Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán Vốn đầu tư qua Kho bạc Nhà nước

định vai trò to lớn của đầu tư phát triển đối với nền kinh tế, trong đó đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) để xây dựng các kết cấu hạ tầng là một tiền đề cơ bản. Trong những năm qua thực hiện đường lối đổi mới kinh tế, Đảng và Nhà nước ta đã luôn chú trọng tới đầu tư XDCB. Bên cạnh việc xây dựng và hoàn thiện cơ chế chính sách về quản lý đầu tư nhằm tạo ra một hành lang pháp lý phù hợp với cơ chế quản lý mới- cơ chế thị trường theo định hướng XHCN, Nhà nước còn giành một khoản chi thích hợp từ ngân sách nhà nước cho công tác đầu tư XDCB, cùng với việc tích cực huy động các nguồn vốn khác trong nước và các nguồn vốn nước ngoài dưới các hình thức vay nợ và viện trợ của các tổ chức hỗ trợ phát triển. Song trong điều kiện nền kinh tế còn chậm phát triển như hiện nay ở nước ta, việc tăng tích luỹ vốn để đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của đầu tư phát triển còn gặp nhiều khó khăn. Vấn đề đặt ra là phải sử dụng một cách tiết kiệm và có hiệu quả mọi nguồn vốn dùng cho đầu tư phát triển, trong đó tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư có một ý nghĩa quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả của đồng vốn đầu tư. Tại điều 60- chương V Luật Ngân sách nhà nước được ban hành năm 1997 đã qui định rõ chức năng kiểm tra, thanh toán của Kho bạc Nhà nước; chức năng này được khẳng định lại tại điều 56-chương V Luật Ngân sách nhà nước ban hành năm 2002 ; từ chỗ Kho bạc Nhà nước chỉ thực hiện kiểm soát các khoản chi thường xuyên của ngân sách, bắt đầu từ 1/1/2000 đã thực hiện kiểm soát cả chi vốn đầu tư XDCB. Một loạt các cơ chế chính sách về quản lý vốn đầu tư, về thanh quyết toán vốn đầu tư đã được bổ sung, sửa đổi cho phù hợp nhằm quản lý tốt nguồn vốn đầu tư, thực hiện thanh toán kịp thời cho chủ đầu tư không bị ách tắc. Tuy nhiên đến nay vẫn chưa có một chế tài qui định cụ thể về phạm vi kiểm soát của Kho bạc Nhà nước là kiểm soát như thế nào, kiểm soát đến đâu để vừa làm tốt chức năng người gác cổng cuối cùng của ngân sách, vừa nâng cao được trách nhiệm pháp lý của các cơ quan có liên quan và trách nhiệm của chủ đầu tư. Chính vì vậy để thực hiện được yêu cầu sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả nguồn vốn đầu tư cần phải nghiên cứu một cách nghiêm túc, đưa ra được các luận cứ khoa học, những kinh nghiệm từ thực tiễn nhằm hoàn thiện qui trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc Nhà nước. Xuất phát từ những lý luận và thực tiễn trên, Vụ Thanh toán VĐT thuộc Kho bạc Nhà nước TW chọn đề tài nghiên cứu "Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán Vốn đầu tư qua Kho bạc Nhà nước ". 2/ Mục đích nghiên cứu của đề tài: Mục tiêu của đề tài là nghiên cứu một số lý luận về quản lý đầu tư và quản lý vốn đầu tư trong giai đoạn hiện nay, đặc biệt là những vấn đề có liên quan đến công tác thanh quyết toán vốn đầu tư. Từ những vấn đề cơ bản của lý luận xác định rõ vai trò, vị trí, chức năng của Kho bạc Nhà nước đối với công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư. Đồng thời thông qua nghiên cứu thực trạng của công tác quản lý vốn đầu tư trong những năm qua nhằm đánh giá một cách tổng quát công tác quản lý vốn đầu tư nói chung và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc Nhà nước nói riêng, chỉ ra những mặt được và chưa được của cơ chế hiện hành. Trên cơ sở đó đề ra những giải pháp phù hợp nhằm nâng cao chất lượng của công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc Nhà nước ứng dụng vào thực tế công tác. 3/ Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Để thực hiện tiết kiệm và nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn vốn đầu tư XDCB có nhiều giải pháp liên quan đến chính sách kinh tế vĩ mô, đến nhiều cấp quản lý từ Chính phủ đến các Bộ, ngành, các cơ quan quản lý nhà nước; đến các tổ chức tư vấn, các chủ đầu tư và nhà thầu xây lắp. Song xuất phát từ mục đích nghiên cứu của đề tài, phạm vi của đề tài chỉ nghiên cứu những vấn đề về lý luận và thực tiễn có liên quan đến công tác quản lý vốn đầu tư và liên quan đến công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thuộc NSNN qua Kho bạc Nhà nước. 4/ Phương pháp nghiên cứu: Đề tài đã sử dụng phương pháp tổng hợp-phân tích thông qua khảo sát tình hình thực tế tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc TW và thu thập thông tin từ các Kho bạc Nhà nước. Trên cơ sở đó phân tích rút ra những kết luận và đề ra những giải pháp phù hợp, những kiến nghị cụ thể đối với công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc Nhà nước. 5/ Kết cấu của đề tài: Ngoài phần mở đầu và kết luận, phần nội dung chính của đề tài được trình bày trong 3 phần chính kết cấu thanh 3 chương: Chương I: Một số vấn đề về công tác quản lý vốn đầu tư XDCB Chương II: Thực trạng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư Chương III: Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc Nhà nước. CHƯƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XDCB I. TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ Ở VIỆT NAM 1. Quan điểm của Đảng và Nhà nước về quản lý vốn đầu tư Trong những năm qua toàn Đảng, toàn dân ta ra sức thực hiện các nghị quyết đại hội VI-VII-VII và IX của Đảng nhằm đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, xây dựng nền kinh tế độc lập tự chủ, đưa đất nước ta trở thành một nước công nghiệp; ưu tiên phát triển lực lượng sản xuất; đồng thời xây dựng quan hệ sản xuất phù hợp theo định hướng xã hội chủ nghĩa; phát huy cao độ nội lực, tranh thủ nguồn lực bên ngoài và chủ động hội nhập kinh tế để phát triển nhanh; có hiệu quả và bền vững. Quan điểm định hướng phát triển kinh tế xã hội và quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của đảng ta được thể hiện thông qua chiến lược phát triển kinh tế-xã hội của đất nước. Mục tiêu phát triển chiến lược kinh tế- xã hội 10 năm 2001-2020 là đưa đất nước ta ra khỏi tình trạng kém phát triển, nâng cao rõ rệt đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành một nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Nguồn lực con người, năng lực khoa học và công nghệ, kết cấu hạ tầng, tiềm lực kinh tế, quốc phòng, an ninh được tăng cường; thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa được hình thành về cơ bản; vị thế của nước ta trên thị trường quốc tế được nâng cao. Các quan điểm phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch hoá tập trung và kinh tế thị trường đều coi đầu tư là nhân tố quan trọng để phát triển kinh tế, là chìa khoá để tăng trưởng kinh tế và điều hành cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá hiện đại hoá, nhằm tạo ra thế và lực để đưa đất nước ta hoà nhập vào cộng đồng quốc tế trong thập kỷ XXI. Vai trò của đầu tư được thể hiện qua việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở nước ta trong thời kỳ qua. Để công nghiệp hoá, hiện đại hoá, cần huy động nhiều nguồn vốn và có những biện pháp sử dụng vốn có hiệu quả, trong đó nguồn vốn trong nước là quyết định, nguồn vốn đầu tư bên ngoài là quan trọng. Như chúng ta đã biết, để đảm bảo tăng trưởng bình quân hàng năm khoảng 8% phải đưa mức vốn đầu tư lên trên 20% GDP hàng năm. Điều đó đòi hỏi phải có chủ trương chính sách phù hợp, kịp thời để động viên toàn xã hội cần kiệm trong sản xuất, tiết kiệm trong tiêu dùng, dồn vốn cho đầu tư phát triển, nhất là trong lĩnh vực sản xuất vật chất. Đầu tư của Ngân sách nhà nước có ý nghĩa quan trọng đối với sự tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Cần tăng nhanh hơn nữa nguồn vốn đầu tư tập trung của Ngân sách nhà nước bằng cách tăng mức huy động GDP vào ngân sách, thu hút các nguồn vốn viện trợ và tín dụng ưu đãi cua các chính phủ, các tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế, kiểm tra, kiểm soát, quản lý chặt chẽ phân bổ và sử dụng vốn đầu tư có hiệu quả , chống thất thoát, lãng phí. Vốn đầu tư của nhà nước chủ yếu dùng để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, xây dựng mới một số cơ sở công nghiệp mũi nhọn, then chốt, một số cơ sở công nghiệp chế biến nông, lâm, thuỷ sản làm hàng hoá và dịch vụ xuất khẩu và dành một phần tài trợ của các dự án giải quyết việc làm, nhất là để phủ xanh đất trống đồi trọc, đánh bắt thuỷ hải sản. Nhà nước chỉ cấp vốn cho những dự án, công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng trực tiếp thu hồi vốn. Phần còn lại sử dụng vốn tín dụng đầu tư của Chính phủ để đầu tư và người sử dụng vốn phải hoàn trả. Đổi mới cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng để nhằm ngăn chặn tiêu cực, lãng phí, thất thoát vốn của Nhà nước, nhất là các khâu thiết kế, xác định định mức đơn giá xây dựng, nghiệm thu công trình. Sử dụng tốt các biện pháp thẩm định chất lượng, giá cả vật tư, thiết bị nhập khẩu, kiểm toán các dự án, công trình xây dựng. Mỗi dự án, công trình đều phải có người làm chủ cụ thể. Những dự án, công trình phải thu hồi vốn thì phải thu hồi vốn đủ và đúng hạn cho nhà nước. Khai thác mọi khả năng tiết kiệm và đầu tư phát triển của dân, của các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế bằng nhiều hình thức sao cho mọi tiềm năng đều được huy động, mọi đồng vốn đều được sinh lời, nâng dần tỷ trọng của nguồn vốn này trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Để mở rộng quy mô và nâng cao hiệu quả vốn đầu tư cần phải bổ sung, hoàn chỉnh những chính sách vĩ mô cần thiết như sau: - Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô, thực hiện nhất quán chính sách kinh tế nhiều thành phần, bảo hộ mọi hình thức sở hữu hợp pháp và quyền tự do kinh doanh theo pháp luật, ban hành luật đầu tư trong nước và các luật lệ thể chế cần thiết khác để khuyến khích và hỗ trợ các nỗ lực đầu tư phát triển. - Đổi mới chính sách tài chính quốc gia, giải quyết tốt mối quan hệ giữa tài chính nhà nước với tài chính doanh nghiệp và dân cư, xử lý thoả đáng nhu cầu động viên thu nhập tập trung vào ngân sách với nhu cầu tự đầu tư của từng doanh nghiệp và dân cư, bảo đảm lợi ích cho người đầu tư, tạo động lực mở rộng quy mô sản xuất, kinh doanh. - Hình thành và phát triển thị trường vốn mà nòng cốt là các Ngân hàng đầu tư và Ngân hàng thương mại nhà nước, các Công ty tài chính, các tổ chức bảo hiểm. Cần phải cải cách các hệ thống ngân hàng, tuân thủ các nguyên tắc của cơ chế thị trường và thông lệ quốc tế nhằm huy động và cho vay vốn có hiệu quả, đáp ứng được nhu cầu tăng trưởng cao của nền kinh tế quốc dân. Phát triển các hình thức công ty cổ phần, mở rộng từng bước việc phát hành và lưu thông các loại cổ phiếu, tín phiếu, trái phiếu, tạo tiền đề thiết lập thị trường chứng khoán. - Bổ sung sửa đổi các cơ chế tài chính nhằm thực hiện nghiêm ngặt chế độ tiết kiệm trong mọi hoạt động của cơ quan Đảng, Nhà nước, quân đội, công an, các đoàn thể, các doanh nghiệp và nhân dân, dồn vốn cho đầu tư phát triển. - Song song với việc khai thác các nguồn lực trong nước, cần tạo điều kiện để thu hút nhiều hơn và có hiệu quả hơn vốn và công nghệ bên ngoài. Thực hiện các chính sách thích hợp để thu hút mạnh vốn đầu tư nước ngoài. Xây dựng cơ chế và quy định trách nhiệm đối với việc vay nợ, trả nợ nước ngoài, đảm bảo sử dụng vốn vay có hiệu quả, không để nợ nần chồng chất. Quy hoạch các vùng, trước hết là địa bàn trọng điểm, các khu chế xuất, khu kinh tế đặc biệt, khu công nghiệp tập trung. Xây dựng các dự án đầu tư, các xác định thứ tự ưu tiên các công trình cần huy động vốn đầu tư của nước ngoài. Đảm bảo căn cứ khoa học cho việc bố trí các công trình quan trọng, tránh những sai lầm gây hậu quả lâu dài. Tiếp tục cải thiện môi trường đầu tư cả về mặt pháp luật, quy chế lẫn điều kiện sinh hoạt và làm việc cho các nhà đầu tư nước ngoài. 