Một số giải pháp nâng cao năng lực quản lý việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

, bồi thường, tái định cư, giải phóng mặt bằng I. Tổng quan về công tác thu hồi đất 1. Một số khái niệm cơ bản - Nhà nước giao đất: Là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất. - Thu hồi đất: Là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu hồi lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho người sử dụng đất theo Quy định. - Bồi thường, hỗ trợ tái định cư + Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: Là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất bị thiệt hại đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. + Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất: Là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới. Nguyên tắc bồi thường: - Nếu người đang sử dụng đất có đủ các điều kiện theo quy định của Chính phủ thì được bồi thường; trường hợp không đủ điều kiện bồi thường thì được xem xét để hỗ trợ. - Thu hồi đất đang sử dụng vào mục đích nào thì được bồi thường bằng đất đó, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất; trường hợp bồi thường bằng việc giao đất mới hoặc giao đất ở tái định cư hoặc nhà ở tái định cư, nếu có chênh lệch về giá trị thì phần chênh lệch đó được thanh toán bằng tiền. Nếu người sử dụng đất chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai thì phải trừ đi khoản tiền đó vào số tiền được bồi thường, hỗ trợ. 2. Trình tự quy trình thu hồi đất Giai đoạn I (Trước khi quyết định thu hồi đất, giao đất) Chủ đầu tư phải thực hiện theo các bước sau: Bước 1 (Thỏa thuận địa điểm): Chủ đầu tư tiếp xúc với các Ban quản lý Khu công nghiệp, Khu kinh tế (thuộc cấp tỉnh), Cụm công nghiệp (UBND cấp huyện), Sở Xây dựng (ngoài KCN,KTT,CCN) để thỏa thuận địa điểm, lập dự án đầu tư. Cơ quan tiếp nhận hồ sơ nếu thấy đủ điều kiện và phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì ra thông báo thỏa thuận địa điểm. Bước 2 (Lập phương án tổng thể): Sau khi có thông báo thỏa thuận địa điểm, chủ đầu tư lập phương án tổng thể trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Bước 3 (Thông báo thu hồi đất): Trên cơ sở hồ sơ, cơ quan chuyên môn tham mưu cho UBND huyện (được UBND tỉnh ủy quyền) thông báo việc thu hồi đất trong các trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Thông báo Khoa học và Công nghệ* Số 2-2012 34 lợi ích công cộng hoặc UBND tỉnh đối (trường hợp khác) ban hành thông báo chủ trương thu hồi đất: - Cho phép nhà đầu tư được tiến hành khảo sát, đo đạc lập bản đồ khu vực dự án để phục vụ việc lập và trình duyệt quy hoạch chi tiết xây dựng; - Kế hoạch khảo sát, đo đạc cho người sử dụng đất trong khu vực dự án về nội dung phải được công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng tại địa phương và niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã. Phương án tổng thể phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định phê duyệt hoặc văn bản chấp thuận để làm căn cứ lập hồ sơ đề nghị thu hồi đất, giao đất hoặc thuê đất. Giai đoạn II: thu hồi đất, bồi thường thiệt hại, hỗ trợ, tái định cư Bước 1 (Thu hồi đất): Chủ đầu tư nộp hồ sơ đề nghị thu hồi đất, giao đất, thuê đất tại Phòng Tài nguyên và Môi trường hoặc Sở Tài nguyên và Môi trường, các cơ quan này lập thủ tục trình UBND cùng cấp quyết định thu hồi đất. Bước 2 (Kiểm kê đất đai, tài sản có trên đất): Tổ chức, cá nhân, hộ gia đình có trách nhiệm phối hợp với chủ đầu tư; UBND cấp xã tiến hành kiểm kê đất đai; Tài sản trên đất; Số nhân khẩu, hộ khẩu đang sống chung cùng gia đình; số lao động trong độ tuổi, ngoài độ tuổi; lao động trực tiếp sản xuất nông nghiệp; đối tượng gia đình chính sách, hộ nghèo..là cơ sở để xác định mức các khoản hỗ trợ. Bước 3 (Lập phương án chi tiết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư): Tổ chức thực hiện bồi thường chịu trách nhiệm lập phương án chi tiết bồi thường, hỗ trợ; phương án tái định cư; phương án giao đất sản xuất nông nghiệp cho các hộ tái định cư (nếu có); đối với vùng dự án thủy lợi, thủy điện phải có phương án định canh, định cư. Bước 4 (Lấy ý kiến của nhân dân): Cơ quan tổ chức bồi thường phối hợp với UBND cấp xã tổ chức lấy ý kiến của nhân dân. Hình thức lấy ý kiến phải công khai: Niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư nơi có đất bị thu hồi (trụ sở thôn, khối phố, nhà sinh hoạt văn hóa,...). Ngoài việc niêm yết, có thể tổ chức họp các đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp bởi dự án tham gia góp ý. Bước 5 (Hoàn chỉnh phương án): Trên cơ sở ý kiến góp ý của các đối tượng có đất bị thu hồi, đại diện chính quyền, đoàn thể ở cơ sở, tổ chức bồi thường tiếp thu, hoàn chỉnh phương án chi tiết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trình cơ quan chuyên môn thẩm định và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Bước 6 (Phê duyệt phương án chi tiết và tổ chức thực hiện): sau khi được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt phương án chi tiết không quá 03 ngày làm việc, tổ chức thực hiện bồi thường phải triển khai các nhiệm vụ sau: - Niêm yết công khai Quyết định phê duyệt phương án chi tiết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. - Tham mưu ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho từng trường hợp bị thu hồi đất hoặc trích sao bảng chi tiết cho từng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có đất bị thu hồi. - Thông báo thời gian, địa điểm chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ, thời gian bàn giao đất. Bước 7 (Tổ chức chi trả bồi thường): Trong thời hạn 45 ngày, kể từ ngày phương án được phê duyệt, chủ đầu tư phải thực hiện việc chi trả bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho từng trường hợp bị thu hồi đất. Thông báo Khoa học và Công nghệ* Số 2-2012 35 Trường hợp người bị thu hồi đất không nhận tiền chi trả về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư có trách nhiệm chuyển khoản tiền chi trả vào tài khoản riêng mở tại Ngân hàng làm căn cứ cho việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện. Bước 8 (Bàn giao mặt bằng, cưỡng chế thu hồi đất): Sau khi nhận tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; người bị thu hồi đất phải bàn giao mặt bằng sạch cho chủ đầu tư. Khi bàn giao phải lập biên bản bàn giao mặt bằng giữa Hội đồng bồi thường, hỗ trợ, tái định cư với người có đất bị thu hồi, và có sự xác nhận của UBND cấp xã. Trường hợp người có đất bị thu hồi không bàn giao mặt bằng thì bị cưỡng chế thu hồi đất theo quy định tại khoản 3 Điều 39 Luật Đất đai. 3. Thực hiện quyền tố cáo, khiếu nại, khởi kiện: - Quyền tố cáo: công dân có quyền báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về các hành vi vi phạm pháp luật theo Luật Tố cáo; - Quyền khiếu nại, khởi kiện: Người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính theo quy định của pháp luật. Trình tự, thủ tục, thời hạn, thời hiệu giải quyết tố cáo, khiếu nại, khiếu kiện theo quy định của pháp luật. II. Những tồn tại trong công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư Qua gần 10 năm thực hiện, Luật Đất đai 2003 đã đạt được nhiều kết quả tích cực, đồng thời cũng phát sinh những hạn chế về quản lý trong đó có việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, xác định giá đất, hỗ trợ tái định cư như một số nội dung chưa rõ, chưa phù hợp và đồng bộ, còn bộc lộ nhiều bất cập, thể hiện ở: 1. Về giá cả: Tại khoản 2, Điều 42, Luật Đất đai 2003 quy định thời điểm bồi thường cho người bị thu hồi đất là thời điểm có quyết định thu hồi đất. Trên thực tế, từ lúc có quyết định thu hồi đất cho đến khi cơ quan chức năng hoàn thành thủ tục để người dân nhận tiền bồi thường là rất dài. Lúc này giá đất đã khác xa so thời điểm có quyết định thu hồi đất nên người bị thu hồi đất phải chịu thiệt thòi. Ngoài ra, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (ví dụ xây dựng các khu đô thị, khu nhà ở thương mại), người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp. Sau khi xây dựng nhà ở, giá trị của đất tăng lên rất cao. Người bị thu hồi đất có sự so sánh về sự chênh lệch giữa giá đất mình được bồi thường với giá đất mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà, nên đã phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài. Các phương pháp định giá Quyền sử dụng đất của chúng ta đã quá cũ và không còn thật sự phù hợp trong điều kiện xã hội hiện nay. 2. Về cơ chế thu hồi đất: Điều 39; 40, Luật Đất đai 2003 quy định Nhà nước thu hồi đất với trường hợp để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, thu hồi đất để phát triển kinh tế. Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất. Như vậy, theo pháp luật hiện hành, Thông báo Khoa học và Công nghệ* Số 2-2012 36 có hai cơ chế thu hồi đất được thực thi: một là, cơ chế hành chính, Nhà nước thực hiện thu hồi đất sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế đối với các dự án đầu tư lớn; hai là, cơ chế thỏa thuận (cơ chế thị trường) do nhà đầu tư tự thỏa thuận với người sử dụng đất. Thực tế cho thấy việc thực hiện song song hai cơ chế thu hồi đất này đưa đến những tình huống rất khó giải quyết sau: - Việc thực hiện cơ chế thỏa thuận gặp rất nhiều khó khăn do những trường hợp người sử dụng đất đưa ra những yêu cầu về giá bồi thường quá cao so với khả năng tài chính của chủ đầu tư. Kết quả là nhiều dự án không thể triển khai thực hiện do không thỏa thuận được giá bồi thường. Để có thể tiếp cận được đất đai, chủ đầu tư có quyền đề nghị Nhà nước hỗ trợ trong việc thu hồi đất hay không? Giải pháp xử lý tình huống này chưa được quy định cụ thể trong Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành; - Đối với những mảnh đất liền kề nhau; đất ở vùng giáp ranh, giáp biên bị Nhà nước thu hồi được bồi thường theo giá đất do UBND cấp tỉnh quy định tại thời điểm thu hồi, thông thường giá đất này thấp hơn nhiều so với giá đất trên thị trường; và giá cả có thể khác nhau khi ở địa phương này hoặc địa phương khác trong khi về địa lý và thuận lợi cũng như giá trị thặng dư mà đất mang lại gần như là như nhau. Hoặc trường hợp, với mảnh đất liền kề, khi chủ đầu tư lấy đất để thực hiện dự án sản xuất, kinh doanh, người sử dụng đất được chủ đầu tư bồi thường theo giá đất thị trường, và giá trị bồi thường cao hơn nhiều so với các chủ sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất. Từ đó phát sinh sự so bì, khiếu kiện. 3. Về tính pháp lý của văn bản pháp luật: - Giá đất do Nhà nước xác định là căn cứ để tính bồi thường thường thấp hơn nhiều so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường. Để khắc phục tình trạng này, Điều 56 Luật Đất đai 2003 đã quy định các nguyên tắc trong việc định giá đất của Nhà nước. Tiếp đó, tại điều 11, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư quy định: “khi Nhà nước thu hồi đấtmà giá đất chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường để xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp”. Đây là những khái niệm mơ hồ và khó xác định. Bởi vì, giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường trong điều kiện bình thường lại mang tính cá biệt, duy nhất và hàm chứa các yếu tố “ảo”. Nó phụ thuộc vào thị trường ở từng địa điểm cụ thể, tại những thời điểm cụ thể và chịu ảnh hưởng rất lớn của tâm lý, thị hiếu, sở thích v.v.. của từng nhóm dân cư khác nhau trong xã hội. Việc định nghĩa như vậy chỉ mang tính “định tính” mà không mang tính “định lượng”. Trong khi đó việc xác định giá đất lại phải căn cứ vào việc định lượng rất cụ thể. Một vấn đề nữa là hiện nay ở nước ta, chưa có cơ quan, đơn vị có đủ tư cách pháp nhân nào đủ năng lực, trình độ định giá Bất động sản chuyên nghiệp để xác định được giá thị trường là bao nhiêu. 4. Về chính sách địa tô: Công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng chưa giải quyết hiệu quả sự chênh lệch về địa tô được tạo ra từ đất đai do sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất hoặc không do đầu Thông báo Khoa học và Công nghệ* Số 2-2012 37 tư của người sử dụng đất mang lại. Điều này vi phạm nguyên tắc công bằng xã hội, gây ra những bất bình giữa người bị thu hồi đất với người không bị thu hồi đất hoặc giữa người bị thu hồi đất với doanh nghiệp được hưởng lợi từ việc thu hồi đất. Ví dụ, khi giải phóng mặt bằng và xây dựng một con đường, nhiều hộ dân bị mất nơi ở do bàn giao mặt bằng xây dựng đường phải di chuyển chỗ ở và tái định cư tại các khu chung cư, thì ngược lại, nhiều hộ gia đình có nhà ở trong ngõ nay trở thành nhà mặt đường. Giá trị bất động sản của họ tăng lên hàng trăm lần. Lợi thế sinh lời rất lớn từ mảnh đất của họ được tạo ra từ sự đầu tư xây dựng đường của Nhà nước, của xã hội, nhưng họ lại không phải đóng bất kỳ một khoản tiền nào từ nguồn lợi thu được này vào ngân sách nhà nước. Đây là một điều hết sức phi lý. 5. Về thực hiện: Khoản 3 Điều 42 Luật Đất đai 2003 quy định đối với trường hợp thu hồi đất mà người sử dụng đất phải di chuyển chỗ ở thì trước khi thu hồi đất, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm xây dựng khu tái định cư; khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003 