bị và soạn thảo dự án đầu tư đến khi kết thúc dự án được gọi là chu kỳ dự án hay chu trình dự án đầu tư”. (2) Như vậy, chu kỳ dự án là một chuỗi các hoạt động cụ thể nối tiếp nhau, từ khi hình thành ý tưởng đến khi kết thúc dự án và đưa ra một ý tưởng dự án mới. Cũng như các dự án thông thường khác, chu kỳ của DAC cũng gồm 6 giai đoạn cơ bản, được thể hiện ở sơ đồ chu kỳ dự án đầu tư (xem hình 1.2), bao gồm: xác định dự án đầu tư, xây dựng dự án đầu tư, thẩm định dự án, phê duyệt và ra quyết định đầu tư, triển khai thực hiện dự án- khai thác công trình đầu tư, đánh giá hậu dự án. Tuy vậy, đối với một DAC, nội dung của từng giai đoạn cũng có những điểm khác biệt. ------------------------------------------------------------------------------------ (1) Theo Giáo trình Dự báo phát triển kinh tế- xã hội (2) Theo Giáo trình Lập dự án đầu tư phát triển Nông nghiệp và phát triển nông thôn Hình 1.2: Chu kỳ Dự án đầu tư công Hình thành ý tưởng đầu tư Đánh giá hậu DA Xây dựng DA Thực hiện DA Thẩm định DA Phê duyệt và ra quyết định - Giai đoạn xác định dự án: đây là giai đoạn hình thành nên ý tưởng của DAC. Khác với các dự án tư nhân- ý tưởng đầu tư được hình thành hoàn toàn do thị trường, ý tưởng của DAC thường được hình thành trong quá trình hoạch định, xây dựng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chuơng trình phát triển KT-XH của quốc gia. - Giai đoạn xây dựng dự án: đây là giai đoạn xác lập những điều kiện cơ bản để quyết định đầu tư. Công việc của giai đoạn này là đưa ra được một báo cáo đầu tư chi tiết và chuẩn xác về mọi mặt của một dự án để trình duyệt như: địa điểm, công nghệ- kỹ thuật, thiết bị, nhân lực, vật tư, thị trường, nguồn vốn, thời hạn, các tác động về xã hội, môi trường và hiệu quả của đầu tư. Do đặc điểm của đầu tư công cho nên khi lập dự án, cần phải tính đến và chỉ ra được các lợi ích về mặt kinh tế, xã hội của dự án phục vụ cho các mục tiêu quốc gia. - Giai đoạn thẩm định dự án: đây là giai đoạn mà một cơ quan chức năng của Nhà nước đánh giá xem DAC có đạt được các mục tiêu đã đề ra một cách hiệu quả hay không. Mục đích của quá trình thẩm định là để kiểm tra mức độ phù hợp của thiết kế dự án với các mục tiêu phát triển KT- XH trên tất cả các khía cạnh mà chủ đầu tư đã đề cập đến trong bản dự án, bao gồm: + Nghiên cứu khả thi: phân tích khía cạnh thể chế- tổ chức- quản lý dự án; thị trường dự án; công nghệ- kỹ thuật; phân tích tài chính, kinh tế dự án. + Nghiên cứu tác động: phân tích tác động môi trường và xã hội dự án. Từ đó đưa ra kết luận về tính hợp lệ, tính khả thi, tính hiệu quả của các phương án đề xuất, nhận xét về từng phương án nhằm giúp cơ quan phê duyệt có đủ căn cứ để phê duyệt hoặc không phê duyệt dự án. - Giai đoạn phê duyệt và ra quyết định: là giai đoạn cơ quan có thẩm quyền căn cứ vào báo cáo thẩm định để phê duyệt dự án và ra quyết định đầu tư, bao gồm các nội dung: tổng mức đầu tư, nguồn vốn, khả năng tài chính, tiến độ giải ngân, các ưu đãi, hỗ trợ của Nhà nước, trách nhiệm và mối liên hệ của các Bộ, ngành liên quan, phương thức và nguyên tắc đấu thầu, thời gian xây dựng và các mốc triển khai chính của dự án,... - Giai đoạn thực hiện dự án: đây là giai đoạn chiếm thời gian dài nhất trong chu kỳ dự án. Các công việc chính của giai đoạn này gồm: tiến hành thực hiện đầu tư, vận hành và bắt đầu khai thác công trình dự án đem lại. Kết quả của dự án phụ thuộc rất lớn vào chất lượng của giai đoạn này. Nếu dự án được triển khai và thực hiện theo đúng thiết kế, đảm bảo được các yêu cầu về chất lượng và tiến độ thì đầu ra của dự án sẽ đáp ứng được các mục tiêu như dự kiến. - Giai đoạn đánh giá hậu dự án: là giai đoạn cuối cùng trong chu kỳ dự án, đánh giá mức độ đạt được của dự án so với mục tiêu đã đề ra, nhằm mục đích tổng kết lại quá trình đầu tư, rút ra những bài học kinh nghiệm góp phần nâng cao hiệu quả của các dự án tiếp theo. Trên cơ sở nắm vững các đặc điểm trong từng giai đoạn của chu kỳ dự án, các nhà quản lý có thể đưa ra được phương thức quản lý đồng bộ và hợp lý để thúc đẩy quá trình triển khai dự án nhằm tăng cường tính hiệu quả của các dự án đầu tư. 1.1.2. Vai trò của các Dự án đầu tư công trong phát triển Nông nghiệp nông thôn Như ta đã biết, Chương trình đầu tư công cộng là cốt lõi của đầu tư phát triển toàn xã hội, tạo khả năng thực hiện những mục tiêu KT- XH của đất nước trong kỳ kế hoạch. Các Chương trình đầu tư công cộng bao gồm nhiều dự án công được hoạch định trong kế hoạch phát triển của Nhà nước. Do đó, dự án công là phương tiện liên kết giữa kế hoạch và thị trường, nâng cao tính khả thi của kế hoạch, đồng thời bảo đảm khả năng điều tiết thị trường theo định hướng của kế hoạch. Chính vì vậy, các dự án công có vai trò rất lớn đối với sự phát triển KT- XH đất nước. - Thứ nhất, các DAC nằm trong các chương trình đầu tư công cộng góp phần thúc đẩy kinh tế nông nghiệp- nông thôn và tăng trưởng kinh tế. Đầu tư của Nhà nước trong Nông nghiệp- nông thôn chủ yếu thông qua các dự án công về thủy lợi, chủ động tưới tiêu, tăng cường công tác thủy nông, đa dạng hóa nông nghiệp, cải tạo đất trồng, phát triển các ngành nghề ở nông thôn. Từ đó, từng bước góp phần đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa- hiện đại hóa nông nghiệp- nông thôn. Đến lượt mình, sự phát triển của nông nghiệp- nông thôn lại trở thành lực đẩy đối với tăng trưởng kinh tế đất nước. - Thứ hai, các DAC tác động trực tiếp đến mục tiêu xóa đói giảm nghèo thông qua kết quả xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế- xã hội cho vùng nông thôn như các công trình thủy lợi, các khu sản xuất, bệnh xá, trường học, các dịch vụ y tế, vệ sinh, ...và người dân có thể tiếp cận với các điều kiện sản xuất và sinh hoạt tốt hơn. Mặt khác, DAC cũng tạo điều kiện cho việc hình thành các cơ sở sản xuất kinh doanh dựa trên các tiềm năng sẵn có của từng vùng, phát triển kinh tế địa phương, đa dạng hóa ngành nghề, tạo thêm nhiều việc làm mới, tăng thu nhập cho người dân. Từ đó cải thiện đời sống người dân và góp phần xóa đói giảm nghèo, nhất là ở các vùng miền núi, vùng sâu, vùng xa. Hộp 1.2: Một số tác động của Chương trình 135 Chương trình 135 bắt đầu được thực hiện từ năm 1998 với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng sâu vùng xa. Một trong 5 nhiệm vụ quan trọng của Chương trình 135 cũng đã được xác định là đầu tư cơ sở hạ tầng thực hiện thông qua 2 dự án: xây dựng công trình hạ tầng xã đặc biệt khó khăn và xây dựng Trung tâm cụm xã. Qua thực hiện Chương trình 135, cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội vùng nông thôn miền núi được cải thiện, các công trình hạ tầng được đưa vào sử dụng đã thúc đẩy nền kinh tế nhiều thành phần từng bước phát triển, bước đầu tạo sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng sản xuất hàng hoá. Nhờ đó, công tác xoá đói giảm nghèo đạt được những kết quả khả quan, không còn hộ đói kinh niên, số hộ nghèo ngày một giảm rõ rệt, số hộ khá, hộ giàu ngày một tăng. Cũng nhờ việc đầu tư hệ thống cơ sở hạ tầng nên công tác giáo dục, y tế ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số đã có bước phát triển mới. Chương trình 135 với các dự án hỗ trợ đã và đang phát huy được hiệu quả của mục tiêu giảm nghèo quốc gia. 1.2. Phương pháp đánh giá hiệu quả của các Dự án đầu tư công 1.2.1. Quan điểm về hiệu quả và đánh giá hiệu quả Dự án đầu tư 1.2.1.1. Quan điểm về hiệu quả a) Quan điểm chung về hiệu quả Hiệu quả là một phạm trù kinh tế chung nhất, liên quan trực tiếp đến nền kinh tế sản xuất hàng hoá. Hiệu quả được xem xét dưới nhiều giác độ và quan điểm khác nhau. * Theo cách tiếp cận hệ thống, hiệu quả phản ánh mối quan hệ giữa đầu vào- đầu ra của một quá trình với những điều kiện ban đầu xác định. Mối tương quan đó có thể được đo lường theo các đơn vị khác nhau: theo đơn vị vật lý gọi là hiệu quả kỹ thuật, theo đơn vị giá trị tiền tệ gọi là hiệu quả kinh tế, theo đơn vị giá trị xã hội gọi là hiệu quả xã hội. * Theo quan điểm của kinh tế học, khái niệm hiệu quả được hiểu theo các giác độ sau: - Hiệu quả phân bổ nguồn lực hay hiệu quả phân bổ tài nguyên: là giá trị sản phẩm thu thêm trên một đơn vị chi phí đầu tư thêm, thực chất nó là hiệu quả kỹ thuật có tính đến các yếu tố giá sản phẩm và giá đầu vào. Nó phản ánh tính tối ưu của sản lượng đầu ra khi sử dụng đầu vào có giới hạn. - Hiệu quả sản xuất: phản ánh tính tối ưu của quá trình biến đổi các yếu tố đầu vào để sản xuất ra 1 đơn vị đầu ra. - Hiệu quả phân phối phản: ánh tính tối ưu trong quá trình phân phối sản phẩm, được xác định thông qua quyết định tối ưu của người tiêu dùng và được đo bằng độ thỏa dụng của họ. * Ngày nay, trong đánh giá dự án, nhất là đối với các DAC, quan điểm hiệu quả cần được xem xét trên 3 phương diện, đó là: hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Sự phân biệt này dựa trên lập trường của chủ đầu tư, được xác định trên cơ sở các lợi ích và chi phí của dự án và được phản ánh thông qua các chỉ tiêu đánh giá khác nhau. - Hiệu quả tài chính: là hiệu quả của dự án được xem xét trên lập trường của chủ đầu tư và sử dụng giá tài chính để xác định các lợi ích và chi phí về mặt tài chính của dự án. Hiệu quả tài chính được phản ánh thông qua các chỉ tiêu về mặt tài chính. Nếu các chỉ tiêu này đều đảm bảo được các yêu cầu về mặt tài chính thì dự án đó được coi là khả thi về mặt tài chính và ngược lại. - Hiệu quả kinh tế: là hiệu quả xét từ góc độ của nền kinh tế và sử dụng giá kinh tế làm cơ sở cho việc tính toán và so sánh các chi phí và lợi ích kinh tế của dự án. Hiệu quả kinh tế của