2. Những đặc thù về quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua Xây dựng cơ bản là ngành sản xuất vật chất đặc biệt bởi các hạng mục công trình, công trình, dựa án gắn liền với đất, mặt nước, thềm lục địa. Dự án, công trình xây dựng ở đâu thì chỉ sử dụng ở đó. Thời gian xây dựng dự án, công trình rất dài. Có dự án, công trình thi công xây dựng và hoàn thành trong 1 năm hoặc 5 năm, 10 năm hoặc lâu hơn nữa. Dự án, công trình xây dựng có liên quan đến rất nhiều ngành như địa chất, thuỷ văn, môi trường sinh thái, giao thông, điện, cấp nước, quốc phòng, an ninh vv. . . Để xây dựng dự án, công trình phải tuân thủ nghiêm ngặt quy trình, quy phạm đầu tư và xây dựng từ điều tra, khảo sát lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc lập báo cáo đầu tư, quyết định đầu tư đến lập thiết kế kỹ thuật- Tổng dự toán, dự toán công trình, rồi bố trí vốn đầu tư, bố trí kế hoạch đầu tư, đấu thầu hoặc chỉ định thầu, triển khai thi công xây dựng dự án, công trình rồi đến nghiệm thu khối lượng công trình hoàn thành, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư, đưa công trình vào khai thác, sử dụng. Với tính liên tục, phức tạp của quá trình đầu tư và xây dựng, nhằm đảm bảo quản lý đầu tư và xây dựng ngày càng chặt chẽ, có hiệu quả, Chính phủ đã không ngừng hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý đầu tư và xây dựng. Chỉ tính từ khi Chính phủ ban hành Nghị định 385-CP ngày 6/9/1990 thay thế Nghị định 232-CP ngày 6-6-1981 về Điều lệ quản lý xây dựng cơ bản thì đến nay đã 7 lần Chính phủ sửa đổi để hoàn thiện dần quy chế quản lý đầu tư và xây dựng từ nguồn chi của Ngân sách nhà nước. Theo tinh thần của các Nghị định này thì vốn đầu tư của Nhà nước (bao gồm vốn Ngân sách nhà nước và vốn doanh nghiệp nhà nước) đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, chiếm tỷ trọng cao trong vốn đầu tư toàn xã hội. Nhằm hạn chế và tiến tới xoá bỏ bao cấp trong đầu tư và xây dựng, những đối tượng đầu tư bằng vốn Ngân sách nhà nước được thu hẹp lại và đối tượng đầu tư bằng các nguồn vốn khác tăng lên. Vốn Ngân sách nhà nước không đầu tư cho các dự án, công trình thuộc khu vực sản xuất, kinh doanh, dịch vụ. Vốn Ngân sách nhà nước chỉ đầu tư cho các dự án, công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế, hạ tầng xã hội, y tế, quốc phòng, an ninh, trồng rừng phòng hộ, rừng đầu nguồn... không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Tính đến năm 2002 mức tăng trưởng chung toàn xã hội là 16%, trong đó vốn đầu tư của Ngân sách nhà nước có tốc độ tăng trưởng bình quân là 21%. Trong tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội, ngoài vốn đầu tư từ Ngân sách nhà nước đã xuất hiện nhiều nguồn vốn khác được huy động cho đầu tư phát triển như vốn vay nợ, viện trợ của nước ngoài, vốn huy động của dân như công trái giáo dục, trái phiếu Chính phủ, vốn Nhà nước và nhân dân cùng làm, nguồn vốn quốc hội để lại, nguồn vốn C- K, nguồn vốn đổi đất lấy công trình v v. . . Như vậy thực tế ngày nay một dự án, công trình sử dụng nhiều nguồn vốn để đầu tư. Dù là nguồn vốn nào sử dụng cho đầu tư phát triển đều phải được sử dụng đúng mục đích, đều phải được quản lý giám sát chặt chẽ, có hiệu quả. Với tính đặc thù trong đầu tư và xây dựng, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý, quá trình đầu tư và xây dựng được chia thành ba giai đoạn, bao gồm: Chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và kết thúc xây dựng đưa dự án, công trình vào khai thác sử dụng. Chuẩn bị đầu tư là giai đoạn khởi đầu của quá trình đầu tư và xây dựng. Chuẩn bị đầu tư tốt sẽ thúc đẩy quá trình thực hiện các giai đoạn tiếp theo được nhanh chóng và có hiệu quả kinh tế cao. Chuẩn bị đầu tư là lúc tiến hành nghiên cứu, xác định sự cần thiết phải đầu tư và xác định quy mô đầu tư cho thích hợp bao gồm các công việc như tiến hành nghiên cứu tiếp xúc, thăm dò thị trường trong nước, ngoài nước ( đối với dự án, công trình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ), tiếp cận với các dự án công trình đã đầu tư trong nước, ngoài nước để hình thành ý tưởng đầu tư; tiến hành điều tra khảo sát và chọn địa điểm xây dựng, tiến hành lập dự án đầu tư để trình cấp có thẩm quyền quyết định, phê duyệt quyết định đầu tư. Sản phẩm cuối cùng của giai đoạn chuẩn bị đầu tư là dự án đầu tư được phê duyệt, tức là cơ quan có thẩm quyền phê duyệt quyết định đầu tư . Tiếp theo của giai đoạn chuẩn bị đầu tư là giai đoạn thực hiện đầu tư. Chủ đầu tư tiến hành các công việc như: Xin giao đất hoặc thuê đất; xin giấy phép đầu tư; thực hiện đền bù giải phóng mặt bằng; mua sắm thiết bị và công nghệ; thực hiện khảo sát , thiết kế xây dựng; tiến hành thi công xây dựng; tiến hành đấu thầu hay chỉ định thầu; thực hiện quản lý kỹ thuật, chất lượng thiết bị và chất lượng xây dựng; vận hành thử, nghiệm thu thanh toán, quyết toán vốn đầu tư, bàn giao và thực hiện bảo hành công trình. Trong giai đoạn thực hiện đầu tư bao gồm cả công việc chuẩn bị thực hiện đầu tư đó là thực hiện việc khảo sát thiết kế xây dựng, thẩm định phê duyệt thiết kế, dự toán và lập thiết kế kỹ thuật – Tổng dự toán. Giai đoạn cuối cùng của đầu tư và xây dựng là kết thúc xây dựng đưa dự án, công trình vào khai thác, sử dụng. Những công việc chính của giai đoạn này gồm nghiệm thu, bàn giao công trình, thực hiện việc kết thúc xây dựng công trình, vận hành công trình và hướng dẫn sử dụng công trình; bảo hành công trình, quyết toán vốn đầu tư, trình duyệt quyết toán vốn đầu tư và phê duyệt quyết toán vốn đầu tư thuộc thẩm quyền. Nhằm thực hiện quản lý đầu tư và xây dựng được chặt chẽ, sát với tính chất đặc thù của đầu tư và xây dựng, quá trình đầu tư và xây dựng được chia thành các giai đoạn. Mỗi giai đoạn đều có những nội dung công việc cụ thể và yêu cầu quản lý phù hợp với từng giai đoạn. Thực hiện yêu cầu này cần xác định rõ vai trò trách nhiệm, quyền hạn của chủ đầu tư, của từng ngành, từng cấp Trung ương và địa phương trong đầu tư và xây dựng. Đối với chủ đầu tư: Chủ đầu tư là người chủ sở hữu vốn, người vay vốn hoặc người được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu tư. Chủ đầu tư được xác định ngay từ khi lập báo cáo nghiên cứu khả thi hay báo cáo đầu tư. Chủ đầu tư phải tổ chức lập dự án đầu tư, xác định rõ nguồn vốn đầu tư, thực hiện các thủ tục đầu tư để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; tổ chức đấu thầu ( đối với các dự án phải đấu thầu), thực hiện ký kết hợp đồng và thực hiện hợp đồng đã ký. Chủ đầu tư trực tiếp quản lý dự án phải thành lập Ban quản lý dự án để thực hiện dự án. Chủ đầu tư được yêu cầu các cơ quan hữu quan của Nhà nước công bố công khai các quy định có liên quan đến công việc đầu tư như quy hoạch xây dựng, đất đai, tài nguyên, nguồn điện, nước, giao thông vận tải, môi trường sinh thái, phòng chống cháy nổ, bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, an ninh, quốc phòng v v .. . Đầu tư và xây dựng có liên quan đến toàn xã hội trước hết cần xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan, các cấp, các ngành Trung ương và địa phương trong quản lý đầu tư và xây dựng. Đối với các cơ quan Trung ương như Bộ Kế hoạch và đầu tư; Bộ Tài chính; Bộ Xây dựng, các Bộ quản lý chuyên ngành, các Bộ khác. Đối với địa phương gồm Uỷ ban Nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương các cơ quan sở, ban ngành như Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính vật giá, Sở Xây dựng v v... Đối với các cơ quan tổng hợp nhà nước như kế hoạch, tài chính, xây dựng... tuỳ theo chức năng nhiệm vụ được Nhà nước giao mà thực hiện việc nghiên cứu ban hành cơ chế chính sách, quy phạm quy chuẩn xây dựng, đơn giá định mức, tiêu chuẩn kinh tế- kỹ thuật xây dựng thuộc lĩnh vực quản lý để thực hiện thống nhất trong cả nước. Đối với các Bộ quản lý chuyên ngành nghiên cứu ban hành cơ chế, chính sách, định mức kinh tế- kỹ thuật, đơn giá theo từng chuyên ngành. Các Bộ, ngành khác thuộc trung ương và địa phương thì theo chức năng nhiệm vụ được nhà nước giao mà thực hiện việc quản lý nhà nước và quản lý đầu tư và xây dựng cơ bản thuộc phạm vị mình đảm nhận như trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết định đầu tư hoặc phê duyệt quyết định đầu tư thuộc thẩm quyền quản lý; duyệt thiết kế kỹ thuật- Tổng dự toán, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết toán vốn đầu tư hoặc duyệt quyết toán vốn đầu tư thuộc thẩm quyền; chỉ đạo các chủ đầu tư thực hiện đầu tư nhất là thực hiện đấu thầu trong xây dựng. Đấu thầu trong đầu tư và xây dựng là một hình thức quản lý tiên tiến trên thế giới. Thực hiện đấu thầu trong đầu tư và xây dựng là thực hiện cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước trong đầu tư và xây dựng. Thông qua đấu thầu, chủ đầu tư lựa chọn được nhà thầu tốt nhất, đảm bảo chất lượng công trình tốt nhất với thời gian thi công nhanh nhất và với giá hợp lý nhất. Thực hiện đấu thầu, nhà thầu cũng tự khẳng định mình về các mặt kinh tế, kỹ thuật và tổ chức quản lý. Nhà nước khuyến khích đấu thầu trong đầu tư và xây dựng. Từ khi Nhà nước ban hành Nghị định 43-CP ngày 17-6-1996 về quy chế đấu thầu đến nay đã 5 lần sửa đổi, bổ sung quy chế đấu thầu trong đầu tư và xây dựng nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng, đảm bảo tính trung thực, khách quan trong xây dựng, đáp ứng yêu cầu quản lý chặt chẽ vốn đầu tư, chống thất thoát, lãng phí vốn, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. II. ĐÁNH GIÁ SƠ BỘ VỀ TÌNH HÌNH SỬ DỤNG VỐN ĐẦU TƯ XDCB THỜI GIAN QUA Công cuộc đổi mới toàn diện đất nước được đánh dấu bằng Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ VI năm 1986, Đại hội Đảng lần thứ VII, VIII, IX tiếp tục khẳng định và hoàn thiện thêm đường lối đổi mới do Đại hội lần thứ VI đề ra, trong đó huy động mọi nguồn lực của toàn xã hội cho đầu tư là một trong những vấn đề then chốt để phát triển kinh tế và đến nay sự nghiệp đổi mới đất nước đã đạt được những thành tựu rõ rệt : Kinh tế nước ta dần thoát ra khỏi cuộc khủng khoảng và bắt đầu tăng trưởng với tốc độ cao, lạm phát bị đẩy lùi, đời sống nhân dân từng bước được cải thiện, lòng tin vào Đảng và Nhà nước mạnh hơn bao giờ hết. Từ năm 1991 đến nay, kinh tế nước ta thực sự khởi sắc, thu nhập quốc dân bình quân thời kỳ 1991-1997 tăng 8,2%/năm, năm 1998 mặc dù bị ảnh hưởng sâu sắc của cuộc khủng khoảng tài chính tiền tệ khu vực, trong khi các nước khu vực có mức tăng trưởng âm, tốc độ tăng trưởng GDP nước ta vẫn đạt 5,8%. Hầu hết các chỉ tiêu kinh tế-xã hội đều đạt được mục tiêu đề ra. Chúng ta đã bắt đầu có tích luỹ từ nội bộ nền kinh tế, đời sống nhân dân từng bước dược cải thiện. Giá trị sản lượng nông nghiệp hàng năm tăng bình quân 5,8%, sản lượng công nghiệp tăng 13,7%, xuất khẩu tăng gần 20%. Cùng với sự đổi mới toàn diện, trên mọi lĩnh vực, chính sách, cơ chế về đầu tư phát triển trong thời gian quan đã từng bước được hoàn thiện thể hiện đường lối phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nước ta là phát triển kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa có sự điều tiết của Nhà nước. Vốn đầu tư toàn xã hội đã dần được quản lý theo những mức độ khác nhau đối với những nguồn vốn khác nhau đảm bảo tính phù hợp với định hướng phát triển và hiệu quả của vốn đầu tư, quản lý vốn đầu tư được thực hiện thông qua việc quản lý các dự án đầu tư trên cơ sở hình thành bộ máy tổ chức thực hiện. Xuất phát từ chủ trương từng bước hạn chế, dẫn đến xoá bỏ bao cấp trong đầu tư, nguồn vốn ngân sách nhà nước chỉ tập trung vào các công trình kỹ thuật hạ tầng