Luận văn Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam

............................. Phản biện 2:......................................................... ......................................................... Phản biện 3:......................................................... ......................................................... Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện họp tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh Vào hồi...... giờ....... ngày...... tháng...... năm 2014 Có thể tìm hiểu luận án tại: Thư viện Quốc gia và Thư viện Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (CQHCNN) có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng. Hoạt động của hệ thống cơ quan này diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống, tác động trực tiếp và thường xuyên đến quyền, lợi ích của tổ chức và cá nhân ở mọi thành phần xã hội. Do vậy, hoạt động kiểm tra, giám sát đối với cơ quan hành chính là yêu cầu khách quan, cần thiết và không chỉ đơn thuần từ phía các cơ quan nhà nước mà quan trọng hơn là cần phải thiết lập cơ chế giám sát bên ngoài, trước hết là cơ chế giám sát thường xuyên và có hiệu quả từ phía nhân dân đối với cán bộ, công chức, viên chức, CQHCNN để bảo đảm quyền lực nhà nước thực sự thuộc về nhân dân. Từ yêu cầu trên, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương, chính sách và văn bản pháp luật nhằm không ngừng tăng cường hoạt động giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Chính vì vậy, hoạt động giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ngày càng được hoàn thiện hơn, mở ra nhiều phương thức, cách thức để nhân dân thực hiện quyền giám sát, phát huy tính tích cực chính trị, quyền làm chủ của nhân dân, hướng tới bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích của nhà nước, xã hội, cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, nhìn một cách tổng quát, hoạt động giám sát của nhân dân đối với CQHCNN còn mang tính hình thức, chưa hiệu quả. Do đó, tình trạng quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vô trách nhiệm, lạm quyền xâm phạm đến quyền, lợi ích của nhân dân đang diễn ra ở một số cơ quan hành chính và chưa được khắc phục. Có nhiều nguyên nhân của tình trạng này nhưng cơ bản là pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN còn nhiều bất cập, tản mạn trong nhiều văn bản pháp luật, có những quy định pháp luật dưới dạng quy chế nên giá trị pháp lý thấp, có những quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc đã lỗi thời và thiếu ổn định; đồng thời, tồn tại một số quy định chỉ dừng ở những nguyên tắc chính trị - pháp lý chung, mang tính luật khung, thiếu các quy định cụ thể. Trong khi hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát nhân dân đối với CQHCNN chỉ mang tính kiến nghị, không có tính bắt buộc cưỡng chế của Nhà nước, pháp luật lại chưa có quy định về các biện pháp theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị, đề nghị đối với cơ quan hành chính. Cũng vậy, cơ chế pháp lý về hoạt động giám sát quyền lực nhà nước chưa có sự phối hợp giữa giám sát nhà nước với giám sát nhân dân. Hoạt động giám sát trực tiếp của công dân đối với cơ quan hành chính đang thiếu những văn bản pháp lý quy định về thẩm quyền, thủ tục, trình tự thực hiện bảo đảm hiệu quả giám sát. 2 Trên phương diện nghiên cứu, chủ đề giám sát của nhân dân và pháp luật về giám sát của nhân dân đối CQHCNN không phải hoàn toàn mới. Tuy nhiên, những vấn đề lý luận căn bản của pháp luật trong lĩnh vực này đều chưa được nhìn nhận một cách toàn diện và giải quyết thấu đáo; do đó, một mô hình lý thuyết cho pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN chưa được nhận diện thật rõ nét. Trên thực tiễn, lộ trình và các bước đi của hoạt động lập pháp chưa thật sự tích cực, đồng bộ để có thể hiện thực hóa kịp thời đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước tiến đến hoàn thiện cơ chế giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính, góp phần bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Từ những lập luận trên đây và trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) của dân, do dân, vì dân, việc tăng cường, nâng cấp và hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước nói chung và CQHCNN nói riêng ở Việt Nam lại càng có ý nghĩa hết sức cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn. Góp phần bảo đảm, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của nhân dân đối với CQHCNN tôi chọn đề tài “Hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam” làm luận án tiến sỹ luật học, chuyên ngành Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích Từ việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ Để thực hiện được mục đích trên đây, luận án thực hiện nhiệm