dự án được phản ánh thông qua các chỉ tiêu về mặt kinh tế. Các chỉ tiêu được lựa chọn có thể khác nhau tùy vào từng dự án cụ thể trong từng lĩnh vực. Trong thực tế, một dự án có hiệu quả tài chính cao chưa chắc đã đem lại một hiệu quả kinh tế lớn. Mục đích của việc phân tích hiệu quả kinh tế là xem xét sự đóng góp của dự án đó đối với nền kinh tế. Từ đó tạo cơ sở để các cơ quan có thẩm quyền thẩm định dự án, và đưa ra được quyết định triển khai hay không triển khai dự án. - Hiệu quả xã hội: là hiệu quả của dự án được xem xét trên góc độ xã hội, phản ánh sự đóng góp của dự án đối với toàn xã hội. Đó là những đóng góp có thể đo lường và lượng hóa được như: việc làm do dự án tạo ra, đóng góp của dự án cho NSNN, cải thiện cán cân thanh toán, tăng năng suất cây trồng,... hoặc các đóng góp không lượng hóa được như: cải thiện môi trường sinh thái, giảm ô nhiễm môi trường, cải thiện đời sống người dân,... Nhưng nhìn chung, hiệu quả xã hội của dự án thường khó định lượng nên việc phân tích hiệu quả xã hội gắn liền với việc đánh giá tác động của dự án đến môi trường và xã hội. b) Quan điểm về hiệu quả của các dự án đẩu tư công trong nông nghiệp và phát triển nông thôn Giống như các dự án đầu tư nói chung, tính hiệu quả của các dự án đầu tư công trong nông nghiệp- nông thôn cũng được xét trên 3 phương diện: hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Để nâng cao hiệu quả của dự án đầu tư cần phải xem xét trên cả 3 góc độ và cần làm rõ mối quan hệ giữa chúng. * Một là, theo quan điểm truyền thống, nói đến hiệu quả kinh tế tức là nói đến phần còn lại của kết quả sản xuất kinh doanh sau khi đã trừ chi phí. Nó được đo bằng các chi phí và lời lãi. Nhiều tác giả cho rằng, hiệu quả kinh tế được xem như là tỷ lệ giữa kết quả thu được với chi phí bỏ ra, hay ngược lại là chi phí trên một đơn vị sản phẩm hay giá trị sản phẩm; và ở đây đã có sự đánh đồng giữa hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế. Do vậy, quan điểm truyền thống này chưa thật hợp lý và chưa đáp ứng được đầy đủ các yêu cầu trong đánh giá dự án đầu tư. - Thứ nhất, nó coi quá trình sản xuất kinh doanh trong trạng thái tĩnh, chỉ xem xét hiệu quả sau khi đã đầu tư. Trong khi đó hiệu quả là chỉ tiêu rất quan trọng không những cho phép chúng ta biết được kết quả đầu tư mà còn giúp chúng ta xem xét trước khi ra quyết định đầu tư tiếp, nên đầu tư bao nhiêu, và đến mức độ nào. - Thứ hai, nó không tính yếu tố thời gian khi tính toán thu và chi cho một hoạt động sản xuất kinh doanh nên kết quả tính toán theo quan điểm này chưa đầy đủ và chính xác. - Thứ ba, hiệu quả kinh tế theo quan điểm truyền thống chỉ bao gồm hai phạm trù cơ bản là thu và chi. Hai phạm trù này chủ yếu liên quan đến yếu tố tài chính đơn thuần như chi phí về vốn, lao động, thu về sản phẩm và giá cả. Trong khi đó, các hoạt động đầu tư và phát triển lại có những tác động không chỉ đơn thuần về mặt kinh tế mà còn cả các yếu tố khác nữa. Và có những phần thu lợi hoặc những khoản chi phí lúc đầu không hoặc khó lượng hoá được nhưng nó là những con số không phải là nhỏ thì lại không được phản ánh ở cách tính này. * Hai là, theo quan điểm hiện đại, nói đến hiệu quả kinh tế là phải xem xét trên tổ hợp các yếu tố sau: - Trạng thái động của mối quan hệ giữa đầu vào và đầu ra: về mối quan hệ này, cần phân biệt rõ ba phạm trù: hiệu quả kỹ thuật; hiệu quả phân bổ các nguồn lực và hiệu quả kinh tế . + Hiệu quả kỹ thuật là số sản phẩm (O) thu thêm trên một đơn vị đầu vào (I) đầu tư thêm. Tỷ số D O/ D I được gọi là sản phẩm biên. + Hiệu quả phân bổ nguồn lực là giá trị sản phẩm thu thêm trên một đơn vị chi phí đầu tư thêm. Thực chất nó là hiệu quả kỹ thuật có tính đến các yếu tố giá sản phẩm và giá đầu vào. Nó đạt tối đa khi doanh thu biên bằng chi phí biên. + Hiệu quả kinh tế là phần thu thêm trên một đơn vị đầu tư thêm. Nó chỉ đạt được khi hiệu quả kỹ thuật và hiệu quả sử dụng nguồn lực là tối đa. - Yếu tố thời gian: các nhà kinh tế hiện nay đã coi thời gian là yếu tố trong tính toán hiệu quả. Cùng đầu tư một lượng vốn như nhau và cùng có tổng doanh thu bằng nhau nhưng hai dự án có thể có hiệu quả khác nhau. - Hiệu quả tài chính, xã hội- môi trường: + Hiệu quả tài chính mà trước đây ta quen gọi là hiệu quả kinh tế thường được thể hiện bằng những chỉ tiêu như lợi nhuận, giá thành, tỷ lệ nội hoàn vốn, thời gian hoàn vốn.... + Hiệu quả xã hội của một dự án phát triển bao gồm lợi ích xã hội mà dự án đem lại như: việc làm, mức tăng về GDP do tác động của dự án, sự công bằng xã hội, sự tự lập của cộng đồng và sự được bảo vệ hoặc sự hoàn thiện hơn của môi trường sinh thái.... Việc phân biệt hiệu quả tài chính hay hiệu quả xã hội là tuỳ theo phạm vi và mức độ của sự phân tích là của cá nhân hay cả xã hội khi xem xét. Các dự án phát triển nông nghiệp, nông thôn cần hướng đồng thời vào ba mục tiêu sau: một là đảm bảo lợi ích tài chính (tăng thu nhập, hiệu quả sử dụng nguồn lực...); hai là đảm bảo mục tiêu xã hội (tạo việc làm, phát triển đồng đều giữa các vùng, các cộng đồng, các tầng lớp cư dân, giữ gìn bản sắc văn hoá,...); ba là sử dụng hợp lý nguồn tài nguyên thiên nhiên, hạn chế suy thoái môi trường,... Ba mục tiêu trên luôn luôn được tính toán một cách kỹ lưỡng trong xây dựng và thực hiện các dự án phát triển nông thôn và được thể hiện ở hình 1.3 Một dự án phát triển được coi là đạt hiệu quả chỉ khi đồng thời cùng một lúc đáp ứng được cả mục tiêu tài chính, xã hội và môi trường. Hình 1.3: Sự kết hợp 3 nhóm mục tiêu trong đánh giá hiệu quả các dự án đầu tư công phát triển Nông ._.nghiệp nông thôn Xã hội Tài chính Môi trường 1.21.2. Đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp nông thôn a) Cơ sở của việc đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công Đánh giá là quá trình xác định một cách hệ thống tính hiệu quả, tác dụng và ảnh hưởng của một dự án theo các mục tiêu đã đề ra. Đánh giá hiệu quả dự án là việc phân tích, so sánh làm bộc lộ giá trị và tác động của DA theo các tiêu chuẩn xác định, gồm có: đánh giá định tính và đánh giá định lượng. * Đánh giá định tính: là việc đánh giá dựa trên các phân tích chuẩn tắc, được sử dụng chủ yếu trong đánh giá liên kết (ngành, vùng, mục tiêu) và tác động của dự án (môi trường, xã hội) và được tiến hành thông qua phương pháp chuyên gia. * Đánh giá định lượng: là việc đánh giá dựa trên phân tích thực chứng các yếu tố đầu vào/ đầu ra của dự án. Nếu lấy tiền tệ làm thước đo thì đánh giá hiệu quả dự án thực chất là đánh giá các dòng lợi ích và chi phí. Khi lợi ích lớn hơn chi phí, dự án được coi là có hiệu quả và ngược lại. - Về chi phí, cần phải tính đến các yếu tố vật chất trực tiếp như của cải, tiền bạc, công sức bỏ ra, cũng như các chi phí gián tiếp như tác động bất lợi của dự án đầu tư đến môi trường (ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng sinh thái,...), khoảng cách giàu nghèo,... - Về lợi ích, quan điểm mới tính đến ba phạm trù: lợi ích tài chính, xã hội và lợi ích về môi trường. + Lợi ích tài chính bao gồm việc đạt được kết quả, năng suất cao cho các hoạt động sản xuất kinh doanh và dịch vụ. Đối với các dự án đầu tư nông nghiệp và nông thôn thì lợi ích kinh tế chính là sự tăng lên của năng suất vật nuôi, cây trồng, sự đa dạng hoá nền sản xuất nông nghiệp và chủng loại sản phẩm nông nghiệp dựa trên lợi thế so sánh của từng vùng sinh thái khác nhau. + Lợi ích xã hội thể hiện ở khả năng đảm bảo công bằng trong phân phối các nguồn lực và phúc lợi xã hội giữa các vùng, giữa các cộng đồng dân cư trong cùng một vùng.... Đồng thời đảm bảo sự bền vững của dự án thông qua các cơ chế tham gia của người hưởng lợi dự án vào các quá trình đầu tư và sử dụng thành quả đầu tư, thực hiện được mục tiêu ổn định xã hội. + Lợi ích môi trường là khả năng bảo tồn và phát triển tài nguyên môi trường (đất, nước, đa dạng sinh học ...) * Để đánh giá tác động và hiệu quả của các dự án đầu tư công, cần có những tiêu chuẩn và chỉ tiêu đánh giá cụ thể. - Đánh giá hiệu quả tài chính: các dòng lợi ích, chi phí được sử dụng theo giá tài chính hay giá thị trường. - Đánh giá hiệu quả kinh tế- xã hội: các dòng lợi ích, chi phí phải được xác định theo giá kinh tế. Giá kinh tế là mức giá được điều chỉnh từ giá cả thị trường để phản ánh sự tiêu hao nguồn lực thực sự của nền kinh tế, loại trừ các ảnh hưởng do sự can thiệp của Chính phủ và khiếm khuyết của thị trường. b) Quan điểm về đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công trong Nông nghiệp nông thôn Đánh giá hiệu quả dự án cần được xem xét trên các mặt: tối ưu hóa kinh tế, tính khả thi của dự án (có thực hiện được không) và khả năng đạt được các mục tiêu của dự án. Các mặt này đều có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và được phản ánh qua khung dự án. Trong đó, mỗi dự án được tạo thành bởi một loạt các mối quan hệ: đầu vào- hoạt động- đầu ra- mục tiêu. Tùy theo từng cấp độ dự án và cấp độ mục tiêu mà chúng ta sử dụng các chỉ tiêu kiểm tra khác nhau. Đối với các dự án công, nhất là trong lĩnh vực nông nghiệp nông thôn, hiệu quả kinh tế- xã hội cần phải được coi trọng hơn hiệu quả tài chính. Vì suy cho cùng, các dự án đầu tư công là công cụ thực hiện và triển khai các chương trình đầu tư công của Chính phủ nhằm điều tiết nền kinh tế vĩ mô và đảm bảo công bằng xã hội. Đánh giá dự án đầu tư công thường được tiến hành theo quan điểm xã hội, trên phạm vi toàn nền kinh tế. Kết quả của công việc đánh giá giúp chủ đầu tư và cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định lựa chọn phương án đầu tư tối ưu. Một số tác giả khác