Luận án Hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phương Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS Tạ Minh Tuấn 2. PGS.TS Hoàng Anh Tuấn Hà Nội - 2018 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận án “Hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phƣơng Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế” là công trình nghiên cứu của tôi. Các nội dung nghiên cứu và kết quả đƣợc trình bày trong luận án là trung thực và chƣa từng đƣợc công bố. Hà Nội, ngày tháng năm Tác giả luận án Đỗ Ngọc Thủy LỜI CẢM ƠN Trƣớc hết, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS. TS. Tạ Minh Tuấn và PGS. TS Hoàng Anh Tuấn về những lời chỉ bảo, hƣớng dẫn cũng nhƣ sự động viên hết sức chân tình và sâu sắc đối với tôi trong suốt quá trình viết Luận án. Tôi xin chân thành cảm ơn những ý kiến đóng góp quý báu và có giá trị của các nhà khoa học qua những buổi thảo luận ở Bộ môn của các nhà khoa học qua những buổi thảo luận ở Bộ môn. Đồng thời tôi xin cảm ơn đến Lãnh đạo và các đồng nghiệp tại Cục Ngoại vụ, Bộ Ngoại giao, Sở Ngoại vụ tỉnh Tuyên Quang, Sở Ngoại vụ tỉnh Phú Yên đã tạo điều kiện để tôi vừa hoàn thành nhiệm vụ chuyên môn đƣợc giao, vừa thực hiện đƣợc luận án. Tôi xin đƣợc gửi lời cảm ơn đến Ban giám đốc Học viện Ngoại giao và Lãnh đạo Khoa Đào tạo sau Đại học đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho quá trình học tập và nghiên cứu của tôi. Lòng tri ân sâu sắc của tôi xin đƣợc gửi đến gia đình, ngƣời thân, bạn bè đã luôn động viên, quan tâm, đóng góp ý kiến cho tôi trong quá trình làm luận án./. Tác giả luận án MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA HOẠT ĐỘNG ĐỐI NGOẠI CỦA ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM ....................................................... 19 1.1. Cơ sở lý luận: ............................................................................................ 19 1.1.1. Khái niệm “chính quyền địa phƣơng” và chức năng đối ngoại .... 19 1.1.2. Sự hình thành hoạt động đối ngoại địa phƣơng trên thế giới. ...... 25 1.1.3. Hai cách tiếp cận chính về đối ngoại địa phƣơng ........................... 29 1.1.3.1. Các thuật ngữ về “đối ngoại địa phương” ................................... 29 1.1.3.2. Phân tích sự hình thành các quyết định đối ngoại địa phương .... 36 1.2. Cơ sở thực tiễn ......................................................................................... 42 1.2.1. Đặc điểm hệ thống chính trị Việt Nam ............................................ 42 1.2.2. Quan điểm chính sách của Việt Nam ............................................... 45 1.2.2.1. Đối ngoại địa phương là một bộ phận quan trọng trong nền ngoại giao hiện đại Việt Nam. .............................................................................. 45 1.2.2.2. Phân công, phân nhiệm giữa trung ương và địa phương trong triển khai hoạt động đối ngoại địa phương. ............................................... 51 1.2.3. Khái quát thực tiễn đối ngoại địa phƣơng Việt Nam ..................... 56 1.2.3.1. Giai đoạn 1954 – 1977: ................................................................ 56 1.2.3.2. Giai đoạn 1977 - 2004 .................................................................. 58 1.2.3.3. Giai đoạn 2004 – nay .................................................................... 60 Tiểu kết ................................................................................................................ 63 CHƢƠNG 2: HOẠT ĐỘNG ĐỐI NGOẠI ĐỊA PHƢƠNG VIỆT NAM .... 65 2.1. Phân tích nội dung chính sách đối ngoại địa phƣơng .......................... 65 2.1.1. Chính sách đối ngoại địa phƣơng phục vụ hội nhập quốc tế ........ 65 2.1.2. Cơ chế phối hợp trong công tác đối ngoại địa phƣơng .................. 70 2.1.2.1. Đối với các hoạt động đối ngoại chung của Đảng và Nhà nước: 70 2.1.2.2. Đối với các hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phương .... 72 2.2. Phân tích về thực hiện chính sách đối ngoại địa phƣơng ..................... 79 2.2.1. Hoạt động đối ngoại địa phƣơng vì mục tiêu an ninh biên giới ... 80 2.2.2. Hoạt động đối ngoại địa phƣơng vì mục tiêu kinh tế ..................... 84 2.2.3. Hoạt động đối ngoại địa phƣơng vì mục tiêu hữu nghị.................. 89 2.2.4. Hoạt động đối ngoại địa phƣơng vì mục tiêu hội nhập tiểu vùng . 93 Tiểu kết ................................................................................................................ 98 CHƢƠNG 3: ĐÁNH GIÁ VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC ĐỐI NGOẠI ĐỊA PHƢƠNG......... 100 3.1. Đánh giá hoạt động đối ngoại địa phƣơng thời kỳ hội nhập ............. 100 3.1.1. Đóng góp của đối ngoại địa phƣơng trong công tác đối ngoại chung ........................................................................................................... 100 3.1.2. Hạn chế của hoạt động đối ngoại địa phƣơng và nguyên nhân .. 104 3.1.2.1. Hạn chế của hoạt động đối ngoại địa phương ............................ 104 3.1.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế ................................................ 108 3.2. Khuyến nghị chính sách cho hoạt động đối ngoại địa phƣơng .......... 112 3.2.1. Đổi mới phƣơng pháp xác định lợi ích của địa phƣơng ............... 112 3.2.1.1.Những khác biệt giữa “lợi ích địa phương” và “lợi ích quốc gia” 113 3.2.1.2. Tiếp cận lợi ích địa phương theo hướng “động” ........................ 114 3.2.1.3. Mở rộng vùng lợi ích chung với đối tác ...................................... 116 3.2.2. Đổi mới đánh giá hiệu quả hoạt động đối ngoại địa phƣơng ...... 119 3.2.2.1. Định lượng hóa hiệu quả hoạt động đối ngoại địa phương: ...... 119 3.2.2.2. Đề xuất xây dựng Chỉ số hoạt động đối ngoại địa phương ........ 120 3.2.3. Nâng cao hiệu quả phối hợp giữa trung ƣơng và địa phƣơng trong quản lý đối ngoại địa phƣơng ................................................................... 