không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Nhà nước chủ yếu dành ưu tiên đầu tư những công trình trọng điểm, những công trình có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế-xã hội của toàn đất nước. Mục tiêu đầu tư của nguồn vốn Ngân sách Nhà nước cũng có sự chuyển dịch, tập trung cho xây dựng cơ sở hạ tầng lĩnh vực Giao thông vận tải, nông nghiệp, nông thôn, khoa học công nghệ môi trường, giáo dục đào tạo, văn hoá, y tế thể thao . . . Những công trình có khả năng thu hồi vốn đã được chuyển sang dùng nguồn vốn khác để đầu tư, lúc này vốn tín dụng ưu đãi Nhà nước được xem như là một hình thức quá độ từ bao cấp trong đầu tư sang hình thức tự vay tự trả. Nguồn vốn đầu tư phát triển toàn xã hội giai đoạn 1995 - 2000 có xu hướng ngày càng tăng trong tổng thu nhập quốc nội (GDP), theo số liệu thống kê qua từng năm, tổng nguồn vốn toàn xã hội dành cho đầu tư phát triển thời kỳ (1991-2000) đạt khoảng 652.831 tỷ đồng (giá hiện hành hàng năm), tốc độ tăng bình quân hàng năm là 30 %, trong đó vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước khoảng 143.054 tỷ đồng, tốc độ tăng bình quân hàng năm là 35%. Nhờ thực hiện đầu tư đúng hướng nên trong những năm qua chúng ta đã hoàn thành và đưa vào sử dụng hàng ngàn công trình lớn nhỏ, trong đó có nhiều công trình lớn giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân như : Thủy điện Hoà Bình công suất 1.920 Mw, thủy điện Thác Mơ 120 Mw, Thuỷ điện Vĩnh Sơn, Cụm tuốc bin khí Bà Rịa-Vũng Tàu, Đường dây tải điện 500Kw, Đường Bắc Thăng Long-Nội Bài. . . . những kết quả đó đã làm tăng thêm cho đất nước nhiều năng lực sản xuất mới trên nhiều lĩnh vực thuộc tất cả các ngành kinh tế xã hội, góp phần tạo ra cơ sở vật chất, thúc đẩy sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Kết quả cuối cùng của đầu tư XDCB là tài sản cố định mới tăng và năng lực sản suất tăng thêm. Những kết quả này đóng góp trực tiếp cho hoạt động sản xuất kinh doanh, đó chính là cơ sở để phát huy tác dụng của vốn đầu tư. Tài sản cố định mới tăng là sản phẩm cuối cùng biểu hiện dưới dạng hiện vật. Năng lực sản suất tăng thêm phản ánh khả năng phát huy tác dụng cho các tài sản cố định mới tăng để tạo ra các sản phẩm cho ngành sản xuất dịch vụ. Giá trị tài sản cố định mới tăng của các ngành kinh tế ngày càng tăng lên, tuy nhiên mức tăng này là không đều nhau giữa các năm, cụ thể như sau : Năm Giá trị TSCĐ mới tăng ( giá hiện hành - tỷ đồng ) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 1.806 2.311 7.739 16.248 19.764 60.682 96.870 97.337 103.771 120.600 Chỉ tiêu giá trị tài sản cố định mới tăng thêm và năng lực sản xuất mới chỉ phản ánh được mặt lượng, để hiểu được mặt chất của quá trình đầu tư ta sẽ xem xét hiệu quả đầu tư XDCB thông qua hệ số ICOR (Incremental Capital Output Rate). Hệ số ICOR là đại lượng phản ánh hiệu quả của việc sử dụng vốn đầu tư phát triển, đánh giá nhu cầu về tỷ trọng (%) vốn đầu tư phát triển trong GDP để đảm bảo cho GDP tăng trưởng được 1%. Hay nói cách khác, cần tỷ trọng (%) vốn đầu tư phát triển trong GDP là bao nhiêu để có dược 1% tăng trưởng GDP trong điều kiện sản xuất kinh doanh bình thường. Theo số liệu tính toán của các nhà kinh tế Việt Nam thì hệ số ICOR ở nước ta bình quân giai đoạn (1991-2000) là 3,3 . Cụ thể trong từng năm như sau : Năm 1991 là 2,8; năm 1992 : 1,4; năm 1993 : 3,6; năm 1994 : 3,5; năm 1995 : 3,1; năm 1996 : 3,0; năm 1997 : 3,45; năm 1998 : 4,3; năm 1999 : 3,8; năm 2000 dự tính 3,8. Hệ số này ở một số nước trong khu vực như sau : 1963 -1973 1974 - 1981 1982 - 1988 Singgapore 3,1 5,0 7,0 Hàn quốc 2,8 4,0 2,8 Đài Loan 2,8 3,7 2,8 Hồng Kong 3,6 3,4 3,9 So với những nước trong khu vực, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xã hội của ta ở mức trung bình. Tuy nhiên, hệ số ICOR còn thấp chủ yếu do chúng ta ở xuất phát điểm thấp, chúng ta mới bắt đầu đi vào công cuộc đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, nhiều tiềm năng còn chưa được khai thác, đầu tư chủ yếu là đầu tư mới và công nghệ còn sử dụng nhiều lao động. 1. Về nguồn vốn đầu tư phát triển 1.1. Nguồn vốn ngân sách nhà nước Nhìn chung nguồn vốn đầu tư toàn xã hội có xu hướng gia tăng nhanh, năm sau cao hơn năm trước và ngày càng phát triển đa dạng, từng thời kỳ phù hợp với chủ trương phát triển kinh tế của Đảng và Nhà nước, cho đến nay hầu hết các doanh nghiệp đã làm quen với cơ chế sử dụng vốn vay tín dụng cho đầu tư phát triển. Qua việc triển khai nguồn vốn tín dụng đã góp phần thực hiện chủ trương xoá bỏ bao cấp, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư trong mỗi doanh nghiệp cũng như toàn bộ nền kinh tế, đưa nền kinh tế thoát khỏi khủng hoảng, làm tăng đáng kể năng lực sản xuất của các ngành kinh doanh. nếu trước đây nguồn đầu tư chủ yếu là vốn từ NSNN thì đến những năm gần đây tỷ lệ vốn ngân sách nhà nước so với tổng vốn đầu tư toàn xã hội đang có xu hướng giảm dần và tốc tộ tăng trưởng vốn đầu tư từ NSNN cũng giảm do chủ trương xoá bao cấp trong đầu tư, mặt khác cũng do trong tổng cơ cấu nguồn vốn đầu tư toàn xã hội xuất hiện lượng vốn đầu tư nước ngoài tương đối lớn. Vốn đầu tư phát triển từ NSNN trong GDP giai đoạn 1991-1995 chiếm khoảng 6%, đến giai đoạn 1996-2000 đạt 6,6%. Về tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư từ NSNN thì giai đoạn 1991 - 1995 đạt bình quân 85%/năm, đến giai đoạn 1996 - 2000 tốc độ này chỉ đạt 11%/năm, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư này không đều qua các năm. Tuy nhiên tổng mức vốn dành cho đầu tư phát triển của Nhà nước hàng năm vẫn rất lớn, chủ yếu chỉ tập trung vào các công trình kỹ thuật hạ tầng không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và trong giai đoạn hiện nay, khi Việt Nam đang từng bước tham gia hội nhập kinh tế thế giới thì nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đóng vai trò cực kỳ quan trọng, bằng các biện pháp như kích cầu thông qua phát hành công trái xây dựng tổ quốc, đầu tư cho 1.000 xã nghèo, đầu tư vào các dự án lớn , các khu kinh tế trọng điểm làm tăng nhu cầu đầu tư và tiêu dùng trong toàn xã hội - nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đã góp phần bình ổn, điều tiết sự phát triển kinh tế xã hội, thúc đẩy tăng trưởng chung của nền kinh tế. Ngoài nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, các nguồn vốn khác cũng đã dần khẳng định vị trí và vai trò của mình trong nền kinh tế quốc dân. Nguồn vốn tín dụng đầu tư từ năm 1990 đến nay đã không ngừng tăng trưởng cả về quy mô và số lượng dự án, cơ chế huy động và sử dụng vốn được thay đổi theo 1.2. Nguồn vốn của các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh Nguồn vốn đầu tư phát triển của các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh là nguồn vốn chiếm tỷ trọng thấp trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội và hiện nay đang có xu hướng giảm nhẹ, nhưng tốc độ tăng trưởng hàng năm vẫn đạt trên 18% và có xu hướng tăng lại trong thời gian tới. Theo đánh giá của các nhà hoạch định chính sách thì giai đoạn 1996-2000 tỷ lệ tiết kiệm của dân cư đạt khoảng 15% GDP, trong khi đó thời kỳ 1996-1997 chúng ta mới chỉ huy động được xấp xỉ 7,8% GDP cho đầu tư trực tiếp và gián tiếp, đạt 52% tổng số nguồn tiết kiệm. Nhờ có chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nước phát triển kinh tế nhiều thành phần, tạo môi trường đầu tư thuận lợi cho các thành phần kinh tế đã làm tăng tỷ lệ đầu tư trực tiếp và gián tiếp của dân cư đã góp phần thức tỉnh nguồn vốn này tham gia vào đầu tư phát triển, nâng cao hiệu quả sử dụng đồng vốn nói chung (người có vốn đầu tư có điều kiện thuận lợi và hiệu quả nhất “gặp gỡ” trực tiếp với người có nhu cầu đầu tư hoặc họ là một), góp phần cải thiện đời sống nhân dân, thúc đẩy nền kinh tế và phát triển xã hội. 1.3. Nguồn vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài (FDI) Nguồn vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài (FDI) thật sự chiếm vị trí quan trọng trong nền kinh tế quốc dân, trong giai đoạn vừa qua nguồn vốn này có xu hướng tăng nhanh từ 12,5% trong tổng vốn đ._.ầu tư toàn xã hội thời kỳ 1986-1990 lên 29,1% thời kỳ 1991-1995 và 33,5% thời kỳ 1996-2000 (nguồn vốn này có xu hướng tăng chậm lại trong năm 1998-2000). Nguồn vốn FDI chủ yếu là tiền mặt (chiếm 76,7% tổng nguồn FDI), vốn góp của Việt Nam chủ yếu là giá trị quyền sử dụng đất và tài nguyên (chiếm 74% vốn đóng góp của Việt Nam). Đây thật sự là nguồn vốn cứu cánh cho nền kinh tế nước ta trong giai đoạn vừa qua, những dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài đã đóng góp 43% mức tăng GDP, tạo ra 25% giá trị sản lượng ngành công nghiệp, giải quyết việc làm hơn 25 vạn lao động và hoạt động trên nhiều lĩnh vực kinh tế khác nhau như khai thác dầu khí, sắt thép, xi măng, điện tử, ô tô xe máy, viễn thông, khác sạn, công nghiệp . . . Thời gian tới nguồn vốn FDI sẽ rất quan trọng, tuy nhiên lượng vốn đăng ký mới đang có xu hướng giảm. Các chuyên gia còn dự đoán, do tình hình kinh tế thế giới chưa hồi phục tốc độ tăng trưởng và có sự cạnh tranh quyết liệt trong việc thu hút vốn đầu tư nước ngoài của Trung Quốc trong mấy năm nay, đặc biệt là khi Trung Quốc gia nhập WTO. Mặt khác, nguồn vốn FDI là nguồn vốn rất năng động và dễ bị tổ thương nên nếu nền kinh tế chúng ta dựa hẳn vào nguồn vốn này thì sự phát triển kinh tế sẽ mang nhiều tính rủi ro, bấp bênh, không chủ động do ảnh hưởng rất lớn vào các điều kiện kinh tế bên ngoài. Do vậy, việc hướng trọng tâm vào việc huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn trong nước vần là hướng ưu tiên cơ bản, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển bền vững. 2. Kết quả đầu tư ở một số ngành kinh tế 2.1 Đầu tư cho ngành công nghiệp. Phát triển công nghiệp là một trong những định hướng ưu tiên trong thời kỳ thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư của ngành công nghiệp và xây dựng giai đoạn 1991 - 2000 luôn đạt cao, rất cao thời kỳ 1991-1995 (41,08%) và có xu hướng giảm nhẹ những vẫn ở mức cao thời kỳ 1996-2000 (22,8%), nhờ vậy ở một số lĩnh vực đã đáp ứng được nhu cầu trong nước mà không cần nhập khẩu thậm trí dư thừa như : Điện, thép, xi măng, vật liệu xây dựng . . . Điện là một trong những lĩnh vực được quan tâm hàng đầu trong phát triển công nghiệp, tổng vốn đầu tư từ năm 1996 đến 1999 khoảng 34.160 tỷ đồng, trong đó vốn đầu tư cho nguồn điện là 20.312 tỷ đồng, chiếm 60%. Nhờ vậy đã đưa vào vận hành các nhà máy phát điện lớn như nhà máy điện tuốc bin khí Phú Mỹ 2-1, các tuốc bin khí 2F6 Bà rịa, Cần Thơ, nhà máy thủy Sông Hinh . . ., hoàn thành các đường dây truyền tải điện lớn như đường dây 500KV, gần 2000 Km đường dây truyền tải 110-220Kv . . ., đưa điện lưới về các vùng sâu, vùng xa góp phần thực hiện chương trình đưa điện về nông thôn theo Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ VIII. Giai đoạn 2001-2003 đã khởi công được nhiệt điện Uông Bí mở rộng, nhiệt điện Phú Mĩ 4, thuỷ điện Sê San 3, nhiệt điện Ô Môn, thuỷ điện Đại Ninh, . . .Công tác chuẩn bị đầu tư nhiều dự án lớn như thuỷ điện Na Hang (Tuyên Quang), thuỷ điện Sơn La cũng đang được triển khai rất khẩn trương. Bên cạnh đó ngành thép, phân bón, hoá chất, ngành than , giấy, . . . cũng được quan tâm và đã đạt những kết quả khả quan, như về công nghệ cán thép xây dựng dự kiến đến cuối năm 2003 đạt trên 4 triệu tấn /năm. Giai đoạn 2001-2003 nhiều nhà máy cán thép với công nghệ hiện dại, quy mô trung bình được đầu tư và đi vào hoạt động tại Công ty thép miền Nam, Đà Nẵng, dây chuyền cán thép của Công ty gang thép Thái Nguyên, . . . 