khi đánh giá hiệu quả kinh tế cho rằng cần phân biệt hai khái niệm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Hiệu quả kinh tế được hiểu là mối tương quan so sánh giữa lượng kết quả đạt được và lượng chi phí bỏ ra. Còn hiệu quả xã hội là mối tương quan so sánh giữa các lợi ích xã hội thu được và tổng chi phí bỏ ra. Hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội có mối quan hệ mật thiết với nhau, chúng là tiền đề của nhau và là phạm trù thống nhất. Theo quan điểm của người viết, cần phải nhìn nhận và đánh giá hiệu quả dự án một cách toàn diện và hệ thống hơn. Chúng ta không nên tách rời hoặc chú trọng vào một phương diện hiệu quả khi phân tích dự án đầu tư. Quan điểm đánh giá hiệu quả gắn với việc xem xét quá trình phát triển và tăng trưởng cho phép đưa ra một cách nhìn tổng quát hơn về hiệu quả dự án. Một thực tế hiện nay, đó là, đối với những dự án sản xuất ra sản phẩm hàng hoá, các nhà đầu tư thường chú ý nhiều tới hiệu quả tài chính. Thế nhưng ở những dự án phát triển như những dự án xoá đói giảm nghèo, phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn thì hiệu quả của dự án chủ yếu tập trung vào hiệu quả xã hội. Chính vì vậy các dự án đầu tư hiện nay, hiệu quả đem lại chưa cao. Quan niệm mới về hiệu quả đầu tư cho phép đánh giá toàn diện hơn các tác động do dự án đầu tư mang lại, phù hợp với xu thế thời đại và chiến lược tăng trưởng và phát triển bền vững của các quốc gia ngày nay. 1.2.2. Các lý thuyết vận dụng trong đánh giá hiệu quả Dự án đầu tư công Đánh giá hiệu quả dự án là khâu cốt lõi trong phân tích dự án đầu tư, đòi hỏi phải có sự vận dụng kết hợp các lý thuyết kinh tế cơ bản và các lý thuyết đặc thù trong đầu tư công. Ở đây chúng ta xem xét đến các lý thuyết kinh tế học công cộng, bao gồm: lý thuyết về sự đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả, lý thuyết kinh tế học phúc lợi và hiệu quả Pareto, lý thuyết tối ưu hóa. Các lý thuyết này sẽ lần lượt được trình bày ở phần dưới. 1.2.2.1. Lý thuyết về sự đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả Đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả xem ra lại là một hiện tượng dễ gặp trong việc đầu tư công cộng. Điều này xuất phát từ một thực tế đó là đầu tư công phải đứng trên quan điểm của nền kinh tế và của xã hội. Một mặt, các chi phí và lợi ích xã hội rất khó định lượng. Thêm vào đó, đầu tư công còn nhằm phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực nhằm khắc phục những thất bại của thị trường. Mặt khác, đầu tư công có tác động và ảnh hưởng tới rất nhiều đối tượng, đầu tư công của Chính phủ thường thiên về hiệu quả xã hội. Đôi khi vì các mục tiêu công bằng xã hội mà Chính phủ buộc phải từ bỏ hiệu quả tài chính. Có những dự án được đánh giá là rất khả thi về tài chính nhưng lại vi phạm đến mục tiêu xã hội thì có thể không được lựa chọn đầu tư. Cũng có trường hợp những dự án không hiệu quả về mặt kinh tế nhưng lại đảm bảo được mục tiêu xã hội đã định thì có thể được triển khai. Nhìn chung, đảm bảo tính hiệu quả và tính công bằng trong các dự án đầu tư công là việc rất khó khăn. Do đó, vận dụng lý thuyết đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả một cách khéo léo, tùy vào từng lĩnh vực, từng mục tiêu trong mỗi giai đoạn phát triển để có thể đưa ra những đánh giá chính xác và hợp lý nhất. 1.2.2.2. Lý thuyết kinh tế học phúc lợi và hiệu quả Pareto Lý thuyết học phúc lợi dựa trên hai giả thuyết cơ bản: - Thứ nhất, trong những điều kiện nhất định, thị trường cạnh tranh dẫn đến một đặc tính phân bổ nguồn lực rất đặc biệt; đó là phân bổ nguồn lực sao cho ít nhất một người được lợi hơn mà không làm ai đó bị thiệt. Người ta gọi cách phân bổ đó là hiệu quả Pareto. - Thứ hai, hiệu quả Pareto là một tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đáng có của các cách phân bổ nguồn lực khác nhau và được xây dựng trên đường khả năng thỏa dụng. Sự di chuyển các điểm trên đường khả năng thỏa dụng gắn với một cơ chế phân bổ nguồn lực nhất định. Như thế, một sự phân bổ nguồn lực chưa hiệu quả có thể được hoàn thiện bởi một cách phân bổ lại nguồn lực giữa các bên, và định lý này được gọi là hoàn thiện Pareto. Vận dụng lý thuyết trên vào việc đánh giá hiệu quả phân bổ nguồn lực của dự án đầu tư công. Ngoài việc đánh giá các yếu tố đầu vào (chi phí, nguồn lực), các yếu tố đầu ra (lợi ích) cần phải tính đến và xem xét kỹ lưỡng các phúc lợi mà dự án đem lại (tác động xã hội, môi trường). Từ đó lựa chọn được phương án đầu tư tối ưu sao cho sự phân bổ các nguồn lực trong nền kinh tế đạt hiệu quả Pareto. 1.2.2.3. Lý thuyết tối ưu hóa và đánh giá hiệu quả Kinh tế học vi mô chỉ ra các nguyên tắc để tối ưu hóa 1 hoạt động kinh tế trong điều kiện nguồn lực khan hiếm, đó là: - Tối đa hóa lợi nhuận: với một chi phí cho trước cần đạt được lợi nhuận (lợi ích) cao nhất. - Tối thiểu hóa chi phí: đạt được lợi nhuận (lợi ích) dự kiến với mức chi phí thấp nhất. - Tối ưu hóa động: sự điều chỉnh tương quan giữa chi phí và lợi ích sao cho sự kết hợp mang tính chất tối ưu. Lý thuyết tối ưu được sử dụng trong các kỹ thuật phân tích dự án đầu tư như: kỹ thuật phân tích chi phí- lợi ích, kỹ thuật chi phí tối thiểu. Đây là hai kỹ thuật phổ biến trong đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công, nhất là trong điều kiện tác động của các hoạt động đầu tư công thường rất khó đo lường. 1.2.3. Các phương pháp đánh giá hiệu quả Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp 1.2.3.1. Tổng quan về các phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công Phương pháp đánh giá hiệu quả dự án phụ thuộc vào chủ thể đánh giá, hệ thống các chỉ tiêu và tiêu chuẩn đánh giá nhất định. Có các phương pháp đánh giá hiệu quả tài chính, kinh tế, xã hội với trình tự và yêu cầu cụ thể khác nhau. Tuy nhiên, các phương pháp này đều sử dụng những kỹ thuật cơ bản sau: - Thứ nhất, kỹ thuật phân tích chi phí- lợi ích (CBA): đây là kỹ thuật phổ biến được sư dụng trong các điều kiện sau: các đầu vào, đầu ra của dự án đều có thể định lượng và quy thành tiền; nguồn lực huy động được cho dự án là có giới hạn. Hiệu quả của dự án được xác định sau khi đem so sánh các dòng chi phí và lợi ích. Kỹ thuật này tỏ ra rất hữu hiệu trong việc đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công vì đây là các dự án có quy mô và thời gian tương đối dài, có tác động lớn, các khoản chi phí, lợi ích rất đa dạng. Vì thế, các dự án đầu tư công cần được khao sát và đánh giá một cách kỹ lưỡng. - Thứ hai, kỹ thuật phân tích chi phí tối thiểu (CMA): Trong một số trường hợp không thể áp dụng phương pháp phân tích chi phí- lợi ích do không thể đo lường chính xác lợi ích của dự án. Bản chất của phương pháp này là giả định lợi ích của các dự án đầu tư khác nhau là như nhau, từ đó lựa chọn phương án có chi phí để đạt mục tiêu là thấp nhất. Các phương pháp đánh giá hiệu quả dự án đầu tư công chủ yếu được xây dựng dựa trên 2 kỹ thuật này. Trong đó, phương pháp đánh giá hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế được dựa trên kỹ thuật CBA còn phương pháp đánh giá hiệu quả xã hội thường dựa trên kỹ thuật CMA. 1.2.3.2. Một số chỉ tiêu cụ thể xác định hiệu quả của các dự án đầu tư công a) Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả tài chính của dự án - Chỉ tiêu giá trị hiện tại ròng NPV - Chỉ tiêu giá trị hiện tại hàng năm AV - Chỉ tiêu tỷ suất nội hoàn IRR - Chỉ tiêu tỷ số lợi ích- chi phí BCR - Chỉ số độ nhạy e b)Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả kinh tế của dự án - Chỉ tiêu giá trị hiện tại kinh tế ròng ENPV - Chỉ tiêu tỷ suất nội hoàn EIRR - Chỉ tiêu tỷ số lợi ích- chi phí EBCR - Chỉ số độ nhạy e c)Các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả xã hội- môi trường của dự án Người ta thường dùng các chỉ tiêu sau trong việc đánh giá tác động xã hội- môi trường của một dự án đầu tư công: - Đóng góp của dự án cho NSNN hàng năm - Số việc làm mới do dự án tạo ra - Cải thiện cán cân thanh toán - Cải thiện môi trường sinh thái - Cải thiện sức khỏe cộng đồng Chương II Thực trạng về hiệu quả đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển Nông thôn ở Việt Nam hiện nay 2.1. Tổng quan về ngành Nông nghiệp Việt Nam 2.1.1. Những thành tựu phát triển Nông nghiệp Việt Nam thời kỳ đổi mới Sau 20 năm đổi mới, ngành Nông nghiệp Việt Nam đã có những tiến bộ mạnh mẽ nhờ các chính sách đúng đắn như: Chế độ khoán (1988), giao đất cho nông dân (1993), lấy hộ nông dân làm đơn vị kinh tế,... Các kết quả cụ thể như sau: - Tốc độ tăng trưởng nông nghiệp bình quân đạt 4,3%/ năm, thu nhập từ nông nghiệp chiếm 21,8% GDP của toàn nền kinh tế. Nông nghiệp phát triển đa dạng và nổi bật với các mặt hàng nông sản, lương thực thực phẩm, cây công nghiệp, cây ăn quả,... Phần lớn các mặt hàng đáp ứng được nhu cầu tiêu dùng trong nước. - Xuất khẩu nông, lâm, thủy sản liên tục tăng bình quân 13%/ năm. Xuất khẩu gạo hàng năm đều đạt 3,5 đến 4 triệu tấn và đứng thứ 2 thế giới, xuất khẩu cà phê, hạt điều đứng thứ 3 thế giới,... - Từ nền nông nghiệp tự cung tự cấp đã từng bước chuyển sang nông nghiệp hàng hóa, hình thành các vùng sản xuất nông sản tập trung, tiêu biểu là: lúa gạo ở đồng bằng sông Hồng và đồng bằng sông Cửu Long; cao su ở Đông Nam Bộ; chè ở miền núi và trung du Bắc Bộ; cà phê Tây Nguyên, cây ăn quả ở Đông Nam Bộ và Tây Nam Bộ. - Lâm nghiệp đã có những chuyển biến sâu sắc, từ lâm nghiệp Nhà nước chủ yếu do quốc doanh quản lý sang lâm nghiệp do các hộ quản lý, từ đó gắn trách nhiệm và lợi ích cho nông dân. Các Chương trình về phủ xanh đất trống đồi núi