126 3.2.3.1. Về quản lý Kiểm soát biên giới ................................................... 127 3.2.3.2. Hợp tác hỗ trợ địa phương các nước láng giềng ........................ 128 3.2.3.3. Quản lý thu hút đầu tư, thực hiện cam kết hội nhập kinh tế quốc tế . 129 3.2.3.4. Quản lý thương mại biên giới: .................................................... 131 3.2.3.5. Tổ chức bộ máy, nhân sự đối ngoại địa phương ......................... 132 3.2.3.6. Phân cấp một số dịch vụ công của công tác lãnh sự: ................. 133 3.3. Triển vọng và xu hƣớng phát triển của đối ngoại địa phƣơng đáp ứng yêu cầu của hội nhập quốc tế ....................................................................... 135 3.3.1. Triển vọng của đối ngoại địa phƣơng: ........................................... 135 3.3.2. Các xu hƣớng phát triển chính của đối ngoại địa phƣơng .......... 138 Tiểu kết .............................................................................................................. 142 KẾT LUẬN ....................................................................................................... 145 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU ĐÃ CÔNG BỐ ........... 151 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 152 PHỤ LỤC .......................................................................................................... 168 mục Đỗ Ngọc Thủy DANH MỤC VIẾT TẮT ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á ASEAN + 3 Hiệp hội các quốc gia Đông Á và ba nƣớc đối tác ASEAN + 1 Hiệp hội các quốc gia Đông Á và một nƣớc đối tác ADB Ngân hàng phát triển châu Á ASEM Diễn đàn các nƣớc Á - Âu APEC Diễn đàn các nền kinh tế châu Á Thái Bình Dƣơng AIA Khu vực đầu tƣ ASEAN EU Liên minh châu Âu EWEC Hành lang kinh tế Đông Tây FTA Hiệp định thƣơng mại FDI Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài GDP Tổng sản phẩm quốc nội IGA Hiệp định bảo lãnh đầu tƣ ASEAN MDG Chƣơng trình mục tiêu thiên niên kỷ NGO Tổ chức phi chính phủ ODA Viện trợ phát triển chính thức PFAI RCEP Chỉ số đối ngoại địa phƣơng Hiệp định Đối tác Kinh tế Toàn diện Khu vực SCI Tổ chức các thành phố kết nghĩa quốc tế SDGs Chƣơng trình các mục tiêu phát triển bền vững UNESCO Tổ chức giáo dục, khoa học và văn hóa Liên Hiệp Quốc VSIP Khu công nghiệp Việt Nam - Singapore WTO Tổ chức thƣơng mại thế giới DANH MỤC CÁC HÌNH Tên các hình Nguồn 1 HÌNH SỐ 1. Ma trận phản ánh cuộc tƣơng tác hai tầng giữa bốn chủ thể với ba thuộc tính Lợi ích, Thể chế, Thông tin. Tác giả tự xây dựng từ trình bày của Helen Milner 2 HÌNH SỐ 2. Biểu đồ hình “xƣơng cá” thể hiện các nhân tố tác động tới quá trình hình thành một quyết định đối ngoại địa phƣơng Tác giả tự xây dựng từ trình bày của Helen Milner 3 HÌNH SỐ 3. Sơ đồ minh họa quan hệ giữa các cơ quan tham gia quy trình ra quyết định hoạt động đối ngoại địa phƣơng theo Quy chế quản lý thống nhất hoạt động đối ngoại. Tác giả luận án tự xây dựng 4 HÌNH SỐ 4. Quá trình làm rộng vùng lợi ích chung Tác giả luận án tự xây dựng 5 HÌNH SỐ 5. Hình minh họa điểm PIFAI trung bình của một địa phƣơng với các điểm thành phần. Tác giả luận án tự xây dựng 6 HÌNH SỐ 6. Hình minh họa một góc bảng điểm PIFAI của một nhóm địa phƣơng Tác giả luận án tự xây dựng DANH MỤC TÀI LIỆU PHỤ LỤC 1. Quyết định số 67/2011/QĐ-TTg ngày 12/12/2011 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc ban hành quy chế quản lý thống nhất các hoạt động đối ngoại của Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng 2. Thông tƣ liên tịch số 02/2015/TTLT-BNG-BNV ngày 28/62015 hƣớng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài. Trong lý thuyết cũng nhƣ thực tiễn quan hệ quốc tế, các quốc gia - dân tộc mà nhà nƣớc là ngƣời đại diện luôn là các chủ thể chính. Tuy nhiên, từ sau khi Chiến tranh thế giới lần thứ Hai kết thúc, các chủ thể “phi nhà nƣớc” đã bƣớc vào môi trƣờng quan hệ quốc tế đồng nghĩa với việc các quốc gia - dân tộc không còn là những chủ thể duy nhất triển khai quan hệ quốc tế và thực hiện chính sách đối ngoại. Xu hƣớng các chính quyền địa phƣơng, bao gồm cả chính quyền vùng, chính quyền cấp tỉnh các quốc gia thuộc nhiều chế độ chính trị khác nhau có các hoạt động quốc tế, xây dựng kế hoạch đối ngoại, vận động gâyảnh hƣởng tới chính sách đối ngoại quốc gia, phát triển năng lực hoạt động quốc tế ngày càng tăng lên và đƣợc gọi chung là hoạt động “đối ngoại địa phƣơng” [39]. Trong những thập kỷ gần đây, các hoạt động này đã nổi lên nhƣ một hiện tƣợng của đời sống quốc tế. Đối với Việt Nam, Đảng và Nhà nƣớc luôn coi đối ngoại địa phƣơng là một bộ phận quan trọng trong công tác đối ngoại chung của đất nƣớc. Tƣ tƣởng chủ đạo về vai trò của địa phƣơng trong hoạt động đối ngoại thể hiện ở quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về “phát huy sức mạnh của mọi lực lƣợng làm đối ngoại”, về tính toàn diện của nền ngoại giao Việt Nam. Qua các kỳ Đại hội Đảng lần thứ IX, X, XI, XII quan điểm của Đảng về nền ngoại giao toàn diện Việt Nam đã ngày càng hoàn thiện - đó là “nền ngoại giao thống nhất dƣới sự lãnh đạo của Đảng” nhằm huy động mọi lực lƣợng, binh chủng, kênh đối ngoại, trong đó có các chính quyền địa phƣơng. Đặc biệt, với định hƣớng của Đại hội Đảng lần thứ XII về “chủ động, tích cực hội nhập quốc tế sâu rộng”, việc địa phƣơng tham gia hội nhập quốc tế là một yêu cầu khách quan, là một kênh quan trọng giúp triển khai chính sách đối ngoại của Việt Nam thời kỳ mới. Vai trò của đối ngoại địa phƣơng trong thời kỳ hội nhập quốc tế đang thực sự trở thành một chủ đề chính trị - kinh tế - đối ngoại đáng quan tâm ở Việt Nam hiện nay. 2 Tuy có cơ sở lý luận vững chắc, bề dày phát triển cùng những đóng góp nhất định vào thành tựu đối ngoại chung của đất nƣớc, so với nhiều ngành kinh tế xã hội khác, đối ngoại địa phƣơng vẫn là lĩnh vực đặc thù trong hoạt động thực tiễn, chƣa đƣợc tạo điều kiện phát triển đúng mức. Vấn đề này có những nguyên nhân khách quan, đó là tính chất nhạy cảm, phức tạp vốn thuộc về bản chất của các vấn đề đối ngoại, nhƣng cũng có