vụ sau đây: Phân tích và làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm, nội dung điều chỉnh của pháp luật và xác định các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN cũng như vai trò, các yếu tố ảnh hưởng; đồng thời, nghiên cứu pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành pháp ở một số nước và chỉ ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam. Nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển và phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở Việt Nam. Phân tích và đề xuất những quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở Việt Nam hiện nay. 3 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật và hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Từ đó, luận án luận chứng cơ sở khoa học và đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở Việt Nam hiện nay. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Luận án chỉ tập trung phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát của nhân dân đối với hoạt động của CQHCNN ở Việt Nam (thông qua Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận là Công đoàn, Đoàn Thanh niên Cộng sản (TNCS) Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp Phụ nữ (LHPN) Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh (CCB) Việt Nam; Ban Thanh tra nhân dân (TTND), Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng (GSĐTCCĐ) giám sát trực tiếp của cá nhân). Về thời gian: Luận án nghiên cứu quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN; đặc biệt nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN từ năm 1992 đến nay. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở lý luận Cơ sở lý luận của việc nghiên cứu đề tài luận án dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam tổ chức quyền lực nhà nước, về vai trò của nhân dân đối với nhà nước; về củng cố kiện toàn hệ thống chính trị, xây dựng bộ máy nhà nước, hoàn thiện hệ thống pháp luật; về giám sát của nhân dân đối với cơ quan cơ nhà nước nhà nước nói chung và CQHCNN nói riêng đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN 4.2. Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, luận án sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, hệ thống, phương pháp quy nạp-diễn dịch, thống kê, so sánhđể nghiên cứu, phân tích, luận giải các khái niệm, phạm trù có tính lý luận của hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN; phân tích quá trình hình thành, phát triển và đánh giá thực trạng và nguyên nhân; luận giải và đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở Việt Nam hiện nay. 4 5. Những điểm mới của luận án Luận án là công trình khoa học đầu tiên nghiên cứu toàn diện và hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn của hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở Việt Nam; vì vậy, luận án có một số điểm mới về mặt khoa học như sau: Luận án đã xây dựng khái niệm, phân tích đặc điểm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Luận án xây dựng được các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN, bao gồm các tiêu chí về nội dung điều chỉnh pháp luật, hình thức pháp luật và tiêu chí về tổ chức thực hiện pháp luật. Luận án rút ra được những giá trị có thể tham khảo cho Việt Nam trong quá trình hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN qua việc nghiên cứu pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở một số nước trên thế giới. Luận án phân tích, chỉ ra được những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của thực trạng pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở Việt Nam hiện nay. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Về lý luận: kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm phong phú thêm lý luận về hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Về thực tiễn: Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Kết quả luận án là tài liệu tham khảo có giá trị đối với các nhà hoạch địch chính sách, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xây dựng và thực hiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN; có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu, sinh viên, học viên sau đại học chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu thảm khảo, luận án bao gồm 4 chương, 10 tiết. 5 Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Các công trình nghiên cứu ở trong nước liên quan đến đề tài luận án được chia thành hai nhóm: 1) Các công trình nghiên cứu liên quan đến pháp luật và hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước; 2) Các công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Qua nghiên cứu cho thấy, nhìn chung các công trình đã công bố ở trong nước có những đóng góp quan trọng trên những khía cạnh nhất định trong việc giải quyết