Luận án Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại thành phố Hà Nội

ữu Hải 2. PGS.TS. Hoàng Mai Hà Nội, 2021 3 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu được sử dụng trong Luận án là trung thực, các tài liệu tham khảo, trích dẫn có xuất xứ rõ ràng. Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của tôi. Hà Nội, ngày tháng 01 năm 2021 Tác giả Nguyễn Văn Minh 4 CHỮ VIẾT TẮT ĐƯỢC SỬ DỤNG TRONG LUẬN ÁN CCHC Cải cách hành chính CP Chính phủ CQĐP Chính quyền địa phương CHXHCNVN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam CQĐT Chính quyền đô thị CQP Chính quyền phường HĐND Hội đồng nhân dân NĐ Nghị định NQ Nghị quyết Nxb Nhà xuất bản TP Thành phố TTg Thủ tướng QLNN Quản lý nhà nước UBND Ủy ban nhân dân UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc Hội UBMTTQVN Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam XHCN Xã hội chủ nghĩa 5 MỤC LỤC MỞ ĐẦU 1 Chương 1.TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 13 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 13 1.2. Tổng quan các công trình nghiên cứu ở trong nước 16 1.3. Đánh giá các công trình nghiên cứu và các nội dung cần tiếp tục nghiên cứu của luận án 25 Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CHO CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG 31 2.1. Khái niệm, sự cần thiết phân cấp trong quản lý nhà nước 31 2.2. Nội dung, hình thức, phương pháp, nguyên tắc và điều kiện đảm bảo thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường 47 2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp cho chính quyền phường 55 2.4. Phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền thành phố và chính quyền cơ sở của một số quốc gia trên thế giới, bài học kinh nghiệm 64 Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP CHO CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI 75 3.1. Thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội 75 3.2. Thực trạng phân cấp cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội hiện nay 81 3.3. Đánh giá việc thực hiện phân cấp cho chính quyền phường tại Hà Nội và nguyên nhân ưu điểm, hạn chế. 113 Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CHO CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TẠI THÀNH PHỐ HÀ NỘI 125 4.1. Quan điểm phân cấp phù hợp về quản lý nhà nước giữa Thành phố, chính quyền quận cho chính quyền phường ở Hà Nội 125 4.2. Giải pháp về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Hà Nội 132 4.3. Các điều kiện đảm bảo thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội 145 KẾT LUẬN 154 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 156 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 157 Phụ lục: PHIẾU ĐIỀU TRA XÃ HỘI HỌC 167 6 DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang 3.1 Số lượng và cơ cấu số lượng cơ cấu, chất lượng, trình độ đào tạo cán bộ phường của Thành phố Hà Nội 80 3.2 Số lượng và cơ cấu chất lượng, trình độ đào tạo công chức phường của Thành phố Hà Nội 80 3.3 Nhiệm vụ được giao của UBND phường thông qua văn bản hành chính của UBND quận 92 3.4 Thể hiện các giải pháp đề xuất để thực hiện tốt nhiệm vụ phân cấp từ chính quyền cấp trên 112 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Số hiệu biểu đồ Tên biểu đồ Trang 3.1 Thể hiện sự cần thiết về phân cấp thực hiện nhiệm vụ giữa TP Hà Nội và chính quyền phường ở Hà Nội 104 3.2 Thể hiện sự hiểu biết của đối tượng được hỏi về chủ trương phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương 105 3.3 Thể hiện nguyên nhân khó khăn khi thực hiện phân cấp giữa chính quyền TP Hà Nội cho chính quyền phường 106 3.4 Thể hiện các giải pháp khi thực hiện phân cấp giữa chính quyền TP Hà Nội cho chính quyền phường 113 7 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Sự phát triển của nền hành chính tiên tiến hiện đại đặt ra nhiều yêu cầu mới, trong đó có yêu cầu về phân cấp quản lý nhà nước giữa các cấp chính quyền nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp, góp phần nâng cao hiệu lực, quả hoạt động của nền hành chính, nâng cao năng lực điều hành phát triển kinh tế - xã hội theo ngành và địa phương. Đối với mỗi quốc gia, không phân biệt hình thức cấu trúc nhà nước là đơn nhất hay liên bang, đều xác định việc phân cấp quản lý nhà nước giữa các cấp chính quyền là việc cần thiết. Phân cấp quản lý nhà nước thể hiện cơ quan nhà nước cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục thông qua sử dụng phương tiện là văn bản quy phạm pháp luật quy định hoặc chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định. Trong nhiều năm qua, Đảng ta luôn đã nhấn mạnh vai trò và tầm quan trọng của cải cách hành chính, trong đó có đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X (2006) đề ra chính sách và giải pháp về cơ cấu lại bộ máy Chính phủ theo hướng: “Giảm các đầu mối, phù hợp yêu cầu đổi mới chức năng, nhiệm vụ..phân cấp mạnh cho cấp dưới gắn với hướng dẫn và thực hiện thanh tra, kiểm tra của cấp trên”[14, tr.254]. Nghị quyết số 17-NQ-TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lí của bộ máy nhà nước, đề ra quan điểm: “xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành chính”[2,tr.2]. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI (2011) đề ra nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu: “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng 8 cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao” [15,tr.250], đồng thời yêu cầu “Nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [15,tr.251]. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII (2016) tiếp tục đề ra nhiệm vụ, giải pháp: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt trong lãnh đạo, quản lý, điều hành từ trung ương đến cơ sởPhân định rõ quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý kinh tế, xã hội giữa trung ương và địa phương, bảo đảm sự tập trung thống nhất quản lý của trung ương và phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương. Hoàn thiện cơ chế phân cấp đầu tư, ngân sách, bảo đảm quản lý thống nhất về quy hoạch phát triển và cân đối nguồn lực” [16, Tr.310,311]. Hiến pháp năm 2013 quy định tại Điều 112: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”.Theo đó, các quy định pháp luật hiện hành đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp về phân cấp quản lý giữa chính phủ với chính quyền cấp dưới và giữa chính quyền các cấp với nhau. Việc phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp. Theo đó, Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị quyết về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Vấn đề phân cấp và phân cấp quản lý nhà nước đã được quy định tại Luật, các Nghị quyết của Chính phủ, song trên thực tế thực hiện hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế. Nhất là việc chính quyền các cấp còn lúng túng, chưa có các giải pháp hữu hiệu, phù hợp thực tiễn khi triển khai thực hiện nhiệm 9 vụ phân cấp, dẫn đến kém hiệu quả trong quản lý nhà nước. Đối với phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền thành phố và chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội cũng đang đặt ra nhiều vấn đề cần nghiên cứu để có giải pháp tốt đáp ứng yều cầu nhiệm vụ được giao, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, xây dựng chính quyền phục vụ, vì lợi ích của người dân ở địa bàn đô thị. Nhất là trong giai đoạn hiện nay, Thành phố Hà Nội chuẩn bị mọi nguồn lực để thực hiện việc thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị bắt đầu từ ngày 01/7/2021. Theo Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội, chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường nên việc phân cấp cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội đang đặt ra nhiều nội dung cần nghiên cứu, đề xuất để phù hợp hoàn cảnh mới của Thủ đô. Theo đó, tính cấp thiết của vấn để được thể hiện như sau: Thứ nhất, việc thể chế hóa các quy định của Đảng được thực hiện nghiêm túc và là căn cứ pháp lý để thực hiện phân cấp. Song trên thực tế, các quy định cụ thể, chi tiết để triển khai trên thực tế chưa thực sự đầy đủ. Còn nhiều lỗ hổng trong các quy định của pháp luật về phân cấp, nhất là phân cấp giữa chính quyền thành phố và chính quyền phường, dẫn đến hiệu quả thấp trong quản lý nhà nước ở các cấp chính quyền. Kéo theo hệ quả là khi thực hiện nhiệm vụ, chính quyền cấp dưới chưa thể hiện được tính chủ động, sáng tạo, phát huy ưu điểm, thế mạnh, còn phụ thuộc và bị chi phối bởi chính quyền cấp trên. Thứ hai, xuất phát từ yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương, trong đó có yêu cầu về nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở phường. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước là một trong những mục tiêu của đổi mới, cải cách hành chính và Chính phủ trong những năm gần đây đã có nhiều giải pháp tích cực, cụ thể để thực hiện mục tiêu này. Cụ thể là tăng 10 cường các giải pháp về đổi mới, sắp xếp lại tổ chức bộ máy; chú trọng phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, trong đó có giải pháp về tăng cường phân cấp rõ hơn về nhiệm vụ, thẩm quyền từ chính quyền cấp trên cho chính quyền địa phương trên nhiều lĩnh vực như tài chính, ngân sách, xây dựng, đất đai, tài nguyên, y tế, văn hóa, giáo dụcĐối với chính quyền địa phương ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương cũng đã có các giải pháp tích cực để thực hiện phân cấp cho chính quyền cấp huyện, cấp xã để giải quyết các công việc, yêu cầu của người dân được nhanh chóng, thuận lợi. Tuy nhiên, quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội chưa đạt hiệu quả cao, nhất là ở chính quyền phường. Thể hiện ở mức thấp về tính chuyên nghiệp thấp khi giải quyết nhu cầu của người dân. Văn hóa ứng xử, thái độ phục vụ của đội ngũ công chức nhà nước chưa đảm bảo sự hài lòng của người dân. Khi công chức tiến hành xử lý các tình huống cấp bách chưa nhanh nhạy, nhiều trường hợp cần sự can thiệp trực tiếp của chính quyền cấp trên. Một phần nguyên nhân là do chức năng, nhiệm vụ của chính quyền phường bị trùng lắp với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền quận. Các căn cứ làm cơ sở pháp lý chưa đầy đủ để thực hiện phân cấp, bên cạnh đó năng lực quản lý nhà nước của chính quyền phường chưa đồng đều, một số nơi chưa đủ cơ sở vật chất, điều kiện để thực hiện phân cấp. Thứ ba, do yêu cầu phát triển kinh tế xã hội và đẩy mạnh cải cách hành chính của đất nước, cần chú trọng giải quyết mạnh mẽ, tích cực vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Vấn đề phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường cần được làm rõ về phương pháp, cách thức tiến hành, nội dung tiến hành phân cấp, cách thức phân cấp và biện pháp để kiểm tra, giám