nguyên nhân chủ quan, đó là sự chậm trễ trong tổng kết thực tiễn, ban hành chính sách phù hợp, sát với yêu cầu phát triển của công tác đối ngoại địa phƣơng. Ở nhiều địa phƣơng, nhận thức về vai trò của công tác đối ngoại còn nhiều hạn chế, hoạt động đối ngoại cũng chƣa đủ độ sâu và thực chất đủ để mang lại những giá trị mới cho sự phát triển của địa phƣơng, đáp ứng đòi hỏi của quá trình hội nhập. Ở cấp trung ƣơng, các bộ ngành liên quan còn thiếu những định hƣớng dài hơi cho sự phát triển của đối ngoại địa phƣơng, chƣa có những giải pháp chiến lƣợc tạo động lực khuyến khích sự năng động, sáng tạo, tự chủ của chính quyền địa phƣơng trong hoạt động quốc tế, đảm bảo cho địa phƣơng thực hiện thành công và đạt đƣợc nhiều lợi ích từ quá trình hội nhập của đất nƣớc. Để làm rõ bản chất của hoạt động đối ngoại địa phƣơng Việt Nam, vai trò của đối ngoại địa phƣơng trong nền ngoại giao Việt Nam hiện đại, triển vọng và xu hƣớng phát triển của đối ngoại địa phƣơng đáp ứng nhu cầu của hội nhập quốc tế, tác giả chọn đề tài “Hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phƣơng Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế” làm luận án tốt nghiệp tiến sĩ chuyên ngành Quan hệ Quốc tế sau thời gian làm nghiên cứu sinh tại Học viện Ngoại giao. 2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề Trên thế giới, hoạt động đối ngoại địa phƣơng không phải là hiện tƣợng mới nhƣng chỉ trở thành một chủ đề chính thức của nghiên cứu quan hệ quốc tế từ đầu những năm 1980. Đó là giai đoạn các hoạt động quốc tế của chính quyền địa phƣơng có sự gia tăng nhanh chóng, đồng thời phạm vi hoạt động ngày càng rộng, nhất là ở các nƣớc dân chủ phƣơng Tây và các nền kinh tế đang chuyển 3 đổi. Sự xuất hiện của đối ngoại địa phƣơng trong nghiên cứu quốc tế rất đáng chú ý vì nó thách thức các giả thuyết nổi bật của của quan hệ quốc tế truyền thống vốn chỉ tập trung vào vai trò trung tâm của nhà nƣớc, đồng thời mở ra hƣớng tiếp cận mới về cấp độ phân tích trong nghiên cứu quan hệ quốc tế nói chung. Từ đó đến nay, nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng đã đạt đƣợc nhiều kiến thức sâu sắc với những thuật ngữ mới ra đời nhƣ “ngoại giao song song”, “ngoại giao đa tầng”, “ngoại giao hợp nhất” để nắm bắt hiện tƣợng đối ngoại địa phƣơng. Đồng thời, các nghiên cứu cũng đã bàn tới sự khác biệt giữa hoạt động đối ngoại của chủ thể địa phƣơng với hoạt động quốc tế các chủ thể phi nhà nƣớc khác. Đối với Việt Nam, các công trình nghiên cứu riêng về đối ngoại địa phƣơng chƣa có nhiều song không thiếu những công trình bàn về các vấn đề liên quan nhƣ “đối nội với chính sách đối ngoại”, “cách thức các chính quyền địa phƣơng tham gia vào lĩnh vực đối ngoại”. Các công trình bàn trực tiếp về đối ngoại địa phƣơng đến nay chủ yếu là nguồn Kỷ yếu các kỳ Hội nghị Ngoại vụ địa phƣơng do Bộ Ngoại giao tổ chức định kỳ, các bài viết của Lãnh đạo Bộ Ngoại giao qua các thời kỳ phân tích về đƣờng lối đối ngoại của Đảng và Nhà nƣớc, quan điểm về nền ngoại giao hiện đại Việt Nam trong thời kỳ hội nhập quốc tế. 2.1. Các công trình nghiên cứu ngoài nước Có thể chia các nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng thành ba nhóm chính: nhóm “ngoại giao song song”, nhóm “ngoại giao đa tầng”, và nhóm các nghiên cứu theo trƣờng phái chủ nghĩa thể chế lịch sử. Nhóm ngoại giao song song Công trình nghiên cứu đầu tiên về đối ngoại địa phƣơng đƣợc ghi nhận là loạt bài “Các bang của chính quyền liên bang và quan hệ quốc tế của họ” của nhóm tác giả Ivo Duchacek và John Kincaid, John Kline đăng thành tạp chí xuất bản năm 1984 [119]. Các bài báo mô tả thực tiễn hoạt động quốc tế của các chính quyền thuộc chính phủ liên bang ở Mỹ và Canada trong những năm 1970 và 1980. Trong các bài báo này, Duchacek sử dụng từ “ngoại giao vi mô” – sau 4 này tác giả đổi thành “ngoại giao song song” để chỉ hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phƣơng, phân biệt với “ngoại giao vĩ mô” thực hiện bởi chính phủ trung ƣơng. Tác phẩm tiếp theo „Khía cạnh lãnh thổ của chính trị: bên trong, với nhau và bên ngoài các dân tộc” [116] của Duchacek xuất bản năm 1986. Trong tác phẩm này, Duchacek định nghĩa “ngoại giao song song” là hoạt động song song, phối hợp hoặc bổ sung, thậm chí có lúc xung đột với ngoại giao vĩ mô giữa các quốc gia với nhau. Duchacek cho rằng sự hiện diện của địa phƣơng trên trƣờng quốc tế đã trở thành một thực tiễn của đời sống quốc tế trong thế giới phụ thuộc lẫn nhau. Tác giả phân nhóm ngoại giao song song thành ba loại: ngoại giao song song khu vực xuyên biên giới diễn ra giữa các địa phƣơng các nƣớc chung biên giới với nhau; ngoại giao song song xuyên khu vực diễn ra giữa các vùng của các nƣớc láng giềng nhƣng không có biên giới chung; ngoại giao song song toàn cầu tức là quan hệ giữa các chính phủ trung ƣơng và địa phƣơng các nƣớc mà không phụ thuộc về biên giới chung. Nghiên cứu thứ ba “Một khuôn khổ giải thích cho nghiên cứu về các bang thuộc liên bang nhƣ là những chủ thể chính sách đối ngoại” do Duchacek kết hợp với Hans J. Michelmann và Panayotis Soldatos xuất bản năm 1990 [133] đi xa hơn trong việc phát triển chủ thể chính quyền địa phƣơng nhƣ là những “chủ thể chính sách đối ngoại”. Tác giả Panayotis Soldatos cho rằng hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phƣơng trong các nhà nƣớc liên bang có những nhân tố cấu thành của chính sách đối ngoại, có mục tiêu, chiến lƣợc, thủ thuật, thể chế, quá trình ra quyết định, công cụ và các giải pháp thực hiện [133][134]. Tác giả còn đƣa ra cách phân biệt các nguồn gốc dẫn đến sự hình thành của hoạt động đối ngoại song song: nguyên nhân trong nƣớc tại cấp độ bang; nguyên nhân trong nƣớc tại cấp độ liên bang, và các nguyên nhân quốc tế. Các tác giả Fancisco Aldecoa và Miachel Keating với tập hợp “Đối ngoại song song trong thực tiễn” đã tiếp cận hoạt động quốc tế của địa phƣơng các nƣớc châu Âu ở Bỉ, Đức, Tây Ban Nha. Dựa trên khái niệm ngoại giao song 5 song của các học giả Mỹ và