những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoàn thiện pháp luật giám sát của nhân dân đối với CQHCNN, có thể tham khảo, kế thừa có chọn lọc trong quá trình nghiên cứu luận án. 1.2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Các công trình nghiên cứu ở ngoài nước liên quan đến đề tài luận án đã cung cấp thêm cơ sở để nghiên cứu, hoàn thiện các quy phạm pháp luật về chủ thể, phạm vi, hình thức, trình tự, thủ tục về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN; kinh nghiệm trong việc đa dạng hóa các chủ thể giám sát của nhân dân; chế định hóa và phát huy quyền giám sát của nhân dân thông qua các quyền tự do báo chí, tiếp cận thông tin 1.3. KHÁI QUÁT KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU 1.3.1. Khái quát kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài Trên cơ sở nghiên cứu những công trình khoa học đã được công bố ở trong và ngoài nước liên quan đến đề tài, luận án nhận định ở các mức độ khác nhau, các công trình khoa học đã đề cập đến một số vấn đề lý luận và thực tiễn của giám sát và pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước, CQHCNN. Tuy nhiên, đến nay chưa có nhiều công trình nghiên cứu đầy đủ, toàn diện và có hệ thống về hoàn thiện pháp luật giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Cụ thể, những vấn đề lý luận của hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối CQHCNN chưa được làm sáng tỏ; chưa nghiên cứu sâu cấu trúc về nội dung lẫn hình thức của pháp luật để có thể đánh giá đầy đủ chỉ ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập của hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này; cũng vậy, chưa có một tổng thể các giải pháp hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN trước yêu cầu của hoạt động kiểm soát quyền hành pháp trong Nhà nước pháp quyền XHCN. 1.3.2. Những vấn đề đặt ra tiếp tục nghiên cứu trong đề tài luận án Về mặt lý luận: các vấn đề tiếp tục nghiên cứu, giải quyết gồm: xây dựng khái niệm, đặc điểm, nội dung điều chỉnh của pháp luật, vai trò, phân tích các tiêu 6 chí đánh giá mức độ hoàn thiện và các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN; nghiên cứu có chọn lọc pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành pháp ở một số nước và chỉ ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam. Về mặt thực tiễn, các vấn đề tiếp tục nghiên cứu, giải quyết gồm: phân tích, đánh giá toàn diện, có hệ thống quá trình hình thành, phát triển của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN; phân tích, đách giá những ưu điểm, hạn chế và chỉ ra những nguyên nhân hạn chế của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở Việt Nam hiện nay. Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích toàn diện những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật và thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN thời gian qua, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở một số nước trên thế giới, luận án đề xuất các quan điểm và các nhóm giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở nước ta hiện nay. Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT CỦA NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 2.1. KHÁI NIỆM, NỘI DUNGĐIỀU CHỈNHVÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VỀGIÁM SÁT CỦA NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 2.1.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước 2.1.1.1. Khái niệm giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Từ việc phân tích khái niệm giám sát và giám sát của nhân dân đối với cơ quan nhà nước, luận án xây dựng khái niệm giám sát nhân dân đối với CQHCNN: là hoạt động theo dõi, quan sát, xem xét của các cá nhân hay cộng đồng trực tiếp hoặc thông qua MTTQ Việt Nam các cấp và các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động đối với hoạt động của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, các sở, phòng, ban nhằm thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao, bảo đảm sự thông suốt, trong sạch, vững mạnh, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động hành chính. 2.1.1.2. Đặc điểm giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Ngoài những đặc điểm chung của giám sát nhân dân đối với cơ quan nhà nước, giám sát của nhân dân đối với CQHCNN còn có những đặc điểm riêng. Đó 7 là, đối tượng giám sát là CQHCNN ở trung ương và địa phương, bao gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp, các sở, phòng, ban. Phạm vi giám sát là hoạt động chấp hành và điều hành, hoạt động hành chính của CQHCNN trên các lĩnh vực của đời sống xã hội như kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng Các hình thức và phương pháp giám sát được thực hiện một cách thường xuyên, liên tục, linh hoạt, được tiến hành với quy trình và thủ tục riêng, bảo đảm tính công khai, khánh quan đối với đối tượng bị giám sát. Hoạt động giám sát của nhân dân đối với CQHCNN có tính độc lập; đồng thời, có sự phối, kết hợp với hoạt động thanh tra, kiểm tra của nhà nước, gắn với các hình thức thực hiện dân chủ ở cơ sở xã, phường, thị trấn, CQHCNN. 