trọc, Chương trình trồng mới 5 triệu ha rừng đã thu được kết quả tốt, góp phần nâng tỷ lệ che phủ rừng. - Trong ngành thủy sản, chuyển từ đánh bắt tự nhiên là chính sang nuôi trồng tập trung, phát triển nuôi trồng thủy sản theo hướng thâm canh, phát triển mạnh các cơ sở chế biến phục vụ xuất khẩu. - Gần 40% số hợp tác xã nông nghiệp ở nông thôn đã được xây dựng theo Luật hợp tác xã, hướng hoạt động chủ yếu là làm dịch vụ hỗ trợ kinh tế hộ nông dân. Các doanh nghiệp Nhà nước trong nông nghiệp đang được cổ phần hóa hoặc sắp xếp lại để kinh doanh có hiệu quả hơn. Tuy nhiên, bên cạnh những tiến bộ và thành tựu trên, nông nghiệp Việt Nam vẫn còn những tồn tại sau: - Cơ cấu sản xuất nông nghiệp chậm chuyển đổi, có sự chênh lệch giữa chăn nuôi và trồng trọt, trong đó, thu từ trồng trọt chiếm đa số, dịch vụ nông nghiệp chiếm một tỷ lệ rất nhỏ. Còn nhiều hạn chế trong việc áp dụng kỹ thuật canh tác mới và cải thiện giống cây trồng. - Cơ khí hóa nông nghiệp tuy có tiến bộ nhưng còn chậm, công nghệ chế biến chưa cao, cơ bản là sản xuất thủ công, năng suất thấp. Cơ sở hạ tầng nông thôn nhiều nơi chưa đáp ứng được nhu cầu cho sản xuất nông nghiệp. - Thu nhập từ nông nghiệp còn rất thấp, hơn nữa có đến 90% người nghèo sống ở khu vực nông thôn, tỷ lệ thời gian lao động được sử dụng chỉ khoảng 72%. Một số nơi ở vùng sâu, vùng xa, vấn đề an ninh lương thực còn nhiều khó khăn. - Các hệ thống hỗ trợ của Chính phủ cho nông nghiệp còn nhiều hạn chế về công tác khuyến nông, tư vấn, các dịch vụ bảo vệ thực vật, ...dẫn đến việc người nông dân thiếu thông tin về thị trường. 2.1.2. Vị trí của ngành Nông nghiệp trong nền kinh tế “Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng thế giới với sự hỗ trợ của Nhóm các nhà tài trợ cùng mục đích” và các báo cáo của Bộ NN& PTNN đã khẳng định ngành Nông nghiệp giữ một vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế- xã hội Việt Nam. Thực tế cho thấy, trước năm 1980 Việt Nam là một nước nông nghiệp lạc hậu và phải nhập khẩu lương thực. Bắt đầu bằng quá trình đổi mới trong những năm cuối thập niên 80, thông qua việc sử dụng cơ chế thị trường để mang lại động lực cho người nông dân, ngành nông nghiệp đã có sức tăng trưởng mạnh mẽ. Xét trong tổng thể nền kinh tế, sau gần 20 năm đổi mới, duy trì được tốc độ tăng ổn định trong nhiều năm nhưng tỷ trọng của khu vực Nông nghiệp (bao gồm cả lâm nghiệp và ngư nghiệp) trong GDP đã giảm dần. Sự thay đổi đó là hoàn toàn phù hợp với xu hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong qua trình CNH- HĐH ở nước ta hiện nay. Biểu 2.1 : Cơ cấu tổng sản phẩm trong nước tính theo giá thực tế Đơn vị: % Ngành kinh tế 1995 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Nông- lâm- ngư nghiệp 27,18 25,43 24,54 23,25 22,99 21,83 21,76 20,97 20,36 Công nghiệp, xây dựng 28,75 34,49 36,73 38,12 38,54 39,94 40,09 40,02 41,56 Thương mại, dịch vụ 44,07 40,08 38,73 38,63 38,47 38,23 38,15 38,01 38,08 Nguồn: Tổng cục Thống kê- Niên giám thống kê 2007 Năm 1995, giá trị sản xuất nông nghiệp chiếm tới 27,18% GDP; công nghiệp và xây dựng chỉ chiếm 28,75% thì đến năm 2005, các tỷ lệ này là 20,97% và 40,02%. Năm 2006, tỷ trọng giá trị sản xuất nông nghiệp giảm xuống còn 20,36%, công nghiệp xây dựng chiếm 41,56% và thương mại dịch vụ chiếm đến 38,08% tổng GDP. Nông nghiệp và phát triển nông thôn luôn được coi là một trọng tâm trong chiến lược phát triển kinh tế- xã hội 10 năm (2001- 2010) của Việt Nam. Với hơn ba phần tư dân số và gần 90% người nghèo sống ở khu vực nông thôn, phát triển nông nghiệp được coi là một động lực thúc đẩy tăng trưởng quan trọng đảm bảo sự phát triển bền vững ở Việt Nam. 2.2.3. Vai trò của nông nghiệp và phát triển nông thôn 2.2.3.1. Vai trò của của ngành Nông nghiệp Chi tiêu công trong nông nghiệp trực tiếp hoặc gián tiếp đều có ý nghĩa quan trọng đối với sự phát triển kinh tế- xã hội của nước ta. Các chính sách hoạch định phát triển trong nông nghiệp của Việt Nam đã góp phần làm nên những thành tựu rất ấn tượng. - Một là, ngành nông nghiệp có sự đóng góp lớn trong tăng trưởng kinh tế của đất nước. Các lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp chiếm khoảng 22% tổng GDP, 40% xuất khấu và gần 2/3 lực lượng lao động. Nông nghiệp không chỉ cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp, tạo nguồn xuất khẩu ngày càng quan trọng đồng thời sản xuất các mặt hàng thay thế nhập khẩu và là phương tiện bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, môi trường sinh thái. - Hai là, bảo đảm an ninh lương thực Các chính sách đổi mới đã biến Việt Nam từ một nước thiếu lương thực triền miên sang một nước xuất khẩu gạo đứng thứ hai thế giới. Thêm vào đó, nhiều mặt hàng xuất khẩu của nước ta chiếm vị trí cao trên thị trường quốc tế, có thể kể đến cà phê, chè, hạt tiêu, thủy sản...Mặc dù môi trường bên ngoài có những điều kiện không thuận lợi, giá hàng nông sản bất ổn- có khi xuống rất thấp nhưng tăng trưởng nông nghiệp trong những năm qua vẫn được duy trì ở mức khá ổn định, khoảng 4%/ năm. Có thể nói, sau gần 20 năm đổi mới, Nông nghiệp Việt Nam đã thể hiện được sức mạnh của mình trong đời sống kinh tế- xã hội Việt Nam: có sức tăng trưởng mạnh và làm tròn vai trò cung cấp lương thực, đóng góp trong GDP, tăng nguồn thu ngoại tệ, thu hút lao động và cung cấp nguyên liệu cho Công nghiệp hóa. Trong vài thập kỷ tới, nông nghiệp vẫn là ngành cốt lõi của nền kinh tế của Việt Nam. Trong xã hội hiện đại, vai trò của nông nghiệp không bị coi nhẹ mà có nhiều nét mới đặc sắc hơn dưới dạng sản xuất công nghiệp với công nghệ cao tạo ra thu nhập và hiệu quả cao. Chính vì thế, đầu tư phát triển nông nghiệp nông thôn tạo nền tảng cho công nghiệp hóa ở nước ta hiện nay là sự lựa chọn đúng đắn và hợp logic. 2.2.3.2. Vai trò của phát triển nông thôn Phát triển nông thôn có vai trò và vị trí quan trọng trong sự phát triển kinh tế- xã hội của mỗi quốc gia nói chung và của Việt Nam nói riêng. Vai trò cơ bản của nông thôn và phát triển nông thôn được thể hiện ở những điểm sau: - Một là, nông thôn là địa bàn sản xuất và cung cấp lương thực, thực phẩm cho hoạt động tiêu dùng của cả xã hội. Sự gia tăng dân số nhanh là sức ép lớn đối với việc cung ứng đủ lương thực thực phẩm. Hơn nữa, nông thôn chiếm đại đa số các nguồn tài nguyên, đất đai, nước, khoáng sản, động thực vật và đa dạng sinh học, do vậy, sự phát triển bền vững nông thôn sẽ góp phần bảo đảm an ninh lương thực quốc gia và sự phát triển lau dài, bền vững của đất nước. - Hai là, khu vực nông thôn là nguồn cung ứng lao động dồi dào cho nền kinh tế quốc dân và là thị trường tiêu thụ sản phẩm quan trọng. Một khi thị trường rộng lớn ở khu vực nông thôn được khai thông, thu nhập của người dân được nâng lên, sức mua tăng, các ngành công nghiệp, dịch vụ có điều kiện thuận lợi để tiêu thụ sản phẩm và dịch vụ của ngành cũng như các yếu tố đầu vào của nông nghiệp. Phát triển nông thôn sẽ góp phần thúc đẩy sự phát triển của các ngành trên phạm vi toàn nền kinh tế. - Ba là, đóng góp của sự phát triển nông nghiệp nông thôn trong giảm nghèo. Nền kinh tế nông thôn coi nông nghiệp là nền tảng, coi phát triển nông nghiệp là điều kiện tiên quyết cho phát triển nông thôn. Hoạt động đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn đã góp phần đáng kể trong việc cải thiện hạ tầng nông thôn, tăng tính cạnh tranh của kinh tế nông thôn và đa dạng nguồn thu nhập cho các nông hộ. Kết quả là tỷ lệ hộ nghèo ở nông thôn giai đoạn 1993- 2002 đã giảm từ 66% năm 1993 xuống 46% năm 1998 và còn 36% năm 2002. Các số liệu điều tra về mức sống hộ gia đình Việt Nam gần đây cũng cho thấy tỷ lệ nghèo vùng nông thôn tiếp tục giảm. Những thành quả trong giảm nghèo là điều kiện cho sự phát triển kinh tế bền vững của Việt Nam. 2.2. Các nhân tố tác động đến hoạt động đầu tư công trong Nông nghiệp nông thôn Việt Nam 2.2.1. Các nhân tố tác động đến xu hướng đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn 2.2.1.1. Nhóm nhân tố khách quan và chủ quan a) Nhân tố khách quan (1). Tác động của môi trường tự nhiên * Một là, các nguồn tài nguyên là nguyên liệu đầu vào cho quá trình sản xuất và cũng là nguồn cung cấp vật liệu cho các hoạt động đầu tư nói chung và của nông nghiệp nói riêng. - Tài nguyên nước ngày càng cạn kiệt, đặc biệt là nhu cầu về nguồn nước sạch. Đồng thời, thiên tai, hạn hán diễn ra bất thường và có xu hướng ngày càng gia tăng. Điều đó làm tăng đầu tư và xã hội hóa công tác đầu tư phát triển thủy lợi , phòng chống thiên tai. - Hệ thống đê điều còn chứa đựng những ẩn họa, thêm vào đó các nguy cơ sụt lún, sạt lở đe dọa tiếp tục thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư và làm tăng chi phí nghiên cứu xử lý đê biển, cảnh báo lũ quét. * Hai là, ảnh hưởng của thiên tai, dịch bệnh luôn ẩn chứa những nguy cơ tiềm ẩn có thể bùng phát thành dịch, ảnh hưởng rất lớn đến sản xuất và đời sống. Xuất phát từ thực tế này, công tác phòng chống dịch bệnh cần được đẩy mạnh và các hoạt động đầu tư nghiên cứu triển khai được tăng cường. (2) Môi trường xã hội - An ninh xã hội và ổn định chính trị là một vấn đề hết sức quan trọng trong việc thu hút đầu tư nước ngoài cho nông nghiệp và tăng khả năng liên kết trong đầu tư. - Vấn đề đảm bảo an ninh lương thực theo các cam kết quốc tế và nhu cầu phát triển sản xuất, nâng cao đời sống của người dân là cơ sở tăng ngân sách đầu tư cho cơ sở hạ tầng, phát triển sản xuất nông nghiệp nông thôn, nhất là ở các vùng sâu, vùng xa thông qua các Chương trình mục tiêu quốc gia. - Thực hiện xóa đói giảm nghèo toàn diện, thực hiện