sát, đánh giá hiệu quả phân cấp. Đây cũng là yêu cầu cấp thiết trong việc minh bạch hóa hoạt động của các cấp chính quyền, thể hiện trách nhiệm của từng cá nhân, tổ chức trong quá trình 11 thực hiện nhiệm vụ. Đối với chính quyền phường, là cấp thấp nhất trong tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị, vấn đề phân cấp càng cần được minh bạch, rõ ràng, cụ thể hơn, đáp ứng lâu dài yêu cầu phát triển kinh tế xã hội ở phường, đồng thời đáp ứng yêu cầu của người dân thuộc trình độ nhận thức cao ở đô thị. Thứ tư, xuất phát từ chính vai trò, vị trí của chính quyền phường là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền quản lý nhà nước ở đô thị. Hiệu quả hoạt động của cấp chính quyền này có tác động trực tiếp đến đời sống của cư dân đô thị, đây cũng là cấp có điều kiện tốt để thực hiện các nhiệm vụ do chính quyền cấp trên chuyển giao. Phường là một loại đơn vị hành chính ở địa bàn đô thị. Chính quyền ở đô thị, phường là đơn vị thấp nhất, gần dân nhất, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các mặt của đời sống xã hội, có tác động trực tiếp đến người dân trên địa bàn phường. Cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương ở phường theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành gồm HĐND phường và UBND phường. Tuy nhiên, trong tương lai, với xu hướng thực hiện Nghị quyết số 97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội về thí điểm mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, thì “chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường” và “Ủy ban nhân dân phường là cơ quan hành chính nhà nước ở phường, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Nghị quyết và theo phân cấp, ủy quyền của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân quận, thị xã”. Hiện nay, ở Thành phố Hà Nội, phường thực hiện các chức năng, nhiệm vụ mang đặc thù ở đô thị, có tính tập trung cao, dân cư đông đúc, nhiều mối quan hệ đan xen và chính quyền phường luôn luôn phải xử lý nhiều công việc với cường độ lớn, mức độ phức tạp ngày càng cao. Khi thực hiện nhiệm vụ, cần có tính chủ động lớn, phản ứng nhanh nhạy mới đáp ứng được yêu cầu của người dân sinh sống tại đô thị. Do đó, để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính 12 quyền phường ở Thành phố Hà Nội, cần tăng cường các giải pháp quan trọng, để chính quyền phường chủ động trong thực hiện nhiệm vụ, nhất là vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước từ chính quyền cấp trên, bao gồm chính quyền thành phố và chính quyền quận cho chính quyền phường. Thứ năm, phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới phù hợp xu thế của thế giới trong xây dựng, phát triển, tổ chức nền hành chính nhà nước hiện nay. Nhiều quốc gia xây dựng Luật về phân quyền, phân cấp và thực hiện có hiệu quả nguyên tắc: chính quyền cấp trên thực hiện phân cấp các nhiệm vụ có thể phân cấp được cho chính quyền cấp dưới nhằm phát huy sự chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp dưới trong xử lý công việc, đáp ứng yêu cầu của người dân tại chỗ. Việt Nam đang trên đà đổi mới, cải cách hành chính mạnh mẽ bước đầu đã có những thành công nhất định và phân cấp, phân quyền từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới là xu thế tất yếu. Khi thực hiện nhiệm vụ được phân cấp, chính quyền sẽ có sự phản hồi về phù hợp, hoặc không phù hợp về chính sách, pháp luật, từ đó chính quyền cấp trên có căn cứ để tiếp tục điều chỉnh tương ứng với thực tiễn. Do vậy, vấn đề:“Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội” được nghiên cứu với mục đích là trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận về phân cấp, phân cấp quản lý nhà nước, thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước đối với chính quyền phường ở Thành phố Hà Nội, để đề xuất các giải pháp nhằm phân cấp phù hợp về quản lý nhà nước đối với chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội trong bối cảnh thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị, đồng thời đáp ứng yêu cầu người dân ngày càng cao về hiệu quả hoạt động quản lý của nhà nước ở địa phương. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu 13 Xây dựng cơ sở khoa học và đề xuất các giải pháp để thực hiện việc phân cấp quản lý nhà nước phù hợp cho chính quyền phường, thực hiện chức năng, nhiệm vụ được tốt hơn trong điều kiện thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án Xuất phát từ mục đích nghiên cứu, luận án có các nhiệm vụ sau: Một là, tìm hiểu tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài, đánh giá kết quả nghiên cứu của các công trình và xác định những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu. Hai là, làm rõ những vấn đề lý luận về chính quyền phường, về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường là tất yếu; nội dung, hình thức, phương pháp phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường, các yếu tố tác động đến phân cấp đồng thời tham khảo kinh nghiệm một số nước trên thế giới về thực hiện phân cấp, rút ra những bài học có thể áp dụng cho Việt Nam Ba là, khảo sát, đánh giá hệ thống thể chế chính trị, pháp lý về phân cấp quản lý cho chính quyền phường, đánh giá việc thực hiện trên thực tế những nội dung phân cấp qua thực tiễn và qua điều tra xã hội học. Bốn là, đề xuất quan điểm, giải pháp để thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội trong điều kiện hiện nay. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về thời gian: Vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền Thành phố, chính quyền quận của Hà Nội cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội từ năm 2015 đến nay, nghĩa là từ khi có Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định về vấn đề phân cấp tại Luật. 14 Phạm vi về không gian: Khi thực hiện điều tra xã hội học để thực hiện Luận án (năm 2019), phạm vi về không gian được xác định là chính quyền phường tại Hà Nội, bao gồm: 177 phường thuộc 12 quận, trong đó có cả Thị xã Sơn Tây và các phường của Thị xã Sơn Tây. Đến thời điểm tháng 02/2020, Nghị quyết số 895/NQ-UBTVQH14 ngày 11/02/2020 về sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã thuộc thành phố Hà Nội, số lượng phường của Thành phố Hà Nội giảm còn 175 phường. Đến thời điểm năm 2020, với xu hướng thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội theo Nghị quyết số 97/2019/QH14 của Quốc hội, thì chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường. Phạm vi về nội dung: Luận án làm rõ về các nội dung được đề xuất để phân cấp; Về phương thức thực hiện phân cấp được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền Thành phố Hà Nội cho chính quyền cấp dưới và điều kiện đảm bảo trên thực tế để thực hiện phân cấp. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, luận án sử dụng phương phápluận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin để nghiên cứu đối tượng trong quá trình phân cấp đối với chính quyền phường. Các nội dung nghiên cứu được luận giải theo quan điểm hệ thống nhằm đảm bảo tính kết nối, logic trong phân tích các chế định pháp luật và quan điểm lịch sử cụ thể để đảm bảo tính khách quan, hợp lý khi đề xuất các giải pháp. Đồng thời, luận án cũng sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng để luận giải về yêu cầu thực hiện phân cấp, tăng cường phân cấp giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới, trong đó có phân cấp giữa chính quyền thành phố Hà Nội đối với chính quyền phường. 4.2. Phương pháp nghiên cứu 15 Một số phương pháp nghiên cứu được sử dụng cụ thể như: Phương pháp so sánh được sử dụng để xem xét mối tương quan và quá trình hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước đối với chính quyền phường ở Hà Nội qua các giai đoạn phát triển, đồng thời so sánh Việt Nam với một số quốc gia trên thế giới về thực hiện phân cấp. Phương pháp trên được sử dụng chủ yếu tại Chương 1, Chương 2 của Luận án. Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, được sử dụng để tập hợp các dữ liệu, số liệu sơ cấp, thứ cấp. Trên cơ sở đó phân tích, đánh giá sự phù hợp trong thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước về phân cấp, tìm ra những nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp đối với chính quyền phường ở Hà Nội, đánh giá thực trạng quy định phân cấp của Thành phố Hà Nội đối với chính quyền cơ sở và thực trạng thực hiện phân cấp của chính quyền phường ở Hà Nội. Phương pháp trên được sử dụng chủ yếu tại Chương 1, Chương 2 và Chương 4 của Luận án. Phương pháp hệ thống được sử dụng để phân tích tổ chức và hoạt động của chính quyền phường và phân cấp cho chính quyền phường tại Hà Nội trong mối quan hệ với tổng thể hệ thống chính quyền từ trung ương tới địa phương nước ta hiện nay. Phương pháp điều tra xã hội học được áp dụng để điều tra, khảo sát thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường tại các phường ở Thành phố Hà Nội. Qua điều tra, khảo sát, Luận án thu được các số liệu sơ cấp, làm căn cứ đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường, có cơ sở để đề xuất giải pháp nhằm đề xuất những nội dung phân cấp quản lý nhà nước hợp lý đối với chính quyền phường ở Hà Nội. Phương pháp trên được sử dụng chủ yếu tại Chương 3 của Luận án, với 250 phiếu điều tra xã hội học, được thực hiện ở thời điểm năm 2019, với 50/177 phường thuộc 12 quận, trong đó có cả Thị xã Sơn Tây và các phường của Thị xã Sơn Tây. 16 Quá trình điều tra có 01 mẫu phiếu được phát ra cho đối tượng là cán bộ, công chức và một số cá nhân làm công tác Mặt trận, Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên, Cựu chiến binh tại các phường thuộc 12 quận của Thành phố Hà Nội. Số phiếu thu về được xử lý, làm sạch và tiến hành phân tích theo yêu cầu về thực trạng thực hiện phân cấp tại Thành phố Hà Nội. Các phương án trả lời được thu thập, phân tích và nhất là các kiến nghị, đề xuất của các phiếu điều tra xã hội học được tổng hợp tối đa. 5. Giả thuyết khoa học và Câu hỏi nghiên cứu 5.1. Giả thuyết khoa học của luận án Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường một cách khoa học, phù hợp thực tiễn, sẽ mang lại hiệu quả hoạt động và thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội tốt hơn trong điều kiện tổ chức mô hình chính quyền đô thị. 5.2. Câu hỏi nghiên cứu của luận án Tại sao phải thực hiện phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường? Yếu tố tác động đến phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường? Kinh nghiệm quốc tế về vấn đề phân cấp? Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường ở Hà Nội hiện nay đang được thực hiện như thế nào? Khi thực hiện phân cấp cho chính quyền phường, sẽ ảnh hưởng như thế nào đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động chính quyền Thành phố Hà Nội? Để phân cấp phù hợp về quản lý nhà nước cho chính quyền phường ở Hà Nội cần có các giải pháp nào? Các phương thức thực hiện phân cấp hiệu quả? Các điều kiện đảm bảo thực hiện phân cấp? 