2.1.1.3. Nội dung giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Hoạt động của CQHCNN diễn ra thường xuyên, liên tục nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, liên quan trực tiếp đến mọi cá nhân, tổ chức. Do vậy, giám sát của nhân dân bao trùm lên hoạt động của CQHCNN. Theo đó, nội dung giám sát của nhân dân đối với CQHCNN là: hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của các CQHCNN; hoạt động chấp hành - điều hành của CQHCNN trong việc triển khai thực hiện các quy định của Hiến pháp, pháp luật, chủ trương, chính sách trên các lĩnh vực của đời sống xã hội; các quyết định hành chính, hành vi hành chính của CQHCNN, người có thẩm quyền bảo đảm chúng được thực hiện trên cơ sở pháp luật, không xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; giám sát việc sử dụng các nguồn lực về tài chính, tài sản và tài nguyên quốc gia; việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức hành chính; việc tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của CQHCNN và việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân... 2.1.2. Khái niệm và đặc điểm của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước 2.1.2.1. Khái niệm pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Để hoạt động giám sát nhân dân có hiệu quả, Nhà nước ban hành các quy phạm pháp luật quy định quyền, nghĩa vụ của chủ thể giám sát và trách nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát với những hình thức, phương pháp cụ thể tùy thuộc chủ thể giám sát, theo trình tự, thủ tục luật định. Tổng thể các quy phạm pháp luật đó có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong hoạt 8 động giám sát của các chủ thể giám sát nhân dân đối với CQHCNN theo luật định, tạo ra trật tự pháp luật, bảo đảm lợi ích nhà nước, xã hội và công dân. Như vậy, có thể hiểu: pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động giám sát của các cá nhân hay cộng đồng trực tiếp hoặc thông qua MTTQ Việt Nam các cấp và các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động đối với Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp, các sở, ban ngành địa phương, được thể hiện trong các VBQPPL do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những trình tự, thủ tục và hình thức nhất định. Khái niệm trên đây cho thấy, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN có cấu trúc chặt chẽ, vừa bảo đảm tính liên kết nội tại, tính hệ thống vừa bảo đảm tính xác định chặt chẽ về nội dung điều chỉnh và hình thức hiểu hiện. 2.1.2.2. Đặc điểm của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN là một bộ phận của hệ thống pháp luật do vậy có đầy đủ các đặc trưng và dấu hiệu của pháp luật. Ngoài ra, pháp luật trong lĩnh vực này có đặc điểm riêng: giữa các nhóm quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất, có những quy định về nội dung nhưng đồng thời có những quy định về hình thức và trình tự thực hiện giám sát; vừa quy định địa vị pháp lý của các chủ thể giám sát đồng thời quy định trách nhiệm và nghĩa vụ của đối tượng chịu sự giám sát là CQHCNN, cán bộ, chức chức, viên chức hành chính. Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN điều chỉnh quan hệ giám sát phát sinh giữa chủ thể thực hiện quyền giám sát của nhân dân với đối tượng giám sát là CQHCNN, thực hiện hoạt động chấp hành điều hành diễn ra trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội. Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN là một bộ phận của pháp luật về giám sát quyền lực nhà nước. Xuất phát từ đặc điểm chủ thể giám sát của nhân dân phong phú, đa dạng và đối tượng giám sát là hoạt động của CQHCNN nên hệ thống VBQPPL được thể hiện ở nhiều cấp độ với các hiệu lực pháp lý khác nhau và được thể hiện trong nhiều ngành luật. 2.1.3. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất, điều chỉnh các nhóm quan hệ sau: 9 Một là, nhóm các quy phạm pháp luật xác định địa vị pháp lý của chủ thể giám sát và đối tượng giám sát. Hai là, nhóm các quy phạm pháp luật xác định phạm vi giám sát. Ba là, nhóm các quy phạm pháp luật quy định các hình thức giám sát, phương pháp giám sát. Bốn là, nhóm các quy phạm pháp luật quy định trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động giám sát. Năm là, nhóm các quy phạm pháp luật quy định hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. 