theo chuẩn quốc gia mới đưa ra các khả năng lồng ghép các Chương trình mục tiêu quốc gia trong đầu tư phát triển ở các xã đặc biệt khó khăn, tăng ngân sách đầu tư địa phương và giảm ngân sách Trung ương. b).Nhân tố chủ quan (1)Chiến lược phát triển ngành Chiến lược phát triển ngành là yếu tố quyết định đến hoạt động đầu tư công trong phát triển nông nghiệp nông thôn. Tùy theo mục tiêu và mức độ phát triển trong từng giai đoạn của các tiểu ngành cũng như các lĩnh vực đươc ưu tiên phát triển mà có sự phân bổ ngân sách đầu tư phù hợp. (2)Thể chế ngành Thể chế ngành được thể hiện ở sự phân cấp trong điều hành và quản lý đầu tư công của ngành. Như ta đã biết, thể chế công trong kinh tế nông thôn Việt Nam đang trong giai đoạn quá độ chuyển đổi. Vai trò của khu vực kinh tế công đang chuyển tiếp từ việc quản lý và đầu tư trực tiếp sang các hoạt động sản xuất và thị trường sang hướng tạo điều kiện thuận lợi phát triển thị trường thông qua các điều lệ và quy định, cung cấp các dịch vụ công và tạo ra các khung chính sách. Tất cả các công việc đó gián tiếp giúp đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế nông nghiệp nông thôn. - Năng lực hoạch định khung chi tiêu trung hạn (MTEF) của Bộ NN& PTNT đã được nâng cao. Bắt đầu áp dụng thí điểm trong ngành từ năm 2004, MTEF đã giúp thay đổi cơ chế về ngân sách và kế hoạch hiện nay đồng thời hình thành các liên kết minh bạch hơn giữa các mục tiêu trong chiến lược phát triển của Chính phủ. 2.2.1.2. Nhóm nhân tố bên trong và bên ngoài a) Nhân tố bên ngoài (1) Xu hướng hội nhập và toàn cầu hóa Hội nhập kinh tế quốc tế đang là xu hướng phát triển chung của các nền kinh tế. Đây là cơ hội tốt để kinh tế Việt Nam vươn ra thị trường khu vực và thế giới. Tận dụng tốt các mối quan hệ quốc tế, chúng ta thu hút được các nguồn lực cho sự phát triển, thúc đẩy các hoạt động hợp tác đầu tư và chuyển giao công nghệ. Trong nông nghiệp nông thôn, hoạt động nghiên cứu khoa học được nâng cao, đồng thời việc ứng dụng công nghệ sinh học và kết quả nghiên cứu trở nên phổ biến hơn. Do vậy, xu hướng đầu tư công vào lĩnh vực nghiên cứu triển khai cũng tăng lên. (2). Các chính sách và hoạt động của các tổ chức quốc tế Các tổ chức quốc tế như: WB, ADB, FAO,...cũng như các nhà tài trợ quốc tế khác đã và đang có sự quan tâm lớn đến nông nghiệp và hạ tầng nông thôn. Từ đó mở ra hướng giải quyết trong việc cân đối vốn đầu tư đồng thời đòi hỏi việc duy trì và thực hiện các cam kết quốc tế. Ngoài ra cần phải tăng chi thường xuyên để đáp ứng hoạt động của các công trình. b) Nhân tố bên trong (1) Sức tăng trưởng của nền kinh tế Tăng trưởng GDP ổn định và phát triển liên tục; giá trị sản xuất nông nghiệp tiếp tục tăng và yêu cầu của tiến trình CNH- HĐH nông nghiệp nông thôn đòi hỏi tăng nhu cầu đầu tư trong nông nghiệp nông thôn, đa dạng hóa nguồn thu nhập cho nông dân. Tuy nhiên, cùng với tốc độ tăng trưởng GDP cao là tình trạng lạm phát cao, chỉ số giá tiêu dùng tăng mạnh. Lạm phát cao cũng là nhân tố có tác động không nhỏ đến hoạt động đầu tư công. Trước yêu cầu của việc giảm lạm phát, Chính phủ có thể lựa chọn cách thức cắt giảm chi tiêu công. Vì thế, xu hướng chính sẽ là rà soát lại các dự án đầu tư công với mục đích hoàn thành các dự án đang triển khai và đã phê duyệt hơn là các dự án mới. (2) Chiến lược Công nghiệp hóa- hiện đại hóa - Mức độ đô thị hóa cũng có những ảnh hưởng nhất định đến đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn. Yêu cầu của quá trình đô thị hóa đòi hỏi phải cải thiện cơ sở hạ tầng khu vực nông thôn, do vậy đầu tư xây dựng cơ bản vẫn là một xu hướng được quan tâm. (3) Chính sách của Chính phủ và các quyết định của chính quyền cấp dưới Chính sách của Chính phủ có ảnh hưởng trực tiếp và mạnh mẽ đến xu hướng đầu tư công cho nông nghiệp. - Việc thúc đẩy Chương trình kiên cố hóa kênh mương, tiết kiệm nước, giảm chi phí lao động, tăng năng lực tưới tiêu đòi hỏi hỗ trợ vật tư, tiền vốn cho các địa phương và tín dụng cho nông dân thực hiện. - Tăng cường các hoạt động khuyến nông, khuyến lâm làm tăng các khoản chi phí của Nhà nước cho các hoạt động này, đồng thời hướng đến việc đầu tư, chuyển giao công nghệ cho nông dân. - Chi trợ giá giống gốc, cho nông dân vay vốn phát triển sản xuất đã góp phần hỗ trợ và tăng đầu tư từ nội lực của người nông dân. - Thực hiện phương châm “ Nhà nước và nhân dân cùng làm, Trung ương và địa phương cùng làm” trong đầu tư phát triển thủy lợi đã có tác dụng huy động mọi nguồn lực, tăng tính đồng bộ và hiệu quả của đầu tư, thu hút được sự tham gia của các thành phần kinh tế khác trong hoạt động đầu tư và quản lý đầu tư công. - Chủ trương của Nhà nước trong việc giảm dần vốn ngân sách đầu tư trong nông nghiệp tương ứng với tỷ trọng GDP nông nghiệp giảm so với tổng GDP và xu hướng phân cấp mạnh vốn đầu tư cho địa phương có thể dẫn đến tình trạng thiếu vốn để hoàn thành các dự án đầu tư đang triển khai và gây khó khăn trong xử lý nợ đọng kéo dài đối với Bộ NN& PTNT. (4) Hoạt động của các Bộ và các cơ quan của Chính phủ - Việc tăng cường các hoạt động nghiên cứu thuộc lĩnh vực nông lâm nghiệp thủy lợi và thúc đẩy công cuộc điện khí hóa, cơ giới hóa nông nghiệp nông thôn làm tăng đầu tư cho nghiên cứu khoa học phục vụ sản xuất nông nghiệp. - Việc giảm tác động xấu đến khu vực có nguy cơ bị ảnh hưởng đã tạo ra xu hướng: tăng đầu tư cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận thị trường, hỗ trợ để đa dạng hóa hoạt động sản xuất, tăng thu nhập. 2.2.2 Các nhân tố tác động đến hiệu quả của các dự án đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn 2.2.2.1. Nhân tố thị trường Các nhân tố thị trường như: giá cả, tiền lương có ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động đầu tư công thông qua việc quyết định chi phí sản xuất, nghiên cứu và triển khai. Thêm vào đó, với đơn giá tăng và việc cải cách tiền lương đang gây ra những trở ngại cho các công trình xây dựng, đặc biệt là về mặt hiệu quả tài chính của các công trình đầu tư công. Thời gian và tiến độ thi công kéo dài làm tăng thời gian hoàn vốn và tác động nhiều mặt hiệu quả dự án đầu tư. 2.2.2.2. Nhân tố chất lượng nguồn nhân lực - Chất lượng nguồn nhân lực ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của các dự án đầu tư, trong đó, năng lực lập dự án đầu tư ngay từ đầu đã phải được chú trọng. Một dự án đầu tư muốn hiệu quả phải thì trong khâu xây dựng, thiết kế phải đảm bảo được đầy đủ các tiêu chí, yêu cầu về tính hiệu quả, tính khả thi và khả năng đạt được các mục tiêu của hoạt động đầu tư công trên các khía cạnh kinh tế- xã hội. - Năng lực thẩm định, theo dõi, giám sát và đánh giá dự án là vấn đề quan trọng trong quá trình ra quyết định và triển khai đầu tư một cách hợp lý. Hiện nay, một vấn đề cần được quan tâm là năng lực chuyên môn, kinh nghiệm của các cán bộ đánh giá chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác thẩm định, đánh giá hiệu quả dự án. 2.2.2.3. Nhân tố tổ chức Đầu tư công được thực hiện thông qua hoạt động đầu tư công ở cấp Trung ương và cấp địa phương. Trong đó, phần lớn các dự án công là do địa phương quản lý. Vì thế, năng lực quản lý chi tiêu công là nhân tố quyết định đến hiệu quả của các dự án đầu tư công, đặc biệt là năng lực quản lý chi tiêu công cấp cơ sở. 2.2.2.4. Sự tham gia của cộng đồng Các dự án đầu tư công tác động đến nhiều đối tượng trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế- xã hội của đất nước. Do đó, việc theo dõi đánh giá quá trình triển khai cũng như thành quả của dự án là công việc không chỉ của các bộ, ngành và cơ quan chức năng mà còn phải là công việc của các tổ chức xã hội, các cộng đồng dân cư. Tù đó, hiệu quả của dự án có thể được nâng cao và phát huy được giá trị trong đời sống của dân cư. 2.2.2.5. Hệ thống văn bản pháp lý quy định về hoạt động đầu tư công -._.u sai phạm về kinh tế do làm trái các quy định của Nhà nước về lãng phí vốn đầu tư, sai phạm về tài chính ở các địa phương. Nhiều dự án thiết kế chưa hợp lý, chất lượng và công suất sử dụng thấp. Nhiều dự án không thực hiện đúng tiến độ, buộc phải điều chỉnh lại như di chuyển hoặc kéo dài thời gian, địa điểm cũng làm lãng phí một khối lượng lớn vốn đầu tư. Hơn nữa, tham nhũng trong đầu tư công cũng là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng trên và làm giảm hiệu quả đầu tư. 2.4.3.3. Tình trạng dự án triển khai chậm tiến độ và giải ngân vốn còn chậm Mặc dù được giao kế hoạch từ sớm nhưng các dự án hoàn thành chậm tiến độ là hiện tượng phổ biến. Đó là do những vướng mắc mới phát sinh trong quá trình thi công cũng như tác động của các yếu tố thị trường như lạm phát, trượt giá làm tăng chi phí đầu vào. Bên cạnh đó có một thực tế là tốc độ giải ngân vốn còn khá chậm chạp. Trong khi phần lớn các dự án chậm tiến độ, chưa đủ khối lượng hoàn thành hoặc còn những vướng mắc về thủ tục để nhận thanh toán thì có những dự án quan trọng đã được phê duyệt nhưng chưa có đủ vốn để tiến hành. Đây là hạn chế bắt nguồn từ khâu quản lý và giám sát đầu tư công cũng như quy trình lập dụ án và xét duyệt kế hoạch đầu tư còn rất phức tạp. 2.4.4. Nguyên nhân dẫn đến hiệu quả dự án đầu tư trong nông nghiệp và phát triển nông thôn thấp 2.4.4.1. Công tác quy hoạch đầu tư còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của tiến trình phát triển kinh tế - Chất lượng của một số dự án đầu tư công trong ngành chưa cao, chưa có tầm nhìn xa và chưa phù hợp với thực tế phát triển của nông nghiệp Việt Nam. Trong đó, không ít các dự án được quy hoạch dài hạn và xác định cụ thể nhưng lại thiếu các căn cứ kinh tế- xã hội đáng tin cậy dẫn đến việc phải nghiên cứu và thay đổi nhiều lần. Các dự án đầu tư vào hạ tầng nông thôn chưa có sự gắn kết với các công trình hạ tầng trước đó, cũng như với các lĩnh vực khác (giao thông, điện,...). - Quy hoạch chưa theo kịp sự thay đổi của các nhân tố khách quan, đặc biệt là công tác dự báo thị trường, các tiến bộ công nghệ. Như chúng ta đã biết, nông nghiệp, nông thôn là khu vực dễ bị ảnh hưởng bởi các điều kiện bên ngoài, vì vậy, tính định hướng và dự phòng của các dự án đầu tư công trong nông nghiệp là rất quan trọng. Tuy nhiên, cho đến nay, công tác dự báo vẫn chưa đạt được hiệu quả cao. - Việc lồng ghép các dự án đầu tư công trong nông nghiệp trên từng vùng, lãnh thổ chưa tốt. Tính cục bộ, khép kín của các dự án đầu tư công trong nông nghiệp đã gây nên sự chồng chéo, lãng phí nguồn lực, đôi khi hạn chế tác động của nhau, làm giảm hiệu quả đầu tư. 2.4.4.2. Cơ chế, chính sách trong quản lý đầu tư chưa đồng bộ, hoàn chỉnh Cơ chế, chính sách trong quản lý đầu tư là kẽ hở gây ra những tiêu cực trong đầu tư công. Sự thiếu đồng bộ này thể hiện ở: - Sự chồng chéo, phân công chưa rõ ràng giữa người ra quyết định và chủ đầu tư, do vậy phân công trách nhiệm không minh bạch. - Tổ chức tư vấn, thiết kế, giám sát còn chịu nhiều tác động từ phía các Bộ, ngành, địa phương; do vậy chưa đảm bảo được tính khách quan, độc lập khi ra quyết định. Chưa có tổ chức tư vấn hoạt động đầu tư độc lập. - Quy trình đầu tư khép kín làm giảm hiệu quả của công tác thẩm định, đấu thầu, giám sát dự án đầu tư công trong nông nghiệp. Trong nhiều trường hợp, việc đánh giá, thẩm định các dự án đầu tư công chỉ mang tính hình thức. 2.4.4.3. Sự phối hợp trách nhiệm của các bên còn nhiều bất cập Sự phối hợp hoạt động và trách nhiệm của các bên liên quan đến dự án đầu tư công có một ý nghĩa nhất định trong việc nâng cao hiệu quả dự án đầu tư. Hiện nay, ở Việt Nam, sự phối hợp này chưa đáp ứng được yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính. - Chính phủ chưa có một chương trình toàn diện về chống tham nhũng, lãng phí trong đầu tư công. Động thái của Chính phủ chỉ là kêu gọi và khuyến khích các địa phương thực hành tiết kiệm để có nguồn cân đối trang trải cho các hoạt động hỗ trợ khác. - Các Bộ, ngành, địa phương còn thiếu sự phối hợp liên ngành, liên vùng dẫn đến việc ra quyết định đầu tư chưa khả thi, chưa tạo được tác động trên quy mô lớn. Công tác quản lý đầu tư được khoán gọn cho ban quản lý, từ đó thiếu sự giám sát, kiểm tra và xử lý vi phạm chưa nghiêm. - Chưa có sự phối hợp giữa chủ đầu tư, ban tư vấn và ban quản lý dự án trong việc quản lý, giám sát thi công công trình gây ra thất thoát, lãng phí vốn. - Chưa thu hút được sự quan tâm và tham gia của cộng đồng trong việc giám sát quá trình thực hiện và sử dụng thành quả của dự án. 2.4.4.4. Chất lượng nguồn nhân lực quản lý đầu tư công chưa cao Đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách còn nhiều hạn chế về trình độ chuyên môn và ý thức trách nhiệm. - Một là, trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý đầu tư công còn hạn chế, thể hiện ở các khâu lập dự án, thẩm định và đánh giá hiệu quả dự án. Chất lượng của bản dự án thấp cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng thi công vướng mắc, chậm tiến độ. Thẩm định không tốt dẫn đến việc lựa chọn và quyết định đầu tư bất hợp lý, gây ra lãng phí các nguồn lực. Đánh giá hiệu quả dự án không được thực hiện theo đúng quy trình, thủ tục và đảm bảo chất lượng sẽ phản ánh thiếu chính xác hiệu quả của dự án. - Thực tế, có một số cán bộ bị thoái hóa, biến chất, tiếp tay cho các hành vi tiêu cực như: tham nhũng, mắc ngoặc trong đầu tư. Hiện tượng tham nhũng xảy ra ở hầu hết các khâu của quá trình đầu tư làm nguồn vốn đầu tư bị phân tán, thất thoát tiền của của nhân dân, chất lượng công trình bị giảm sút, tổn hại đến mục tiêu của dự án. Chương III Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam 3.1. Mục tiêu và định hướng nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam 3.1.1. Mục tiêu và chiến lược phát triển của ngành Nông nghiệp 3.1.1.1. Mục tiêu tổng quát * Mục tiêu tổng quát của Ngành Nông nghiệp Việt Nam: “Xây dựng một nền nông lâm nghiệp sản xuất hàng hóa quy mô lớn, hiện đại, hiệu quả và bền vững, có năng suất, chất lượng và sức cạnh tranh cao trên cơ sở ứng dụng thành tựu khoa học công nghệ tiên tiến để đáp ứng được nhu cầu trong nước và xuất khẩu. Xây dựng nông thôn có cơ cấu kinh tế hợp lý, có quan hệ sản xuất phù hợp, kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội phát triển ngày càng hiện đại, mọi người có việc làm, thu nhập và đời sống nhân được nâng cao, giàu đẹp, công bằng, dân chủ, văn minh” (1) * Mục tiêu chung phát triển nông nghiệp Việt Nam đến năm 2020 được xác định như sau: “ Xây dựng một nền nông nghiệp hàng hóa, đa dạng và bền vững dựa trên cơ sở phát huy các lợi thế so sánh; áp dụng khoa học công nghệ, làm ra sản phẩm có chất lượng cao, đáp ứng yêu cầu đa dạng trong nước, tăng khả năng cạnh tranh chiếm lĩnh thị trường quốc tế, nâng cao hiệu quả sử dụng đất đai, lao động và nguồn vốn; tăng nhanh thu nhập và đời sống của nông dân, ngư dân, diêm dân và người lao động nghề rừng.” (2) * Mục tiêu tổng quát phát triển thủy lợi như sau (3): - Phát triển thủy lợi đảm bảo nhu cầu nước cho dân sinh và phục vụ phát triển chuyển dịch cơ cấu kinh tế, theo đó đến năm 2010: 10,5 triệu ha diện tích đất nông nghiệp được tưới; 0,7 triệu ha diện tích nuôi trồng thủy sản được cấp, thoát nước chủ động và 85% tỷ lệ dân được cấp nước hợp vệ sinh. - Nâng cao mức an toàn phòng chống và thích nghi để giảm bớt tổn thất do lụt bão gây ra; bảo đảm an toàn hồ chứa, đê kè, ổn định bờ sông, bờ biển. - Quản lý tốt các nguồn nước và hệ thống thủy lợi, chống ô nhiễm, cạn kiệt nguồn nước các lưu vực sông chính. - Nâng cao năng lực và trình độ khoa học công nghệ về quy hoạch, thiết kế, xây dựng thủy lợi, quản lý nguồn nước và công trình thủy lợi đạt mức trung bình châu Á. * Mục tiêu tổng quát phát triển kinh tế- xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi giai đoạn 2010- 2020 như sau: “ Tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn một cách bền vững, giảm khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và giữa các vùng miền”. (4) 3.1.1.2. Mục tiêu định hướng chính của ngành giai đoạn 2008- 2010 * Mục tiêu định hướng chính của ngành giai đoạn 2008- 2010 được xem xét từ những mục tiêu tổng quát phát triển các lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi đến năm 2010 và 2020 đã được Chính phủ phê duyệt, và căn cứ vào các văn bản Bộ NN&PTNT đã trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Theo đó, các mục tiêu phát triển nông nghiệp nông thôn cụ thể như sau: - Một là, tăng trưởng kinh tế cao, bền vững và có chất lượng thông qua nâng cao năng suất, sức cạnh tranh và chất lượng sản phẩm. - Hai là, cải thiện mức sống và điều kiện sống của dân cư nông thôn, đặc biệt là người nghèo thông qua tăng cường vai trò tham gia của người dân. - Ba là, đảm bảo tính bền vững về môi trường. - Bốn là, nâng cao năng lực thể chế để quản lý ngành một cách năng động và hiệu quả. 3.1.2. Những ưu tiên chiến lược về đầu tư công trong ngành Nông nghiệp giai đoạn 2008- 2010 * Định hướng đầu tư công cho nông nghiệp được quy định như sau: - Hoàn thành các dự án đang triển khai và đã được phê duyệt hơn là các dự án mới. - Đầu tư vào cơ sở hạ tầng nông thôn. - Duy tu, bảo dưỡng hợp lý cho các công trình thủy lợi hiện nay. - Chuẩn bị các biện pháp để giảm tác động tiêu cực của thời tiết, lũ lụt, hạn hán, dịch bệnh. - Đầu tư vào các Chương trình giống, cây trồng, vật nuôi. - Đầu tư vào các hoạt động khuyến nông. - Đẩy mạnh xã hội hóa và thu phí; nhất là đối với các công trình thủy lợi. - Tập trung vào các Chương trình mục tiêu quốc gia trong nông nghiệp nhằm giảm nghèo đặc biệt cho vùng dân tộc thiểu số. * Căn cứ vào các mục tiêu định hướng phát triển nông nghiệp nông thôn giai đoạn 2008- 2010 trên, các ưu tiên chiến lược trong đầu tư công của ngành tập trung vào các hoạt động sau: - Một là, dành ưu tiên đầu tư vào khoa học công nghệ và các dịch vụ khuyến nông thông qua: tăng cường liên kết chặt chẽ hơn giữa khuyến nông với nghiên cứu, đồng thời định hướng lại các dịch vụ khuyến nông để đáp ứng tốt hơn các nhu cầu của khách hàng nhằm tạo ra các giống cây trồng, vật nuôi chính có năng suất và chất lượng cao gắn với chế biến để tăng chuỗi giá trị gia tăng trong sản xuất nông nghiệp. Tập trung đầu tư vào công nghệ chế biến và công nghệ sau thu hoạch để tăng giá trị và khả năng cạnh tranh của sản phẩm. - Hai là, đảm bảo an ninh lương thực, thu nhập và việc làm cho các vùng, các hộ gia đình dễ bị tác động bởi ảnh hưởng thiên tai thông qua các chương trình đầu tư theo hướng ưu tiên vào các vùng dễ bị ảnh hưởng. - Ba là, đầu tư xây dựng, bảo vệ và duy tu các công trình hạ tầng nông thôn, nâng cao khả năng tiếp cận nước sạch và các công trình vệ sinh nông thôn của người dân. Phát triển mạng lưới thông tin liên lạc và hệ thống tiếp thị nông thôn, đảm bảo cung cấp đầy đủ, chính xác thông tin thị trường cho người nông dân. 3.1.3. Nhiệm vụ và chính sách đầu tư công của ngành giai đoạn 2008- 2010 Tổng đề xuất nhu cầu chi ngân sách của ngành nông nghiệp vượt mức trần của tài khóa trung hạn 2008- 2010 khoảng hơn 30%. Trong khoản vượt trội đó, ngoài việc kiến nghị hỗ trợ thêm từ nguồn vượt thu ngân sách hàng năm, tăng nguồn đầu tư từ Trái phiếu Chính phủ, ngành nông nghiệp đã huy động nguồn thu ngoài ngân sách như vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài, vốn ODA và vốn trong dân,...