Canada, các nhà khoa học châu Âu, gắn với thực tiễn hình thành Liên minh châu Âu, đã nghiên cứu về quan hệ giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang nhƣ là một hệ quả của trào lƣu khu vực hóa châu Âu. Nhóm tác giả cho rằng nhờ các cải cách liên tục, EU đã phát triển một khuôn khổ thể chế tƣơng đối thuận lợi cho việc huy động tiềm năng của địa phƣơng trong hoạt động quốc tế và dần dần thể chế hóa cho hoạt động quốc tế của chính quyền địa phƣơng. Bài viết của Geoffrey Wiseman “Chủ nghĩa đa chủ thể và các phƣơng thức mới của đối thoại toàn cầu” đã đề cập đến một hình thức mới của ngoại giao trong thế kỷ 21, đó là ngoại giao đa chủ thể (polylateralism). Tác giả định nghĩa “ngoại giao đa chủ thể” là quan hệ giữa các thực thể chính thức - nhƣ nhà nƣớc, một nhóm nhà nƣớc hoặc các tổ chức quốc tế có các quốc gia thành viên - với ít nhất một đối tác “phi nhà nƣớc” không chính thức, không nhất thiết phải dựa trên sự công nhận nhau là các thực thể có chủ quyền hoặc các thực thể bình đẳng”. Weisman nói về chủ nghĩa đa chủ thể nhƣ là một hình thức thứ ba của ngoại giao, cùng với ngoại giao song phƣơng và ngoại giao đa phƣơng, trong đó các chủ thể địa phƣơng là một phần đáng chú ý của trật tự thế giới. Nhóm ngoại giao đa tầng Brian Hocking là tác giả hàng đầu về ngoại giao đa tầng với một loạt công trình nghiên cứu trong các năm 1993 - 1999 nhƣ “Địa phƣơng hóa chính sách đối ngoại: Các chính quyền phi trung ƣơng và ngoại giao đa tầng” (nguyên gốc “Localizing Foreign Policy: Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy), “Vƣợt qua làn ranh: Toàn cầu hóa, Địa phƣơng hóa và vai trò chủ thể của các chính quyền phi trung ƣơng”, “Bắc cầu nối các đƣờng biên giới: Tạo các liên kết. Các chính quyền phi trung ƣơng và Mô trƣờng chính sách đa tầng”. Trong các nghiên cứu này, Brian Hocking cho rằng ở mỗi quốc gia ngày nay, ngoại giao là một mạng lƣới các tƣơng tác giữa nhà nƣớc, địa phƣơng và các chủ thể khác. Các chủ thể này sẽ tƣơng tác theo các cách khác nhau phụ thuộc vào vấn đề lợi ích và năng lực hoạt động nhằm tìm cách đảm bảo đồng thời lợi ích 6 đối nội và đối ngoại. Trái ngƣợc với “ngoại giao song song” cho rằng hoạt động đối ngoại của chính phủ và địa phƣơng diễn ra trong hai thế giới tách biệt, “ngoại giao đa tầng” cho rằng chủ thể nhà nƣớc và địa phƣơng cùng là bộ phận của một môi trƣờng ngoại giao phức tạp có sự liên tục của các chính sách đối nội và đối ngoại. Khái niệm “ngoại giao đa tầng” cũng phê phán cách “ngoại giao song song” tạo sự chia cắt giữa trung ƣơng và địa phƣơng trong lĩnh vực quan hệ quốc tế và mặc nhiên coi chủ thể địa phƣơng là các chủ thể đơn nhất, bỏ qua các khác biệt về lợi ích và chiến lƣợc mà họ theo đuổi. Trƣờng phái đa tầng nhận thức hoạt động đối ngoại ngày càng tăng của các chính quyền địa phƣơng là một phần trong chuỗi những phát triển của quá trình chính sách đối ngoại quốc gia. “Địa phƣơng hóa chính sách đối ngoại” nhƣ Hocking gọi, “thể hiện sự mở rộng chứ không phải thu hẹp của chính sách đối ngoại”. Bằng việc “dung nạp”, “bình thƣờng hóa” đối ngoại địa phƣơng trong hệ thống đối ngoại quốc gia, lý thuyết của Hocking nhấn mạnh sự hợp tác lớn hơn xung đột giữa địa phƣơng và trung ƣơng trong đối ngoại. David Criekemans cũng là tác giả chuyên nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng nhất là các nƣớc châu Âu với một loạt nghiên cứu tình huống nhƣ “Trƣờng hợp Flanders 1993 – 2005: cách các thực thể địa phƣơng phát triển đối ngoại địa phƣơng của mình” (The case of Flanders (1993-2005): how subnational entities develop their own "paradiplomacy") [101], Nghiên cứu về địa phƣơng – con đƣờng phía trƣớc (“Researching sub-state diplomacy: the road ahead”) [102], “Đối ngoại địa phƣơng của khu vực: Cách tiếp cận so sánh: Quebec, Scotland, Bavaria, Catalonia, Walonia và Flanders” (“Regional Sub- state Diplomacy from a Comparative Perspective: Quebec, Scotland, Bavaria, Catalonia, Wallonia and Flanders” [103]. Dựa trên sự phát triển của đối ngoại châu Âu, tác giả đƣa ra khái niệm về đối ngoại địa phƣơng nhƣ là một hiện tƣợng đang không ngừng phát triển và liên tục có những thay đổi. Trong bài “Nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng – Con đƣờng phía trƣớc” [102], tác giả phân tích 3 giai đoạn phát triển của đối ngoại địa phƣơng: 7 (i) Làn sóng thứ nhất từ những năm 1980 đến gần 1990: các chính quyền địa phƣơng tăng cƣờng phát huy các giá trị văn hóa và bản sắc để tham gia hoạt động quốc tế và thực hiện các sáng kiến nhằm thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài, (ii) Làn sóng thứ hai trong những năm 1990, đƣợc ghi dấu bởi việc thể thức hóa đối ngoại địa phƣơng trong các nƣớc châu Âu. Các quy định pháp lý ra đời tạo cơ sở cho hoạt động đối ngoại địa phƣơng, đồng thời bộ máy chính sách đối ngoại “riêng”, có thể là cơ quan chính sách hoặc cơ quan hành chính, đƣợc thành lập để phối hợp các hoạt động giữa các địa phƣơng với nhau nhất, là trong từng vùng. Ví dụ nhƣ ở Pháp, Luật 6/2/1992 liên quan tới quản lý lãnh thổ là văn bản luật đầu tiên chính thức cho phép các chính quyền địa phƣơng ký các thỏa thuận với các chính quyền tƣơng ứng ở nƣớc ngoài, đồng thời thành lập Ủy ban quốc gia về hợp tác phi tập trung của Pháp - Commission Nationale de la Coopération Décentralisée (CNCD). (iii) Làn sóng thứ ba tính từ đầu những năm 2000 đến nay. Giai đoạn này đƣợc ghi dấu bởi việc bộ máy tổ chức cơ quan đối ngoại địa phƣơng phát triển theo chiều sâu trong các quốc gia, việc hòa nhập các công cụ đối ngoại địa phƣơng vào tổng thể chính sách đối ngoại quốc gia trở nên nhuần nhuyễn, các trọng tâm về hợp tác quốc tế và khai thác lợi thế địa chính trị của các địa phƣơng đƣợc nhấn mạnh. Ví dụ, Pháp là quốc gia có nền tảng thể chế mạnh về đối ngoại địa phƣơng. Ở cấp quốc gia, Ủy ban quốc gia về hợp tác phi tập trung (CNCD) do Thủ tƣớng chính phủ đứng đầu, tại Bộ Ngoại giao có Vụ Hợp tác quốc tế của chính quyền địa phƣơng nay trực thuộc Tổng vụ Toàn cầu hoá, Hệ thống các hiệp hội hỗ trợ đối ngoại địa phƣơng gồm có Hiệp hội các đô thị (CUF) và Ủy ban các vùng của Pháp (DAECL). Tác giả Noe Cornago với hai nghiên cứu “Về việc bình thƣờng hóa ngoại giao địa phƣơng” (On the Normalization of Sub-State Diplomacy) [130] và “Bàn về khía cạnh toàn cầu của ngoại giao địa phƣơng” (Exploring the global dimensions of paradiplomacy) [131] đề cập hiện tƣợng đối ngoại địa phƣơng từ nhãn quan toàn cầu. Neo Cornago cho rằng sự tham gia của chính quyền địa 8 phƣơng vào quan hệ quốc tế không chỉ diễn ra ở các nƣớc phát triển ở Bắc Mỹ và Tây Âu mà còn ở tất cả các châu lục, đối ngoại địa phƣơng thực sự là một hiện tƣợng toàn cầu, là một cấu thành của nền kinh tế chính trị toàn cầu mới. Tác giả Brian Hocking tiếp tục bổ sung lý giải mối quan hệ giữa trung ƣơng và địa phƣơng trong hệ thống ngoại giao đa tầng với khái niệm “ngoại giao hợp nhất”. Trong hai nghiên cứu “Tƣơng lai của ngoại giao: Ngoại giao hợp nhất trong thế kỷ 21” (Futures for Diplomacy: Integrative Diplomacy in the 21st Century) [98] và “Ngoại giao đa chủ thể : Các hình thái, Chức năng và những vấn đề” (Multistakeholder Diplomacy: Forms, Functions, and Frustrations) [97], tác giả khẳng định nhu cầu về phối hợp hoạt động đối ngoại trung ƣơng và địa phƣơng luôn tồn tại vì chính sách đối ngoại sẽ đem lại lợi ích lớn nhất khi có sự cố kết và liên tục với chính sách đối nội. Không đi sâu vào quan điểm cực đoan “một mất – một còn” trong quan hệ giữa các cấp chính quyền của hệ thống chính trị hay sự chiếm ƣu thế của trung ƣơng trong môi trƣờng đối ngoại, ngoại giao hợp nhất nhấn mạnh sự phức tạp, đa chiều trong quan hệ giữa cấp trung ƣơng và địa phƣơng đồng thời tìm cách phân biệt vai trò và chức năng các chủ thể này trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách đối ngoại. Cách tiếp cận của chủ nghĩa thể chế lịch sử. Mặc dù hai trƣờng phái trên đƣa ra một loạt những khái niệm hữu ích, liệt kê các hình thức phong phú của đối ngoại địa phƣơng, nghiên cứu về đối ngoại địa phƣơng vẫn bị đánh giá là chƣa vƣợt qua đƣợc khuôn khổ “mô tả”. Không thỏa mãn với cách giải thích theo thuật ngữ, một nhóm các học giả châu Âu là những ngƣời đầu tiên đã áp dụng lý thuyết thể chế lịch sử vào việc nghiên cứu đối ngoại địa phƣơng. Cách tiếp cận thể chế lịch sử cho phép việc nghiên cứu đối ngoại địa phƣơng phát huy đƣợc năng lực “mô tả” của các trƣờng phái “ngoại giao song song”, “ngoại giao đa tầng”, đồng thời giải thích đƣợc tác động của bối cảnh có tính thể chế quốc tế và trong nƣớc tới chủ thể địa phƣơng. Hai tác giả Peter Bursensa và Jana Deforcheb có công trình nghiên cứu “Vƣợt lên ngoại giao song song? Thể chế lịch sử sẽ giải thích năng lực chính 9 sách đối ngoại của các vùng” [135]. Dựa trên nguyên lý cơ bản của thuyết thể chế lịch sử, nhóm tác giả đi sâu phân tích trƣờng hợp của Bỉ - nơi đƣợc đánh giá là nhà nƣớc liên bang dành thẩm quyền đối ngoại rất lớn, gần nhƣ đầy đủ cho cấp bang. Quan điểm thể chế lịch sử cho phép đánh giá lại năm lần cải cách hiến pháp Bỉ trong vòng 35 năm: các năm 1970, 1981, 1988, 1993 và 2001 đã đƣa Bỉ từ một nhà nƣớc đơn nhất, tập trung hóa thành một nhà nƣớc Liên bang đầy đủ: (i) Cuộc cải cách lần thứ nhất năm 1970 đã du nhập chủ nghĩa liên bang vào Bỉ, chuyển giao một số thẩm quyền về văn hóa từ cấp nhà nƣớc Bỉ xuống cấp địa phƣơng với ba cộng đồng văn hóa; (ii) Cuộc cải cách hiến pháp lần thứ hai năm 1981 chuyển giao thẩm quyền về những vấn đề liên quan đến dân sinh nhƣ các vấn đề thanh niên, thể thao, văn hóa, giáo dục và một phần thẩm quyền kinh tế cho các cộng đồng trên, và chính thức lập ra hai vùng: vùng Flanders và vùng Wallon; (iii) Cải cách năm 1988 thành lập Vùng thứ ba của Bỉ là vùng thủ đô Brussels. Cùng với đó, các vùng của Bỉ đƣợc quyền tham gia quá trình xây dựng chính sách đối ngoại trong những lĩnh vực thuộc thẩm quyền của địa phƣơng; (iv) Cải cách năm 1993, các nhà cải cách nhận ra các rắc rối tiềm ẩn của việc dành cho các đơn vị cấp vùng quyền quyết định chính sách đối ngoại nên đã áp dụng một số giới hạn: nếu một vùng hay cộng đồng không đáp ứng các yêu cầu của châu Âu hoặc quốc tế, bị kết án bởi một tòa án EU hoặc quốc tế thì luật liên bang sẽ có hiệu lực trên luật địa phƣơng; (v) Cũng trong năm 1993, các vùng đã vận động EU ban hành quy định về đại diện quốc gia ở “Hội đồng Bộ trƣởng EU” phải có thành phần của bang, đồng thời EU cũng duy trì nguyên tắc: Các bang nên hành động nhƣ chủ thể độc lập trên trƣờng quốc tế. Trong bài nghiên cứu “Những vấn đề chính trị của đối ngoại địa phƣơng: Bài học từ các nƣớc phát triển” (Political issues of paradiplomacy: lessons from the developed world), tác giả André Lecours cũng sử dụng thuyết thể chế lịch sử để phân tích sự lựa chọn công cụ chính sách đối ngoại của các vùng, địa phƣơng. Lecours phân biệt các yếu tố quyết định có tính cấu trúc của đối ngoại vùng theo các cấp độ toàn cầu, lục địa, quốc gia: (i) Cấp quốc gia: Các yếu tố cấp quốc gia 10 sẽ giải quyết những vấn đề nhƣ khuôn khổ hiến pháp dành cho địa phƣơng thẩm quyền chính thức về đối ngoại, quan hệ giữa chính quyền liên bang và các bang có tính hợp tác cao thay vì xung đột, đại diện của chính quyền vùng trong thể chế liên bang hoạt động hiệu quả, nội dung hoạt động không tập trung nhiều vào những vấn đề “chính trị cao” nhƣ quốc phòng, an ninh mà chủ yếu là các vấn đề “chính trị thấp” nhƣ thƣơng mại, đầu tƣ(ii) Cấp châu lục: Các cơ hội tạo ra bởi các chế độ kinh tế chính trị nhƣ Liên minh châu Âu EU; (iii) Cấp toàn cầu: Vai trò của các tổ chức quốc tế nhƣ Liên hợp quốc, các tổ chức liên chính phủ và nền kinh tế toàn cầu sẽ là các cấu trúc nhiều khả năng ảnh hƣởng, hoặc tạo điều kiện hoặc gây ra khó khăn cho đối ngoại địa phƣơng. 2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước ...xã. Là quốc gia theo mô hình nhà nƣớc đơn nhất, chính quyền địa phƣơng đƣợc coi là “chính quyền cấp dƣới” của chính quyền trung ƣơng, triển khai mọi hoạt động quản lý nhà nƣớc ở địa bàn trong đó 25 có lĩnh vực đối ngoại và hội nhập quốc tế. Chức năng đối ngoại của chính quyền địa phƣơng Việt Nam thể hiện đầy đủ các đặc trƣng chính trị, mục tiêu hoạt động cũng nhƣ bản chất “3 bên” của hoạt động đối ngoại địa phƣơng trên thế giới. Bên cạnh đó, đối ngoại địa phƣơng Việt Nam cũng đồng thời thể hiện những đặc điểm riêng của nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Việc các Tỉnh ủy, Thành ủy địa phƣơng tham gia khuôn khổ hợp tác của Đảng Cộng sản Việt Nam với các Đảng Cộng sản và các Đảng tiến bộ ở các quốc gia trên thế giới cũng là một bộ phận của công tác đối ngoại địa phƣơng. Cũng nhƣ hoạt động đối ngoại của chính quyền trung ƣơng, hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phƣơng Việt Nam đƣợc sự lãnh đạo trực tiếp của các Tỉnh ủy, Thành ủy và sự quản lý tập trung của Chính phủ, đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, sự quản lý thống nhất của Nhà nƣớc Việt Nam xã hội chủ nghĩa trên phạm vi toàn quốc. 1.1.2. Sự hình thành hoạt động đối ngoại địa phương trên thế giới. Các nhà sử học quan hệ quốc tế cho rằng sự tham gia của chủ thể chính quyền địa phƣơng vào lĩnh vực đối ngoại không phải là một hiện tƣợng mới trong đời sống quốc tế. Lịch sử đã từng ghi nhận những giai đoạn chủ thể địa phƣơng thực hiện những hoạt động có tính chất ngoại giao. Thời Hy Lạp cổ đại, các thành bang nhƣ Athen và Macedoni thƣờng xuyên trao đổi các đặc sứ, tổ chức các cuộc thƣơng lƣợng thay mặt cho thành phố. Sau đó, trong thời Phục hƣng, các quốc gia thành phố Italia đầy quyền lực nhƣ Vơ ni và Milan là những nơi đầu tiên thiết lập phái bộ thƣờng trú ở nƣớc ngoài và tạo nên một hệ thống có tổ chức các cơ quan đại diện. Sau Hòa ƣớc Westphelia năm 1648, khái niệm quốc gia có chủ quyền ra đời ở châu Âu, các thành phố không còn đƣợc tiến hành các hoạt động đối ngoại và quyền này chỉ còn thuộc về các quốc gia có chủ quyền mới thành lập. Sự chuẩn hóa của ngoại giao sau Đại hội Viên năm 1815 và sự cùng phát triển của ngoại giao và nhà nƣớc sau đó càng làm sâu sắc hơn sự tập trung quyền năng đối ngoại vào nhà nƣớc trong cả lý thuyết và thực tiễn. Chủ thể địa phƣơng gần nhƣ không có mặt trong quan hệ ngoại giao song phƣơng 26 giữa các quốc gia có chủ quyền hay quan hệ đa phƣơng giữa các quốc gia là thành viên của tổ chức quốc tế. Hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phƣơng thực sự trở nên nổi bật từ sau chiến tranh thế giới lần thứ II. Những năm 1946 – 1950, do hoàn cảnh lịch sử, Đức là nƣớc đầu tiên đề xuất hoạt động kết nghĩa cấp địa phƣơng. Phong trào sau đó lan rộng sang các nƣớc khác, nhiều hình thức thiết lập quan hệ hợp tác kết nghĩa cấp địa phƣơng ra đời, đóng góp không nhỏ vào phong trào hòa bình, hòa giải sau chiến tranh thế giới. Năm 1956, hoạt động này phát triển ở Mỹ với việc Tổng thống Mỹ David Dwight Eisenhower (1963 – 1961) thúc đẩy ý tƣởng “Các thành phố kết nghĩa” và chính thức thành lập Tổ chức các thành phố kết nghĩa quốc tế (SCI, Sister Cities International). Tổ chức này có mục tiêu thiết lập các liên hệ giữa các thành phố ở Mỹ và các thành phố trên thế giới, tập trung hợp tác về thƣơng mại, kinh tế, giáo dục, văn hóa, giao lƣu thế hệ trẻ và phát triển cộng đồng. Việc thành lập tổ chức “Các thành phố kết nghĩa” với Chủ tịch danh dự là Tổng thống Mỹ là một trong những dấu ấn đầu tiên về vai trò của các chính quyền địa phƣơng trong quan hệ quốc tế. Trong giai đoạn đầu, quan hệ hợp tác kết nghĩa cấp địa phƣơng ghi nhận những thực tiễn phát triển tiêu biểu ở Mỹ và các nƣớc thuộc Liên minh châu Âu (EU). Những năm 80 của thế kỷ trƣớc, hoạt động đối ngoại địa phƣơng phát triển mạnh với việc nhiều chính quyền bang, thành phố ở các nƣớc Bắc Mỹ và Tây Âu triển khai các kế hoạch đối ngoại, thực hiện vận động gây ảnh hƣởng lên chính sách đối ngoại ở cấp quốc gia... Đến những năm 1990, chính quyền địa phƣơng một số nƣớc châu Âu, nhất là các nƣớc trong EU, hình thành một bộ máy chính sách đối ngoại tƣơng đối độc lập, có những hoạt động phối hợp ngang với các cấp chính quyền địa phƣơng trên thế giới. Cuối những năm 1990 và bƣớc sang thế kỷ 21, đối ngoại địa phƣơng không chỉ dừng ở khu vực “phƣơng tây” mà đã lan rộng khắp toàn cầu. Hiện tƣợng “toàn cầu hóa” hoạt động đối ngoại địa phƣơng hình thành, phản ánh sự phát triển trên nhiều góc độ về phạm vi, chức năng và tính pháp lý của đối ngoại địa phƣơng. Sự kết thúc Chiến tranh lạnh 27 cũng đã góp phần xóa đi các xung đột về ý thức hệ, mở đƣờng cho quá trình đổi mới, cải cách chính trị của nhiều nƣớc và tăng cƣờng tính dân chủ trong quan hệ quốc tế. Các quốc gia “tập quyền” trên thế giới cũng tiến hành các cuộc cải cách căn bản, hƣớng tới việc tăng cƣờng “tiếng nói” của địa phƣơng đối với trung ƣơng. Một số lƣợng ngày càng tăng các thực thể địa phƣơng tham gia vào hoạt động quốc tế bao gồm các nƣớc nhƣ Nga, Braxin, Achentina, Trung Quốc và Ấn Độ, Nigeria, Nam Phi [90]. Những quốc gia thực hiện đổi mới kinh tế, hội nhập khu vực và quốc tế nhƣ Trung Quốc, Việt Nam cũng có các hoạt động đối ngoại địa phƣơng ngày càng mở rộng. Việc các thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng ngày nay vƣợt ra ngoài phạm vi không gian quốc gia để triển khai các hoạt động quốc tế sâu rộng, sự xuất hiện và duy trì những biểu tƣợng “thành phố đáng sống”, “thành phố vì hòa bình” là một phần hình ảnh của chính quyền địa phƣơng trong quan hệ quốc tế mà các địa phƣơng lớn của Việt Nam đã xây dựng đƣợc. Nhiều khảo sát thực tiễn hoạt động đối ngoại địa phƣơng ở các cƣờng quốc nhƣ Mỹ, Trung Quốc, các quốc gia thuộc Liên minh châu Âu đã cho thấy rõ bức tranh sinh động về quá trình phát triển của đối ngoại địa phƣơng trên toàn cầu. Nếu đối ngoại địa phƣơng Mỹ là trƣờng hợp phát triển của môi trƣờng chính trị trong nƣớc thì đối ngoại địa phƣơng các nƣớc châu Âu đƣợc coi là hệ quả của trào lƣu khu vực hóa, hội nhập khu vực còn Trung Quốc là nhờ quá trình cải cách mở cửa diễn ra từ năm 1978. Tại Việt Nam, đối ngoại địa phƣơng ra đời từ bối cảnh lịch sử của đất nƣớc song đã phát triển cùng với xu thế chung của đối ngoại địa phƣơng trên thế giới. Năm 1945, với sự ra đời của nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa, nền ngoại giao cách mạng Việt Nam bắt đầu thực hiện chính sách mở rộng quan hệ đối ngoại, tranh thủ mọi điều kiện quốc tế thuận lợi cho cuộc kháng chiến trƣờng kỳ chống thực dân Pháp. Song phải đến năm 1954 sau khi hòa bình lập lại, công tác đối ngoại địa phƣơng mới hình thành, bắt đầu ở các địa phƣơng phía Bắc với nhiệm vụ trọng tâm là giải quyết vấn đề kiều dân, ngƣời di cƣ vào Nam, các sự vụ liên quan đến lực lƣợng viễn chinh Pháp rút về nƣớc theo Hiệp định Geneve. 