2.1.4. Vai trò của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Qua phân tích khái niệm, đặc điểm của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN, luận án nhận định vai trò của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN là: pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN thể chế hóa quan điểm của Đảng về quyền làm chủ của nhân dân đối với Nhà nước nói chung và hoạt động giám sát của nhân dân đối với CQHCNN nói riêng; góp phần củng cố tổ chức, là cơ sở pháp lý góp phần bảo đảm hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính; góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ công chức hành chính chuyên nghiệp, hiện đại, góp phần đấu tranh phòng chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí và các hành vi tiêu cực khác trong CQHCNN. Đặc biệt, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của nhân dân, lợi ích của Nhà nước, xã hội. 2.2. TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ MỨC ĐỘ HOÀN THIỆN VÀ CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT CỦA NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 2.2.1. Tiêu chí hoàn thiện Từ những tiêu chí chung của hệ thống pháp luật, luận án chia các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN thành 3 nhóm: nhóm tiêu chí về nội dung pháp luật, nhóm tiêu chí về hình thức pháp luật và nhóm tiêu chí về tổ chức thực hiện pháp luật. 2.2.1.1. Tiêu chí về nội dung Thứ nhất, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phải phù hợp với các quan điểm, chủ trưởng của Đảng về giám sát của nhân dân đối với bộ máy nhà nước nói chung CQHCNN nói riêng. 10 Thứ hai, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phải bảo đảm tính phù hợp với thực tế và ổn định. Thứ ba, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phải bảo đảm và tôn trọng thực hiện quyền con người. Thứ tư, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phải phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực của Nhà nước pháp quyền XHCN. 2.2.1.2. Tiêu chí về hình thức Thứ nhất, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phải bảo đảm tính toàn diện. Thứ hai, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phải bảo đảm tính thống nhất. Thứ ba, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phải bảo đảm tính đồng bộ. Thứ tư, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN phải bảo đảm tính minh bạch và khả thi. Thứ năm, về hình thức văn bản, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN được thể hiện chủ yếu và cơ bản nhất là các VBQPPL, phải bảo đảm kỹ thuật lập pháp hiện đại. 2.2.1.3. Tiêu chí về tổ chức thực hiện Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN sẽ trở thành pháp luật “trên giấy” nếu như không được tổ chức thực hiện trong cuộc sống, hoặc không đạt được mục đích của việc điều chỉnh pháp luật đối với các quan hệ xã hội. Do đó, ngoài việc định ra những tiêu chí về nội dung và hình thức pháp luật, luận án còn đưa ra các tiêu chí về tổ chức thực hiện pháp luật. Các tiêu chí đó là: Thứ nhất, tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Thứ hai, đào tạo đội ngũ cán bộ của các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với CQHCNN. Thứ ba, thanh tra, kiểm tra giám sát việc thực hiện pháp luật và xử lý hành vi vi phạm pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. 2.2.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Yếu tố về chính trị - tư tưởng. Đó là chủ trương, chính sách của Đảng về bảo đảm quyền giám sát của nhân dân đối với CQHCNN là điều kiện tiên quyết để hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này. Ngoài ra, cần có môi trường chính trị ổn 11 định để thực hành dân chủ trong các tầng lớp nhân dân. Ý thức và văn hóa chính trị của các tầng lớp nhân dân, cán bộ, công chức, trách nhiệm của Nhà nước có vai trò to lớn đến việc hoàn thiện các nội dung của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Yếu tố về kinh tế - xã hội. Đó là những điều kiện, phương tiện vật chất, môi trường xã hội trong đó tồn tại các thiết chế như gia đình, cộng đồng, tổ chức xã hội, các hiệp hội, tập thể lao động, những giá trị truyền thống, đạo đức, ý thức chấp hành pháp luật của chủ thể pháp luật, trách nhiệm của cá nhân với cộng đồng, với xã hội là những bảo đảm xã hội rất cần thiết để tạo ra “dư luận xã hội”, có vai trò gây “ảnh hưởng” đến quá trình thực hiện kết quả giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Một số yếu tố về pháp lý khác. Xây dựng và hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa giám sát nhà nước, giám sát của Đảng với giám sát của nhân dân. Có cơ chế xác định nghĩa vụ, trách nhiệm của hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước, người có thẩm quyền trong việc tiếp nhận và xử lý những kiến nghị giám sát của nhân dân đúng luật định. Ý thức pháp luật và văn hóa pháp lý của cán bộ, công chức, của các tầng lớp nhân dân có tác động tích cực đến việc hoàn thiện các nội dung của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. 