2.2 Đầu tư cho ngành giao thông. Giao thông là bộ phận cấu thành cơ bản của hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, là huyết mạnh giao lưu kinh tế, văn hoá, xã hội của các vùng, các miền trên đất nước và giữa nước ta với các nước trên thế giới. Tuy nhiên hiện trạng ngành giao thông vận tải của nước ta còn kém phát triển, chất lượng cơ sở vật chất kỹ thuật yếu kém cả đường bộ, đường sắt, đường thuỷ, đường không và đường biển, đóng góp của ngành vào GPD thấp. Do đó trong thời gian qua, từ năm 1990 đến năm 2000 Nhà nước đã quan tâm đầu tư khá lớn nguồn vốn từ ngân sách cho ngành giao thông vận tải với số vốn gần 90.000 tỷ đồng, tập trung cho xây dựng đường bộ, chủ yếu đầu tư cho nâng cấp cải tạo các tuyến đường quốc lộ huyết mạch, ngoài ra cũng dành một phần vốn đáng kể cho các dự án giao thông nông thôn, vùng sâu, vùng xa. Hàng loạt dự án đầu tư ngành giao thông đã được triển khai thực hiện và đã góp phần làm thay đổi bộ mặt của xã hội, nhiều dự án lớn như quốc lộ 1A kéo dài từ Lạng Sơn đến Cà Mau, Đường QL5 nối liền Hà Nội-Hải Phòng, Đường 51 nối liền TP HCM-Bà Rịa Vũng Tàu, . . . và Đường Hồ Chí Minh được khởi công năm 2001. . . đã được đầu tư, một số dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng đã tạo điều kiện góp phần phát triển kinh tế, đảm bảo an ninh, quốc phòng. Cơ sở hạ tầng của các tỉnh Miền núi đã được cải thiện một bước, Nhà nước đã tập trung đầu tư tuyến đường QL2, QL4A, QL4B thuộc biên giới Lạng Sơn-Quảng Ninh, QL6 nối giữa Hà Đông-Hoà Bình với các tỉnh Sơn La, QL34, QL37, . . . Giao thông nông thôn cũng được quan tâm, nhất là từ khi có chủ trương Nhà nước và nhân dân cùng làm, người dân thấy rõ ý nghĩa của việc phát triển giao thông, yên tâm đóng góp tiền, của góp sức để xây dựng làm thay đổi bộ mặt làng, xã. 2.3 Đầu tư phát triển nông nghiệp và phát triển kinh tế nông thôn. Nước ta có tới gần 80% dân số là nông dân, cùng với chính sách đổi mới của đất nước thực hiện chủ trương phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn của Đảng và Nhà nước, vốn đầu tư phát triển dành cho nông nghiệp có xu hướng tăng tương đối nhanh trong những năm cuối của thập kỷ 20, đạt 11,9%/năm bình quân cho cả giai đoạn 1991-2000, riêng vốn đầu tư của Nhà nước trong giai đoạn này khoảng 33.000 tỷ đồng. Nhờ có sự quan tâm, đầu tư kịp thời của Đảng và nhà nước ngành nông nghiệp nước ta đã trải qua thời kỳ tăng trưởng ổn định, sản lượng nông nghiệp không ngừng tăng nhanh. Đến năm 1998 sản lượng lương thực đã đạt 31,8 tiệu tấn, năm 1999 đạt 34,3 triệu tấn và đạt gần 35 triệu tấn vào năm 2000, khối lượng xuất khẩu gạo năm 2000 đạt 3,5 triệu tấn. Các sản phẩm khác như cao su, cà phê, chè, cũng như các sản phẩm của ngành chăn nuôi đều tăng khá. Trong 3 năm 2001-2003 riêng vốn đầu tư của Nhà nước qua Bộ Nông nghiệp & PTNT là 6.979 tỷ đồng ( năm 2001 là 2.868 tỷ; 2002 là 2.338 tỷ; 2003 là 1.773 tỷ) và đã được tập trung đầu tư chủ yếu cho các công trình thuỷ lợi. Trong đó đã thực hiện các chương trình quan trong, như: Chương trình phục hồi nâng cấp các công trình thuỷ lợi vùng đồng bằng sông Hồng; Chương trình an toàn hồ chứa nước ở miền Trung và Tây Nguyên; Chương trình kiểm soát lũ vùng đồng bằng sông Cửu Long; Chương trình thuỷ lợi nhỏ ở vùng TDMNPB. Kết quả đã hoàn thành đưa vào sử dụng trên 140 dự án thuỷ lợi, tăng thêm diện tích tưới 400 nghìn ha, tiêu gần 150 nghìn ha. Chương trình an toàn đê, kè đã đầu tư gần 500 tỷ đồng để đảm bảo ban toán đê, kè trong mùa lụt bão, đặc biệt là hơn 5.700 km đê điều ở dồng bằng Bắc Bộ, đảm bảo chống được lũ lịch sử ở mức 13,4m tại Hà Nội trên sông Hồng và 7,21 m tại Phả Lại trên sông Thái Bình; Chương trình kiên cố hoá kênh mương, đến nay đã có hơn 13.500 km kênh mương các cấp được kiên cố hoá với vốn đầu tư gần 4.000 tỷ đồng. Có thể nói thuỷ lợi vẫn là chương trình ưu tiên hàng đầu và mang lại kết quả rất quan trọng trong việc chuyển đổi cơ cấu và bảo đảm phát triển sản xuất bền vững. Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn mỗi năm thêm 3 triệu người được cung cấp nước sạch sinh hoạt, nâng tỷ lệ dân số nông thôn có nước sinh hoạt năm 2003 đạt 54%, tạo tiền đề để thực hiện đạt và vượt mục tiêu đề ra là 60% vào năm 2005 2.4 Đầu tư cho ngành giáo dục. Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đất nước trước nhất phải chú trọng đến việc phát triển con người, đầu tư cho con người là một vấn đề được ưu tiên hàng đầu cho cả giai đoạn trước mắt và lâu dài, do đó trong giai đoạn vừa qua Đảng và Nhà nước ta đã dành một lượng vốn đầu tư khá lớn để đầu tư phát triển ngành giáo dục, trong đó vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong thời gian 1991-2000 là 13.000 tỷ đồng, đồng thời huy động nhân dân cùng tham gia vào sự nghiệp giáo dục, đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, mở ra một hướng mới trong việc huy động nguồn lực của toàn xã hội cho sự nghiệp trồng người, tạo ra những đổi thay theo hướng tích cực, đáp ứng nhu cầu học tập, nâng cao tri thức trong nhân dân. Nhờ đó đã từng bước khắc phục tình trạng học ca ba, nâng cấp các phòng học xóa dần tình trạng tranh tre lứa lá, hệ thống các trường học đã được xây dựng khang trang, đẹp đẽ hơn đảm bảo chất lượng giáo dục. Xã hội hoá giáo dục đã tạo điều kiện phát triển việc đa dạng hoá các loại hình trường lớp ngoài công lập và hình thành nhiều cơ sở dạy nghề, . . và hiện nay Nhà nước đang triển khai chương trình kiên cố hoá trường, lớp học. Chương trình này được thực hiện sẽ góp phần không nhỏ vào việc xoá ca ba, kiên cố hoá trường, lớp học, xoá tình trạng “trường không ra trường, lớp không ra lớp”. 2.5 Đầu tư cho ngành y tế Xã hội ngày càng phát triển, nhu cầu chăm sóc sức khoẻ của người dân càng cao, do đó cùng với các lĩnh vực khác, ngành y tế đã được Đảng và Nhà Nước quan tâm đầu tư trong thời gian qua, đặc biệt là sau khi có Nghị quyết TW4 đến nay ngành y tế đã đạt được những thành tựu nhất định. Với tổng vốn đầu tư do ngân sách cấp phát qua 5 năm (1995-1999) là 1.596 tỷ đồng, trong đó vốn trong nước 950,7 tỷ đồng, vốn ngoài nước 645,3 tỷ đồng, nhiều bệnh viện tuyến Trung ương đã có quy hoạch và phương án đầu tư được Chính phủ phê duyệt, vốn đầu tư được bố trí hàng năm đã đáp ứng được phần nào nhu cầu vốn của dự án, nhiều bệnh viện đã được đầu tư, mở rộng như Bệnh viện Bạch Mai, Bệnh viện Hữu Nghị, Bệnh viện 108, Viện Pasteur TP HCM, . . . cùng với hai Trung tân y tế chuyên sâu Hà Nội, TP Hồ Chí Minh và hàng loạt các bệnh viện thuộc tuyến tỉnh đã được cải tạo và nâng cấp đã đáp ứng được yêu cầu khám chữa bệnh của nhân dân. Trang thiết bị y tế trong toàn ngành được nâng cao một bước đáng kể và đã góp phần chuẩn đoán bệnh chính xác hơn, cho nên đã hạ thấp ngày nằm viện trung bình của bệnh nhân, giảm đáng kể việc chuyển bệnh nhân lên tuyến trên, giảm tỷ lệ tử vong, . . . Từng bước đầu tư, xây dựng các trạm y tế xã, phường, thôn, bản, đến nay gần như chúng ta đã hoàn toàn xoá xã trắng về y tế, khuyến khích và có chính sách hỗ trợ để đưa các Y, Bác sĩ về nông thôn, các vùng sâu, vùng xa phục vụ nhân dân. III. MỘT SỐ NHẬN XÉT VỀ TÌNH HÌNH QUẢN LÝ, CẤP PHÁT VỐN ĐẦU TƯ TỪ NSNN TRONG NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY 1. Về cơ chế quản lý đầu tư Trong những qua, Chính phủ Việt Nam đã và đang quan tâm rất nhiều đến lĩnh vực đầu tư và xây dựng, cơ chế về quản lý đầu tư và xây dựng luôn được thay đổi phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước tăng cường trách nhiệm và phần cấp cho các cấp, các ngành trong việc quản lý đầu tư và xây dựng, tăng cường trách nhiệm của chủ đầu tư trong việc thực hiện và sử dụng vốn đầu tư. Vì vậy, đã có tác dụng tích cực tăng cường quản lý, chống thất thoát và lãnh phí, thực hành tiết kiệm, nâng cao hiệu quả đầu tư. Các văn bản pháp quy đã được Chính phủ ban hành trong thời gian qua liên quan đến cơ chế quản lý Nhà nước trong đầu tư XDCB : Nghị định số 232/CP ngày 6/6/1981 của Chính phủ Nghị định số 385/HĐBT ngày 7/11/1990 của Hội đồng Bộ trưởng Nghị định số 177/CP ngày 20/10/1994 của Chính phủ Nghị định số 42/CP ngày 16/7/1999 của Chính phủ Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 7/8/1999 của Chính phủ. Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 của Chính phủ Nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 của Chính phủ. Các Nghị định nói trên đã đảm bảo và duy trì tốt nhịp độ phát triển và tăng trưởng trên lĩnh vực đầu tư và xây dựng, đặc biệt từ khi ban hành Nghị định số 385/HĐBT đến nay đã tạo ra bước phát triển mới, thích ứng với quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, với nhiều hình thức sở hữu vốn, nhiều thành phần kinh tế kinh tế cùng tham gia vào quá trình đầu tư và xây dựng, với kết quả và tiến trình của công cuộc đổi mới, quy mô và tốc độ đầu tư ngày càng mở rộng nhằm đưa nhanh nhịp độ tăng trưởng nền kinh tế quốc dân bình quân hàng năm. Tuy nhiên, trong từng thời gian, từng nội dung công việc có một số văn bản chế độ chưa được thống nhất trong các quy định, dẫn đến công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư gặp nhiều khó khăn, cụ thể : 1.1 Về các văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định của Chính phủ.( vai tr ũc ủa KBNN). - Thông tư số 96/2000/TT-BTC ngày 28/9/2000 của Bộ Tài chính: Quy định KBNN không tham gia các hội đồng nghiệm thu khối lượng XDCB hoàn thành, nhưng lại quy định KBNN phải quản lý vốn chặt chẽ, thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ, thuận tiện và chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng, trước pháp luật về việc nhận và sử dụng vốn NSNN để thanh toán trong đầu tư xây dựng. Thông tư số 70/2000/TT-BTC ngày 17/7/2000 của Bộ Tài chính hướng dẫn quyết toán vốn đầu tư : Quy định KBNN có ý kiến nhận xét về tình hình chấp hành trình tự đầu tư XDCB, chấp hành định mức, đơn giá XDCB. Như vậy nếu thực hiện đầy đủ theo quy định của thông tư này thì KBNN cần phải tham gia từ khâu thẩm tra dự án, thẩm tra thiết kế, dự toán, . . . nhưng công việc này không được quy định trong chức năng, nhiệm vụ của KBNN. - Ngày 15/5/2003 Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 44/2003/TT-BTC hướng dẫn quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN (thay thế Thông tư số 96/2000/TT-BTC ngày 28/9/2000). Theo đó một số nội dung chưa được rõ, cụ thể như: + Vấn đề chỉ định thầu liên quan đến hồ sơ gửi đến KBNN, Thông tư quy định đối với những công việc không tổ chức đấu thầu thuộc dự án Chuẩn bị thực hiện dự án, thực hiện dự án, dự án đầu tư bằng nguồn vốn sự nghiệp phải có Quyết định chỉ định thầu và được áp dụng với gói thầu từ 100 triệu đồng trở lên. Như vậy nếu dưới 100 triệu đồng thì không cần có Quyết định chỉ định thầu và quy định này rất phù hợp với thực tế. Tuy nhiên Thông tư không quy định cụ thể đối với những công việc không tổ chức đấu thầu thuộc dự án quy hoạch, chuẩn bị đầu tư được thực hiện chỉ định thầu mà có giá trị dưới 100 triệu đồng thì có phải gửi Quyết định chỉ định thầu không. + Thông tư quy định “Đối với một số cấu kiện, bán thành phẩm trong xây dựng có giá trị lớn phải được sản xuất trước . . . nếu cần thiết phải tạm ứng nhiều hơn mức vốn tạm ứng theo quy định trên đây, chủ đầu tư làm việc với KBNN để xem xét tạm ứng”. Tại điểm 1 thuộc III mục B phần II của Thông tư quy định có 7 đối tượng được tạm ứng vốn cùng với mức vốn được tạm ứng, đó là (1) dự án hoặc gói thầu thực hiện theo hình thức chìa khoá chao tay thông qua hợp đồng EPC; (2) dự án hoặc gói thầu xây lắp tổ chức đấu thầu theo hợp đồng trọn gói hoặc hợp đồng điều chỉnh giá; (3) gói thầu mua sắm thiết bị; (4) hợp đồng tư vấn; (5) đền bù giải phóng mặt bằng và một số công việc thuộc chi phí khác của dự án; (6) các dự án cấp bách như xây dựng và tu bổ đê điều, công trình vượt lũ, thoát lũ, công trình