28 Công tác đối ngoại địa phƣơng đƣợc mở rộng hơn sau thống nhất đất nƣớc năm 1975 và đặc biệt đã có những bƣớc phát triển toàn diện khi Việt Nam thực hiện chủ trƣơng đổi mới, mở cửa, hội nhập quốc tế. Trong những năm gần đây, đối ngoại địa phƣơng góp phần thực hiện đƣờng lối đối ngoại hòa bình, hữu nghị của Đảng và Nhà nƣớc Việt Nam, tham gia thực hiện thành công hội nhập ASEAN và hội nhập kinh tế quốc tế, đóng góp vào thành tựu phát triển kinh tế xã hội nói chung của các địa phƣơng. Hiện tƣợng phát triển không ngừng của đối ngoại địa phƣơng trên thế giới cũng nhƣ ở Việt Nam đặc biệt trong 40 năm qua đã làm nổi bật vai trò của các chính quyền địa phƣơng trên trƣờng quốc tế với các hoạt động thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài, phát huy văn hóa và bản sắc các cộng đồng địa phƣơng, xây dựng mạng lƣới kết nghĩa các địa phƣơng khu vực và toàn cầu, tham gia vào các hợp tác cấp vùng và tiểu vùng cũng nhƣ giải quyết các vấn đề quốc tế. Cơ cấu tổ chức của cơ quan, đơn vị đối ngoại đƣợc hình thành trong chính quyền các địa phƣơng để xây dựng chính sách hoặc quản lý hành chính, đảm bảo phối hợp các hoạt động với đối tác cũng nhƣ nỗ lực phối hợp các hoạt động đối ngoại địa phƣơng trong tổng thể đối ngoại quốc gia. Đáng chú ý, thẩm quyền và tính chính danh cho hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phƣơng ngày càng đƣợc củng cố trong nhiều khuôn khổ quốc gia, châu lục và quốc tế. Ở cấp quốc gia, hiến pháp và hệ thống văn bản pháp luật hầu hết đều xác định các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của địa phƣơng, mối quan hệ hợp tác giữa chính quyền địa phƣơng với chính phủ trung ƣơng, cơ chế đại diện của chính quyền địa phƣơng trong chính phủ trung ƣơng và ngƣợc lại. Ở cấp châu lục nhƣ châu Âu, các thể chế có sự tham gia của chính quyền địa phƣơng các nƣớc thành viên trong EU có tác dụng định hƣớng thẩm quyền và vị trí của các chính quyền địa phƣơng trong lĩnh vực đối ngoại ở các nƣớc thành viên. Các tổ chức quốc tế, các diễn đàn của chính quyền địa phƣơng toàn thế giới là các thể chế ở cấp toàn cầu đã phát huy tính năng động của các chính quyền địa phƣơng trên trƣờng quốc tế và góp phần định hình hoạt động đối ngoại địa phƣơng nói chung [88][89]. Đặc biệt trong các 29 vấn đề toàn cầu, vai trò của các chính quyền địa phƣơng đã nhiều lần đƣợc Liên hợp quốc ghi nhận tại các Hội nghị Thƣợng đỉnh Trái đất Rio 1992 và Istanbul “các thành phố là nhân tố quan trọng trong phát triển bền vững” “chính quyền địa phƣơng là đối tác gần gũi nhất của chính quyền quốc gia trong việc thực thi Nghị trình về định cƣ của con ngƣời”. Việc vận dụng mạng sẵn có theo “chiều ngang” ở cấp địa phƣơng là đặc trƣng của Chƣơng trình mục tiêu phát triển thiên niên kỷ (MDGs) giai đoạn 2000 - 2015 và Chƣơng trình các Mục tiêu Phát triển bền vững (SDGs) hiện nay. Các mạng lƣới chính quyền địa phƣơng ngày càng đƣợc nhìn nhận là các đối tác hiệu quả, hỗ trợ đắc lực cho việc đạt các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ của Liên Hợp Quốc. 1.1.3. Hai cách tiếp cận chính về đối ngoại địa phương 1.1.3.1. Các thuật ngữ về “đối ngoại địa phương” Từ năm 1945 – 1950, hoạt động đối ngoại địa phƣơng bắt đầu phát triển trên thực tiễn nhƣng nghiên cứu quan hệ quốc tế giai đoạn này chƣa đề cập tới các chủ thể phi nhà nƣớc nói chung và chủ thể địa phƣơng nói riêng. Các lý thuyết chiếm ƣu thế là thuyết hiện thực, thuyết tự do đều tập trung lý giải các hoạt động đối ngoại của chủ thể nhà nƣớc, nhìn nhận mỗi quốc gia là một thực thể chính trị “đơn nhất” tham gia vào quan hệ quốc tế, không phân tích sâu môi trƣờng chính trị đối nội cũng nhƣ những tác động của đối nội đến quyết sách đối ngoại [51]. Từ những năm đầu 1980, dòng văn liệu quan hệ quốc bắt đầu phản ánh sự phức tạp dần lên của hệ thống các quan hệ quốc tế và môi trƣờng hoạt động đối ngoại, trong đó không chỉ có hoạt động đối ngoại của các nhà nƣớc mà còn có thêm những chủ thể mới là các tổ chức phi chính phủ, các chủ thể thấp hơn nhà nƣớc thậm chí cả các cá nhân. Trong khi vẫn giữ khái niệm “ngoại giao” là tập hợp của những hoạt động chính thức giữa các quốc gia có chủ quyền, các thuật ngữ mới đƣợc sáng tạo ra để mô tả những hoạt động đối ngoại của các chủ thể mới, trong đó có chủ thể chính quyền địa phƣơng [86]. Thuật ngữ “ngoại giao song song” đƣợc Duchacek và Santos dùng lần đầu tiên chỉ hoạt động của các chính quyền địa phƣơng trên trƣờng quốc tế 30 [119][116]. Hai học giả nhận thấy hoạt động đối ngoại địa phƣơng diễn ra song song, phối hợp, hoặc bổ sung, không loại trừ có lúc xung đột với ngoại giao của chính phủ trung ƣơng ở cấp vĩ mô. Năm 1988, khái niệm “ngoại giao song song” lần đầu đƣợc sử dụng bởi nhóm các nhà nghiên cứu Mỹ của Duchacek và từ đó đã mở ra “trƣờng phái ngoại giao song song” khi đề cập đến hoạt động quốc tế của các chính quyền địa phƣơng [117, tr. 182 - 198]. Duchacek khẳng định “sự hiện diện của địa phƣơng trên trƣờng quốc tế đã trở thành một thực tiễn cuộc sống trong thế giới phụ thuộc lẫn nhau”[115, tr. 29-53]. Ông phân nhóm ngoại giao song song thành ba loại: ngoại giao song song khu vực xuyên biên giới là quan hệ giữa các địa phƣơng các nƣớc chung biên giới; ngoại giao song song xuyên khu vực phản ánh quan hệ giữa các vùng của các nƣớc láng giềng nhƣng không có biên giới chung; ngoại