2.3. PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT CỦA NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM 2.3.1. Pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước ở một số nước trên thế giới Nghiên cứu pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở một số nước cho thấy, cấu trúc của hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này cũng có những nhóm quy phạm như sau: nhóm các quy phạm xác định chủ thể, nhóm quy phạm về phạm vi, trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Qua nghiên cứu, luận án chỉ ra rằng ngoài những sự khác biệt còn có những điểm tương đồng trong pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Chính vì vậy, có thể tham khảo và học tập những giá trị trong pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở một số nước trong quá trình hoàn thiện lĩnh vực pháp luật này ở Việt Nam hiện nay. 2.3.2. Những giá trị tham khảo cho Việt Nam trong quá trình hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước Qua việc nghiên cứu kinh nghiệm về hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN ở một nước có thể tham khảo những kinh nghiệm sau đây: hoàn thiện các quy phạm pháp luật về chủ thể giám sát nhân dân đối với CQHCNN phải tạo điều kiện và phát huy tính chủ động, tích cực, đa dạng của các 12 chủ thể giám sát; tạo ra cơ chế phối kết hợp giữa giám sát của Nhà nước với giám sát của nhân dân; đồng thời, hoàn thiện các quy phạm pháp luật về quyền tiếp cận thông tin của công dân bảo đảm quyền giám sát của nhân dân đối với CQHCNN. Việc hoàn thiện pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất giữa các hình thức giám sát, chú ý hoàn thiện các quy định về trình tự, thủ tục và sử dụng công nghệ thông tin tạo ra sự thuận tiện cho nhân dân trong hoạt động giám sát đối với CQHCNN. Chương 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT CỦA NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CƠ QUANHÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1. QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ GIÁM SÁT CỦA NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 3.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1991 Về nội dung điều chỉnh của pháp luật. từ năm 1945 đến trước năm 1975 pháp luật quy định các chủ thể giám sát của nhân dân đối CQHCNN chủ yếu là công dân. Từ năm 1975 đến năm 1991, pháp luật ghi nhận MTTQ Việt Nam, Tổng Công đoàn Việt Nam, tổ chức liên hiệp Nông dân Việt Nam, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh, Hội LHPN Việt Nam và Ban TTND có quyền giám sát đối với Chính phủ, Bộ, UBND các cấp, cán bộ, viên chức, công chức hành chính. Pháp luật đã có những quy định mang tính nguyên tắc, xác định phạm vi giám sát của nhân dân đối với CQHCNN là hoạt động quản lý hành chính trên các lĩnh vực của đời sống. Tuy nhiên, do đất nước có chiến tranh nên chưa có đủ những văn bản pháp luật để điều chỉnh các quan hệ giám sát phát sinh hoạt động của CQHCNN. Mặc dầu vậy, pháp luật đã mở ra nhiều phương thức để nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với CQHCNN và tùy thuộc vào các chủ thể giám sát mà pháp luật có những quy định hình thức và phương pháp giám sát phù hợp. Nhóm các quy phạm về trình tự, thủ tục giám sát quy định cụ thể cho từng chủ thể, bảo đảm sự linh hoạt, tiện lợi để nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với CQHCNN. Cùng với những quy định trên, pháp luật có những quy định về hậu quả pháp lý đối với các kiến nghị giám sát như trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền phải tiếp nhận, xử lý, trả lời kiến nghị giám sát. Về hình thức của pháp luật. Do hoàn cảnh đất nước có chiến tranh, lúc đầu có những quy định của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN tồn tại dưới dạng Sắc lệnh. Về sau quyền giám sát của cá nhân công dân đối với cơ quan nhà nước nói chung, CQHCNN nói riêng được quy định trong Hiến pháp tuy nhiên cũng chưa được cụ thể hóa thành luật. Trên cơ sở những văn bản pháp luật 13 này, pháp luật về giám sát của nhân dân đối với CQHCNN được bổ sung, hoàn thiện sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992. 3.1.2. Quá trình phát triển của pháp luật về giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước từ năm 1992 đến nay Về nội dung điều chỉnh của pháp luật: So với trước đây, từ năm 1992 đến nay, pháp luật quy định có nhiều chủ thể nhân dân tham gia giám sát CQHCNN. Ngoài các giám sát nhân dân đối với CQHCNN như trước đây, có thêm các tổ chức xã hội như Ban GSĐTCCĐ. Giám sát của cá nhân công dân được thực hiện quyền giám sát đối với CQHCNN thông qua quyền tiếp cận thông tin, thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở, ở CQHCNN. Bên cạnh đó, pháp luật quy định trách nhiệm của Chí