giống, các dự án khắc phục ngay hậu quả lũ lụt thiên tai; (7) dự án đầu tư bằng nguồn vốn sự nghiệp có giá trị nhỏ dưới 1 tỷ đồng. Như vậy đối với một số trường hợp đặc thù không thuộc 7 đối tượng được tạm ứng vốn như Thông tư quy định, nhưng có nhu cầu tạm ứng cấu kiện, bán thành phẩm thì có được xem xét tạm ứng không, ví dụ như dự án đầu tư thuộc bí mật được thực hiện chỉ định thầu; dự án đầu tư có yêu cầu kỹ thuật cao, đầu tư ở vùng xa xôi, hải đảo được phép chỉ định thầu, . . . . . + Vấn đề tạm giữ 5% chờ quyết toán : Nghị định số 07/2003/NĐ-CP của Chính phủ quy định “Hàng năm cơ quan cấp vốn, cho vay vốn tạm giữ 5% tổng mức vốn kế hoạch đầu tư của dự án “; Thông tư số 44/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định “ hàng năm KBNN chuyển vào TK tạm giữ chờ quyết toán 5% kế hoạch thanh toán vốn đầu tư của dự án (trừ dự án ODA). Như vậy việc tạm giữ 5% chờ quyết toán có một số hạn chế sau: Chưa rõ đối tượng thực hiện tạm giữ, vì hiện nay có một số dự án rất khó thực hiện tạm giữ theo quy định, như các dự án trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, dự án trong năm được giao kế hoạch để mua sắm thiết bị, nhất là thiết bị nhập khẩu; dự án bố trí kế hoạch vốn để trả nợ nguồn vốn đã ứng trước, như trả nợ Quỹ Hỗ trợ phát triển (do thay đổi đối tượng từ dự án đi vay sang dự án ngân sách cấp phát), hay trả nợ ngân sách địa phương đối với các dự án thuộc Trung ương quản lý nhưng được ngân sách địa phương ứng trước để thi công, chủ yếu là các dự án đê điều, khắc phục lũ lụt, do tính cấp bách của công trình nên nhiều địa phương đã ứng vốn cho chủ đầu tư vay để thi công công trình; các dự án đầu tư bằng phương thức BOT nay chuyển sang thuộc đối tượng ngân sách cấp phát; dự án cấp bách như xây dựng và tu bổ đê điều, công trình vượt lũ, thoát lũ, các dự án khắc phục ngay hậu quả lũ lụt thiên tai, mà bản thân các dự án này nhiều khi không được bố trí đủ vốn để thực hiện, . . . Mục tiêu của việc tạm giữ 5% chờ quyết toán là nhằm thúc đẩy tiến độ lập, trình duyệt quyết toán vốn đầu tư hoàn thành, đảm bảo các dự án, công trình hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng đều được quyết toán đúng thời hạn quy định. Công việc lập, trình duyệt báo cáo quyết toán vốn đầu tư hoàn thành thuộc về trách nhiệm của chủ đầu tư và cấp trên của chủ đầu tư, còn các nhà thầu thi công, nhà cung cấp thiết bị, . . . thực hiện phần việc của mình theo hợp đồng đã ký kết với chủ đầu tư. Thông tư số 44/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định “Tỷ lệ tạm giữ đối với từng nội dung công việc cụ thể do chủ đầu tư quyết định; riêng đối với một số nội dung công việc đặc biệt (như đền bù giải phóng mặt bằng) khi đã có đầy đủ hồ sơ thanh toán theo quy định thì chủ đầu tư có thể đề nghị cho thanh toán đến 100% kế hoạch năm đã ghi cho công việc đó”. Theo quy định này, chủ đầu tư được toàn quyền lựa chọn các hạng mục, nội dung công việc để tạm giữ vốn. Trên thực tế hiện nay các khoản chi phí tư vấn, chi phí liên quan đến hoạt động của Ban quản lý dự án, đến chủ đầu tư thường không được chủ đầu tư lựa chọn để tạm giữ, mà thông thường là tạm giữ vốn xây lắp, việc lựa chọn này đồng nghĩa với việc các nhà thầu thi công xây lắp buộc phải gánh chịu thêm trách nhiệm với chủ đầu tư trong việc quyết toán công trình hoàn thành. - Đối với chi phí quản lý dự án (QLDA): Thông tư số 44/2003/TT-BTC ngày 15/05/2003 của Bộ Tài chính quy định thanh toán chi phí QLDA theo dự toán được duyệt; Thông tư số 23/2002/TT-BTC ngày 20/3/2002 của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý, sử dụng chi phí quản lý dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN quy định phương pháp lập, thẩm tra phê duyệt dự toán và quyết toán chi phí QLDA, trong đó tổng hợp tất cả các nguồn vốn theo các nội dung chi của dự án (như chi phí QLDA theo tỷ lệ quy định, chi phục vụ đền bù, chi giám sát kỹ thuật thi công, chi bảo dưỡng máy móc thiết bị, . . . ) để lập dự toán chi phí QLDA, do đó khi kiểm soát thanh toán chi phí QLDA theo dự toán sẽ không phân biệt rõ từng khoản chi được sử dụng cho công việc gì (cho phục vụ đền bù, cho giám sát công trình, hay chi cho công tác khác, . . . ). Từ đó các hồ sơ chứng từ chi sẽ không phù hợp và không phản ánh đầy đủ nội dung kiinh tế của dự án. Mặt khác, việc phân cấp phê duyệt dự toán chi phí QLDA, phê duyệt quyết toán chi phí QLDA cũng còn nhiều bất cập, chưa phản ánh thực tế đang phát sinh, nhất là với những Ban QLDA quản lý nhiều dự án đầu tư từ nhiều nguồn nguồn vốn khác nhau, nhiều cấp ngân sách khác nhau. Hơn nữa, có nhiều dự án có mức vốn đầu tư thấp dẫn đến chi Ban QLDA rất nhỏ (khoảng 4 - 5 triệu đồng) nếu lập dự toán để trình duyệt theo quy định thì rất mất thời gian. 1.2 Về các văn bản hướng dẫn thực hiện của địa phương. Nhìn chung, các văn bản hướng dẫn thực hiện của địa phương đều chấp hành theo đúng những quy định hiện hành của Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền, nhưng cũng có một số tỉnh vận dụng có khác so với chế độ hiện hành, như : - Thực hiện tiết kiệm, các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách địa phương đều phải thực hiện chế độ tiết kiệm bằng cách tỉnh trừ ngay khi giao kế hoạch vốn đầu tư hàng năm cho từng dự án với một tỷ lệ khoảng từ 5 - 7% so với dự toán được duyệt. Phương pháp tiết kiệm này thực sự không mang lại hiệu quả mong muốn, các chủ đầu tư sẽ dễ dàng cắt giảm khối lượng thực hiện cho phù hợp với kế hoạch vốn được giao và chuyển sang bố trí vào kế hoạch năm sau. - Đối với công tác chuẩn bị đầu tư không phải đấu thầu thì chủ đầu tư căn cứ vào kế hoạch được UBND tỉnh giao để triển khai thực hiện mà không cần phải có quyết định chỉ định thầu của cấp có thẩm quyền. - Cho phép KBNN được cấp vốn thanh toán khoảng 90% dự toán được duyệt, khi dự án hoàn thành được cấp có thẩm quyền phê duyệt quyết toán mới cấp hết (như Bình Thuận). - Cho phép các dự án nhóm C không có tổng dự toán được duyệt vẫn được thanh toán theo dự toán hạng mục được duyệt (như Cao Bằng, Đà Nẵng). - Đối với những Ban QLDA có mức chi phí hoạt động nhỏ (khoảng dưới 5 triệu đồng) thì không cần lập dự toán mà thanh toán theo tỷ lệ quy định. - Có tỉnh cho phép các dự án đã có quyết định đầu tư được tỉnh phê duyệt được tự huy động vốn để xây dựng, tỉnh sẽ bố trí kế hoạch hàng năm để trả lại. Vấn đề này thực sự tăng thêm căng thẳng cho ngân sách, nguồn vốn bị co kéo do bị phân bổ không đều và bị động trong điều hành. 2. Về Chấp hành các chính sách, chế độ quản lý vốn đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN Cùng với sự phát triển của đất nước, nhu cầu đầu tư ngày càng lớn, trong khi nhiều Bộ, ngành và địa phương đã không thể hiện được tính chủ động, sáng tạo, huy động các nguồn vốn khác cùng tham gia đầu tư mà còn ỉ lại vào nguồn vốn của NSNN. Các chủ đầu tư và các Ban quản lý dự án ngày càng được Nhà nước giao nhiều trách nhiệm và quyền hạn hơn, nhưng mở rộng quyền của chủ đầu tư và chủ quản đầu tư dẫn đến tình trạng chấp hành chính sách chế độ đôi lúc chưa được nghiêm túc, thể hiện trên các mặt như sau : 2.1 Lập và phê duyệt chủ trương đầu tư. Hầu hết các dự án được đầu tư đều xuất phát từ nhu cầu thực tế và trên cơ sở quy hoạch đầu tư. Tuy nhiên quá trình đầu tư chưa được điều chỉnh bằng chiến lược, qui hoạch tổng thể phát triển kinh tế-xã hội, quy hoạch tổng thể phát triển ngành, lãnh thổ một cách phù hợp và có tính khả thi cao dẫn đến lãng phí nguồn tiềm lực, vốn đầu tư của đất nước. Hơn nữa trong điều kiện hiện tại mất cân đối khả năng nguồn vốn và nhu cầu đầu tư, do đó để chốn hạn ngạch, đơn giản trong khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, nhiều hạng mục của dự án chỉ là tạm tính để làm sao tổng mức đầu tư thấp. Trong quá trình thi công đã vượt tổng mức vốn đầu tư khá lớn, có dự án vượt gấp 2 lần so với tổng mức vốn duyệt ban đầu, phải điều chỉnh tổng mức và duyệt lại, thậm chí có dự án khi hoàn thành cũng không duyệt lại tổng mức vốn mà lấy số vốn thực tế đã cấp để quyết toán. Ví dụ như dự án Trạm bơm Thanh Điềm (Mê Linh-Vĩnh Phúc) từ tổng mức đầu tư được duyệt 23,7 tỷ đồng, thực hiện lên 40,9 tỷ đồng (vượt 72% so tổng mức đầu tư ban đầu); Đường Láng Cát-Long Xuyên (Bà Rịa-Vũng Tàu) từ 67 tỷ đồng lên 97,7 tỷ đồng (vượt 46%); Nhà số 5 Lê Duẩn từ 142 tỷ đồng lên 250 tỷ đồng (vượt 76%); Kho lưu trữ Đội Cấn Hà Nội (Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ) từ 23,3 tỷ đồng lên 74,6 tỷ đồng (vượt 220% ), . . . 2.2. Chấp hành định mức, đơn giá. Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 8/7/1999 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế quản lý Đầu tư và xây dựng: Quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các Bộ, ngành có liên quan, của các cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư, cơ quan chức năng trong việc khảo sát, lập và thẩm định dự án, thiết kế dự toán; Mặt khác, Nghị định 52/1999/NĐ-CP quy định vốn đầu tư được quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã thực hiện, chi phí hợp pháp là chi phí đúng theo hợp đồng, đúng thiết kế, . . .bảo đảm đúng quy chuẩn, đúng định mức, đơn giá, chế độ tài chính-kế toán và những quy định hiện hành của Nhà nước. Thực tế các Bộ, ngành chưa làm hết chức năng nhiệm vụ của mình, đến nay có nhiều định mức, đơn giá chưa được cấp có thẩm quyền ban hành, không có cơ sở để thanh toán ( ví dụ định mức, đơn giá cho công tác quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội cho tỉnh, thành phố, vùng, khu vực, . . . ). Nhiều mục, nội dung công việc trong các dự án đầu tư chưa chấp hành nghiêm túc định mức, đơn giá theo quy định, có khoản tính đúng đơn giá nhưng sai định mức dẫn đến khối lượng tăng lên đáng kể so với thiết kế ban đầu làm thất thoát tiền vốn của nhà nước. Theo thống kê qua 4 năm ( 1995 - 1998 ) hệ thống Đầu tư phát triển đã từ chối chi gần 2.000 tỷ đồng do áp sai đơn giá, kê khống khối lượng khi thanh toán; từ ngày 01/01/2000 đến hết tháng 8/2003 hệ thống Kho bạc Nhà nước đã từ chối chi 1.403,5 tỷ đồng do áp sai định mức, đơn giá và kê khống khối lượng, trong đó giảm chi khi kiểm soát dự toán là 95,4 tỷ đồng, giảm chi khi kiểm soát Phiếu giá/bảng kê thanh toán là 1.308 tỷ đồng. 2.3 Lập kế hoạch vốn đầu tư hàng năm. Trong những năm qua công tác quản lý vốn đầu tư XDCB ngày càng được cải tiến phù hợp từng thời kỳ, tăng cường trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc quản lý đầu tư và xây dựng, tăng cường trách nhiệm của chủ đầu tư và các nhà thầu trong việc thực hiện và sử dụng vốn đầu tư. Tuy nhiên do nhu cầu đầu tư ngày càng lớn trong khi nguồn vốn Ngân sách Nhà nước còn hạn hẹp, do đó việc bố trí kế hoạch vốn hàng năm còn mang nặng tính bao cấp, bình quân, mỗi Bộ, ngành và địa phương; từng địa phương lại chia cho các ngành dẫn đến vốn đầu tư bị bố trí dàn trải, chưa tập trung, nhiều công trình, dự án không được bố trí đủ vốn theo tiến độ thực hiện được duyệt. Nhiều dự án nhóm C theo quy định là 2 năm phải hoàn thành kể từ khi khởi công, nhưng do không đủ vốn nên không thể hoàn thành đúng thời hạn quy định, dẫn đến công trình còn dở dang chuyển năm sau khá lớn, chậm huy động đưa vào sử dụng làm giảm hiệu quả sử dụng vốn. Theo quy định các dự án phải có đủ thủ tục đầu tư và xây dựng và phải được phê duyệt từ tháng 10 của năm trước năm kế hoạch, nhưng nhiều dự án chưa đủ thủ tục đầu tư và xây dựng theo quy định vẫn được bố trí vào kế hoạch đầu tư hàng năm, dẫn tới việc triển khai và thực hiện gặp nhiều khó khăn, vì trong năm các dự án phải hoàn thiện lại các hồ sơ thủ tục theo quy định mới được tổ chức đấu thầu và triển khai thi công. Mặt khác việc một số Bộ, ngành giao kế hoạch hàng năm cũng