Một số khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác Nhà nước - Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam

trong lĩnh vực đầu tư CSHT tại Việt Nam”. Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập, không hề có sự sao chép của bất cứ ai khác, mọi thông tin, tài liệu mang tính chất tham khảo đều được nghi rõ nguồn ngốc. Nếu sai, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Khoa và Nhà trường! Hà Nội, ngày 07 tháng 05 năm 2010 Sinh viên Nguyễn Anh Quang DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CSHT Cơ sở hạ tầng PPP Mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân ADB Ngân hàng phát triển Châu Á ADBI Viên nghiên cứu Ngân hàng phát triển Châu Á WB Ngân hàng thế giới NLEX Dự án đường cao tốc Luzon – Philippines NT2 Dự án thủy điện NamTheun 2 - Lào METI Bộ Kinh tế - Thương mại - Công nghiệp Nhật Bản GTVT Giao thông vận tải EVN Tập đoàn Điện lực Việt Nam HĐ Hợp đồng DN Doanh nghiệp BOT Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao DANH MỤC BẢNG BIỂU Tên bảng, biểu Trang Hình 1.1: Sơ đồ các kênh huy động vốn cho đầu tư CSHT 12 Hình 1.2 : Ví dụ về mối quan hệ giữa CSHT và tăng trưởng kinh tế 14 Hình 1.3: Mối liên hệ giữa bình quân GDP đầu người và sản lượng điện ròng tại một số quốc gia 15,16 Hình 1.4: So sánh về thời hạn và tỷ trọng vốn đầu tư tư nhân trong việc lựa chọn các hình thức PPP 20 Hình 1.5: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền Tư nhân 22 Hình 1.6: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền Nhà nước 23 Hình 1.7: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền hỗn hợp 24 Hình 1.8: So sánh tỷ lệ dự án hoàn tất đúng thời hạn và muộn ở Anh 26 Hình 1.9: So sánh mức điều chỉnh giá (%) sau khi ký kết hợp đồng thầu 27 Hình 2.1: Đầu tư tư nhân vào CSHT theo các ngành 29 Bảng 2.1: Nhu cầu đầu tư CSHT ở Châu Á theo giai đoạn 2010 – 2020 30 Hình 2.2: Đầu tư tư nhân vào CSHT theo các ngành (đơn vị: tỷ USD) tại Châu Á 31 Hình 2.3: Tỷ trọng chi tiêu hàng năm cho CSHT/GDP năm 2007 khu vực Châu Á – Thái Bình Dương 31 Bảng 2.2: Đầu tư PPP theo nhóm ngành tại Philippines giai đoạn 1990-2006 33 Hình 2.4: Bản đồ dự án đường cao tốc Luzon (NLEX) 35 Hình 2.5: Bản đồ dự án Thủy điện Nam Theun 2 (NT2) 38 LỜI MỞ ĐẦU Tính cấp thiết của đề tài Thực tế cho thấy, sự yếu kém về kết cấu hạ tầng là một trong những rào cản đối với sự phát triển kinh tế - xã hội, làm suy giảm sức hấp dẫn và tính cạnh tranh của môi trường đầu tư Việt Nam. Theo đánh giá, nhu cầu vốn cho cơ sở hạ tầng (CSHT) giai đoạn 2010 - 2020 ước tính chiếm khoảng từ 10-11% GDP. Trong khi đó, theo ước tính, Tổng chi ngân sách cho đầu tư phát triển chung trong giai đoạn 2001-2010 khoảng 60 tỷ USD, chiếm khoảng 8,4% so với GDP; trong đó chi cho đầu tư phát triển CSHT như: giao thông thủy lợi, nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản khoảng 50%. Điều này cho thấy, khả năng nguồn vốn của Chính phủ khó có thể đáp ứng hết được nhu cầu cho đầu tư cơ sở hạ tầng. Bên cạnh đó, hàng loạt các yếu tố kết hợp với nhau lại đang tạo ra một rào cản lớn về tài chính cho sự phát triển hạ tầng ở Việt Nam, như Việt Nam đang chuyển dần sang nước có thu nhập ở mức trung và phải đối mặt với các áp lực cạnh tranh lớn hơn để xây dựng các công trình CSHT đạt chất lượng quốc tế; các nguồn vốn vay ODA ngày càng trở nên eo hẹp; ngân sách chính phủ để phát triển CSHT không đủ đáp ứng các yêu cầu đầu tư vốn cho CSHT…Các vấn đề này càng nhấn mạnh thêm sự cần thiết phải phát triển các phương thức huy động vốn thay thế để huy động các nguồn tài chính dài hạn cho phát triển CSHT. Giải pháp cho vấn đề này, cùng với việc huy động ở mức cao nguồn vốn đầu tư của nhà nước cũng như sự tài trợ của quốc tế, Việt Nam cũng đã và đang huy động từ khu vực tư nhân để tham gia phát triển kết cấu hạ tầng theo mô hình hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân (Public Private Partnership - PPP). PPP đã được thực hiện thành công ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, tại Việt Nam, PPP vẫn còn khá mới mẻ. Việc triển khai PPP trong đầu tư CSHT ở Việt Nam mới dừng lại ở mức thí điểm. Ngày 9.9.2008, Thủ tướng Chính phủ đã giao Tập đoàn Bitexco lập dự án đầu tư dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết - với tổng mức kinh phí lên tới 14.355 tỉ đồng, thời gian thi công 36 tháng. Đây mới được coi là dự án thí điểm PPP đầu tiên trong lĩnh vực CSHT tại Việt Nam. Nằm trong lộ trình thí điểm triển khai các dự án PPP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng đang xây dựng Quy chế thí điểm các dự án đầu tư phát triển CSHT theo hình thức PPP. Quy chế này sẽ quy định các điều kiện, thủ tục và một số chính sách thí điểm đối với các dự án đầu tư phát triển CSHT theo hình thức PPP. Các vấn đề cụ thể về lĩnh vực dự án thí điểm, một số tiêu chí lựa chọn dự án thí điểm, cũng như các quy định về sự tham gia của Nhà nước trong các dự án PPP; quy trình thực hiện dự án… tuy vậy, tất cả mới dừng lại ở cấp độ ý tưởng hay mới bắt đầu thành hình. Để các dự án khả thi, cần thiết phải xây dựng một chính sách PPP toàn diện, ưu việt, cơ chế tài chính cụ thể và rõ ràng, minh bạch, tạo cơ chế thu hút đầu tư PPP trong lĩnh vực CSHT ở Việt Nam. Dựa trên những cơ sở đó, chuyên đề này đưa ra một số khuyến nghị chung trong việc đẩy mạnh việc áp dụng có hiều quả mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư CSHT ở Việt Nam, từng bước biến PPP trở thành hiện thực, góp phần quan trọng vào viêc thúc đẩy phát triển CSHT, tạo nền tảng quan trọng cho phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Mục đích nghiên cứu Xuất phát từ bối cảnh nghiên cứu, đề tài sẽ giải quyết câu hỏi: Làm thế nào để đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam trong thời gian tới? Để trả lời cho câu hỏi, đề tài sẽ lần lượt làm rõ các vấn đề sau đây: Trình bày những vấn đề cơ bản về CSHT. Định nghĩa về PPP. Phân tích các hình thức PPP chính và đặc điểm của chúng. Ưu điểm của PPP so với các hình thức đầu tư khác trong lĩnh vực CSHT. Trình bày khái quát về tình hình triển khai áp dụng mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT ở Việt Nam trong thời gian qua. Phân tích những khó khăn và thách thức trong quá trình triển khai đó. Triển vọng về đầu tư CSHT Việt Nam, đặt trong xu thế chung của quốc tế và khu vực. Xuất phát từ thực tế triển khai thời gian qua cùng với những triển vọng về đầu tư CSHT ở Việt Nam, cần làm gì để đẩy mạnh việc áp dụng mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân (PPP) trong lĩnh vực đầu tư CSHT ở Việt Nam trong thời gian tới. Kết cấu của chuyên đề Kết cấu của chuyên đề bao gồm ba phần như sau Chương I: Một số lý luận cơ bản về mô hình hợp tác Nhà nước – Tư nhân trong lĩnh vực đầu tư CSHT ở Việt Nam Chương II: Tổng quan chung về việc áp dụng mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT trên thế giới và ở Việt Nam Chương III: Một số khuyến nghị nhằm đẩy mạnh việc áp dụng mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT tại Việt Nam thời gian tới Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến ThS. Nguyễn Thị Hoa – Bộ môn Kinh tế Công cộng, Khoa Kế hoạch và Phát triển, anh Đoàn Văn Minh – người trực tiếp hướng dẫn và các anh chị trong ban Phát triển hạ tầng – Viện Chiến lược phát triển – Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã tận tình giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu chuyên đề thực tập này. Do hạn chế về thời gian, trình độ và dữ liệu, kiến thức thực tế nên chuyên đề này khó tránh khỏi những thiếu sót. Tôi mong nhận được sự góp ý và giúp đỡ của cô giáo, các anh chị trong đơn vị thực tập, và các bạn để chuyên đề của tôi được hoàn thiện