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận án 17 Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần lý luận, lý giải về sự cần thiết phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường ở Hà Nội. Từ đó đề xuất xem xét về thực hiện phân cấp cho chính quyền phường ở Thành phố Hà Nội trên thực tế, phù hợp xu thế phát triển của Thành phố, phù hợp chủ trương của Đảng về thực hiện phân cấp, phù hợp Nghị quyết của Quốc hội, pháp luật của Nhà nước về phân cấp, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của bộ máy nhà nước. Kết quả nghiên cứu của luận án có thể được sử dụng làm cơ sở lý luận cho việc xây dựng thực hiện nội dung, phương pháp phân cấp quản lý nhà nước nói chung và phân cấp cho chính quyền phường nói riêng. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận án Kết quả nghiên cứu của luận án sẽ cho thấy toàn cảnh thực trạng phân cấp quản lý nhà nước ở Hà Nội, trong đó cụ thể về phân cấp cho chính quyền phường, giúp các nhà lãnh đạo, quản lý có thêm căn cứ thực hiện nhiệm vụ xây dựng chính quyền ở cơ sở và áp dụng cho phân cấp đối với chính quyền phường ở Hà Nội trong tương lai. Kết quả nghiên cứu giúp tìm kiếm các giải pháp có tính khả thi, phù hợp để thực hiện phân cấp, đồng thời đề xuất các nhiệm vụ cụ thể về phân cấp cho chính quyền phường ở Hà Nội, phân biệt rõ nhiệm vụ của chính quyền ở đô thị và nông thôn, phù hợp Hiến pháp năm 2013. 7. Đóng góp mới của luận án 7.1. Về lý luận Luận án góp phần hoàn thiện lý luận chung về phân cấp quản lý trong hành chính nhà nước nói chung và cho chính quyền phường ở Hà Nội nói riêng. Từ đó, góp phần hoàn thiện lý thuyết về tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. 7.2. Về thực tiễn 18 Trong xu thế thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội, chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là UBND phường. Luận án đề xuất giải pháp về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường ở Hà Nội trên mặt nhiệm vụ về: Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; Về đầu tư, giao thông, hạ tầng đô thị; Về tài chính – ngân sách; Về giáo dục, y tế; Xây dựng; Văn hóa, thể thao, du lịch và an toàn vệ sinh thực phẩm. Các kiến nghị từ kết quả nghiên cứu, góp phần vào xây dựng quan điểm, chính sách và pháp luật của Nhà nước về phân cấp, nhất là trong điều kiện tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại Thành phố Hà Nội, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương; đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực. 8. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận án kết cấu làm 4 chương sau: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Chương 2. Cơ sở khoa học về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường Chương 3. Thực trạng phân cấp cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội Chương 4. Quan điểm, giải pháp phân cấp cho chính quyền phường tại Thành phố Hà Nội Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 19 1.1.1. Công trình nghiên cứu về chính quyền cơ sở Theo Ann O’M. Bowman và Richard C. Kearney trong tác phẩm “State and Local Government”, 8th ed, Boston, MA: Wadsworth (2011), ở các quốc gia có tổ chức khác nhau thì quan niệm về chính quyền địa phương cũng không giống nhau. Chẳng hạn, ở các quốc gia tổ chức theo mô hình liên bang, chính quyền địa phương được coi là các loại chính quyền dưới cấp bang và liên bang. Trong khi đó, chính quyền địa phương ở các quốc gia đơn nhất (chẳng hạn Anh, Pháp...) lại được coi là chính quyền dưới cấp chính quyền trung ương. DaviesK trong tác phẩm “Local government Law”, London (1983) cho rằng chính trong tình trạng hiện nay của việc xây dựng Nhà nước đòi hỏi sự can thiệp ngày càng sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước trung ương, xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa nhà nước và địa phương tự quản, nên các cơ quan tự quản của địa phương có xu hướng trở thành một bộ phận của chính quyền hành pháp. Tuy vậy, tính tự quản của chính quyền địa phương vẫn được nhiều nhà luật học bảo vệ, chủ yếu là từ phía hệ thống pháp luật Anglô-Sắc xông, chính quyền địa phương chỉ có thể thực hiện được chức năng của mình ở đâu, mà ở đó chính quyền trung ương không có điều kiện thực hiện quyền lực của mình. Việc tăng cường quyền lực nhà nước cho chính quyền nhà nước địa phương là một trong những biện pháp giảm quyền lực nhà nước cấp trên, tức là chịu trách nhiệm của quyền lực nhà nước. Trong tác phẩm “German Law & Legal System”, Blackstone Press Limited, London, tác giả Niel Foste (1993), đã giới thiệu phân tích, đánh giá, luận giải các vấn đề về hệ thống pháp luật chung của nhều quốc gia trên thế giới và tập trung và pháp luật của Đức. Hilaire Barnett (1996) trong tác phẩm “Constitutional and Administrative Law”, Lawman (India) Private Limited, New Delhi cũng nghiên cứu về luật hành chính và các vấn đề về nhà nước trong mối quan hệ với các cấp chính quyền địa phương. 20 Nhóm tác giả Richard Batley and Gerry Stoker, trong tác phẩm “Local Government in Europe: Trends and Development”, GBC - Macmillan Press Ltd (1991), đã cung cấp một cái nhìn tổng quan về các vấn đề và phát triển trong chính quyền địa phương và châu Âu trong phân tích sâu về thay đổi trạng thái, chức năng, quản lý và kiểm soát của nó trong mỗi quốc gia. Governmet Decentralization Reforms in Developing Countries (2003), Institute for Iternational Cooperation Japan Iternational Cooperation Agency nghiên cứu vấn đề phân quyền đối với địa phương ở các nước phát triển. Tác giả chỉ ra những đặc điểm trong cách thức phân quyền của các nước và khuyến nghị cơ chế phân quyền hiệu quả. Công trình nghiên cứu cho thấy các nước theo truyền thống của Anh, tổ chức chính quyền địa phương có xu hướng coi các chính quyền tự quản địa phương là các cơ quan cung cấp dịch vụ công và xác định các chức năng, nguồn tài chính, ranh giới lãnh thổ cũng như sự kiểm soát của chính quyền trung ương. Trong khi đó, các nước theo hệ thống Common Law lại có khuynh hướng quy định các chức năng khác nhau cho chính quyền địa phương và chính quyền trung ương về quy mô chính quyền tự quản và năng lực cung cấp dịch vụ công. 1.1.2. Các công trình nghiên cứu về phân cấp, phân quyền cho chính quyền cơ sở Dù đa dạng và khác biệt, pháp luật về tổ chức hành chính của các quốc gia trên thế giới đều dành phần quan tâm lớn đến các địa phương, điều chỉnh mối quan hệ giữa trung ương - địa phương. Mức độ phân cấp, phân quyền có khác biệt tùy thuộc vào những đặc thù kinh tế, địa lý, xã hội của từng quốc gia. Ở nhiều nước, tự quản địa phương đã phát triển đến trình độ cao. Martine Lombard, Gilles Dumont trong “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp”, Nhà pháp luật Việt Pháp - Organisation Internationale de la Francophone, Nxb Tư pháp, (2007), cho rằng tiêu chí được quản lý bởi cơ quan dân cử là điều kiện bắt buộc để xác định tư cách đơn vị hành chính lãnh thổ. 21 Điều này đã được diễn giải bởi một học giả người Pháp rằng: “kể từ năm 1958, phương thức qu...uyền phường và phân cấp, phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường. Từ những công trình nghiên cứu được tiếp cận, rút ra các vấn đề đã được nghiên cứu trước đề cập, nêu lên các nội dung tiếp tục nghiên cứu. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu của các tác giả lớn trong và ngoài nước có độ phong phú về nội dung và mức độ về quy mô. Mỗi công trình có mục đích nghiên cứu và đưa ra kết luận riêng. Luận án có phân tích về những vấn đề kế thừa như lý luận về phân cấp, phân cấp quản lý nhà nước, những đặc điểm của phân cấp. Luận án đưa ra những vấn đề tiếp tục nghiên cứu gồm: những vấn đề lý luận về chính quyền phường; phân cấp quản lý nhà nước giữa các cấp chính quyền thành phố ở Hà Nội; đề xuất giải pháp, kiến nghị về phân cấp cho chính quyền phường phù hợp với Thành phố Hà Nội; các điều kiện đảm bảo cho việc phân cấp quản lý nhà nước đối với chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cơ sở nói riêng. Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CHO CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG 2.1. Khái niệm, sự cần thiết phân cấp quản lý nhà nước 2.1.1. Phân cấp trong quản lý nhà nước 37 2.1.1.1. Khái niệm có liên quan - Phân cấp Thuật ngữ phân cấp được nhiều quốc gia sử dụng và được định nghĩa, hiểu từ nhiều góc độ khác nhau. Theo Từ điển Tiếng Việt, phân cấp được hiểu là: “phân ra, chia thành các cấp, các hạng”, từ “phân” có nghĩa là “chia ra từng phần, từng loại, từng hạng”, từ “cấp” nghĩa là “loại, hạng cao thấp, thứ bậc nói chung”, phân cấp là: “Chia một đối tượng nào đó ra theo loại, hạng cao thấp và có thứ bậc” [55] Theo nghiên cứu của Tô Tử Hạ, phân cấp được hiểu là: “sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ. Sự phân cấp thực hiện cụ thể cho từng lĩnh vực, từng cấp. Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và phải bảo đảm tính thống nhất từ Trung ương đến cơ sở” [54, Tr.90]. Cách tiếp cận này cho thấy, phân cấp là sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống cấp dưới, để giảm tải nhiệm vụ cấp trên, đồng thời phát huy tính chủ động của cấp dưới trong thực hiện nhiệm vụ. Tại Luật tổ chức CQĐP năm 2015, mặc dù không có định nghĩa về phân cấp tại điều khoản giải thích từ ngữ, song phân cấp được quy định là việc: “cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình” [34, tr.17]. Quy định tại văn bản Luật này cho thấy, phân cấp chính là sự chuyển giao nhiệm vụ (vốn là thuộc của chính quyền cấp trên) cho chính quyền cấp dưới, hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện. Phân cấp có thể thực hiện thường xuyên, liên tục, nhưng cũng có thể dừng lại không thực hiện phân cấp khi hiệu quả thực hiện của chính quyền cấp dưới, hoặc cơ quan cấp dưới không cao. 38 Theo phạm vi nghiên cứu của Luận án này, phân cấp được hiểu là sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ở cấp trên cho cơ quan nhà nước ở cấp dưới để thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, phục vụ nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Phân cấp ở phạm vi này được hiểu là phân cấp để quản lý, trong hoạt động của cơ quan nhà nước, trong bộ máy nhà nước từ trung ương, đến địa phương và giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương với nhau. Phân cấp quản lý nhà nước Ở Việt Nam, phân cấp quản lý nhà nước theo quy định của pháp luật, thường được dùng để chỉ việc cơ quan nhà nước cấp trên phân công, chuyển giao cho cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một