rất chậm, các dự án, công trình phải chờ được giao kế hoạch mới triển khai các bước tiếp theo dẫn đến ảnh hướng tiến độ thực hiện và đưa các dự án vào khai thác sử dụng. Đối với dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), việc bố trí vốn đối ứng chưa đảm bảo yêu cầu tiến độ thực hiện dự án làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công công trình, như năm 1998 bố trí kế hoạch đầu năm thiếu gần 1.000 tỷ đồng, đến cuối năm mới được bổ sung., các năm tiếp theo cũng tương tự. Về vốn ngoài nước, bố trí kế hoạch chưa sát với tiến độ thực hiện dự án : Năm 1997 chỉ thực hiện giải ngân đạt 90% kế hoạch đề ra, năm 1998 thực hiện đạt 75% kế hoạch, năm 1999 thực hiện 71% kế hoạch, năm 2000 thực hiện 80 % kế hoạch; năm 2001 thực hiện 79% kế hoạch. Đối với dự án nhóm B đã được Bộ Kế hoạch và Đầu tư giao đích danh, nhưng khi triển khai vẫn có địa phương không bố trí đủ vốn cho các dự án nhóm B, mà còn chuyển bớt vốn sang bố trí cho các dự án khác như tỉnh Quảng Ninh, Cao Bằng, . . . Một số địa phương khi xây dựng kế hoạch đầu tư hàng năm, đã không tách riêng các dự án được đầu tư của từng nguồn vốn, mà hoà đồng các nguồn vốn lại và bố trí kế hoạch, do đó khi các nguồn thu khác của địa phương không đạt kế hoạch đã ảnh hưởng đến các dự án được đầu tư từ nguồn vốn ngân sách tập trung hoặc bố trí một dự án bằng nhiều nguồn vốn khác nhau, của các cấp khác nhau như ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã gây khó khăn trong công tác quản lý. Mặc khác, bản thân các nguồn thu khác như nguồn bán nhà, nguồn cho thuê đất . . . của ngân sách địa phương không ổn định dẫn đến nhiều dự án không thực hiện được đúng tiến độ do thiếu vốn thanh toán, phải chuyển chủ trương huy động vốn sang nguồn khác. 3. Thực hiện đầu tư và thanh toán vốn. 3.1 Thực hiện đầu tư. Công tác chuẩn bị đầu tư : chất lượng công tác chuẩn bị đầu tư của các dự án còn thấp, nhiều dự án, công trình chưa được khảo sát thiết kế tính toán đủ khi lập dự án đầu tư dẫn đến khi triển khai thi công phải thay đổi, bổ sung hoàn chỉnh lại làm tăng mức vốn đầu tư do đó phải trình cấp có thẩm quyền điều chỉnh, phê duyệt lại làm chậm tiến độ thực hiện dự án. Nhiều dự án chưa được bố trí một lượng vốn và thời gian hợp lý làm công tác chuẩn bị đầu tư, dẫn đến một số dự án được ghi kế hoạch nhưng chưa có đủ thủ tục đầu tư và xây dựng hoặc dự án được quyết định đầu tư nhưng hiểu quả sử dụng không cao gây lãng phí nguồn vốn đầu tư của Ngân sách Nhà nước. Tâm lý một số chủ đầu tư muốn xây dựng tổng mức đầu tư của dự án thấp để dự án không nằm vào nhóm cao phải mất nhiều thời gian và khó khăn trong việc xét duyệt dự án. Về công tác đấu, chọn thầu : Công tác đầu thầu trong xây dựng cơ bản ngày càng được hoàn thiện từ Nghị định số 43/CP ngày 16/7/1996 của Chính Phủ đến Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 và Nghị định số 14/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 của Chính phủ đã góp phần đáng kể đưa công tác quản lý đầu tư xây dựng vào nề nếp, tiết kiệm được một phần vốn lớn cho ngân sách nhà nước do cạnh tranh giữa các nhà thầu từ đó nâng cao hiệu quả sử dụng của vốn đầu tư. Tại khoản 3 của điều 4 Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 đã quy định rõ các đối tượng dự án được chỉ định thầu, tuy nhiên trong thời gian qua vẫn còn một số chủ đầu tư chưa chấp hành nghiêm chỉnh quy chế đấu thầu, phân chia dự án thành nhiều gói thầu nhỏ, chưa hợp lý để được chỉ định thầu, hoặc chỉ định thầu không đúng quy định tạo sự thiếu công bằng giữa các nhà thầu, gây thất thoát tiền vốn của Nhà nước hoặc đã xuất hiện hiện tượng gian lận trong đấu thầu như nhà thầu mua các đơn vị cùng tham gia đấu thầu để được trúng thầu. Mặt khác hiện nay có một số nhà thầu cố tình bỏ giá thầu thấp để được trúng thầu, dẫn tới quá trình thi công chất lượng công trình kém hoặc đề nghị điều chỉnh, bổ sung, phát sinh khối lượng dẫn tới kéo dài thời gian thực hiện của dự án, chậm đưa dự án vào khai thác sử dụng làm giảm hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Công tác giải phóng mặt bằng trong những ._.hĩa cần theo nguyên tắc như sau: - Về lâu dài cần sửa đổi quy định tạm giữ 5% chờ quyết toán trong Nghị định số 07/2003/NĐ-CP của chính phủ và Thông tư số 44/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính theo nguyên tắc tạm giữ theo tỷ lệ nhất định trên cơ sở khối lượng thực hiện, nghiệm thu. - Trong khi chưa sửa đổi các văn bản nói trên, kiến nghị bổ sung, hoàn thiện Thông tư số 44/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính và văn bản hướng dẫn của KBNN TW, cụ thể về một số nội dung như : + Xác định rõ đối tượng tạm gữ và không tạm giữ. Trong đó kiến nghị đối tượng không thực hiện tạm giữ bao gồm: Dự án ODA; dự án được bố trí kế hoạch vốn chuẩn bị đầu tư, vốn chuẩn bị thực hiện dự án; dự án bố trí kế hoạch để mua sắm thiết bị; dự án bố trí kế hoạch để trả nợ vốn vay; dự án bố trí kế hoạch để thu hồi số vốn đã được ứng trước kế hoạch; dự án thuộc chương trình mục tiêu; chương trình 135; 5 triệu ha rừng; dự án đầu tư thuộc nguồn vốn sự nghiệp đã có văn bản hướng dẫn riêng. + Làm rõ quan điểm về tạm giữ 5% chờ quyết toán: Chế độ quy định tạm giữ 5% trên kế hoạch thanh toán vốn đầu tư hàng năm. Về nguyên tắc kế hoạch vốn hàng năm của dự án là được xây dựng trên cơ sở tiến độ thực hiện của dự án và trong phạm vi dự toán, tổng dự toán được duyệt. Do đó số vốn 5% chuyển vào tài khoản tạm giữ chờ quyết toán phải được coi là số vốn đã cấp phát cho dự án, không nên xem một cách đơn thuần chỉ là tạm giữ 5% kế hoạch vốn của dự án. Vì vậy tổng số vốn thanh toán (bao gồm cả 5% chờ quyết toán) không được vượt dự toán, tổng dự toán/tổng mức đầu tư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Điều này cũng có nghĩa là trong quá trình tạm giữ 5% theo kế hoạch phải gắn với việc có khối lượng đảm bảo khi dự án, công trình đã đi vào năm cuối, đã thực hiện hết khối lượng theo dự toán, tổng dự toán được duyệt, cụ thể phải tuân theo nguyên tắc: Tổng số vốn đã thanh toán (bao gồm cả tạm giữ 5%) £ Hợp đồng £ Dự toán £ Tổng dự toán/ Tổng mức đầu tư 5. Công tác điều hành thanh toán và khoá số quyết toán vốn đầu tư hàng năm: - Lượng hoá được các đối tượng dự án có tính đặc thù mà không thể thực hiện và thanh toán được trong năm kế hoạch, phải kéo dài thời hạn thực hiện và thanh toán sang năm sau cho phù hợp với thức tế khách quan. Thể chế hoá bằng văn bản cho các đối tượng này để có cơ sở thực hiện, nhằm hạn chế việc điều hành tuỳ tiện. - Thời hạn thanh toán vốn đầu tư theo kế hoạch hàng năm có thể kéo dài sang năm sau tuỳ theo điều kiện từng năm, nhưng thời điểm khoá sổ quyết toán vốn đầu tư hàng năm kiến nghị là hết tháng 01 năm sau, cho phù hợp với quy chế số 10 về cấp phát vốn đầu tư bằng hạn mức kinh phí. Không nên quy định việc khoá sổ quyết toán ở nhiều thời điểm khác nhau ứng với từng nguồn vốn đầu tư, từng đối tượng thanh toán như hiện nay. 6. Kiện toàn tổ chức Ban quản lý dự án : Theo thời gian và trong suốt quá trình hoàn thiện chính sách đầu tư, quyền hạn và trách nhiệm của Chủ đầu tư và Ban QLDA ngày càng được tăng cường và mở rộng. Thực tế hiện nay còn bộc lộ nhược điểm là việc tổ chức Ban quản lý dự án ( Ban QLDA ) chưa gắn trách nhiệm sử dụng, quản lý vốn và tài sản của dự án khi đưa vào khai thác, sử dụng. Ban QLDA là người đại diện cho chủ đầu tư, nhưng lại không phải là chủ đầu tư đích thực, nên thiếu sự ràng buộc về trách nhiệm quản lý tài sản, bảo toàn vốn khi dự án đi vào hoạt động. Các Ban QLDA thường có trụ sở dàn trải khắp nơi và chủ yếu tập trung ở Hà Nội trong khi dự án được triển khai thực hiện ở địa phương khác, dẫn đến tình trạng ách tắc, chậm trễ trong công tác nghiệm thu khối lượng, hoàn thành thủ tục thanh toán vốn đầu tư.. Từ tình hình trên, cần nghiên cứu để chấn chỉnh công tác quản lý của chủ đầu tư theo hướng sau : - Tổ chức lại các Ban Quản lý dự án, đảm bảo chủ đầu tư thực sự gắn với trách nhiệm quản lý vốn đầu tư trong suốt quá trình đầu tư và trong quá trình khai thác sử dụng đến khi dự án kết thúc. - Xác định rõ trách nhiệm cá nhân, quy định rõ tiêu chuẩn nghiệp vụ của chức danh chủ đầu tư. - Quản lý chặt chẽ giá dự toán công trình, thời gian xây dựng công trình. Chỉ tiêu về thời gian xây dựng công trình theo tiến độ được duyệt phải trở thành chỉ tiêu pháp lệnh trong kế hoạch đầu tư hàng năm. - Tăng cường công tác quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng thông qua công tác thẩm định dự án, thiết kế, dự toán, thẩm định phiếu giá trong khâu thanh toán... - Quản lý chặt chẽ việc lựa chọn nhà thầu trong đấu thầu và chỉ định thầu, ban hành cơ chế kiểm tra và ràng buộc trách nhiệm của Ban QLDA trong các hoạt động đấu thầu hoặc thanh quyết toán công trình. - Quy định thời hạn để chủ đầu tư/Ban QLDA gửi hồ sơ, tài liệu thanh toán đến Kho bạc Nhà nước kể từ khi có khối lượng hoàn thành được nghiệm thu. 7/ Về hồ sơ thủ tục thanh toán: Mức độ đầu tư qua các năm tăng lên không ngừng, bình quân mỗi tháng cơ quan cấp vốn phải kiểm soát, thanh toán gần 2.000 tỷ đồng, những tháng cuối năm phải kiểm soát, thanh toán khoảng 3.000 đến 4.000 tỷ đồng. Con số này cho thấy nếu không nhanh chóng giảm bớt thủ tục hành chính trong kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thì cơ quan cấp vốn sẽ không đáp ứng được nhu cầu đầu tư không ngừng tăng lên của xã hội, không làm tròn vai trò quan trọng của hệ thống KBNN trong việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế đất nước. Việc đơn giản hoá thủ tục hành chính sẽ cho phép rút ngắn thời gian giải ngân, thời gian thực hiện đầu tư. Thực tế qua công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thời gian qua đã cho thấy nhiều loại hồ sơ, tài liệu làm căn cứ kiểm soát thanh toán không phù hợp với thực tế. Có loại KBNN không cần kiểm tra, lưu trữ, có loại cần giảm bớt số lượng (số liên) hoặc sửa đổi các chỉ tiêu trong tài liệu đó để công tác giải ngân được nhanh chóng, thuận tiện. Vì vậy đơn giản hoá thủ tục hành chính cần thực hiện theo hướng: - Giảm bớt các hồ sơ, tài liệu khi thanh toán xét thấy không cần thiết hiện nay; sao cho các hồ sơ, tài liệu được quy định phải đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện. Cụ thể : + Vốn Quy hoạch và Chuẩn bị đầu tư: Kiến nghị khi thanh toán, chủ đầu tư không phải gửi đến KBNN Văn bản của cấp có thẩm quyền cho phép tiến hành công tác Quy hoạch (hoặc chuẩn bị đầu tư), vì các Bộ, Địa phương khi đã ghi vào kế hoạch , nghĩa là đã cho phép tiến hành công tác Quy hoạch hoặc chuẩn bị đầu tư ( Các Bộ đã duyệt; UBND và HĐND đã thông qua ). + Thanh toán thiết bị: Đối với thiết bị nhập khẩu, sau khi có quyết định trúng thầu hay chỉ định thầu, hợp đồng giao thầu giữa chủ đầu tư và đơn vị nhận thầu đã được cơ quan chủ quản kiểm tra phê duyệt theo quy định, do đó KBNN không cần yêu cầu phải gửi văn bản phê duyệt hợp đồng của cấp có thẩm quyền. - Phân định rõ trách nhiệm của các bộ phận liên quan (Kế toán và Thanh toán vốn đầu tư) trên từng chứng từ thanh toán thông qua việc thể hiện các chỉ tiêu trong từng loại chứng từ. - Sửa đổi, hoàn thiện các chứng từ thanh toán vốn đầu tư, trước hết là sửa đổi, hoàn thiện mẫu Phiếu giá/Bảng kê thanh toán vốn đầu tư cùng với phương pháp ghi chép cho phù hợp với cơ chế mới, áp dụng được trong chương trình quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua mạng vi tính.. 8. Điều hành nguồn vốn đầu tư để thanh toán: Công tác thanh toán vốn đầu tư trong toàn hệ thống KBNN đặt ra yêu cầu là nhanh chóng, kịp thời, đúng đối tượng, muốn vậy cần tạo ra hành lang pháp lý đủ để đáp ứng yêu cầu, phục vụ đắc lực cho công tác quản lý và điều hành toàn hệ thống thực hiện một cách thống nhất, đó là : - Nguồn vốn đầu tư có tính đa dạng : Bao gồm nguồn vốn đầu tư XDCB tập trung, vốn chương trình mục tiêu, vốn CK, vốn Quảng cáo truyền hình, . . . vốn thuộc kế hoạch khác nhau cùng phát sinh trong năm : Như vốn thuộc kế hoạch năm trước kéo dài, vốn thuộc kế hoạch năm nay, vốn ứng năm trước, ứng năm nay, . . Hiện nay việc thanh toán phải tuân theo các nguồn vốn, nghĩa là có vốn mới được thanh toán, nếu nguồn vốn đó không còn số dư, trong khi các nguồn vốn khác vẫn còn mà dự án lại có khối lượng hoàn thành cũng không được thanh toán, như vậy sẽ rất khó khăn. Để chủ động trong khâu thanh toán, kiến nghị KBNN được sử dụng một cách linh hoạt giữa các nguồn vốn nhận được để thanh toán cho dự án (bao gồm hạn mức các nguồn vốn) do ngân sách chuyển sang để chuyển về KBNN các tỉnh theo tổng số (trên cơ sở kế hoạch các nguồn vốn của các dự án Trung ương trên địa bàn), không chia ra theo từng nguồn vốn, khi rút hạn mức vốn để thanh toán và khi quyết toán phải được hạch toán theo từng nguồn vốn. 9. Vấn đề ghi thu-ghi chi vốn đầu tư ngoài nước: Số vốn ngoài nước chưa ghi chi được cho các dự án, Kho bạc Nhà nước TW sẽ tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính biện pháp giải quyết. Kiến nghị nguyên tắc giải quyết như sau: - Những dự án ODA viện trợ không hoàn lại, không có quan hệ thanh toán với KBNN, đề nghị ghi thu-ghi chi qua Bộ, ngành chủ quản. - Những dự án ODA còn lại: Bộ Tài chính (Vụ Tài chính đối ngoại) rà soát xác định chính xác số vốn ngoài nước thực tế đã giải ngân (không tính vốn chuyển từ tài khoản đặc biệt tại Ngân hàng phục vụ Trung ương về tài khoản dự án mở tại Ngân hàng phụ vụ địa phương). Đối với những dự án có phân cấp giải ngân phải phân bổ số vốn ngoài nước đã giải ngân theo từng địa bàn tỉnh, đồng thời ra văn bản thông báo cho các chủ dự án biết, phối hợp với KBNN để thực hiện ghi chi thanh toán vốn ngoài nước cho dự án. II/. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUY TRÌNH KIỂM SOÁT THANH TOÁN VỐN ĐẦU TƯ : Lĩnh vực đầu tư XDCB luôn được coi là lĩnh vực phức tạp, nhiều yếu tố tác động, cơ chế chính sách lại chưa ổn định, trình độ tổ chức, năng lực cán bộ của Ban QLDA còn hạn chế và chưa đồng đều thì vấn đề kiểm soát thanh toán giữ vai trò đặc biệt quan trọng. Mặt khác, sản phẩm XDCB là sản phẩm đơn chiếc, quy mô lớn, thời gian sản xuất dài, nhiều cơ quan, nhiều người tham gia vào quá trình tạo ra sản phẩm này, nếu không được kiểm soát chặt chẽ dễ gây lãng phí, thất thoát tiền vốn của Nhà nước. Công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư được coi là khâu cuối cùng để đưa tiền ra, nhằm đảm bảo việc thanh toán đúng đối tượng, đúng đơn vị thụ hưởng, đúng theo hợp đồng đã được ký kết, . . . Hoàn thiện quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư là góp phần tiết kiệm vốn đầu tư, chống lãng phí, tiêu cực . . . trong công tác đầu tư XDCB. Do vậy cần được kiện toàn trên các mặt sau : 1. Yêu cầu của công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư (KSTTVĐT) : - Công tác KSTTVĐT phải chấp hành đúng chính sách chế độ hiện hành về quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Đối với dự án ODA, ngoài những quy định trong nước phải tuân theo quy định trong Hiệp định giữa Chính phủ Việt Nam với nhà tài trợ hoặc theo quy định của Luật pháp Quốc tế. - Kiểm soát thanh toán phải tuân theo tiêu chuẩn, chế độ quản lý tài chính hiện hành, tuân theo định mức, đơn giá XDCB được cấp có thẩm quyền ban hành. Đối với những đơn giá chưa được ban hành phải được thoả thuận của Bộ Xây dựng, những nội dung, công việc có tính đặc thù theo quy định phải có đơn giá riêng thì nhất thiết chủ đầu tư phải lập đơn giá riêng được Bộ Xây dựng thoả thuận và phải được cấp có thẩm quyền phê duyệt - Quy trình kiểm soát thanh toán phải bám sát các nội dung chi của dự án, công trình, các nội dung quy định thật chi tiết, dễ hiểu, dễ thực hiện. - Công tác KSTTVĐT phải đảm bảo đúng thời gian quy định ( tối đa 7 ngày đối với dự án đầu tư trong nước, tối đa 5 ngày đối với dự án có vốn nước ngoài), không gây ách tắc cho quá trình thanh toán, không ảnh hưởng đến tiến độ thi công công trình, và không được gây phiền hà cho các chủ đầu tư. - Xây dựng Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư (trong nước và ngoài nước) phải được cụ thể hoá ở từng bước, từng khâu, phù hợp và áp dụng được với chương trình kiểm soát thanh toán qua mạng vi tính. 2. Xác định phạm vi kiểm soát thanh toán (KSTT): Công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của KBNN khá phức tạp, kết quả kiểm tra ít nhiều cũng tác động đến uy tín của cấp có thẩm quyền phê duyệt dự án, dự toán và duyệt quyết toán dự án hoàn thành, ảnh hưởng đến quyền lợi của bản thân chủ đầu tư, quyền lợi của nhà thầu. . . Do đó quy trình KSTTVĐT ( bao gồm cả quy trình kiểm soát vốn trong nước và ngoài nước ) phải được xác định rõ phạm vi KSTTVĐT của Kho bạc Nhà nước. Trình tự đầu tư và xây dựng đặt ra ba giai đoạn: Giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và giai đoạn kết thúc đầu tư và xây dựng đưa dự án, công trình vào khai thác sử dụng. Ở mỗi giai đoạn đều có các nội dung chi khác nhau mà chủ đầu tư được phép chi tiêu để hoàn thành sản phẩm của từng giai đoạn. Sản phẩm cuối cùng của giai đoạn chuẩn bị đầu tư là báo cáo nghiên cứu khả thi/báo cáo đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt; sản phẩm cuối cùng của giai đoạn thực hiện đầu tư là các dự án, công trình hoàn thành để đưa vào vận hành, khai thác sử dụng; giai đoạn kết thúc xây dựng là toàn bộ dự án, công trình đã kết thúc công việc đầu tư xây dựng và báo cáo quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Các văn bản hiện hành cũng đã quy định quyền hạn và trách nhiệm của các đơn vị liên quan, trong đó chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm về khối lượng, chất lượng công trình đề nghị thanh toán. Nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nước là kiểm soát thanh toán, vốn thanh toán đúng mục đích, đúng đối tượng đã được quy định trong báo cáo khả thi/ báo cáo đầu tư và quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền. Các khoản chi được thực hiện theo đúng tiêu chuẩn, chế độ tài chính hiện hành, đúng định mức, đơn giá XDCB. Do đó phạm vi kiểm soát thanh toán của Kho bạc Nhà nước là kiểm soát trong quá trình thanh toán. Có thể khái quát phạm vi kiểm soát thanh toán của Kho bạc Nhà nước được xác định theo biểu đồ sau: CHUẨN BỊ ĐẦU TƯ THỰC HIỆN ĐẦU TƯ KẾT THÚC ĐẦU TƯ, XÂY DỰNG Xây dựng, mua sắm, lắp đặt thiết bị Lập, thẩm tra phê duyệt BC quyết toán VĐT K/sát, xác định chủ trương đầu tư CHỦ ĐẦU TƯ Đúng mục đích, đối tượng, đúng tiêu chuẩn, chế độ tài chính hiện hành KIỂM Chi phí chuẩn Chi phí thực Chi phí lập, bị đầu tư hiện đầu tư thẩm tra phê duyệt QT SOÁT CỦA KBNN Từ những phân tích trên, phạm vi kiểm soát của Kho bạc Nhà nước được cụ thể hoá ở các việc như: - Kiểm soát hồ sơ, tài liệu của dự án, bao gồm hồ sơ, tài liệu ban đầu và hồ sơ, tài liệu thanh toán theo quy định chủ đầu tư phải gửi đến KBNN. Không thực hiện kiểm tra việc bóc tách khối lượng từ thiết kế. - Kết hợp với kiểm tra thực tế tại hiện trường. Cụ thể phạm vi việc kiểm tra được thực hiện như sau: 2.1.Kiểm tra hồ sơ, tài liệu dự án : Kiểm tra hồ sơ, tài liệu ban đầu: + Kiểm tra sự đầy đủ và tính pháp lý của hồ sơ + Đối với các hạng mục, nội dung công việc không tổ chức đấu thầu mà thanh toán theo dự toán được duyệt: Kiểm tra việc áp dụng định mức, đơn giá trong dự toán được duyệt. Kiểm tra hồ sơ từng lần thanh toán : + Kiểm tra sự đầy dủ và tính pháp lý của hồ sơ + Đối với các khoản chi thanh toán theo dự toán : Kiểm tra, đối chiếu nội dung thanh toán với dự toán được duyệt; Kiểm tra việc áp dụng định mức, đơn giá. + Đối với trường hợp chỉ định thầu có giảm giá : Nội dung kiểm soát được thực hiện như kiểm soát đối với các khoản chi thanh toán theo dự toán được duyệt, giá thanh toán sẽ được khấu trừ theo tỷ lệ giảm giá tương ứng. + Đối với trường hợp chỉ định thầu khoán gọn: Nội dung kiểm soát được thực hiện như đối với trường hợp đấu thầu và thanh toán theo hợp đồng trọn gói + Đối với các khoản chi thanh toán theo hợp đồng trọn gói và hợp đồng EPC: Nếu trong hợp đồng không quy định thêm các điều kiện thanh toán thì khối lượng nghiệm thu theo tiến độ là khối lượng có trong hợp đồng đã ký được tính theo đơn giá trúng thầu, có trong kế hoạch đầu tư năm được giao. Không kiểm tra việc áp dụng định mức, đơn giá hiện hành. Khi có khối lượng phát sinh sẽ kiểm tra đơn giá áp dụng cho khối lượng phát sinh. + Đối với hợp đồng có điều chỉnh giá và hợp đồng EPC mà trong hợp đồng có quy định cụ thể về điều kiện, giới hạn, phạm vi các công việc, hạng mục được điều chỉnh và công thức điều chỉnh thì khối lượng nghiệm thu thanh toán là khối lượng và giá trị nghiệm thu trong hợp đồng đã ký và có trong kế hoạch đầu tư năm được giao. Trường hợp có khối lượng phát sinh tăng hoặc giảm so với khối lượng trong hợp đồng thì khối lượng nghiệm thu thanh toán là khối lượng phù hợp với điều kiện cụ thể quy định trong hợp đồng, được tính theo đơn giá trúng thầu và không vượt giá trị hợp đồng, có trong kế hoạch đầu tư năm được giao. + Tất các các khoản thanh toán theo hợp đồng, trường hợp có khối lượng phát sinh ngoài hợp đồng phải có văn bản phê duyệt (nếu khối lượng phát sinh được đấu thầu) hoặc dự toán bổ sung được duyệt (nếu khối lượng phát sinh được chỉ định thầu) của cấp có thẩm quyền. 2.2.Kiểm tra thực tế tại hiện trường : Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thanh toán, cán bộ thanh toán phải có kế hoạch kiểm tra tình hình thực hiện công trình, có thể kiểm tra định kỳ hoặc kiểm tra đột xuất nếu có vấn đề gì nghi vấn, do đó việc kiểm tra thực tế ở hiện trường được thực hiện trong hai trường hợp: - Một là nếu phát hiện hồ sơ thanh toán do chủ đầu tư gửi đến có vấn đề gì chưa rõ, còn nghi ngờ, khi đó Bộ phận Thanh toán VĐT báo cáo Lãnh đạo KBNN để tiến hành kiểm tra. Nội dung kiểm tra cần xoay quanh những vấn đề còn chưa rõ, như việc sử dụng vật liệu có đúng với dự toán được duyệt không, có đúng với hồ sơ đề nghị thanh toán không, phát hiện khối lượng chưa làm nhưng vẫn đề nghị thanh toán nhất là vào những thời điểm cuối năm, khối lượng chưa làm chủ yếu là khối lượng nổi có thể phát hiện được mà không cần phải có phương tiện, thiết bị . . . Lập Biên bản nếu phát hiện những sai phạm nói trên và không thanh toán cho những sai phạm đó. - Hai là kiểm tra định kỳ nhằm nắm bắt tình hình diễn biến của dự án, nắm tình hình triển khai thi công, . . .phối hợp với chủ đầu tư để có biện pháp tháo gỡ kịp thời nếu có vướng mắc. Khi kiểm tra chú ý kiểm tra việc sử dụng vốn tạm ứng cấu kiện, bán thành phẩm, . . nếu có. Nguyên tắc của việc kiểm tra là : Việc kiểm tra thực tế tại hiện trường của KBNN chủ yếu nhằm tăng cường vai trò kiểm soát của KBNN trong việc làm rõ những vấn đề chưa rõ trong hồ sơ thanh toán. Chủ đầu tư và các đơn vị liên quan vẫn phải chịu trách nhiệm về các nội dung đề nghị thanh toán sai quy định nếu KBNN không phát hiện được. Khi kiểm tra, KBNN phải báo trước cho chủ đầu tư về mục đích cũng như nội dung kiểm tra, thời gian kiểm tra, không được lợi dụng việc kiểm tra để gây khó khăn, phiền hà, sách nhiễu cho đơn vị được kiểm tra. Sau khi kiểm tra phải có báo cáo kết quả kiểm tra kèm Biên bản kiểm tra nếu có. 3. Trình tự kiểm soát thanh toán và luân chuyển chứng từ: 3.1. Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn trong nước: - Việc kiểm soát thanh toán và luân chuyển chứng từ thanh toán vẫn được thực hiện như quy trình hiện tại. Cụ thể là cán bộ thanh toán VĐT trực tiếp nhận hồ sơ, tài liệu thanh toán do chủ đầu tư gửi đến, thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, làm thủ tục thanh toán, trình Lãnh đạo KBNN duyệt, chuyển chứng từ sang kế toán để thanh toán cho đơn vị thụ hưởng. - Bổ sung thêm quy trình luân chuyển chứng từ đối với trường hợp uỷ nhiệm đền bù giải phóng mặt bằng. 3.2. Đối với dự án ODA: - Việc kiểm soát thanh toán và luân chuyển chứng từ được bổ sung thêm trình tự kiểm soát đối với dự án ODA có phân cấp. Những dự án ODA có phân cấp thì tuỳ theo sự phân cấp của dự án mà KBNN nơi đó thực hiện nhiệm vụ kiểm soát, xác nhận giá trị khối lượng hoàn thành để dự án rút vốn ngoài nước theo quy định. - Riêng đối với các gói thầu đấu thầu quốc tế (xây lắp hoặc tư vấn) được thực hiện tại cấp Trung ương, nhưng phần vốn đối ứng được bố trí trong kế hoạch vốn đầu tư ở các tiểu dự án tại địa phương, hoặc các gói thầu mua sắm thiết bị do Ban QLDA TW trực tiếp ký hợp đồng mua sắm, sau đó mới giao thiết bị về cho các Ban QLDA địa phương. Kiến nghị trình tự kiểm soát như sau: + Tại Trung ương: KBNN nơi Ban QLDATW mở tài khoản (hiện nay là Phòng thanh toán VĐTCT liên tỉnh) thực hiện kiểm soát, xác nhận giá trị khối lượng hoàn thành đủ điều kiện thanh toán, trong đó có phân rõ tỷ lệ phần vốn ngoài nước-vốn trong nước theo quy định của dự án. Sau đó chuyển trả Phiếu giá/Bảng kê thanh toán (đã có xác nhận của KBNN ) cho Ban QLDATW để Ban QLDATW gửi về Ban QLDA địa phương. Ban QLDA địa phương làm việc với KBNN địa phương để được giải ngân phần vốn đối ứng theo tỷ lệ quy định. + KBNN địa phương khi nhận được hồ sơ thanh toán (gồm: Phiếu giá/Bảng kê thanh toán có xác nhận của KBNN TW; Giấy rút hạn mức vốn đầu tư) do Ban QL Tiểu dự án gửi đến chỉ kiểm tra lại tính pháp lý của hồ sơ, chứng từ và làm thủ tục thanh toán phần vốn đối ứng cho dự án. Số vốn đối ứng được thanh toán không được vượt kế hoạch năm của tiểu dự án tại địa phương. Trường hợp kế hoạch vốn năm không bố trí phần vốn đối ứng cho dự án thì chủ đầu tư phải làm việc với cấp có thẩm quyền để được bố trí vốn đối ứng để thanh toán. - Thuế GTGT trong giá trị khối lượng hoàn thành được xác định theo nguyên tắc sau: + Có thuế GTGT nếu hạng mục, nội dung công việc không được tài trợ 100% vốn ngoài nước hoặc Hợp đồng ký kết có thuế hoặc trên các hoá đơn, chứng từ mua sắm không xác định được thuế GTGT Þ Giá trị KLHT xác nhận sẽ được phân chia theo tỷ lệ vốn trong nước-vốn ngoài nước được quy định cho hạng mục, nội dung công việc đó. + Không có thuế GTGT nếu hạng mục, nội dung công việc được tài trợ 100% vốn ngoài nước hoặc Hợp đồng ký kết không có thuế hoặc trên các hoá đơn, chứng từ mua sắm có xác định được thuế VAT Þ Giá trị KLHT xác nhận không có thuế GTGT, nhưng phần thuế GTGT phải được ghi riêng để thuận lợi cho chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn khác để thanh toán, như thanh toán từ quỹ hoàn thuế, hoặc từ vốn đối ứng ngân sách nếu có bố trí vào kế hoạch năm, hoặc từ nguồn vốn huy động, . . . + KBNN sẽ thanh toán phần vốn đối ứng theo tỷ lệ quy định, bao gồm cả thuế GTGT nếu có bố trí trong kế hoạch vốn đầu tư năm. III/. GIẢI PHÁP VỀ CHẾ ĐỘ THÔNG TIN BÁO CÁO Hiện nay chất lượng thông tin báo cáo thanh toán VĐT còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, thông tin chưa nắm bắt được kịp thời, đầy đủ, đôi khi số liệu còn thiếu chính xác; kênh cung cấp thông tin nội bộ còn thiếu khoa học; một số biểu mẫu, chỉ tiêu báo cáo chưa đáp ứng được yêu cầu, gây nên tình trạng khối lượng báo cáo thì rất nhiều nhưng hiệu quả khai thác thông tin thấp; một số KBNN chưa chấp hành đầy đủ chế độ báo cáo theo qui định của kho bạc Nhà nước TW. Chính vì vậy cần phải nghiên cứu sửa đổi bổ sung lại chế độ báo cáo, cải tiến lề lối làm việc nhằm nâng cao một bước chất lượng thông tin báo cáo thanh toán VĐT, nâng cao hiệu quả khai thác thông tin là một việc rất cần thiết và phải làm ngay. Cụ thể cần nghiên cứu bổ sung, sửa đổi chế độ thông tin báo cáo thanh toán vốn đầu tư ban hành theo quyết định số 17/2001/QĐ-BTC ngày 27/3/2001 của Bộ Tài chính, văn bản hướng dẫn số 612 KB/TT-VĐT ngày 17/5/2001 của Kho bạc Nhà nước TW theo hướng: 1. Định kỳ hàng tháng, quý, năm: Đối với dự án Trung ương quản lý báo cáo tình hình thanh toán vốn đầu tư chi tiết theo từng nguồn vốn, từng chương (Bộ, ngành) và từng dự án nhóm A. Đối với dự án địa phương quản lý báo cáo chi tiết theo từng nguồn vốn, từng dự án nhóm A. (bỏ chế độ báo cáo hàng quý theo từng dự án, kể cả dự án nhóm C) 2. Bổ sung thêm cột chỉ tiêu “số lượng dự án” và chỉ tiêu “Tạm giữ 5% chờ quyết toán” trong các biểu mẫu báo cáo 3. Bổ sung thêm biểu báo cáo những dự án (đến thời điểm báo cáo) chưa khởi công, chưa được thanh toán vốn. 4. Bổ sung thêm biểu báo cáo tình hình thanh toán đối với những dự án được ứng trước kế hoạc vốn, thu hồi kế hoạch vốn ứng trước. 5. Hoàn thiện lại phương pháp lập biểu báo cáo, phương pháp lấy số liệu báo cáo. IV/. GIẢI PHÁP VỀ TỔ CHỨC VÀ ĐIỀU HÀNH : Trước hết cần xác định khâu tổ chức và điều hành là một trong những nội dung rất quan trọng, là tiền đề tạo điều kiện cho công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư toàn thệ thống được thuận lợi, thông suốt. Do đó khâu này cần được tổ chức theo hướng sau : 1/. Về tổ chức : 1.1.Tại Vụ Thanh toán VĐT KBNN TW : Thực hiện theo chế độ chuyên viên, mỗi chuyên viên chịu trách nhiệm trước Vụ về nhiệm vụ được giao, đồng thời Vụ được tổ chức theo nguyên tắc: - Hình thành một số nhóm công tác thực hiện nhiệm vụ chung của Vụ, như nhóm chế độ; nhóm nghiên cứu kinh tế đầu tư; nhóm tổng hợp báo cáo và tổng hợp quyết toán vốn đầu tư hàng năm. Xây dựng cơ chế hoạt động cụ thể cho các nhóm hoạt động. - Mỗi chuyên viên vừa thực hiện nhiệm vụ chuyên quản theo dõi từng Bộ, ngành và theo từng KBNN tỉnh vừa thực hiện một phần nhiệm vụ chung của Vụ (tham gia vào các nhóm công tác) và thực hiện nhiệm vụ đột xuất theo yêu cầu của Vụ. 1.2. Tại Kho bạc Nhà nước tỉnh : Đối với KBNN tỉnh, thành phố đã có bộ phận kiểm tra chuyên trách thì tạm thời giữ nguyên như hiện nay, như KBNN Hà Nội, TP Hồ Chí Minh và Phòng Thanh toán VĐTCT liên tỉnh. Khi xây dựng được chương trình kiểm tra dự toán sẽ chuyển những cán bộ ở bộ phận này sang làm nhiệm vụ kiểm soát thanh toán. Những KBNN có số vốn thanh toán lớn (bao gồm cả vốn ngân sách Trung ương trên địa bàn và vốn ngân sách địa phương), có thể hình thành các phòng thanh toán vốn: Phòng thanh toán vốn Trung ương và Phòng Thanh toán vốn địa phương. 2/. Tổ chức tổng hợp, tích luỹ số liệu, đánh giá rút kinh nghiệm trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư. 3/. Đào tạo, bồi dưỡng nâng cao nghiệp vụ cho từng cán bộ theo các chuyên đề cụ thể, chú ý đi sâu nghiên cứu kinh tế đầu tư.. Tổ chức giao ban, tập huấn nghiệp vụ kiểm soát thanh toán vốn đầu tư. 4/. Ứng dụng tin học : Để đảm bảo cho công tác thông tin báo cáo, công tác kế toán thanh toán vốn đầu tư một cách nhanh chóng, chính xác và kịp thời, đáp ứng yêu cầu quản lý và điều hành toàn hệ thống KBNN được thông suốt có hiệu quả thì vấn đề xây dựng chương trình quản lý bằng tin học càng đòi hỏi cấp bách, cụ thể phải xây dựng được chương trình : - Chương trình quản lý, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư. - Chương trình kiểm tra việc áp dụng định mức, đơn giá trong dự toán. Nguyên tắc xây dựng chương trình và qua chương trình cần làm rõ trách nhiệm giữa các đơn vị trong nội bộ KBNN, cụ thể là giữa bộ phận thanh toán vốn đầu tư và bộ phận kế toán trong vấn đề luân chuyển chứng từ, nhập số liệu, kiểm soát hồ sơ từ khâu kế hoạch vốn, thông báo hạn mức vốn đến việc thanh toán vốn cho dự án. Theo đó bộ phận thanh toán vốn đầu tư chịu trách nhiệm toàn bộ về việc thanh toán vốm đầu tư cho dự án, bộ phận kế toán theo dõi chi tiết từng từng chủ đầu tư theo từng nguồn vốn đầu tư và theo niên độ kế hoạch vốn, đảm bảo thuận tiện cho việc nâng cấp xây dựng chương trình kế toán cho phù hợp, đáp ứng nhiều hơn khi hợp nhất kế toán và thuận lợi khi đối chiếu số liệu giữa hai bộ phận./. KẾT LUẬN Hiện nay, Đảng và Nhà nước ta đang tập trung hoàn thiện cơ chế chính sách nói chung và trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng nói riêng, nhằm tạo hành lang pháp lý ổn định để phát triển kinh tế xã hội. Bên cạnh những kết quả đạt được thì vấn đề kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của hệ thống Kho bạc Nhà nước hiện nay còn nhiều tồn tại cần được kiện toàn mà trước hết phải hoàn thiện Quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, tạo điều kiện giải ngân nhanh, thúc đẩy tăng tiến độ thi công công trình, đồng thời góp phần tăng cường quản lý vốn đầu tư, chống thất thoát lãng phí vốn và nâng cao hiệu quả vốn đầu tư. Chuyên đề “Một số giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư” trong hệ thống Kho bạc Nhà nước đã phân tích thực trạng công tác kiểm soát thanh toán trong thời gian qua, những kết quả cũng như những tồn tại và đề xuất hướng hoàn thiện, nhằm nâng cao hiệu quả công tác quản lý và điều hành, công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, đảm bảo công tác thông tin nhanh, kịp thời và chính xác giúp cho sự chỉ đạo của Bộ Tài chính cũng như Chính phủ được chuẩn xác. Hy vọng những đề xuất này sẽ đóng góp vào việc hoàn chỉnh thêm một bước quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư trong nước và ngoài nước của hệ thống Kho bạc Nhà nước ./. ---------*---------- DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT KBNN: Kho bạc Nhà nước. TTVĐT: Thanh toán Vốn đầu tư. XDCB: Xây dựng cơ bản. VĐT: Vốn đầu tư. NSNN: Ngân sách Nhà nước. TÀI LIỆU THAM KHẢO Hệ thống các văn bản về hoạt động của KBNN, NXB Tài chính, tháng 3 năm 2006. Luật Ngân sách nhà nước năm 2003. Nghị định 16/2005/ NĐ-CP của Chính Phủ về quản lí đầu tư xây dựng thuộc vốn NSNN. Thông tư 44/2003/TT-BTC ngày 15/3/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lí, thanh toán vốn đầu tư có tính chất đầu tư xây dựng thuộc nguồn vốn NSNN. Kho bạc Nhà nước 15 năm xây dựng và phát triển. NXB Tài chính, 2005. Kho bạc Nhà nước, Tổng kết 5 năm thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, Hà Nội, tháng 12 năm 2004. Báo cáo Thanh toán vốn đầu tư các năm 2003 - 2006. Ban Thanh toán Vốn đầu tư - KBNN. Đề tài nghiên cứu cấp ngành: Kiểm soát thanh toán vốn đầu tư. Ban Thanh toán Vốn đầu tư. KBNN. Vũ Đức Hiệp, Nâng cao hiệu quả kiểm soát chi XDCB qua KBNN. Hà Nội, 2004. Trần Đỡnh Tỵ, Quản lớ tài chớnh cụng, NXB Lao Động, 2003. Vừ Đỡnh Hảo, Quản lí NSNN ở VN và các nước. NXB Khoa học- Kỹ thuật, 1992. Luận văn: Nâng cao chất lượng công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN qua KBNN. Trần Đức Dũng. TCC44C Tạp chớ Thanh tra Tài chớnh số 39 ( t9/2005), số 50 ( t8/2006). Tạp chớ Tài chớnh số 10 (2001), số 5 (2002), số 4 (2006). Tạp chớ Ngõn quỹ Quốc gia số 28 (t10/2004), cỏc số 33, 35, 36, 37 (2005), cỏc số 42, 45, 47, 52, 53 (2006). DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ Sơ đồ 2.1: Cơ cấu tổ chức hệ thống KBNN. Trang 31. Bảng 2.2: Giỏ trị TSCĐ mới trong các năm. Trang 35. Bảng 2.3: Kết quả thanh toán VĐT XDCB qua các năm. Trang 36. Bảng 2.4: Cơ cấu thất thoát vốn đầu tư. Trang 37. Sơ đồ 2.5: Tổ chức bộ máy kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua KBNN.Tr38. Sơ đồ 2.6: quy trỡnh thụng bỏo kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm. Trang 41. Bảng 2.7: Cơ cấu nguồn vốn thuộc phạm vi kiểm soát của KBNN. Sơ đồ 2.8: Quy trỡnh kiểm soỏt và luõn chuyển chứng từ thanh toỏn. Trang 58. Bảng 2.9 : Kết quả kiểm tra dự toỏn, Phiếu giỏ thanh toỏn. Trang 60. Bảng 2.10: Kết quả thanh toán vốn đầu tư 10 tỉnh năm 2006.trang 67 MỤC LỤC ._.