hơn. Tôi xin chân thành cảm ơn! CHƯƠNG I: MỘT SỐ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC NHÀ NƯỚC – TƯ NHÂN TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ CSHT Một số vấn đề cơ bản về Cơ sở hạ tầng Khái niệm và phân loại CSHT Khái niệm CSHT Theo từ chuẩn Anh - Mỹ, thuật ngữ “ cơ sở hạ tầng “ (infrastructure) thể hiện trên 4 phương diện: - Tiện ích công cộng (public utilities): năng lượng, viễn thông, nước sạch cung cấp qua hệ thống ống dẫn, khí đốt truyền tải qua ống, hệ thống thu gom và xử lý các chất thải trong thành phố... - Công chính (public works): đường sá, các công trình xây dựng đập, kênh phục vụ tưới tiêu...- Giao thông vận tải (transport): các trục và tuyến đường bộ, đường sắt, cảng cho tàu và máy bay, đường thuỷ...Ba phương diện trên tạo thành kết cấu hạ tầng kinh tế- kỹ thuật vì chúng bao gồm hệ thống vật chất- kỹ thuật phục vụ cho sự phát triển của các ngành, lĩnh vực kinh tế. - Hạ tầng xã hội (social infrastructure): bao gồm các cơ sở, thiết bị và công trình phục vụ cho giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học, ứng dụng và triển khai công nghệ; các cơ sở y tế, bảo vệ sức khoẻ, bảo hiểm xã hội và các công trình phục vụ cho hoạt động văn hoá, xã hội, văn nghệ, thể dục thể thao... Vậy có thể định nghĩa CSHT như sau: CSHT là vật chất và những hệ thống cấu trúc cơ bản cần thiết cho hoạt động của một xã hội, hay các dịch vụ và tiện ích cần thiết cho một nền kinh tế hoạt động. Trong thực tế, các khái niệm CSHT hiện đang được sử dụng đều phân biệt giữa CSHT sản xuất hoặc kinh tế và hạ tầng xã hội.Với khuôn khổ chuyên đề này, CSHT được sử dụng với ý nghĩa là hệ thống các cấu trúc kỹ thuật cần thiết cho hoạt động của một nền kinh tế.  Phân loại CSHT CSHT bao gồm 4 nhóm lớn sau đây: Nhóm 1: Nhóm hạ tầng Giao thông Vận tải, bao gồm Đường bộ có thu phí; Cầu; Hầm đường bộ; Sân bay; Cảng biển; Đường sắt và đường tàu điện ngầm; Các kết cấu hạ tầng bến bãi; vv… Nhóm 2: Nhóm Năng lượng và Điện nước, bao gồm Đường ống dẫn dầu và khí đốt; Nhà máy sản xuất điện; Hệ thống truyền tải và phân phối điện; Sản xuất và phân phối nước; vv… Nhóm 3: Nhóm Viễn thông, bao gồm Mạng lưới cáp, dây dẫn tín hiệu; Tháp viễn thông, cột thu phát sóng..; Hệ thống vệ tinh và định vị vệ tinh; vv… Nhóm 4: Nhóm Kết cấu hạ tầng Xã hội, bao gồm các công trình giáo dục; Các công trình chăm sóc sức khỏe sức khỏe cộng đồng và an sinh xã hội; vv … Đặc điểm của CSHT và huy động vốn trong đầu tư CSHT Đặc điểm của CSHT CSHT gằn liền với các hoạt động kinh tế - xã hôi. Có thẻ coi CSHT là một loại dịch vụ thiết yếu, được sử dụng hằng ngày với số lượng lớn, đối tượng sử dụng rộng rãi và đa dạng. CSHT có thời gian sử dụng lâu dài. Tăng trưởng CSHT được đặt trong tương quan với tăng trưởng kinh tế và lạm phát. Xuất phát từ khái niệm và phân loại ở trên thì CSHT có những đặc điểm chính sau đây: Có rào cản nhập ngành lớn, đảm bảo vị thế cạnh tranh cho những đối thủ đi trước CSHT thường là những tài sản hữu hình có giá trị cao và có thời gian sử dụng lâu dài. Phải có tiềm lực lớn về vốn mới có thể tham gia vào thị trường này. Một rào cản khác nữa là CSHT thường đi kèm những hợp đồng dài hạn hay các hình thức nhượng quyền giữa các bên tham gia, bao gồm với các yêu cầu về phê duyệt và quy hoạch có liên quan. Rào cản gia nhập ngành lớn đảm bảo vị thế cạnh tranh cho những đối thủ đi trước, tuy nhiên cũng có thể dẫn tới hiện tượng độc quyền tự nhiên. Phát triển ổn định, không bị tác động của các biến động theo chu kỳ kinh doanh thông thường CSHT tăng trưởng dài hạn trong tương quan với tăng trưởng kinh tế và lạm phát. Luồng tiền vào CSHT có thể dự báo và kiểm soát được bởi các yếu tố như: các điều khoản trong các hợp đồng dài hạn hay các thỏa thuận nhượng quyền giữa các bên tham gia; Khả năng định giá cao và cầu không co giãn; Giá cả và doanh thu được điều tiết bởi Nhà nước; Khi đi vào vận hành, chi cho đầu tư cơ bản và chi phí kinh doanh thường ở mức thấp. Mối tương quan giữa CSHT và tăng trưởng kinh tế sẽ được phân tích kỹ lưỡng hơn ở phần sau. Huy động vốn trong đầu tư CSHT Thực tế cho thấy, các nhà thiết kế cơ sở hạ tầng đang phải đối mặt với một số hạn chế như chi phí vốn cao, nhiều thách thức khi xây dựng và vận hành, khó ước tính năng lực cần thiết… Nhu cầu về vốn đầu tư cho CSHT hiện nay là rất lớn. Vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường được huy động thông qua việc sử dụng các nguồn thu ngân sách hiện có và nguồn thâm hụt ngân sách trung ương, đồng thời việc vay vốn từ các tổ chức tài chính đa phương như Ngân hàng Thế giới cũng đóng vai trò vô cùng quan trong. Tuy nhiên hiện nay, các chính phủ ở Châu Á có xu hướng cắt giảm dần việc sử dụng các khoản nợ công nhằm giảm áp lực thâm hụt ngân sách nhà nước. Các khoản vay, viện trợ là những nguồn lực hữu hạn, phần lớn là không đủ và không theo dự tính, đối với các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, viện trợ phát triển chỉ có thể đóng vai trò như một chất xúc tác, kích thích các nguồn vốn đầu tư vào lĩnh vực CSHT. Bên cạnh đó, ngày càng có nhiều lựa chọn khác để huy động vốn như các dự án đầu tư với vốn cổ phần tư nhân. Đó là các mô hình hợp tác giữa chính quyền địa phương và các nhà đầu tư tư nhân doanh nghiệp tư nhân (PPP - Public Private Partnership) nhằm huy động vốn, xây dựng, cải tạo, quản lý, vận hành và bảo trì cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ. Kinh nghiệm cho thấy các hình thức hợp tác này giúp nâng cao chất lượng và số lượng dịch vụ cơ sở hạ tầng, làm giảm gánh nặng cho chính quyền trung ương và địa phương. Hình 1.1: Sơ đồ các kênh huy động vốn cho đầu tư CSHT (Nguồn: Huy động vốn đầu tư cho CSHT – Roy Torkelson – Hội thảo về CSHT và tăng trưởng trong tương lai của Việt Nam – Bộ Kế hoạch và Đầu tư – 2009) Vai trò của CSHT trong phát triển – tăng trưởng Kinh tế Xã hội CSHT là yếu tố đặc biệt quan trọng, mang tính nền tảng đối với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế của một quốc gia. Xét trên tổng thế nền kinh tế, CSHT đóng hai vai trò chung sau đây: Vai trò hàng hoá trung gian Việc phát triển CSHT cho phép gia tăng sự linh hoạt của lao động, vốn và các yếu tố đầu vảo khác trong sản xuất, qua đó nâng cao năng suất và giảm chi phí. Tăng các luồng thông tin, ví như thông qua phát triển hạ tầng thông viễn thông... , qua đó mở ra các cơ hội mới, khắc phục tình trạng thông tin bất cân xứng và các vấn đề thị trường không hoàn hảo khác. Vai trò hàng hoá cuối cùng Việc tiêu dùng các dịch vụ CSHT giúp nâng cao chất lượng cuộc sống, dễ dàng tiếp cận các dịch vụ điện, nước sạch, điện thoại, đường bộ, và giao thông công cộng, tăng cường sự linh hoạt và mở rộng khả năng lựa chọn cho tất cả mọi người, qua đó nâng cao thu nhập và cải thiện phúc lợi xã hội. Hai vai trò trên đây sẽ được thể hiện thông qua việc xem xét mối quan hệ giữa CSHT, tăng trưởng và đói nghèo dưới đây. Mối liên hệ giữa Cơ sở hạ tầng, tăng trưởng và đói nghèo Cơ sở hạ tầng và tăng trưởng Thực tế cho thấy, CSHT có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc thúc đẩy tăng trưởng. Ở chiều ngược lại, nền kinh tế tăng trưởng mạnh và bền vững có tác dụng cải thiện và nâng cao chất lượng CSHT. Khó có thể tách biệt và lượng hóa mối quan hệ hai chiều này. CSHT mạnh có thể làm giảm chi phí sản xuất, đầu tư và lao động. Ở những nơi chưa có CSHT hoặc là có nhưng hoạt động không hiệu quả, các doanh nghiệp phải tìm kiếm phương án thay thế nhưng thường chịu chi phí cao, bao gồm cả chi phí bỏ ra do sản xuất chậm trễ, chi phí bỏ ra để tìm phương thức cung cấp khác hoặc tự cung cấp dịch vụ. Bất kỳ một sự tăng chi phí và rối loạn nào như vậy trong sản xuất cũng gây ảnh hưởng gián tiếp