số thẩm quyền nhất định mà trước thời điểm có quyết định phân cấp thì thẩm quyền này vốn vẫn do cấp trên thực hiện. Các đạo luật về tổ chức HĐND và UBND năm 1983, năm 1989, năm 1994 và Luật năm 2003 cũng sử dụng khái niệm phân cấp để hàm ý việc chuyển giao thẩm quyền của trung ương cho địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Theo Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh, phân cấp quản lý (hành chính) là “sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước”. Theo từ điển Luật học, và trong điều kiện hiện nay ở nước ta, phân cấp quản lý được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới. Theo nhiều nhà nghiên cứu và công trình nghiên cứu được tổng hợp chung, phân cấp quản lý nhà nước được hiểu là phân công chức năng, phân 39 định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính, là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định. Quá trình phân cấp có sự chuyển giao quyền quyết định trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ chính phủ trung ương, chính quyền cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dưới trong hệ thống hành chính nhà nước Theo đó, khái niệm phân cấp quản lý nhà nước trong Luận án này được xây dựng và quan niệm là: “Cơ quan nhà nước cấp trên chuyển giao một số quyền hạn, nhiệm vụ cho cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước cấp trên, thực hiện một cách thường xuyên, liên tục hoặc theo từng thời điểm và có kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan được phân cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước”. Việc phân cấp quản lý nhà nước chỉ diễn ra trong nội bộ các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, giữa các cơ quan của các cấp chính quyền địa phương với nhau, có nghĩa là chỉ ở khu vực công, không thực hiện nghiên cứu về phân cấp ở khu vực tư, khu vực doanh nghiệp hoặc tổ chức, cá nhân nằm ngoài khu vực công. 2.1.1.2. Các cách tiếp cận phân cấp quản lý nhà nước Thứ nhất, tiếp cận phân cấp dưới góc độ chính trị Vấn đề phân cấp ở Việt Nam đã được quan tâm nghiên cứu nhiều hơn những năm gần đây. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI đã nêu yêu cầu: “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao”. Ngày 30/6/2004 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP “Về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”, tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính 40 phủ và chính quyền cấp tỉnh trên các lĩnh vực chủ yếu: quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên, doanh nghiệp nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức. Sau đó, nhiều Nghị định quy định về quản lý ngành, lĩnh vực, quy định về tổ chức, hoạt động của bộ máy hành chính để thực hiện phân cấp quản lý. Nghị quyết số 21/NQ-CP của Chính phủ ngày 21/3/2016 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đặt ra mục tiêu phân cấp là: “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trên cơ sở thực hiện phân cấp hợp lý, rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ, phát huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần sáng tạo của chính quyền địa phương”. Thứ hai, tiếp cận phân cấp dưới giác độ kinh tế và quản lý Theo quan điểm của nhiều nhà khoa học Việt Nam thì phân cấp quản lý được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật... thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới [57,Tr.612]. Cũng có ý kiến cho rằng, phân cấp quản lý được hiểu là “sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước” [73]. Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp có hai nội dung là xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp luật và chuyển giao thẩm quyền, nhiệm vụ của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. 41 Đặc trưng của phân cấp quản lý là việc cấp chính quyền bên trên chuyển giao quyền hạn, nhiệm vụ nhất định cho cấp chính quyền bên dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng các quyết định cụ thể. Những nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp cho các cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp và hợp lí, phù hợp với năng lực thực tế của mỗi cấp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp vốn ban đầu thuộc chính quyền cấp trên, song trong nhiều trường hợp tiến hành phân cấp cho chính quyền hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện. Khi tiến hành phân cấp, các cấp chính quyền hoặc cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được trao tùy theo khả năng thực tế của địa phương. Nhiệm vụ, quyền hạn đó được thực hiện thông qua các pháp nhân công quyền như cơ quan đại diện, cơ quan hành chính,.. Tuy nhiên, hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương vẫn luôn phải đặt dưới sự kiểm tra, giám sát cần thiết của các cơ quan chính quyền Trung ương. 2.1.2. Chính quyền phường trong hệ thống chính quyền đô thị 2.1.2.1. Chính quyền đô thị Đô thị là trung tâm chính trị - hành chính, trung tâm kinh tế, trung tâm văn hoá, thể thao, giáo dục, khoa học - công nghệ của cả nước, của một vùng, một tỉnh hay của một huyện; là nơi tập trung chủ yếu các cơ sở kinh tế, hạ tầng vật chất quan trọng như trung tâm tài chính, thương mại, dịch vụ, hệ thống giao thông liên lạc, điện, nước, công trình xây dựng, khu vui chơi, giải trí với tốc độ phát triển nhanh. Đô thị là nơi tập trung đông dân cư, có hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp và có thể bao gồm thị trấn, thị xã, thành phố. Chính quyền đô thị được hiểu là bộ máy để điều khiển, quản lý công việc của nhà nước, quản lý hoạt động của đô thị. Bộ máy đó có cơ cấu, tổ chức, có 42 con người, công cụ để hỗ trợ con người làm việc phù hợp với đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, điều kiện tự nhiên, ưu thế của đô thị. Chính quyền đô thị cũng được hiểu là thuật ngữ sử dụng dùng để chỉ các cơ quan có quyền lực trong một đơn vị hành chính lãnh thổ có các điều kiện và đặc trưng khác với ở nông thôn, có mô hình quản lý hành chính dựa trên đặc thù của đô thị. Tùy thuộc vào từng quốc gia mà có các căn cứ khác nhau để xác định về chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Có thể căn cứ theo tính chất kinh tế, chính trị, dịch vụ thương mại, mật độ dân số, tốc độ đô thị hóa, các hoạt động vui chơi, giải trí, sinh hoạt cộng đồng, quy mô lớn, nhỏ để xác định chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn. Theo cách phân chia của một số quốc gia, chính quyền đô thị được phân ra làm các loại khác nhau tùy thuộc vào quy mô của đô thị đó. Ví dụ: Nhật Bản, Australia căn cứ vào loại đô thị để xem xét tư cách chính quyền đô thị. Mặt khác, tùy thuộc vào cách phân chia vùng lãnh thổ bao gồm cả đô thị và nông thôn, chính quyền đô thị gắn liền với từng cấp hành chính lãnh thổ. Ví dụ, Trung Quốc phân chia đô thị gắn liền với cấp lãnh thổ hành chính. Hiện nay Trung Quốc phân chia chính quyền đô thị thành ba cấp (Tỉnh, huyện và thấp hơn). Mặc dù còn có cách hiểu về chính quyền đô thị chưa thống nhất và tùy thuộc điều kiện, hoàn cảnh mỗi quốc gia mà có cách thức khác nhau trong tổ chức bộ máy chính quyền, cơ cấu tổ chức, chức năng nhiệm vụ. Nhưng thông thường chính quyền đô thị có đặc điểm chung như: trực tiếp quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội; trực tiếp cung ứng dịch vụ công ở đô thị; thể hiện chức năng đại diện, bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp cho công dân trên địa bàn đô thị. Thực hiện dịch vụ công như: Thu gom rác và xử lý chất thải; Cấp nước và thoát nước; Dịch vụ môi trường, hệ thống chiếu sáng công cộng, công viên và khu vui chơi giải trí; Dịch vụ y tế và giáo dục cơ bản; Một số phúc lợi xã hội (chỗ ở cho người vô gia cư);Giao thông đô thị; Quy hoạch đô thị; Công trình công cộng và nhà ở; Cứu hỏa và các dịch vụ khẩn cấp khác. 43 Ngoài ra, chính quyền đô thị còn thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật, kể cả các nhiệm vụ thuộc chức năng của chính quyền cấp trên nhưng được phân cấp để chính quyền đô thị thực hiện. Ở Việt Nam, chính quyền được hiểu là “Bộ máy điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước”[56, tr.157]. Theo Luật tổ chức CQĐP năm 2015, chính quyền địa phương ở đô thị bao gồm: 1, Chính quyền địa phương ở thành phố trực thuộc trung ương; 2, Chính quyền địa phương ở quận; 3, Chính quyền địa phương ở thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; 4, Chính quyền địa phương ở phường và 5, Chính quyền địa phương ở thị trấn (và theo quy định tại Luật, xã, phường, thị trấn là ngang cấp). Tại các cấp chính quyền địa phương ở đô thị nói trên đều có tổ chức HĐND và UBND. Và chính quyền địa phương ở phường cũng có cơ cấu tổ chức gồm có HĐND phương và UBND phường 2.1.2.2. Đặc điểm của chính quyền đô thị Thứ nhất, chính quyền đô thị là một đơn vị hành chính độc lập Lãnh thổ đô thị là một thể thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành các bộ phận riêng lẻ. Hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội là một chỉnh thể liên quan, gắn bó trực tiếp với nhau trên phạm vi toàn đô thị, không thể chia cắt theo từng địa bàn. Các công trình kinh tế, văn hoá, xã hội chỉ có thể được xây dựng theo quy hoạch chung của cả đô thị và nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế và đời sống của dân cư toàn đô thị. Do đó, chính quyền đô thị là nơi thực thi các chính sách, pháp luật nhằm quản lý mọi mặt của đời sống xã hội thông qua việc sử dụng các công cụ, biện pháp, phương tiện phù hợp. Muốn vậy, chính quyền đô thị phải tiến hành quản lý các mặt kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, môi trườngTrên phương diện thực hiện quyền lực, chính quyền đô thị thực hiện nhiệm vụ lập quy, nghĩa là ban hành các văn bản liên quan đến công tác qui hoạch, xây dựng và vận hành bộ máy một cách tập trung, có trật tự, thông suốt, nhịp nhàng, có hiệu lực, hiệu 44 quả cao. Trên phương diện hành pháp, chính quyền đô thị giải quyết các mối quan hệ giữa cá nhân và cá nhân, giữa cá nhân với tổ chức, giữa các tổ chức với nhau khi tiến hành qui hoạch, xây dựng và vận hành đô thị. Trên phương diện Tư pháp tức là đảm bảo pháp luật, pháp lệnh được thực thi đầy đủ, có hiệu lực. Điều này cũng có nghĩa trong phạm vi một đô thị chỉ nên có một tổ chức bộ máy thống nhất. Các đơn vị cấp dưới chỉ là cánh tay nối dài của chính quyền đô thị, không có tư cách pháp nhân. Chính quyền ở đô thị thường hoạt động độc lập, ít khi chịu sự chi phối trực tiếp bởi chính quyền cấp trên và chịu trách nhiệm trước pháp luật, trước người dân ở vùng đô thị đó về các hoạt động, quyết sách của chính quyền mình. Thứ hai, chính quyền đô thị thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở đô thị trên nhiều lĩnh vực khác nhau Tổ chức bộ máy chính quyền đô thị thường được tổ chức khá chặt chẽ, có chức năng, nhiệm vụ cụ thể và gắn với từng cá nhân. Tùy thuộc vào cấp độ, tính chất của từng loại đô thị mà quy mô bộ máy chính quyền cũng lớn hoặc nhỏ khác nhau. Không có mẫu chung cho tổ chức bộ máy chính quyền đô thị cho tất cả các quốc gia, mà tùy thuộc vào cách thức tổ chức quyền lực nhà nước của mỗi quốc gia mà tổ chức cấp độ chính quyền lớn, nhỏ, cao, thấp khác nhau. Tuy nhiên, khi xây dựng chức năng, nhiệm vụ của cấp chính quyền đô thị, cũng có thể có vài điểm trùng nhau về các lĩnh vực quản lý nhà nước. Ví dụ như quản lý nhà nước về dân cư ở đô thị; quản lý nhà nước về hoạt động kinh tế ở đô thị; hoạt động quản lý nhà nước về cơ sở hạ tầng của đô thị; môi trường, cây xanh, không khí, nước sạch ở đô thị; quản lý nhà nước về trật tự đô thị. Thứ ba, chính quyền đô thị có chức năng trực tiếp phân phối, cung cấp các dịch vụ công cộng đáp ứng nhu cầu phức tạp hơn của cư dân đô thị so với nông thôn 45 Dân cư đô thị là tập trung từ nhiều vùng, miền khác nhau, có cuộc sống khá độc lập với nhau, với lối sống hợp cư, luôn biến động, hầu như không có sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống chặt chẽ theo dòng tộc, cộng đồng tự quản như ở nông thôn. Đồng thời, dân cư đô thị có trình độ dân trí cao hơn ở nông thôn, tôn trọng những chuẩn mực có tính pháp lý hơn là những quy tắc có tính cộng đồng. Mặt khác,khối dân cư ở đô thị tập trung cao với nhiều thành phần, tầng lớp khác nhau với các hoạt động đa dạng, có nhu cầu cao về nhiều mặt. Điều này dẫn đến việc quản lý con người trong đô thị hết sức phức tạp so với nông thôn nơi cư dân khá thuần nhất.Chính quyền ở đô thị phải quan tâm giải quyết nhiều vấn đề bức xúc hàng ngày như cấp, thoát nước, rác thải sinh hoạt, vấn đề nhà ở, giao thông, ô nhiễm môi trường, ô nhiễm không khí, không gian sinh hoạt cộng đồng chung tại các khuôn viên cây xanh, công viên, quản lý dân cư với nhiều tầng lớp, thành phần xã hội khác nhau. Chính quyền ở đô thị khi giải quyết công việc cũng hết sức linh hoạt, bởi đặc điểm dân cư đông đúc, tần suất giải quyết công việc lớn, nhu cầu của người dân đa dạng, phức tạp. Điều này cũng tạo nên sức ép và căng thẳng cho chính quyền đô thị. Do đó, chính quyền đô thị phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng, giải quyết kịp thời các vấn đề kinh tế - xã hội trên phạm vi toàn đô thị, phải có tính chuyên nghiệp, linh hoạt, áp dụng công nghệ thông tin để phục vụ quản lý, nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công, đảm bảo sự hài lòng của người dân. 2.1.3. Chính quyền phường và vị trí, vai trò, đặc điểm của chính quyền phường Chính quyền phường được hiểu là tổ chức trong nội bộ của đô thị hoặc thuộc chính quyền thành phố. Mỗi một quốc gia, đều có quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của loại đơn vị hành chính này, có thể có tên gọi khác nhau nhưng có đặc điểm chung là tổ chức này rất gần với địa phương. Có nhiều quốc gia quy định đây là cấp hành chính thấp nhất của chính 46 quyền cơ sở (Philippin gọi là: Barangay (phường, xã); Trung quốc gọi là cấp hương (cấp hương ở Trung quốc có hai loại hình đơn vị hành chính là hương và trấn, tương đương cấp xã của Việt Nam); Hàn Quốc cấp thấp nhất trong bộ máy chính quyền địa phương được gọi là: Dong, Eup, Myon, để dễ hiểu có thể gọi là cấp xã). Đây cũng là tổ chức chính quyền có Hội đồng do người dân ở vùng, địa phương, xã, phường đó trực tiếp bầu ra theo phương thức phổ thông đầu phiếu, chịu trách nhiệm chính trong việc quyết định những công việc quản lý hành chính, giữ gìn, bảo vệ an ninh trật tự, chăm lo đời sống người dân và cung cấp dịch vụ công cộng cho người dân ở địa phương, trong phạm vi lãnh thổ được xác định. Ở Việt Nam, tại các văn bản Luật, dưới Luật không có quy định hoặc khái niệm, định nghĩa về chính quyền phường, nhưng tại Điều 58, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 có khái niệm về chính quyền địa phương ở phường: “là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân phường và Ủy ban nhân dân phường”. Mới đây, Nghị quyết của Quốc hội đề xuất mô hình thí điểm tổ chức chính quyền đô thị, việc quan niệm chính quyền địa phương ở phường là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND phường và UBND phường có sự thay đổi. Theo đó, tại Nghị quyết số 97/2019/QH14 của Quốc hội, thì chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận, thị xã tại Thành phố Hà Nội là Ủy ban nhân dân phường; tại Nghị quyết số 119/2020/QH14 ngày 19/6/2020 của Quốc hội về thí điểm mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà Nẵng, thì chính quyền địa phương ở các phường thuộc quận tại thành phố Đà Nẵng là Ủy ban nhân dân phường. Ủy ban nhân dân phường là cơ quan hành chính nhà nước ở phường, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo Nghị quyết và theo phân cấp, ủy quyền của UBND, chủ tịch UBND thành phố, UBND quận. Vị trí, vai trò của chính quyền phường: 47 Chính quyền phường đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền lợi của nhân dân ở phường Hội đồng nhân dân ở phường được xem là cơ quan đại diện cho ý chí của nhân dân địa phương do nhân dân địa phương bầu ra một cách dân chủ. Hội đồng nhân dân phường có quyền quyết định những vấn đề quan trọng trong phạm vi phường như vấn đề dự toán thu ngân sách trên địa bàn phường, chi ngân sách phường; xem xét thông qua các văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền. Chính quyền phường có thể nhận khiếu nại của người dân trên địa bàn, quản lý các vấn đề về xã hội như văn hóa, giáo dục, y tế theo thẩm quyền và giám sát việc thực hiện các quyết định đó. Chính quyền phường là nơi giải quyết các công việc trực tiếp với dân, gần dân, hiểu dân nhất, quản lý những hoạt động gần gũi, thiết thực nhất của nhân dân. Phường cũng là nơi quyền dân chủ trực tiếp của dân có điều kiện thực hiện một cách rộng rãi và quyền dân chủ đại diện thông qua Hội đồng nhân dân được người dân tín nhiệm bầu nên. Chính quyền phường là bộ phận quan trọng trong bộ máy nhà nước, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước ở cơ sở Trong cấu trúc của chính quyền phường, thường có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân ở phường có quyền quyết định các biện, chính sách phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, giáo dục trên phạm vi địa phương.Trong thực tế, địa giới hành chính phường chỉ có ý nghĩa trong phân cấp quản lý hành chính nhà nước và khó có thể quyết định được tính độc lập của một đơn vị hành chính. Và thực tế, chính quyền phường chỉ thực hiện một số mặt quản lý hành chính nhà nước theo pháp luật, các nhiệm vụ cấp trên giao. Nhưng phường đóng vai trò hết sức quan trọng ở địa phương và chịu trách nhiệm trực tiếp trước chính quyền cấp trên trong việc thực hiện các chính sách của nhà nước liên quan đến nhà ở. Chính quyền phường trực tiếp thực thi và có 48 các giải pháp thúc đẩy dịch vụ y tế, chăm sóc sức khỏe, quản lý, phát triển giáo dục, xúc tiến việc làm, cho người dân ở địa phương. Đặc điểm của chính quyền phường Chính quyền phường hoạt động trên địa bàn đô thị, có mật độ dân số đông đúc và có tần suất thực hiện nhiệm vụ trên địa bàn lớn Do đặc điểm dân cư ở đô thị có mật độ dân số đông, có nhu cầu đa dạng, phức tạp nên chính quyền phường thường xuyên ứng phó với nhiều tình huống phát sinh liên quan đến đời sống dân cư. Việc giải quyết nhiều nhiệm vụ liên quan đến lợi ích trực tiếp của người dân trên địa bàn tạo áp lực lớn cho chính quyền phường. Đây cũng là đặc điểm chung của nhiều đô thị lớn, về mật độ dân số dày đặc, kéo theo nhiều nhu cầu khác nhau của xã hội. Do đó, các hình thức sinh hoạt, kinh doanh của hộ dân trên địa bàn phường cũng đa dạng, phong phú. Nhiều trường hợp có mâu thuẫn giữa các công dân, hộ gia đình, nhiều tình huống cần phản ứng nhạy bén, cách thức xử lý khác nhau. Nhiệm vụ của chính quyền phường thường thực thi, thừa hành là chính, cán bộ, công chức áp lực lớn trong công việc và đôi khi quá tải trong thực hiện nhiệm vụ Các nhiệm vụ của chính quyền phường thường tuân thủ theo quy định sẵn có, mang tính chất thực thi, thừa hành văn bản hướng dẫn của chính quyền cấp trên. Có ít trường hợp chính quyền phường ban hành chính sách mới, phần lớn là dựa vào quy định của cấp trên để ban hành các quy định phù hợp với tính chất, hoạt động của chính quyền phường. Đối với cán bộ, công chức là những đối tượng được trao quyền thực hiện nhiệm vụ tại chính quyền phường. Tuy nhiên, với mật độ dân số đông như đã phân tích ở trên, nhiều nhu cầu đa dạng, phong phú và có các lĩnh vực quản lý nhà nước tại phường liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích của người dân, doanh nghiệp trên địa bàn. Với khối lượng công việc nhiều, được lặp đi, lặp lại nhiều lần khiến cán bộ, công chức ở các phường thuộc thành phố, thường có áp lực lớn hơn so với công việc của các 49 công chức ở chính quyền phường thuộc thành phố nhỏ. Điều này dẫn đến tâm lý trong thực thi công vụ của một số cán bộ, công chức phường. Các quy định pháp luật hiện nay vẫn đang quy định giống nhau về thẩm quyền, nhiệm vụ của chính quyền phường ở đô thị, chưa có phân biệt về chức năng, nhiệm vụ, tính đặc thù giữa chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo Vấn đề chưa đồng đều trong quy định của pháp luật, tính cào bằng và quy định giống nhau về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn dẫn đến có nhiều bất cập trên triển khai thực tiễn thực thi nhiệm vụ. 2.1.4. Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường là tất yếu khách quan Phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền phường là nhu cầu khách quan, phát triển lợi ích của mỗi địa phương, tăng cường dân chủ, tự chủ trong quản lý hành chính. Việc phân định rõ vị trí, thẩm quyền của cấp trung ương và các cấp địa phương là vấn đề đang gặp phải khó khăn của nhiều quốc gia. Đối với mô hình nền hành chính tập quyền, chính quyền trung ương tập trung trong tay mọi quyền lực, được tổ chức theo cơ chế cơ quan trung ương được quyết định tất cả mọi vấn đề quan trọng nhất và các cấp chính quyền thấp hơn bắt buộc phải tuân thủ. Song hiện nay, vấn đề tập quyền trong quản lý nhà nước không còn phù hợp, bởi trên thực tế, sự đa dạng và yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương trong cả nước là khác nhau. Chính quyền trung ương không thể nắm bắt và tự ban hành quyết định, điều hành mọi vấn đề của chính quyền địa phương. Do đó, một trong những biện pháp có lợi để phát huy được thế mạnh, lợi ích của chính quyền địa phương, cần bổ trợ thêm biện pháp khác để quản lý nhà nước có hiệu quả hơn, đó là phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền địa phương, nhất là phân cấp cho chính quyền phường. Giải pháp này mang lại lợi ích lớn cho chính quyền phường, gia tăng đáng kể sự chủ động, tự chủ của chính quyền phường trong giải quyết các công việc, nhiệm vụ được phân cấp, 50 đồng thời chủ động quyết định các vấn đề có tác động trực tiếp tới người dân thuộc quyền quản lý. Có thể nói, phân cấp vừa là nhu cầu tất yếu của việc quản lí đất nước rộng lớn, vừa là nhu cầu phát triển lợi ích của mỗi địa phương, nhất là những địa phương có điều kiện phát triển mạnh, mong muốn phải có những quyền, lợi ích nhất định trong quá trình phát triển. Việc phân cấp luôn phản ánh mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới. Việc phân cấp cho mỗi cấp mỗi địa phương và ở mỗi thời kỳ đòi hỏi phải khác nhau. Tuy vậy, nó luôn được coi là vấn đề tất yếu của nhà nước và phụ thuộc vào khả năng của chính quyền địa phương trong mỗi giai đoạn phát triển. Trường hợp phân cấp, giao quá nhiều quyền có thể dẫn đến chính quyền địa phương sẽ quá tải, không thể thực hiện hết nhiệm vụ. Ngược lại, nếu phân cấp, giao quá ít quyền thì hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương sẽ không cao. Xu hướng chung trong các nhà nước dân chủ hiện đại là khi xã hội phát triển cao thì việc phân cấp diễn ra nhiều hơn, chính quyền các địa phương được trao cho nhiều nhiệm vụ, quyền hạn hơn. Bối cảnh kinh tế - xã hội phát triển, nhà nước cần có các biện pháp gia tăng hiệu quả hoạt động quản lý, trong đó có giải pháp về phân cấp cho chính quyền phường. Hướng tới quản trị công hiện đại, đáp ứng được những thay đổi lớn đang diễn ra ngày càng mạnh mẽ của đời sống kinh tế, xã hội và khi đối diện bởi những thay đổi nhanh chóng của công nghệ thông tin, nhà nước cần có các biện pháp tích cực, nhằm gia tăng vị trí, vai trò quản lý, vừa thể hiện sự phân phối lại quyền lực giữa các cấp chính quyền, đảm bảo hài hòa, cân đối, phù hợp. Quản trị ở nền hành chính tập trung quyền lực không còn phù hợp, thay vào đó có các thiết chế khác tồn tại như các tổ chức xã hội, doanh nghiệp, công ty đa quốc giađặt ở nhiều địa phương khác nhau, dẫn đến nhà nước cần điều tiết lại quyền lực của mình, tiến hành phân cấp cho 51 chính quyền cấp dưới để chủ động thực hiện nhiệm vụ, đáp ứng ngay các yêu cầu của người dân, doanh nghiệp và các nhu cầu cơ bản khác trên địa bàn lãnh thổ. Công cụ mà nhà nước cần vận dụng trong trường hợp này, chính là phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền cơ sở, cụ thể là chính quyền phường. Theo đó, cơ quan nhà nước ở trung ương thực hiện ban hành chính sách, pháp luật và định hướng thực hiện, giảm tải nhiệm vụ thực hiện trực tiếp, tiến hành phân cấp khoa học, hợp lý đối với chính quyền phường trên các mặt khác nhau của kinh tế - xã hội và cung ứng dịch vụ công. Vấn đề phân cấp cho chính quyền phường, cũng là xu thế tất yếu, một mặt nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở trung ương, đồng thời phát huy điều kiện vật chất, khả năng đáp ứng công việc, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở, trong phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước, quốc gia. Việc phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền cấp trên đối với chính quyền phường một mặt, nhằm phát huy tính năng động, ...vụ phân cấp, cần thực sự minh bạch trong quy trình tuyển dụng, bố trí, sử dụng và đánh giá công chức theo đúng quy định pháp luật. Đối với các nhiệm vụ phân cấp khó, mới, cần có cơ chế, chính sách để bổ sung sung cán bộ, công chức có năng lực, trình độ phù hợp với đặc điểm, tính chất và khối lượng nhiệm vụ được phân cấp. Đồng thời chính quyền phường có chính sách để đào tạo, bồi dưỡng cho cán bộ, công chức, gia tăng sự hiểu biết, năng lực chuyên môn, nghiệp vụ trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Có khen thưởng, xử lý kỷ luật nghiêm minh, đúng quy định pháp luật, đảm bảo kỷ cương, kỷ luật lao động. 4.3.5. Điều kiện đảm bảo về thực hiện cơ chế thủ trưởng hành chính trong hoạt động của chính quyền phường nhằm tăng cường trách nhiệm người đứng đầu Để hạn chế những nhược điểm của chế độ tập thể lãnh đạo cần nghiên cứu áp dụng chế định thủ trưởng thay cho chế định Uỷ ban trong quản lý hành chính ở các đô thị. Điều này cho phép khắc phục được những nhược điểm của chế độ điều hành tập thể, thiếu nhanh nhạy, tập trung, thống nhất, không rõ trách nhiệm người đứng đầu, làm chỗ dựa cho những tiêu cực cá nhân phù hợp với quy luật của quản lý điều hành hành chính và với thông lệ chung của các nền hành chính trên thế giới ngày nay. Cách thức làm việc của chế độ thủ trưởng trong cơ quan hành chính là dựa trên sự linh hoạt điều hành của người 155 đứng đầu nhưng cũng không hoàn toàn hạn chế trí tuệ tập thể. Với những việc hệ trọng, cần phải huy động sức mạnh trí tuệ của tập thể, người đứng đầu vẫn có thể triệu tập hệ thống tham mưu cho mình để phân tích, nắm bắt kỹ tình hình rồi mới ra quyết định và chịu trách nhiệm cá nhân. Chế độ thủ trưởng sẽ hạn chế được những nhược điểm của chế độ lãnh đạo tập thể qua những biểu hiện sau: Một là, đề cao trách nhiệm cá nhân: quyền lực được tập trung vào cá nhân người đứng đầu và vì thế khi tiến hành giải quyết một vấn đề xã hội nào đó thì trách nhiệm của người đứng đầu là cao nhất, hành động nhanh chóng, kịp thời, hiệu suất cao. Hai là, giải quyết công việc chủ động và quyết đoán: Hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nhất là ở các đô thị mang tính khẩn trương, liên tục để giải quyết các vấn đề phát sinh hằng ngày, hằng giờ trong đời sống xã hội. Với những chuyện xảy ra tức thời, nhanh chóng như xử lý chuyện thiên tai, những sự cố bất thường thì đòi hỏi người thủ trưởng trong phạm vi thẩm quyền phải quyết đoán, năng động, dám làm, dám chịu trách nhiệm. Còn nếu phải đợi cả tập thể UBND bàn bạc, biểu quyết rồi mới ra quyết định có thể làm cho sự việc không giải quyết được hoặc gây ra những hậu quả khôn lường trong quản lý. Việc áp dụng chế độ thủ trưởng nhằm nâng cao trách nhiệm cá nhân, chủ động ứng phó kịp thời với diễn biến nhanh chóng của thực tiễn đời sống đang là đòi hỏi bức thiết đối với nền hành chính phục vụ nhân dân ở các đô thị. Đối với chính quyền phường, khi thực hiện nhiệm vụ cũng cần kiểm tra, giám sát chính đối tượng thực hiện, cụ thể là: 4.3.6. Điều kiện đảm bảo về sự phối hợp thực hiện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam MTTQ các cấp cần tăng thêm người tiêu biểu, người ngoài Đảng trong Ủy ban MTTQ. Đồng thời, tăng cường cán bộ chuyên trách có năng lực, có 156 trình độ chuyên môn cao và mở rộng đội ngũ công tác viên là những chuyên gia giỏi (dưới hình thức hội đồng tư vấn hoặc ban tư vấn). Đổi mới phương thức phối hợp với chính quyền địa phương. Trước khi tham gia ý kiến đối với các văn bản pháp luật cần lấy ý kiến của nhân dân đại diện cho vùng, miền. Lắng nghe ý kiến của những người tiêu biểu đại diện cho các giới, các thành phần xã hội, ý kiến của cán bộ ở cơ sở. Trên cơ sở đó mà tổng hợp ý kiến để tham gia với cơ quan có thẩm quyền ban hành chính sách pháp luật. Như vậy, việc tham gia góp ý kiến sẽ có tính thuyết phục hơn. Về giám sát, MTTQ cần tăng cường sự phối hợp với các cơ quan có chức năng giám sát, thanh tra, kiểm tra để thực hiện quyền giám sát của mình, đồng thời cán bộ Mặt trận cần phải đi sâu, đi sát với các tầng líp nhân dân để lắng nghe ý kiến phản ánh của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ công chức nhà nước. MTTQ Việt Nam cần phải phối hợp chặt giữa các thành viên nhằm thống nhất về hành động trên cơ sở những mục tiêu chung mới tạo ra được sức mạnh tổng hợp. Muốn có sự phối hợp chặt chẽ thì trước hết phải xác định được mục tiêu chung và phải có cơ chế ràng buộc về quyền và nghĩa vụ của các thành viên. Đối với người dân, vai trò giám sát có những ưu thế, tạo hiệu quả là bởi vị thế khách quan, đứng ngoài và không lệ thuộc cơ quan, tổ chức công quyền để phát hiện và kiến nghị, nhằm ngăn chặn kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, cán bộ có thẩm quyền khi các hành vi đó mới xảy ra. Vì thế, xây dựng cơ chế giám sát, tạo hành lang pháp lý phù hợp để nhân dân phát huy lòng yêu nước, quan tâm đến vận mệnh đất nước, để nhân dân tự nguyện tham gia giám sát và chủ động sử dụng quyền giám sát của mình trong khuôn khổ pháp luật cho phép là hoàn toàn cần thiết. Tiểu kết Chương 4 157 Chương 4 của Luận án đưa ra các quan điểm và đề xuất các giải pháp, về phân cấp quản lý nhà nước, phương thức thực hiện, cơ chế đảm bảo việc thực hiện nhiệm vụ phân cấp phù hợp đối với UBND phường tại thành phố Hà Nội trong xu thế, bối cảnh mới thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội. Theo đó, luận án đưa ra các quan điểm về phân cấp đối với UBND phường ở Hà Nội là xu hướng chung phù hợp chủ trương của Đảng, Nghị quyết của Quốc hội và các quy định pháp luật của Nhà nước có liên quan; để hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của từng cấp chính quyền; góp phần xây dựng thành phố là trung tâm chính trị - hành chính quốc gia, trung tâm lớn về văn hóa, khoa học, giáo dục, kinh tế và giao dịch quốc tế; phù hợp với Luật Thủ đô, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố, đảm bảo sự quản lý thống nhất, minh bạch, hiệu quả; phù hợp với năng lực quản lý của bộ máy hành chính của phường, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho UBND phường tại Thành phố Hà Nội khi không tổ chức HĐND phường; góp phần tạo động lực thúc đẩy sự phát triển cân đối, hài hòa của các khu dân cư của phường. Luận án đưa ra các giải pháp về phân cấp quản lý nhà nước đối với chính quyền phường tại Hà Nội Theo đó, Luận án đã đề xuất nội dung phân cấp cho UBND phường tại Thành phố Hà Nội trên các lĩnh vực như: 1, Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; 2, Lĩnh vực đầu tư, giao thông, hạ tầng đô thị, trong đó có các nội dung được đề xuất phân cấp về: Đầu tư công trình nhỏ, lẻ; Lĩnh vực quản lý chiếu sáng công cộng; Lĩnh vực công viên, vườn hoa, cây xanh, thảm cỏ; Lĩnh vực công viên, vườn hoa, cây xanh, thảm cỏ; Lĩnh vực quản lý thoát nước đô thị, xử lý chất thải; Lĩnh vực quản lý vệ sinh môi trường; Lĩnh vực trật tự giao thông trên địa bàn phường;3, Lĩnh vực tài chính – ngân sách; 4, Lĩnh vực 158 giáo dục, y tế; 5, Lĩnh vực xây dựng;6, Lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch; 7, Lĩnh vực an toàn vệ sinh thực phẩm Luận án đã đề xuất hai phương thức thực hiện phân cấp quản lý nhà nước đối với UBND phường tại Thành phố Hà Nội Luận án cũng đã đề xuất về các điều kiện đảm bảo thực hiện phân cấp quản lý nhà nước như: điều kiện đảm bảo về mặt pháp lý; về cơ chế giám sát, kiểm tra; cơ sở vật chất, tài chính; năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ phân cấp; cơ chế thủ trưởng hành chính trong hoạt động của chính quyền phường