Đồng thời, trong ngành cũng đã tiến hành sắp xếp lại thứ tự các công trình ưu tiên, loại bỏ bớt những công trình thực sự chưa có hiệu quả. Theo dự toán chi tiêu trung hạn 2008- 2010 của Bộ Tài chính, nhiệm vụ mới theo thứ tự chi đầu tư của ngành bao gồm: - Những dự án, công trình được phê duyệt đã triển khai trong năm 2007 nhưng thiếu vốn để thực hiện. - Những dự án, công trình đã được phê duyệt nhưng chưa triển khai trong năm 2007 và đã được rà soát lại trong năm 2008. 3.2. Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả của các Dự án đầu tư công trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam 3.2.2.1. Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước Nguồn vốn NSNN cho đầu tư hàng năm có xu hướng tăng lên, đã tạo ra nền tảng vật chất, hạ tầng kinh tế, kỹ thuật cho đất nước. Thực tiễn cho thấy, tìm kiếm và huy động được nguồn vốn cho Nông nghiệp và phát triển nông thôn là quan trọng nhưng quản lý và sử dụng nguồn vốn này một cách hiệu quả còn có ý nghĩa quyết định hơn đối với sự phát triển của ngành và của cả nến kinh tế. Chính vì thế, trong giai đoạn tới cần tập trung thực hiện các nội dung sau: - Một là, hạn chế tới mức thấp nhất các sai sót trong chủ trương đầu tư, thể hiện ngay từ khâu quy hoạch, thiết kế, lựa chọn địa điểm, quy mô đầu tư và công nghệ tiến hành. Muốn thế, các cơ quan chức năng phải có sự phân tích, đánh giá đúng đắn về hiệu quả của các dự án đầu tư, các công trình đã và đang triển khai từ nguồn vốn NSNN để rút ra được những kinh nghiệm cần thiết. Từ đó, phải chấn chỉnh ngay từ khi có ý tưởng đầu tư, lập dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư. - Hai là, giám sát chặt chẽ các công trình, bám sát tiến độ dự án, kiên quyết khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, gây lãng phí vốn. Để đảm bảo hiệu quả đầu tư cần kiên quyết không cấp vốn cho các dự án thiếu khả thi, không có căn cứ vững chắc; chưa có đầu ra và thị trường rõ ràng. Biện pháp này sẽ hạn chế được tình trạng đầu tư dở dang hoặc thời gian thi công kéo dài. Ngoài ra cần có các chế tài xử lý nghiêm minh đối với các trường hợp vi phạm các quy chế đầu tư công. - Ba là, vốn NSNN dành cho phát triển nông nghiệp nông thôn cần được đầu tư có trọng điểm và hướng ưu tiên. Hiện nay, cơ sở hạ tầng nông thôn còn nhiều yếu kém, gây cản trở cho sản xuất nông nghiệp và các hoạt động kinh tế khác, nhất là trong diều kiện hội nhập quốc tế. Các khâu xét duyệt đầu tư cần được thực hiện một cách nghiêm túc theo quy trình chặt chẽ và thông qua các cơ quan dân cử để có phương án đầu tư đúng đắn, hợp lòng dân. - Bốn là, tích cực giải quyết tình trạng nợ đọng đối với các dự án đầu tư XDCB trong nông nghiệp, đặc biệt là với các công trình thủy lợi quan trọng phục vụ sản xuất của người dân. Nghiêm cấm các ngành, các cấp ra quyết định đầu tư bằng nguồn vốn NSNN khi chưa có căn cứ rõ ràng về nguồn vốn thực hiện. - Năm là, tiếp tục bổ sung các quy chế quản lý chi tiêu công của ngành, trong đấu thầu và mua sắm công. Có sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan cấp trên, đơn vị trực tiếp triển khai dự án và các cơ quan dân cử để ngăn chặn và đẩy lùi tệ tham những, thất thoát vốn, giảm hiệu quả công trình. Trên đây là những nội dung cần được xem xét và thực hiện khi tiến hành đổi mới cơ chế quản lý đầu tư công trong phát triển nông nghiệp nông thôn. 3.2.2.2. Đổi mới công tác quy hoạch đầu tư đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn Công tác quy hoạch đầu tư có vai trò quan trọng trong việc định hướng phát triển ngành, là yếu tố góp phần đảm bảo hiệu quả của đầu tư. Một trong những nguyên nhân chính dẫn đến việc nhiều dự án dở dang, bị trì hoãn hay chậm tiến độ là do quy hoạch chưa chưa chính xác. Điều này lại bắt nguồn từ việc thiếu các văn bản quản lý và hướng dẫn về quy hoạch; tính liên kết giữa quy hoạch và các giai đoạn kế hoạch chưa cao; thêm vào đó là nhận thức chưa đúng đắn về vai tò của kế hoạch trong công cuộc đổi mới hiện nay. Những giải pháp chủ yếu trong việc đổi mới công tác quy hoạch hiện nay như sau: - Một là, cần soạn thảo và ban hành các văn bản pháp lý cho công tác quy hoạch đầu tư từ nguồn vốn NSNN, trong đó cần chỉ rõ các quy hoạch mang tính hiệu lực pháp lý và các quy hoạch mang tính định hướng, dẫn dắt. Đối với ngành nông nghiệp cũng cần có những nội dung quy định và hướng dẫn cụ thể trong soạn lập cũng như phê duyệt quy hoạch. - Hai là, cần tiến hành đổi mới nội dung và phương pháp lập quy hoạch phát triển phù hợp với yêu cầu phát triển mới của ngành và của nền kinh tế. Phải có sự liên kết giữa việc lập quy hoạch và kế hoạch đầu tư để tạo nên hiệu quả đồng bộ trong quản lý. Hiện nay, công tác lập kế hoạch của ngành đã được thực hiện theo phương pháp khuôn khổ chi tiêu trung hạn và bước đầu đã có những kết quả khả quan. Do vậy, công tác quy hoạch đầu tư cần được thực hiện dựa trên những căn cứ khoa học đầy đủ, chính xác, có tầm nhìn xa, dài hạn, không quy hoạch dự án theo phong trào, căn cứ vào số lượng mà không chú ý đến những kinh nghiệm ở một số địa phương điển hình nhằm giảm thiểu những tác động xấu của điều kiện bên ngoài, tránh điều chỉnh gây lãng phí nguồn lực. Nâng cao chất lượng công tác dự báo, nghiên cứu thị trường và cung cấp thông tin chuẩn xác. - Ba là, nghiêm túc chấn chỉnh công tác lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch đầu tư ở tất cả các cấp. Tổ chức tốt công tác thẩm định các dự án quy hoạch, nâng cao tính liên kết giữa các vùng trong quy hoạch với nhau để sử dụng nguồn lực một cách hiệu quả. Rà soát lại các quy hoạch, kế hoạch để tránh tình trạng quy hoạch xong để đấy, gây cản trở cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh trên địa bàn quy hoạch. Một trong những vấn đề được quan tâm hiện nay là việc quy hoạch đất đai, nhất là đất nông nghiệp. Việc thu hồi và sử dụng đất cho các hoạt động khác phục vụ cho chuyển đổi cơ cấu kinh tế ngành cần được tính toán kỹ trong quy hoạch nhằm đem lại hiệu quả đầu tư kinh tế- xã hội cao. - Bốn là, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của cộng đồng đối với quy hoạch đầu tư ở tất cả các khâu. Có các biện pháp phát hiện và ngăn chặn kịp thời các dấu hiệu sai phạm trong quy hoạch đầu tư công cũng như các hình thức xử lý tương ứng. Các giải pháp nêu trên là căn cứ cần thiết, hợp lý trong việc quy hoạch đầu tư, tránh tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, dở dang. 3.3.2.3. Đổi mới công tác quản lý dự án đầu tư công Dự án đầu tư nói chung và dự án đầu tư công trong nông nghiệp- phát triển nông thôn nói riêng đều có một chu trình dự án rất rõ ràng (xem hình ). Để nâng cao hiệu quả của các dự án đầu tư công từ nguồn vốn NSNN trong nông nghiêp nông thôn, chúng ta cần đổi mới công tác quản lý dự án đầu tư ở tất cả các giai đoạn của một chu kỳ dự án. Các giải pháp cụ thể như sau: a) Đổi mới cơ chế giám sát, thanh tra đối với các dự án đầu tư công Như ta đã biết, Luật NSNN và các văn bản pháp quy liên quan đã có những quy định cụ thể về cơ chế quản lý đầu tư tù khâu lập dự án, thẩm định- phê duyệt, triển khai và quyết toán dự án. Tuy nhiên, trong thực tế, quản lý dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN trong nông nghiệp nhiều khi còn mang tính hình thức, chưa đảm bảo tính công khai, minh bạch trong khi thực hiện cơ chế. Hoàn thiện cơ chế giám sát, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với các hoạt động này là việc làm hết sức cần thiết. Đồng thời cần có sự phối hợp kiểm tra giữa các bên liên quan từ trung ương đến địa phương. Trong đó, tập trung nhấn mạnh các khâu sau: - Một là, thực hiện kiểm tra ngay từ khâu lập dự án đầu tư. Yêu cầu đầu tiên là phải xem xét đến tính hiệu quả, tính khả thi và mức độ đạt được mục tiêu của dự án, đồng thời dự án đầu tư cũng phải đảm bảo phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển của Ngành, địa phương. Phương thức thực hiện ở đây là: cơ quan chức năng tiến hành kiểm tra khi đưa vào kế hoạch đầu tư; dân kiểm tra tính chuẩn xác về các yêu cầu của dự án. - Hai là, thực hiện kiểm tra trên tất cả các khâu của kế hoạch đầu tư, cụ thể là trên các khía cạnh: khối lượng vốn và công việc, định mức chi phí, giá cả được sử dụng khi dự toán. Trong hoạt động đầu tư, định mức quy định và thực tế nhiều khi có sự chênh lệch. Sự không thống nhất này là kẽ hở dễ xảy ra các vi phạm về tài chính. Một vấn đề khác nữa đó là các dự án đầu tư công thường xuyên dó những thay đổi, điều chỉnh, bổ sung do tính thiếu các yếu tố thị trường. Các dự án trước đó thường chỉ tính đến yếu tố trượt giá mà không tính đến yếu tố lạm phát của nền kinh tế. Cuối năm 2007, đầu 2008, trong khi giá cả tăng 2- 3% thì tốc độ lạm phát đã lên đến trên 12%, hầu hết các dự án đầu tư công đều đã bỏ qua yếu tố này và kết quả là phải điều chỉnh, bổ sung thêm các khoản mục. Do vậy, cần phải có sự kiểm tra chặt chẽ nội dung này. - Ba là, thực hiện kiểm tra trong quá trình thẩm định dự án và ra quyết định đầu tư đúng đắn. Tình trạng thẩm định qua loa, hình thức đối với các dự án có nguồn vốn từ NSNN vẫn còn tồn tại. Các dự án nhà nước đầu tư vẫn chỉ được thẩm định trong phạm vi tương đối hẹp, và, theo quy trình, lệ thuộc rất nhiều vào chính bản thân nơi đề xuất. Tiếng nói các cơ quan khác rất yếu, đặc biệt là chưa có sự tham vấn của dân cư- với tư cách là đối tượng hưởng lợi chính từ dự án. Chúng ta muốn tiến hành xã hội hóa trong đầu tư nhằm nâng cao hiệu quả của các dự án công thì trước hết ngay ở khâu