đến các lĩnh vực khác của nền kinh tế, đặc biệt là ảnh hưởng tới năng lực cạnh tranh quốc tế của cả nền kinh tế. Hình 1.2 là một ví dụ về mối quan hệ giữa CSHT và tăng trưởng kinh tế, trong đó đầu tư vào hạ tầng Giao thông vận tải tác động tới năng suất lao động và tăng trưởng GDP. Hình 1.2 : Ví dụ về mối quan hệ giữa CSHT và tăng trưởng kinh tế (Nguồn: Susan Stones - Viện Nghiên cứu Ngân hàng Phát triển châu Á (ADBI)) Tính đa dạng về kinh tế là một lợi thế lớn của CSHT do nó có nhiều tiềm năng để tạo ra cơ hội về kinh tế chưa từng có trước đó. CSHT cũng có ảnh hưởng tới đổi mới công nghệ. Về cơ bản, CSHT đóng vai trò then chốt đối với công nghệ mới trong hầu như tất cả các ngành. Việc cung cấp các dịch vụ thuộc CSHT sẽ làm tăng phúc lợi của cá nhân bằng cách cung cấp dịch vụ cho khách hàng với mức giá hợp lý và cung cấp mọi phương tiện để có thể tiếp cận được các loại hàng hoá và dịch vụ khác. Ngoài ra, việc các hộ gia đình tiêu dùng các dịch vụ CSHT cũng làm tăng phúc lợi về mặt kinh tế vì CSHT có thể tạo ra những điều kiện thuận lợi về môi trường (như là cung cấp nước, dịch vụ vệ sinh) và họ có quyền lựa chọn các loại hàng hoá dịch vụ để tiêu dùng (như là các dịch vụ giao thông, viễn thông và điện). Song song với đó, khi các quốc gia càng tăng trưởng và phát triển, CSHT cần thích ứng với những thay đổi của nền kinh tế, ví như tỷ lệ của các ngành như giao thông đường bộ, viễn thông và ngành điện trong tổng số các ngành thuộc cơ sở hạ tầng thay đổi so với các ngành dịch vụ cơ bản hơn như nước và vệ sinh môi trường. Một CSHT tốt là góp phần nâng cao năng suất và làm giảm chi phí sản xuất nhưng nó cần tiến cùng với sự phát triển kinh tế và với một tốc độ đủ nhanh để có thể đáp ứng nhu cầu tăng trưởng. Tương quan mạnh mẽ này được thể hiện rõ khi xem xét mối quan hệ thuận chiều giữa bình quân GDP đầu người và sản lượng điện ròng trong thời kỳ 1980-2005 tại một số quốc gia theo điều tra của Ngân hàng phát triển Châu Á – ADB (Gia tăng GDP bình quân đầu người kéo theo sự tăng lên của sản lượng điện ròng và ngược lại (hình 1.3). Hình 1.3: Mối liên hệ giữa bình quân GDP đầu người và sản lượng điện ròng tại một số quốc gia Chú thích: “Trục tung biểu diễn sản lượng điện ròng (đơn vị: tỷ kWh) Trục hoành biểu diễn bình quân GDP đầu người (giá so sánh năm 2000, đơn vị USD)” (Nguồn: Báo cáo điều tra của ADB) Cơ sở hạ tầng và đói nghèo CSHT tác động đến đói nghèo theo hai cách thức quan trọng. Thứ nhất, CSHT góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - yếu tố then chốt trong công cuộc xóa đói giảm nghèo. Thứ hai, CSHT giúp người nghèo tiếp cận các dịch vụ cơ bản để cải thiện chất lượng cuộc sống và gia tăng các cơ hội thu nhập. CSHT trở thành yếu tố liên kết sự thúc đẩy giữa giảm nghèo, cung ứng dịch vụ và tăng trưởng.Đầu tư hợp lý vào CSHT có thể cải thiện nhiều mặt đối với tăng trưởng và phúc lợi xã hội, ví dụ: Tăng cường hạ tầng đường bộ và nước sạch là yếu tố quan trọng giúp thu hẹp khoảng cách thu nhập Cải thiện giao thông nông thôn giúp tăng năng suất lao động và giá trị của đất đai đối với nông dân nghèo Tăng cường vệ sinh và nước sạch giúp giảm tỷ lệ tử vong ở trẻ nhỏ và trẻ sơ sinh Điện không chỉ cần thiết cho sản xuất mà còn giúp tăng thêm thời gian học tập cho học sinh Giao thông tiện lợi giúp giảm chi phí đưa nông sản ra thị trường và thúc đẩy thương mại Như vậy, có thể thấy rằng, tồn tại một mối liên hệ chặt chẽ giữa đầu tư vào CSHT và tăng trưởng kinh tế xã hội. Mức độ và tính hiệu quả của CSHT của một đất nước quyết định tốc độ, bề rộng và tính đa dạng của sự phát triển kinh tế. Nếu như CSHT không phát triển đầy đủ, điều này sẽ là một lực cản lớn đối với nỗ lực giảm nghèo đói và thúc đẩy tăng trưởng, phát triển. Theo đó, việc thu hút đầu tư cho phát triển CSHT trở thành một yêu cầu và thách thức đối với bất kỳ quốc gia