nhằm tăng cường trách nhiệm người đứng đầu và về sự phối hợp thực hiện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. KẾT LUẬN Cải cách hành chính đặt ra đối với nước ta nhiều thách thức, khó khăn và cần sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị. Đây là một quá trình thay đổi lâu dài, liên tục và cần có kế hoạch, lộ trình và có thể chế, tài chính, con người, kết hợp với công tác kiểm tra, đánh giá, giám sát để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền công vụ. Có nhiều giải pháp được đưa ra và mỗi thời kỳ lịch sử sẽ thực hiện ưu tiên lựa chọn giải pháp tối ưu và có sự thay đổi cho phù hợp tình hình kinh tế, chính trị, an ninh, sự tác động của ngoại cảnh. Để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cả hệ thống chính trị, trong đó có vai trò trung tâm của bộ máy nhà nước, cần giải pháp để khích lệ, nâng cao tính tự chủ, sự 159 chủ động trong thực hiện nhiệm vụ của các cấp chính quyền. Đối với nhịp sống ở đô thị, nhất là thủ đô, nhu cầu giải quyết các lợi ích trực tiếp của người dân là rất lớn, đòi hỏi chính quyền cần sát sao, chủ động công việc và luôn luôn phải nỗ lực thực hiện nhiệm vụ. Phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền cấp trung ương tới địa phương nói chung và phân cấp giữa các cấp của chính quyền đô thị, giữa cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan nhà nước cấp dưới được thực hiện là một trong những giải pháp tích cực, được xem là có hiệu quả trong bối cảnh, tình hình hiện nay. Đối với Thành phố Hà Nội, đứng trước những thách thức mới trong điều kiện thực hiện thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị, chính quyền quận và chính quyền thành phố cần tính đến sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm và phát huy tính chủ động của chính quyền phường trong giải quyết công việc. Phân cấp hợp lý cho UBND phường thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước tại các phường ở Thành phố Hà Nội được nhìn nhận nghiêm túc, khách quan và cần thực hiện trong thời gian tới. Khi các nhiệm vụ quản lý nhà nước được phân cấp hợp lý, sẽ giảm tải công việc cho chính quyền quận và chính quyền thành phố, để tập trung chỉ đạo, điều hành, điều tiết quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô. Đồng thời, UBND các phường ở Hà Nội cũng cần chuẩn bị các điều kiện về nhân lực, cơ sở vật chất để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của bộ máy hành chính nhà nước trên địa bàn thành phố. Hiệu lực, hiệu quả không phải là giá trị tự thân của bộ máy hành chính, mà là sự kết hợp của nhiều yếu tố được thể hiện trực tiếp thông qua hoạt động của cơ quan nhà nước. Do vậy, mọi nỗ lực đẩy mạnh phân cấp quản lý xét cho cùng là đều hướng tới tính hiệu quả trong thực hiện công việc, nhất là ở Thành phố Hà Nội, nơi có đầy đủ các đặc trưng của chính quyền đô thị. Tăng cường phân cấp quản lý nhà nước đối với chính quyền phường ở Hà Nội có vai trò quan trọng trong việc phát huy tính năng động, sáng tạo, 160 quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của phường, đảm bảo sự quản lý thống nhất của chính quyền thành phố, để phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, phù hợp xu thế phát triển của thế giới trong thời đại bùng nổ của khoa học, công nghệ và tiến bộ của toàn nhân loại. DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ 1, Nguyễn Văn Minh, Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả phân cấp giữa chính quyền đô thị và chính quyền phường, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 268, tháng 5 năm 2018. 2, Nguyễn Văn Minh, Những vấn đề đặt ra trong tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân phường ở Hà Nội, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 270, tháng 7 năm 2018. 161 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Tài liệu trong nước 1. Bộ Chính trị (2012), Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 06/01/2012 của Bộ Chính trị về phương hướng, nhiệm vụ phát triển thủ đô Hà Nội giai đoạn 2011 – 2020. 2. Ban chấp hành Trung ương (2007), Nghị quyết số 17-NQ-TW ngày 01/8/2007 của Ban chấp hành Trung ương, Về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lí của bộ máy nhà nước. 162 3. Ban chấp hành Trung ương (2017), Nghị quyết số 18 – NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban chấp hành Trung ương, Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả 4. Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (2000), Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội. 5. Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (2002), Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong tiến trình cải cách hành chính, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội. 6. Bộ Nội vụ (2014), Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 7. Hoàng Chí Bảo (2004), “Hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn nước ta hiện nay”, Nxb Chính trị Quốc gia. 8. Chính phủ (2005), Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về phân loại đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn 9. Chính phủ (2015), Báo cáo số 695/BC-CP ngày 22/12/2015 về tình hình tổ chức, hoạt động của UBND các cấp từ đầu nhiệm kỳ 2011 – 2016 đến nay và nhiệm vụ công tác trọng tâm trong thời gian tới, Hà Nội. 10. Nguyễn Hồng Chuyên (2016), Thực hiện pháp luật về dân chủ ở cấp xã theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nxb Tư pháp. 11. Nguyễn Văn Cương (2017), Kinh nghiệm quốc tế về tự quản địa phương và khả năng áp dụng tại Việt Nam, Nxb Tư pháp 12. Nguyễn Đăng Dung (1997), “Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương – lịch sử và hiện tại”, Nxb Đồng Nai. 163 13. Nguyễn Đăng Dung (2001), Một số vấn đề về Hiến pháp và tổ chức bộ máy nhà nước, Nxb Giao thông vận tải, Hà Nội. 14. Đảng cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia. 15. Đảng cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia. 16. Đảng cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XII, Nxb Chính trị quốc gia. 17. Bùi Xuân Đức (2004), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội 18. Vũ Đức Đán (2002), Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp xã và vấn đề phát huy dân chủ ở cơ sở, Đề tài khoa học cấp Bộ. 19. Vũ Đức Đán, Lưu Kiếm Thanh (2004), “Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền”, Nxb Chính trị Quốc gia. 20. Đảng Cộng sản Việt Nam (1982),Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ V, Nxb Sự thật, Hà Nội. 21. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, NXB Chính trị quốc gia 22. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia. 23. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia. 24. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb Chính trị quốc gia 25. Phạm Văn Đạt (2012), Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, Luận án tiễn sĩ luật học. 164 26. Bùi Xuân Đức (2004), Đổi mới hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 27. Nguyễn Hữu Đức (2009), Xây dựng và kiện toàn tổ chức chính quyền cơ sở (xã) trong điều kiện cải cách hành chính, Đề tài khoa học cấp Bộ. 28. Nguyễn Hữu Đức, Phan Văn Hùng (đồng chủ biên) (2012), Xác định tiêu chuẩn và phương pháp đánh giá chính quyền xã trong sạch vững mạnh, Nxb Chính trị Quốc gia. 29. Lê Thị Vân Hạnh (2009), Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần nghị quyết trung ương V, Khóa X, Đề tài khoa học cấp Bộ, Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (Nay là Học viện Hành chính Quốc gia). 30. Học viện Hành chính, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, (2009), Đề tài khoa học cấp bộ, “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức b máy CQĐP theo tinh thần nghị quyết trung ương V, khóa X” 31. Học viện Hành chính (2010), Giáo trình Quản lý và phát triển tổ chức hành chính Nhà nước, Nxb Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội 32. Học viện Hành chính quốc gia Pháp (ENA) (2009), Nước Pháp và các thể chế . 33. Quốc hội (2013), Hiến pháp năm 2013, Nxb Chính trị quốc gia 34. Quốc hội (2015), Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Nxb Chính trị quốc gia 35. Đàm Bích Hiên (2007), Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ Luật học, Hà Nội. 165 36. Phan Văn Hùng (2012), Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phường trong điều kiện cải cách hành chính ở nước ta, Luận án Tiến sĩ Luật học. 37. Nguyễn Ký, Nguyễn Hữu Đức, Đinh Xuân Hà (đồng chủ biên) (2006), Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 38. Trương Đắc Linh (2003),“Chính quyền địa phương với việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật”,Nxb Chính trị Quốc gia. 39. Luật tổ chức chính quyền địa phương (2015), được Quốc Hội thông qua ngày 19/6/2015. 40. Nguyễn Thị Diệu Oanh (2012), Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Luật học. 41. Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương (đồng chủ biên), (2007), Đổi mới tổ chức và hoạt động của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị xã hội ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị Quốc gia. 42. Thang Văn Phúc (2005), Về phân chia và quản lý địa giới hành chính các nước đông nam á, Đề tài nhánh của Đề tài khoa học cấp Bộ. 43. Nguyễn Minh Phương (chủ biên), Trần Thị Hạnh, Trần Thị Minh Châu (2015), “Cẩm nang nghiệp vụ dành cho lãnh đạo và công chức chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã”, Nxb Chính trị Quốc gia – Sự thật. 44. Nguyễn Minh Phương (chủ biên), Vai trò của chính quyền xã đối với phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội ở nước ta, Nxb Chính trị Quốc gia – Sự thật. 166 45. Nguyễn Minh Phương(2015),Quản lý phát triển xã hội của chính quyền cơ sở một số nước trên thế giới, Nxb Lao động xã hội. 46. Nguyễn Minh Phương (2014), Cơ sở khoa học hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, Đề tài khoa học cấp Bộ 47. Nguyễn Thị Phượng (2009), Chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thực hiện quyền công dân ở Việt Nam, NXB Chính trị - hành chính 48. Nguyễn Văn Mễ (chủ biên) (2009), Vai trò của Hội đồng nhân dân trong phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, Nxb Chính trị-Hành chính, Hà Nội 49. Hoàng Thị Ngân (2011), Về chế định CQĐP, Hội thảo Sửa đổi Hiến pháp theo yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam do Văn phòng Quốc hội và Trung ương Hội luật gia Việt Nam tổ chức, Hà Nội 50. Bùi Đường Nghiêu (chủ biên) (2006), Điều hành ngân sách giữa trung ương và địa phương, NX Chính trị quốc gia, Hà Nội 51. Nguyễn Quang Ngọc, Đoàn Minh Huấn, Bùi Xuân Dũng (đồng chủ biên) (2010), Hoàn thiện mô hình tổ chức và quản lý đô thị Hà Nội, Nxb Chính trị quốc gia 52. Trần Thế Nhuận, Võ Kim Sơn (1998), Quản lý hành chính đô thị nước ta những vấn đề bức xúc, trong sách: Cải cách hành chính địa phương - Lý luận và thực tiễn”, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 53. Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 54. Tô Tử Hạ (2003), Từ điển hành chính, Nxb Lao động xã hội 55. Từ điển Tiếng Việt(2000), Nxb khoa học xã hội 167 56. Từ điển Tiếng Việt(1996),Trung tâm Từ điển học, Nxb Đà Nẵng 57. Từ điển Luật học. NXB.Từ điển bách khoa. 58. Tổng cục thống kê (2017), Báo cáo số 536/BC-CTK ngày 20/12/2017 của Tổng cục Thống kê Hà Nội. 59. Thành ủy Hà Nội (2019),Báo cáo Đề án thí điểm quản lý theo mô hình chính quyền đô thị tại TP Hà Nội, kèm theo Tờ trình số 20 – TTr/TU ngày 31/01/2019 của Thành ủy Hà Nội 60. Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Ngọc Chí (2011), Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội 61. Nguyễn Kim Thoa, Nguyễn Sỹ Đại (2006): Tổ chức chính quyền CHLB Đức, NxbTư pháp 62. Lê Minh Thông (2001), “Đổi mới,hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam” Nxb Chính trị quốc gia. 63. Lê Minh Thông (2004), “Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước KX.04.08 64. Lê Minh Thông (2011), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 65. Nguyễn Kim Thoa, Nguyễn Sỹ Đại (2006), Tổ chức chính quyền địa phương ở Cộng hòa liên bang Đức, Nxb Tư pháp. 66. Trần Nho Thìn (1996), Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND xã, Luận án Phó tiến sĩ Luật học. 168 67. Vũ Thư (2009), Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương ở nước ta, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 4 (252)/2009. 68. Thủ tướng Chính phủ (2001), Chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 (ban hành kèm theo Quyết định 136/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ). 69. Thủ tướng Chính phủ (2001), Quyết định 136/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010. 70. Đào Trí Úc (chủ biên - 2010), Cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng và nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn (Xuất bản lần thứ hai), Nxb. CTQG, Hà Nội. 71. Ủy ban thường vụ Quốc Hội (2015), Báo cáo số 1032/BC- UBTVQH13 ngày 22/12/2015 của Ủy ban thường vụ Quốc Hội về tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp từ đầu nhiệm kỳ (2011- 2016) đến nay và phương hướng nhiệm vụ trong thời gian tới, Hà Nội. 72. Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2012), Chính quyền địa phương, trong Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới, Phan Trung Lý và cộng sự (chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 73. Nguyễn Cửu Việt, Trương Đắc Linh: Sửa đổi hiến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý. Tap chí Khoa học pháp lý. Số 3/2011 74. Viện Kinh tế Việt Nam, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, và Chương trình hỗ trợ kỹ thuật hậu gia nhập WTO (2012), “Phân cấp quản lý trong điều kiện h i nhập kinh tế quốc tế”, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 169 75. Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (12/2012), “Mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam trong việc đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước , Kỷ yếu hội thảo, Hà Nội 76. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2014), Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch sử , lý luận và thực tiễn, Đề tài NCKH cấp bộ, Hà Nộ 77. Viện Nghiên cứu hành chính - Học viện Hành chính Quốc gia (2002), Thuật ngữ hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 78. UBND thành phố Hồ Chí Minh (2007), Đề án chính quyền đô thị ở thành phố Hồ Chí Minh. 79. UBND thành phốHà Nội (2017), Quyết định số 15/2017/QĐ-UBND của UBND TP Hà Nội ban hành Quy định về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức, lao động hợp đồng trong các cơ quan hành chính thuộc thành phố Hà Nội 80. Các Website: http//:dangcongsan.vn; http//:chinhphu.vn; http//: moha.gov.vn https://sontay.hanoi.gov.vn Tài liệu nước ngoài 81. J.M.Cohen &S.B Peterson (2002), “Phân cấp quản lý hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển”, Nxb chính trị quốc gia 82. J.M.Cohen &S.B Peterson (2002), “Phân cấp quản lý hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển”, Nxb chính trị quốc gia 83. Bahl, Roy và Johannes Linn (1992). “Urban Public Finance in Developing Countries”. New York: Oxford University Press 170 84. Evan M. Berman, et. al (eds.) (2010), Public Administration in East Asia: Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan, Boca Raton, FL: Taylor and Francis 85. Jurgen Georg Backhaus (ed.) (2012), Two Centuries of Local Autonomy, New York: Springer 86. Ann Bowman and Richard Kearney (2011), State and Local Government, 8th ed. Boston, MA: Wadsworth 87. Bryan A. Garner (ed.) (2009), lack’s Law Dictionary, 9th ed. St. Paul, MN: West 88. Sören Häggroth, Curt Riabedahl và Karin Rudebeck (1997), Chính quyền địa phương Thụy Điển – truyền thống và cải cách, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 89. Martin Lombard và Gilles Dumont (2007), Pháp luật hành chính của C ng hòa Pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội 90. Peter John (2001), Local Governance in Western Europe, London: Sage 91. Janice Morphet (2008), Modern Local Government, London: Sage Publications Ltd 92. Kenneth Newton and Jan W. Van Deth (2005), Foundations of Comparative Politics, Cambridge: Cambridge University Press 93. Colin Turpin & Adam Tomkins (2007), British Government and the Constitution: Text and Materials, 6th ed. (Cambride: Cambridge University Press) 94. UNDP (1998), Decentralized Governance Monograph: A Global Sampling of Experiences, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy Development 171 95. David Wilson and Chris Game (2011), Local Government in the United Kingdom, 5th ed. (Basingstoke, Hampshire, UK: Palgrave Macmillan CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc Hà Nội, ngày tháng 5 năm 2019 PHIẾU ĐIỀU TRA XÃ HỘI HỌC 172 Để có cơ sở đề xuất các giải pháp về tăng cường phân cấp giữa thành phố Hà Nội và chính quyền phường ở Hà Nội, xin đồng chí dành thời gian trả lời một số câu hỏi. Nội dung trả lời của đồng chí mang tính chất điều tra, khảo sát và được giữ bí mật. Cách trả lời: Đồng chí đánh dấu (X) vào ô vuông ( ) tương ứng với nhữngý kiến phù hợp với suy nghĩ của đồng chí và yêu cầu của câu hỏi. Xin chân thành cảm ơn sự quan tâm, tham gia, đóng góp của đồng chí. A. CÁC THÔNG TIN CHUNG: 1. Họ và tên: ......................... Tuổi:....Giới tính:. 2. Chức vụ(Đảng, chính quyền, đoàn thể) 3. Đơn vị công tác: 4. Là cán bộ, công chức 5. Là cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo quản lý B. NỘI DUNG : Câu 1.Theo đồng chí, việc phân cấp thực hiện nhiệm vụ giữa thành phố Hà Nội và chính quyền phường ở Hà Nội có cần thiết không? - Có: - Không: Câu 2. Đồng chí biết đến chủ trương phân cấp giữa các cấp chính quyền ở địa phương qua kênh nào? - Qua phương tiện thông tin đại chúng (báo chí, tivi, internet): - Qua người thân: - Qua văn bản pháp luật: - Qua điều tra khảo sát: - Qua làm việc trực tiếp: Câu 3. Theo đồng chí, nhận thức của các cấp uỷ Đảng, lãnh đạo chính quyền về vị trí, vai trò, ý nghĩa của việc thực hiện phân cấp nhiệm vụ như thế nào? - Quan trọng : - Ít quan trọng : - Không quan trọng : Câu 4. Theo đồng chí, các nội dung phân cấp giữa chính quyền thành phố Hà Nội với chính quyền cấp dưới hiện nay có phù hợp không? - Có: - Không: 173 Câu 5. Thực tế ở cơ quan, đơn vị, nơi đồng chí làm việc, đã từng thực hiện các nhiệm vụ được chính quyền cấp trên phân cấp chưa? - Đã thực hiện: - Chưa thực hiện: Câu 6. Các nội dung thực hiện nhiệm vụ phân cấp tại cơ quan, đơn vị nơi đồng chí làm việc đã thực hiện? - Phân cấp về quản lý đầu tư - Phân cấp về quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước trên địa bàn - Phân cấp về quản lý đất đai - Phân cấp về quản lý nhà nước về đầu tư công - Phân cấp về ngân sách - Phân cấp về nhân sự - Phân cấp về tổ chức, bộ máy - Phân cấp về khen thưởng cán bộ, công chức - Phân cấp về kỷ luật cán bộ, công chức Câu 7. Theo đồng chí, việc thực hiện nhiệm vụ phân cấp giữa chính quyền thành phố Hà Nội với chính quyền cấp dưới hiện nay có khó khăn không? - Có: - Không: Nếu trả lời “có” thì xin đồng chí cho biết, nguyên nhân vì sao? + Vì chưa có văn bản quy định cụ thể, rõ ràng, minh bạch + Vì chưa cán bộ, công chức thực hiện yếu kém về năng lực + Vì thiếu nguồn lực thực hiện + Vì vướng mắc tại các văn bản Luật và văn bản dưới luật hướng dẫn thi hành Các nguyên nhân khác: Câu8. Theo đồng chí, thời gian tới, thành phố Hà Nội có nên mở rộng thêm nhiệm vụ phân cấp có chính quyền cấp dưới không? - Có: - Không: 174 Câu 9. Theo đồng chí, các nhiệm vụ nên mở rộng phân cấp là những nhiệm vụ nào? - Lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội - Lĩnh vực tài chính – ngân sách - Lĩnh vực giáo dục, y tế - Lĩnh vực xây dựng - Lĩnh vực tổ chức bộ máy, nhân sự, cán bộ, công chức, viên chức. - Lĩnh vựcđầu tư, giao thông, hạ tầng đô thị - Lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch - Lĩnh vực an toàn vệ sinh thực phẩm Câu 10. Theo đồng chí, để thực hiện tốt nhiệm vụ phân cấp từ chính quyền cấp trên, cần thực hiện những giải pháp nào? - Tăng cường vai trò lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy Đảng và chính quyền trong thực hiện nhiệm vụ phân cấp - Nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ, công chức - Tăng cường mối quan hệ công tác giữa cấp chính quyền và các tổ chức chính trị - xã hội trên địa bàn - Nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức về thực hiện nhiệm vụ được phân cấp - Tăng cường nguồn lực (cơ sở vật chất, tài chính,\ con người) - Nâng cao kỷ luật, kỷ cương làm việc Các ý kiến khác: .................................................................................................................. .................................................................................................................. .................................................................................................................. Câu 11: Kiến nghị của đồng chí để tăng cường phân cấp quản lý nhà nước đối với chính quyền phường ở thành phố Hà Nội .................................................................................................................. .................................................................................................................. .................................................................................................................. .................................................................................................................. Trân trọng cảm ơn./.