thẩm định phải có sự đổi mới, cần thẩm định dự án đầu tư công như các dự án đầu tư tư nhân khác. - Bốn là, đổi mới công tác giám sát trong quá trình thi công thực hiện dự án đầu tư từ NSNN. Thực hiện giám sát ngay từ khâu bố trí đầu vào của dự án, đảm bảo đúng kế hoạch và quy hoạch. Giám sát khi chuẩn bị đầu tư nhằm đảm bảo quá trình thi công diễn ra liên tục, không bị vướng mắc. Giám sát qua trình thực hiện đầu tư, đặc biệt lưu ý đến vật tư thiết bị, quy trình kỹ thuật, công nghệ sử dụng. Giám sát tiến độ giải ngân theo quy trình, đảm bảo công trình thực hiện đúng tiến độ và vốn giải ngân phù hợp. Giám sát và đánh giá hậu dự án là một nội dung quan trọng đảm bảo mức độ hoàn thành mục tiêu của dự án; cần xem xét việc khai thác, vận hành từ đó, rút ta được những bài học kinh nghiệm trong quản lý dự án, áp dụng cho các dự án sau. - Năm là, đổi mới hoạt động thanh tra trong đầu tư công. Yêu cầu chủ yếu của công tác này là nhằm chống thất thoát, tham nhũng vốn nhà nước trong hoạt động đầu tư. Công tác thanh tra cần được tiến hành thường xuyên, liên tục nhưng không được làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án. Một mặt thực hiện tốt kế hoạch về quản lý và sử dụng đất đai, chống lãng phí; thực hành tiết kiệm. Mặt khác cần phải phát huy vai trò thanh tra nhân dân trong các hoạt động đầu tư, từ quyết định đầu tư đến phê duyệt, lập kế hoạch và thực hiện đầu tư. - Sáu là, tăng cường hoạt động kiểm toán đối với đầu tư từ NSNN. Để mở rộng và nâng cao năng lực kiểm toán trong việc quản lý dự án đầu tư, đặc biệt là vốn đầu tư NSNN cần thực hiện các biện pháp sau: + Hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động kiểm toán Nhà nước thông qua Luật Kiểm toán Nhà nước để xác định vị thế và vai trò của kiểm toán đối với quản lý chi tiêu công. + Thực hiện đầy đủ, nghiêm túc quy chế lập, thẩm định, dự toán NSNN và phân bổ ngân sách. + Nâng cao chất lượng báo cáo quyết toán NSNN các cấp và không ngừng bồi dưỡng, đào tạo cán bộ kiểm toán. + Từng bước xây dựng phương pháp kiểm toán tiên tiến, hiện đại, ứng dụng các kết quả nghiên cứu và công nghệ. b) Quản lý công tác giải ngân, xử lý nợ đọng trong đầu tư công Hiện nay, giải ngân vốn đầu tư nông nghiệp và tình trạng nợ đọng đối với các công trình thủy lợi đang là vấn đề bức xúc, thu hút sự quan tâm của các cấp. Tình trạng nhiều công trình bỏ dở, chậm tiến độ hàng năm do thiếu vốn hoặc không quyết toán được các công trình đã hoàn thành. Việc khắc phục tình trạng này cần căn cứ trên những nguyên tắc chung khi phân cấp quản lý đầu tư. - Một là, đối với các dự án đầu tư XDCB phải phân loại nợ rõ ràng về: đối tượng, lý do, quy chế, vi phạm trong đầu tư,...để đưa ra phương hướng giải quyết hợp lý. Chỉ định quyết toán, xủ lý nợ từ ngân sách trung ương hoặc ngân sách địa phương. - Hai là, cần có sự rà soát, phân tích, xác định rõ nguyên nhân và trách nhiệm của các bên tham gia đối với từng khoản nợ trong quá trình quản lý đầu tư. Từ đó đảm bảo về vốn cho các dự án hiệu quả tiếp tục hoạt động. 3.2.2.4. Đổi mới thủ tục hành chính Để quản lý một cách chặt chẽ hoạt động đầu tư nói chung cũng như đầu tư công trong nông nghiệp nông thôn nói riêng, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp quy quy định trình tự và thủ tục đầu tư. Nhưng trong thực tế, các thủ tục này còn rườm rà, nhiều công đoạn, thời gian kéo dài và chưa hoàn toàn thoát khỏi cơ chế xin- cho. Điều này xảy ra trong hầu hết các khâu của quá trình thực hiện đầu tư. Do vậy, việc cải cách hành chính cần tiến hành trên các phương diện: - Một là, đổi mới thủ tục trong khâu đề xuất sáng kiến và lập dự án đầu tư theo hướng gọn nhẹ, đơn giản về thủ tục nhưng vẫn đảm bảo được các nguyên tắc và yêu cầu của việc lập dự án khả thi. - Hai là, nghiêm chỉnh chấp hành quy trình kế hoạch NSNN, bảo đảm tính sát thực và chính xác của hoạt động đầu tư. - Ba là, đổi mới thủ tục trong khâu cấp phát vốn. - Bốn là, đổi mới thủ tục trong khâu quyết toán vốn cho dự án khi hoàn thành. Như vậy, các thủ tục phải được đối chiếu một cách tổng thể, liên tục và thường xuyên trong qua trình quản lý đâu tư và ở từng khâu, từng bộ phận; tránh tình trạng chồng chéo, kéo dài do phải tập trung làm cùng một lúc. 3.2.2.5. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực trong quản lý đầu tư công Như đã phân tích ở chương 2, yếu tố chất lượng nguồn nhân lực có vai trò quyết định trong việc quản lý đầu tư công và có tác động mạnh đến hiệu quả dự án đầu tư công. Do đó, để nâng cao chất lượng nguồn nhân lực phục vụ cho công tác quản lý đầu tư NSNN cần tập trung giải quyết các nội dung sau: - Một là, bảo đảm yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ và đạo đức trách nhiệm đối với các cán bộ công chức thực hiện quản lý vốn đầu tư. Trên cơ sở năng lực sẵn có để đưa ra được những quyết định đúng đắn trong đầu tư, phân tích và đánh giá chính xác hiệu quả dự án. - Hai là, thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý, đặc biệt là các nội dung liên quan đến đầu tư và quản lý vốn ngân sách. - Ba là, có cơ chế hợp lý về trách nhiệm và quyền lợi hợp pháp cho cán bộ quản lý vốn ngân sách. Đổi mới chế độ tiền lương, tiền thưởng một cách thỏa đáng, đảm bảo tốt đời sống cho cán bộ, công chức. Đồng thời cũng có các chế tài kinh tế để hạn chế tiêu cực trong hoạt động quản lý đầu tư công. - Bốn là, tích cực triển khai quy chế dân chủ trong các cơ quan đơn vị liên quan đến việc quản lý quy trình ngân sách cho đầu tư, tạo ra môi trường làm việc công bằng, minh bạch và hiệu quả. 3.2.2.6. Nâng cao trách nhiệm và sự phối hợp của các ngành, các cấp và cộng đồng trong quản lý dự án đầu tư công Thời gian qua, khối lượng vốn đầu tư vào ngành đã tăng lên, tuy chưa đáng kể nhưng đã có ý nghĩa rất lớn đối với sự phát triển của nông nghiệp nông thôn. Tuy nhiên, hiệu quả dự án đầu tư công chưa cao cũng có nguyên nhân từ khâu phối hợp cơ chế, chính sách và trách nhiệm giữa các cấp chưa đồng bộ. Để khắc phục tình trạng này, cần thực hiện các giải pháp sau: - Một là, tiếp tục rà soát, nghiên cứu bổ sung, hoàn chỉnh đồng bộ các cơ chế chính sách trong quản lý đầu tư, đặc biệt là sự phân cấp trong quản lý. - Hai là, kiên quyết tập trung đầu tư cho các công trình, dự án trọng điểm trong nông nghiệp để nguồn vốn NSNN phát huy được hiệu quả, thực hiện đúng mục tiêu, đúng đối tượng. Giai đoạn tới, chủ trương phát triển nông nghiệp tiếp tục đầu tư vào việc đổi mới và áp dụng các công nghệ sản xuất và nghiên cứu úng dụng hiện đại, hỗ trợ các chương trình giống cây con, ưu tiên đầu tư cho cơ sở hạ tầng nông thôn, hoàn thành các công trình thủy lợi quan trọng phục vụ sản xuất nông nghiệp, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn và cả nước. - Ba là, nâng cao trách nhiệm của các bộ, ngành và địa phương trong phân cấp quản lý. Chính phủ chỉ đạo xây dựng các chương trình, kế hoạch phát triển dài hạn của đất nước. Các Bộ thực hiện chức năng tham mưu, tăng cường khả năng dự báo tỏng việc huy động và sử dụng vốn NSNN cho đầu tư nông nghiệp đồng thời tổ chức xây dựng, kiểm tra, giám sát chặt chẽ quy trình đầu tư, đảm bảo nguồn vốn ngân sách theo đúng tiến độ được giao.Các địa phương trực tiếp giám sát quá trình triển khai dự án, kịp thời phát hiện những sai sót và thông báo lên cơ quan cấp trên để có giải pháp khắc phục kịp thời. Cộng đồng dân cư có trách nhiệm kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện dự án, đảm bảo nguyên tắc dân chủ theo cơ chế “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Có như vậy, hoạt động quản lý đầu tư công mới diễn ra nhịp nhàng, linh hoạt. Trên đây là các giải pháp mang tính chất lâu dài nhằm góp phần làm tăng hiệu quả dự án đầu tư công, nhất là trong nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam. KẾT LUẬN Trong những năm gần đây, Ngân sách nhà nước dành cho đầu tư công khôn ngừng tăng lên. Đối lập với các nguồn vốn đầu tư công rất lớn cho các cảng biển, sân bay, đường sá, các tập đoàn kinh tế, các doanh nghiệp nhà nước… nguồn vốn của ngân sách cấp cho lĩnh vực nông nghiệp dường như quá ít. Trong khi nông thôn là nơi sinh sống của 70% dân số, nông nghiệp đang tạo công ăn việc làm cho 60% lực lượng lao động và nông dân đang đóng góp tới góp 22% giá trị GDP, thì trong vòng năm năm qua, Nhà nước mới chỉ cấp cho khu vực rộng lớn này số vốn chiếm 8,7% tổng vốn đầu tư và mới đáp ứng 17% nhu cầu phát triển (theo báo cáo của bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn). Bước sang năm 2008, khi lạm phát đang ở mức cao, Chính phủ đưa ra các biện pháp nhằm cắt giảm lạm phát, trong đó có chính sách cắt giảm đầu tư công. Các Bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp đều phải rà soát lại danh mục dự an đầu tư của mình. Trong khi cả thế giới đang chao đảo vì thiếu lương thực thì vai trò của ngành nông nghiệp và yêu cầu đầu tư công vào ngành cũng đã bắt đầu được quan tâm trở lại. Rõ ràng, an ninh lương thực đã trở thành vấn đề không thể không quan tâm, kể cả với tư cách nhà xuất khẩu lúa thứ hai trên thế giới hiện nay của Việt Nam. Vấn đề này sẽ càng trở nên cấp bách khi dân số nước ta vượt qua ngưỡng 100 triệu trong vòng hơn một thập kỷ nữa, trong khi diện tích đất nông nghiệp sẽ tiếp tục bị thu hẹp. Theo yêu cầu của Chính phủ, các cơ quan nhà nước đã xem xét lại đất trồng lúa nước và đất nông nghiệp nói chung nhằm kiểm tra đất đai trên toàn quốc. Như vậy, trong điều kiện buộc phải cắt giảm đầu tư công thì vấn đề nâng cao hiệu quả dự án đầu tư trong Nông nghiệp và phát triển nông thôn càng trở nên cấp bách và cần thiết. ._.