nào.Cùng với việc thực hiện các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả sử dụng nguồn vốn nhà nước trong lĩnh vực này, nhiều quốc gia đã và đang huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân để tham gia phát triển kết cấu hạ tầng theo mô hình hợp tác giữa nhà nước và khu vực tư nhân (PPP). Một số vấn đề cơ bản về mô hình hợp tác nhà nước – tư nhân trong lĩnh vực Cơ sở hạ tầng (PPP) Khái niệm PPP Trên thế giới tồn tại nhiều định nghĩa khác nhau về PPP. Điều này được lí giải là bởi các quốc gia khác nhau có quá trình xây dựng và phát triển PPP với những đặc thù riêng khác nhau. Một số quốc gia định nghĩa PPP trong những đạo luật cụ thể về PPP. Trong khuôn khổ chuyên đề này, xin đề cập tới hai khái niệm PPP theo định nghĩa chung của Ngân hàng thế giới (WB) và Cục Quản lý đấu thầu – Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam Định nghĩa PPP của WB: PPP (Public - Private Partnership) là một quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư để thực hiện một dự án hoặc một dịch vụ mà thường do khu vực công đảm nhiệm. Định nghĩa PPP của Cục Quản lý đấu thầu - Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam: PPP là hình thức nhà nước và khu vực tư nhân cùng thực hiện dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro. Theo đó, một phần hoặc toàn bộ dự án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích cộng đồng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do Nhà nước quy định. Các hình thức PPP chính và đặc điểm Hiện nay có khá nhiều hình thức PPP khác nhau được áp dụng trên thế giới, tuy vậy, về cơ bản, chúng đều là biến thể hoặc dạng hỗn hợp của năm hình thức PPP chính trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ CSHT sau đây: Hình thức thứ nhất: Hợp đồng Dịch vụ. Hình thức này được dùng để mua các dịch vụ ngắn hạn như thiết kế, thi công hoặc bảo trì. Hình thức thứ hai: Hợp đồng Quản lý. Phát huy năng lực chuyên môn của khu vực tư nhân trong quản lý dự án. Hình thức thứ ba: Hợp đồng thuê tài sản. Nhà nước sẽ cho tư nhân thuê tài sản và bên tư nhân phải trả tiền thuê tài sản đó. Hình thức thứ tư: Hình thức Nhượng quyền (Nhà nước). Cho phép tư nhân sản xuất đầu ra, thông thường kèm theo một cơ chế quản lý phí dịch vụ. Hình thức thứ năm: Hình thức Nhượng quyền (Tư nhân). Cho phép khu vực tư nhân được tham gia cung cấp dịch vụ CSHT thông qua việc xóa bỏ độc quyền nhà nước… Các hình thức PPP ở trên được tạo ra nhằm giải quyết hạn chế của phương án Nhà nước tự cung ứng trong đầu tư CSHT là chi phí đầu tư xây dựng cơ bản lớn với rủi ro cao về chi phí và thời gian thực hiện dự án, chi phí bảo trì cao, động cơ kinh doanh thấp và các vấn đề tiếp cận nguồn vốn. Mỗi hình thức PPP có những điều khoản hợp đồng, lợi ích tài chính và rủi ro khác nhau, trong đó, cấp độ tăng dẫn theo thứ tự từ hình thức thứ nhất tới hình thức thứ năm đối với quyền tự quyết của tư nhân, khả năng tiết kiệm chi phí, thời hạn dự án, các biện pháp tăng cường an toàn doanh thu, và các rủi ro hợp đồng (hình 1.4) Hình 1.4: So sánh về thời hạn và tỷ trọng vốn đầu tư tư nhân trong việc lựa chọn các hình thức PPP (Nguồn: Bob Finlayson – Báo cáo hội thảo vốn đầu tư cho CSHT – Bộ Kế hoạch và Đầu tư – 2009) Việc lựa chọn hình thức PPP phải dựa trên một loạt các cân nhắc về nguồn vốn và hiệu quả, căn cứ vào một số tiêu chí như: Trình độ phát triển của ngành Ở cấp độ ngành, cần tách biệt các chức năng hoạch định chính sách, quản lý và kinh doanh trong các cơ quan Nhà nước thực hiện việc cung ứng dịch vụ CSHT. Cần tiến hành phân khúc ngành và cho phép tự do canh tranh ở những phân khúc ngành phù hợp. Thương mại hóa việc cung ứng dịch vụ CSHT, thực hiện theo mô hình doanh nghiệp, và cho phép doanh nghiệp tư nhân tham gia các phân khúc ngành phù hợp để tăng tính cạnh tranh của thị trường. Cân nhắc về khả năng rút lui khỏi ngành (hoặc giao dịch) và các chi phí đầu tư không thể thu hồi khi rút lui.