chưa có quy định hướng dẫn cụ thể thế nào là “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Trên thực tế, rất khó để có thể tạo được một khu tái định cư có điều kiện phát triển cả về hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và điều kiện sản xuất, kinh doanh hơn nơi ở cũ. Điều này không chỉ gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện mà còn tạo ra những cách hiểu khác nhau giữa các địa phương khi xây dựng khu tái định cư với chất lượng không giống nhau. 6. Về quản lý: Vẫn tồn tại một số trường hợp thu hồi đất không công khai, minh bạch. Điều này thể hiện ở: - Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất không thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, thời gian, kế hoạch di chuyển; - Người bị thu hồi đất không được bàn bạc, trao đổi, có ý kiến về phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng; - Các khiếu nại, thắc mắc của người bị thu hồi đất không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết thỏa đáng, kịp thời; - Quá trình thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng còn vi phạm nguyên tắc công bằng, bình đẳng, đúng pháp luật và còn tồn tại tình trạng nhũng nhiễu, tham nhũng, tiêu cực, cảm tính chủ quan hoặc định kiến ở một bộ phận cán bộ thực thi nhiệm vụ giải quyết bồi thường, v.v.. Hậu quả của những tồn tại này là trong thời gian qua có khoảng 70% khiếu kiện khiếu nại kéo dài liên quan đến đất đai và trong đó thì hơn 50% khiếu nại này là có cơ sở (Báo cáo tại QH Khóa XIII, kỳ họp thứ 4). III. Một số giải pháp nâng cao năng lực quản lý việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1. Tăng cường tính công khai trong nguyên tắc thu hồi đất; theo đó việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và công khai; Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm đã được xét duyệt. Quy định rõ ràng và cụ thể hơn các trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, Thông báo Khoa học và Công nghệ* Số 2-2012 38 an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội. Đối với các dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng được chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng quyền sử dụng đất với nhà đầu tư để thực hiện dự án. 2. Sửa đổi cơ chế thu hồi đất theo hướng quy định Nhà nước thu hồi đất và giao cho một Tổ chức Phát triển quỹ đất thực hiện. Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc trách nhiệm chỉ đạo của Uỷ ban nhân dân các cấp và có sự tham gia của cả hệ thống chính trị. Kiện toàn, nâng cao năng lực của tổ chức có chức năng phát triển quỹ đất để bảo đảm thực thi nhiệm vụ bồi thường giải phóng mặt bằng, đấu giá quyền sử dụng đất. Việc này sẽ mang lại lợi ích: Nhà nước thực hiện thu hồi đất, sẽ chuyển toàn bộ địa tô chênh lệch của đất đai vào ngân sách nhà nước thay vì khoản lợi nhuận địa tô này rơi vào tay các nhà đầu tư nếu để họ thỏa thuận bồi thường với người sử dụng đất như quy định hiện nay; Cải tiến, đổi mới việc định giá đất và quản lý việc định giá đất. 3. Bảo đảm dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật; xác lập cơ chế pháp lý đầy đủ, đồng bộ cho việc thu hồi, giải phóng mặt bằng; ví dụ: bổ sung quy định hướng dẫn chi tiết về điều kiện phát triển “bằng hoặc tốt hơn ở nơi cũ” của khu tái định cư mới tại khoản 3 Điều 42 Luật đất đai 2003. Hoàn thiện cơ chế tạo quỹ đất, huy động các nguồn vốn xây dựng các khu dân cư có hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội đồng bộ để bố trí chỗ ở mới cho người có đất bị thu hồi trước khi bồi thường, giải tỏa. Khu dân cư được xây dựng phù hợp với điều kiện, phong tục, tập quán của từng vùng, miền. 4. Tổ chức thực hiện có hiệu quả phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi. Nghiên cứu phương thức chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho người có đất bị thu hồi. TÀI LIỆU THAM KHẢO [1]. Quốc hội nước CHXHCNViệt Nam (2003, Luật đất đai). [2]. Chính Phủ, NĐ số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007,Quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thực hiện quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. [3]. Chính Phủ, NĐ số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009,Quy định bổ sung về Quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. [4]. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 về chính sách, pháp luật đất đai.