Đối với những phân khúc ngành không thể cho phép cạnh tranh tự do, Nhà nước có thể cân nhắc việc sử dụng các hình thức PPP, như hợp đồng thuê và nhượng quyền. Quy mô của giao dịch đầu tư CSHT Quy mô phải đủ lớn để các lợi ích đem lại lớn hơn những chi phí giao dịch phải bỏ ra. Xem xét mức độ sẵn có của các tổ chức/ cá nhân cấp vốn hay các nguồn vốn vay. Thẩm định mức cầu của dịch vụ, độ chắc chắn và co giãn của cầu. Cầu đủ lớn và chắc chắn để đảm bảo thành công của giao dịch Tốc độ lạc hậu của kỹ thuật và sử dụng công nghệ mới thay thế Cân nhắc về tốc độ lạc hậu của kỹ thuật và sự cần thiết phải thay đổi phạm vi của dự án phát sinh sau khi hợp đồng được ký kết , đồng thời với các cân nhắc về rủi ro phát sinh do sử dụng công nghệ mới thay thế. Hiện nay, hình thức Nhượng quyền Tư nhân, Nhượng quyền Nhà nước và biến thể hỗn hợp của chúng (gọi tắt là Nhượng quyền hỗn hợp) đang là ba xu hướng PPP phổ biến trên thế giới. Mỗi một hình thức có cấu trúc, đặc điểm và những ưu điểm riêng cũng như được áp dụng trong các lĩnh vực khác nhau, được trình bày ở dưới đây. Các đặc điểm của Nhượng quyền Tư nhân Hình 1.5: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền Tư nhân (Nguồn: tự tổng hợp – sinh viên) Lĩnh vực áp dung: Được sử dụng phổ biến trong các lĩnh vực như cảng biển hay đường cao tốc có ưu tiên… Đặc điểm: Nhượng quyền tư nhân không đòi hỏi Nhà nước phải đầu tư xây dựng cơ bản, mà thông thường còn tạo ra nguồn thu Nhà nước chính từ phí nhượng quyền. Điều kiện áp dụng: Nhượng quyền tư nhân được áp dụng với ràng buộc đơn vị được nhượng quyền có khả năng dự báo về cầu CSHT. Điều này có nghĩa là đơn vị đó có khả năng tính toán khả năng khai thác CSHT lớn hơn mức tối thiểu, đảm bảo việc kinh doanh có lãi. Đơn vị được nhượng quyền có thể được phép áp đặt mức phí sử dụng đủ để bù đắp toàn bố chi phí dịch vụ. Các đặc điểm của Nhượng quyền Nhà nước Nhượng quyền nhà nước là hình thức PPP đang bắt đầu trở nên phổ biến ở các quốc gia Châu Á như Hàn Quốc, Thái Lan, Ấn Độ… Lĩnh vực áp dụng: Nhượng quyền Nhà nước được sử dụng trong các công trình như bệnh viện, trường học hay đường giao thông có mất độ lưu thông thấp Đặc điểm: Nhà nước không mất chi phí xây dựng cơ bàn, nhưng bắt buộc phải mua toàn bộ đầu ra theo một cơ chế thanh toán hàng năm có bảo lãnh, được đảm bảo từ nguồn ngân sách nhà nước, sau đó có thể bán lại hoặc không bán lại cho người sử dụng tư nhân Hình 1.6: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền Nhà nước (Nguồn: tự tổng hợp – sinh viên) Ưu điểm chủ yếu của hình thức này là đem lại khoản tiết kiệm chi phí lớn, trong khi chi phí giao dịch tương đối thấp, và dự án có thể thực hiện trong thời gian ngắn. Điều kiện áp dụng: Nhượng quyền nhà nước được áp dụng trong trường hợp đơn vị được nhượng quyền không thể dự báo một cách rõ ràng và cũng không được phép áp đặt mức phí sử dụng đủ để bù đắp mức phí dịch vụ. Lượng cầu có thể không vượt mức tối thiểu để đảm bảo dinh doanh có lãi. Các đặc điểm của Nhượng quyền hỗn hợp Nhượng quyền hỗn hợp mang những đặc điểm của cả Nhượng quyền Tư nhân và Nhà nước, là hình thức PPP thông dụng nhất ở Châu Á, Lĩnh vực áp dụng: Phổ biến trong lĩnh vực điện, năng lượng và cấp nước sạch Hình 1.7: Sơ đồ cấu trúc của Nhượng quyền hỗn hợp (Nguồn: tự tổng hợp – sinh viên) Đặc điểm: Nhượng quyền hỗn hợp không đòi hỏi Nhà nước phải đầu tư xây dựng cơ bản. Nhà nước mua đầu ra từ đơn vị được nhượng quyền và bán lại cho người sử dụng tư nhân. Đơn vị được nhượng quyền chịu rủi ro chính sách và rủi ro tín dụng do mưc phí sử dụng thường bị áp đặt ở mức thấp, không đủ bù đắp chi phí. Chi phí giao dịch cao, đàm phán hợp đồng kéo dài. Điều kiện áp dụng: Được sử dụng khi đơn vị được nhượng quyền không thể dự báo một cách rõ ràng và cũng không được phép áp đặt mức phí sử dụng đủ để bù đắp mức phí dịch vụ. Lượng cầu có thể không vượt mức tối thiểu để đảm bảo kinh doanh có lãi. Có thể thấy, PPP là một mô hình hợp tác cho phép chia sẻ lợi ích và rủi ro một cách công bằng và hợp lý cho các bên tham gia. Tuy nhiên, thực tế chi ra rằng, những ưu điểm đã được thừa nhận của PPP không đồng nghĩa với việc PPP sẽ là hình thức tối ưu nhất cho mọi dự án. Điều kiện áp dụng PPP cho một dự án Thứ nhất, dự án phải đủ lớn tương thích với giao dịch có chi phí cao. Các tính toán chỉ ra rằng chi phí đấu thầu trong các dự án PPP lên tới 3%, trong khi phương thức đấu thầu truyền thống chỉ là 1%. Các dự án PPP hầu hết là các dự án có tầm cỡ quốc gia hoặc khu vực. Thứ hai, khu vực tư nhân phải đủ năng lực cạnh tranh để tham gia đấu thầu và cung ứng dịch vụ một cách đáng tin cậy. Đảm bảo kỹ năng tiến hành tổ chức đấu thầu tốt của Nhà nước. Thứ ba, trong thiết kế dự án cần xác định rõ yêu cầu đối với đầu.ra. Phải có khả năng chứng minh rằng PPP sẽ tối đa hóa hiệu quả sử dụng chi phí cho dự án đó. Thứ tư, rủi ro phải được phân bổ, chuyển giao trên nguyên tắc bên nhận rủi ro là bên có khả năng kiểm soát, quản lý rủi ro đó một cách tốt nhất. Những ưu điểm chính của PPP PPP giúp tối đa hóa giá trị từ đồng tiền đầu tư Việc bắt tay giữa Nhà nước và tư nhân cho phép cộng hưởng tốt nhất thế mạnh của các bên tham gia, thông qua việc phát huy sức mạnh tổng hợp trong thiết kế, thi công và kinh doanh và quản lý. PPP cũng khuyến khích sáng tạo trong hợp tác và phổ biến những cách làm tốt nhất Nguồn vốn cho dự án PPP không bị ảnh hưởng bởi các chu trình chính sách cũng như các dự toán ngân sách nhà nước hàng năm , đảm bảo duy trì chất lượng, chi phí và tiến độ của dự án PPP xây dựng một cách tiếp cận dài hạn trong việc cung ứng dịch vụ công, đảm bảo tiêu chuẩn dịch vụ trong suốt vòng đời của dự án, hạ tầng được cung cấp một cách có hiệu quả. Phương thức tiếp cận linh hoạt, có thể cân nhắc sử dụng cho mọi loại hạ tầng. Hình 1.8: So sánh tỷ lệ dự án hoàn tất đúng thời hạn và muộn ở Anh (nguồn: HM Treasury; NAO: PFI Construction Performance 2002 HC 371, Session February 2002-03; NAO: Modernising Construction, 2001, HC 87, Session 2000-01) Hình 1.6 cho thấy tỷ lệ các dự án hoàn tất đúng thời hạn ở Anh cao gấp 2-3 lần khi có sự tham gia của khu vực tư nhân. Ở một góc độ khác thì khi không có sự tham gia của khu vực tư nhân, tỷ lệ các dự án bị chậm tiến độ chiếm tới 70% tổng số dự án, trong khi đó, số các dự án bị chậm tiến độ chỉ chiếm khoảng 10%-20% khi có vốn tư nhân. Hình 1.9: So sánh mức điều chỉnh giá (%) sau khi ký kết hợp đồng thầu (Nguồn: HM Treasury; NAO: PFI Construction Performance 2002 HC 371, Session February 2002-03; NAO: Modernising Construction, 2001, HC 87, Session 2000-01) ( Mức điều chỉnh giá ở mức thấp cho thấy tính ổn định về chi phí và chất lượng của dự án PPP) PPP đem lại những hợp đồng dài hạn cho tư nhân, phù hợp với mong muốn đầu tư lâu dài và bền vững. PPP là cơ hội xây dựng năng lực với tư nhân và thúc đẩy những mối quan hệ có lợi với các cơ quan Nhà nước. PPP cho phép phân bổ, chuyển giao, kiếm soát rủi ro một cách tối ưu. Điều này tối ưu hơn phương pháp đấu thầu truyền thống, khi mà nhà nước phải gánh toàn bộ rủi ro hay vì phân bổ cho khu vực tư nhân. Có thể thấy rằng, CSHT là yếu tố có vai trò đặc biệt quan trongtrong tăng trưởng và phát triển Kinh tế - xã hội của một quốc gia. Đầu tư vào phát triển CSHT là một yêu cầu và đòi hỏi cấp bách đối với bất cứ quốc gia nào. Bên cạnh các hình thức huy động vốn đầu tư truyền thống, với những ưu điễm đã được thừa nhận của PPP trong đầu tư CSHT vẫn tiếp tục là động lực cho việc phát triển mô hình này trong thời điểm hiện tại và tương lai. CHƯƠNG II: TỔNG QUAN CHUNG VỀ ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ._.