giao song song toàn cầu thể hiện quan hệ giữa các chính phủ trung ƣơng và địa phƣơng các nƣớc mà không phụ thuộc về biên giới chung. Duchacek không bao gồm trong khái niệm ngoại giao song song này hình thức hoạt động quốc tế của các vùng, tỉnh có mục tiêu chính trị hoặc gây chú ý quốc tế. Những năm 1990, trong bối cảnh thời kỳ chuyển đổi chính trị ở các nƣớc liên bang, với thuyết “chủ nghĩa liên bang mới” dẫn đến mở rộng không gian cho sự vận hành của các chính quyền địa phƣơng, nhóm của Duchacek kết hợp với Hans J. Michelmann và Panayotis Soldatos đi xa hơn trong việc phát triển chủ thể chính quyền địa phƣơng nhƣ là những “chủ thể chính sách đối ngoại” [118, tr. 5-30]. Với Soldatos, hoạt động đối ngoại của chính quyền địa phƣơng trong các nhà nƣớc liên bang có những nhân tố cấu thành của chính sách đối ngoại vì nó có mục tiêu, chiến lƣợc, thủ thuật, thể chế, quá trình ra quyết định, công cụ và các giải pháp thực hiện. Soldatos đƣa ra các nguyên nhân dẫn đến sự hình thành của hoạt động đối ngoại song song: nguyên nhân đối nội tại cấp độ bang; nguyên nhân đối nội tại cấp độ liên bang, và các nguyên nhân quốc tế. Đến đầu thế kỷ 21, các nghiên cứu đã nói đến việc hình thành một hình thức mới của ngoại giao trong thiên niên kỷ thứ ba, đó là ngoại giao đa chủ thể 31 [108][109][97]. Đƣợc dùng lần đầu tiên trong bài viết của Geoffrey Wiseman “Chủ nghĩa đa chủ thể và các phƣơng thức mới của đối thoại toàn cầu” [109], khái niệm này đến nay đã phát triển rộng, áp dụng nhiều nhất trong lĩnh vực hỗ trợ phát triển của các nƣớc Tây Âu với các nƣớc đang phát triển. Tác giả cho rằng thực tiễn ngoại giao song phƣơng, đa phƣơng truyền thống dựa trên quan điểm nhà nƣớc là duy nhất cần đƣợc bổ sung về một tầng nữa là quan hệ ngoại giao đa chủ thể. Khái niệm “ngoại giao đa chủ thể” đƣợc định nghĩa là sự triển khai các quan hệ giữa các thực thể chính thức nhƣ nhà nƣớc, một nhóm nhà nƣớc hoặc các tổ chức quốc tế đƣợc hình thành dựa trên nhà nƣớc với ít nhất một thực thể “phi nhà nƣớc”, mà cơ sở của quan hệ đó không nhất thiết phải dựa trên sự công nhận nhau nhƣ là các thực thể có chủ quyền hoặc các thực thể bình đẳng. Weisman nói về chủ nghĩa đa chủ thể nhƣ là một hình thức thứ ba của ngoại giao, cùng với ngoại giao song phƣơng và ngoại giao đa phƣơng; trong đó các chủ thể địa phƣơng, nhất là trong các quốc gia cho phép chính quyền địa phƣơng có nhiều thẩm quyền chính trị, là một phần đáng chú ý của trật tự thế giới đang nổi lên. Bản chất của ngoại giao song song đƣợc làm rõ bởi quan điểm “hai thế giới của chính trị quốc tế” của James Rosenau [120]. James Rosenau cho rằng quan hệ quốc tế tồn tại hai thế giới: một thế giới đa trung tâm tự quản của các chủ thể phi chủ quyền và một thế giới khác lấy nhà nƣớc là trung tâm theo truyền thống, nhƣng giữa hai thế giới này không có liên hệ với nhau. Duchacek cho rằng ngoại giao gồm một tuyến đƣờng trung tâm dành riêng cho chính phủ trung ƣơng và một tuyến đƣờng ngoại vi dành riêng cho các chủ thể địa phƣơng. Duchacek chia sẻ với Rosenau khi cho rằng không phải địa vị pháp lý của chủ quyền mà chính là năng lực đề xuất và duy trì các hoạt động sẽ quyết định tầm quan trọng tuyệt đối và tƣơng đối của các chủ thể khác nhau [120]. Rosenau mô tả lợi thế của các chủ thể địa phƣơng nhƣ những “chủ thể phi chủ quyền”, không bị ràng buộc bởi “cái bẫy” của địa vị nhà nƣớc, và nhờ đó họ có thể đóng nhiều vai trò trong một số lĩnh vực chính trị, không loại trừ có thể lấn sang một số lĩnh vực hoạt động của nhà nƣớc [121]. 32 Nhƣ vậy, ngoại giao song song coi các địa phƣơng nhƣ là những chủ thể tƣơng đối tự chủ và thƣờng có hƣớng nhấn mạnh vào khía cạnh cạnh tranh giữa đối ngoại địa phƣơng và ngoại giao vĩ mô. Từ nghĩa trung tính ban đầu nhƣ Duchacek và Soldatos đƣa ra, „song song” có thể có nghĩa “ngƣợc với nhà nƣớc”, “bên ngoài nhà nƣớc”. Có xu hƣớng gây mâu thuẫn, cạnh tranh và thách thức khái niệm duy nhất, đơn nhất truyền thống của quốc gia- dân tộc, và do đó có thể tạo điều kiện cho một trật tự thế giới mới đƣợc xây dựng trên khái niệm đó. Duchacek cũng có ý thừa nhận việc này khi đề cập đến tƣơng lai mà các chính quyền trung ƣơng có thể phải chấp nhận với một trong ba kịch bản sau: (i) phi tập trung hóa chính sách đối ngoại của nhà nƣớc, thậm chí có thể có chủ quyền của chủ thể địa phƣơng; (ii) Tập trung hóa cao độ trong chính sách đối ngoại nhƣ là một cách phản ứng với quá nhiều chủ thể quốc tế, ngăn chặn biến động chủ quyền trong mọi lĩnh vực; (iii) chính sách đối ngoại quốc gia sẽ mang tính tổng hợp hơn, trong đó đã phối hợp nhiều hoạt động đối ngoại địa phƣơng vào dòng chính sách đối ngoại chung, trừ vấn đề an ninh quốc gia sẽ vẫn chỉ thuộc thầm quyền của chính phủ trung ƣơng. Tiếp đó, khái niệm “ngoại giao đa tầng” coi chính quyền địa phƣơng là một “tầng” trong môi trƣờng ngoại giao phức tạp quốc gia, đã đƣợc Brian Hocking dùng lần đầu tiên vào năm 1985 [94, tr. 8-30]. “Ngoại giao đa tầng” cho rằng sự hình thành và phát triển của đối ngoại địa phƣơng là kết quả của cả những đặc trƣng về cấu trúc chính trị quốc gia cũng nhƣ quá trình tƣơng tác năng động giữa địa phƣơng và trung ƣơng. Do đó, khuôn khổ hiến định về chế độ chính trị quốc gia có vai trò quan trọng đối với bản chất của quan hệ giữa các tầng nấc của chính quyền. Trong tổng thể hệ thống ngoại giao đa tầng này, đối ngoại địa phƣơng là một thành tố quan trọng nhƣng quan trọng đến mức độ nào còn phụ thuộc vào từng quốc gia. Brian Hocking cũng là ngƣời đƣa ra khái niệm nền “ngoại giao hợp nhất” trong đó, nhấn mạnh sự phức tạp của các quan hệ giữa trung ƣơng và địa phƣơng, đồng thời khẳng định tính bổ sung, hòa hợp của địa phƣơng với hoạt động đối ngoại của trung ƣơng [98] 33 Nếu ngoại giao song song tập trung nghiên cứu sự xuất hiện của địa phƣơng nhƣ một chủ thể quốc tế mới với những cách thức tham gia hoạt động quốc tế đặc trƣng của nó thì trƣờng phái ngoại giao đa tầng có cách tiếp cận rộng hơn, khi đặt chủ thể nghiên cứu này trong mối tƣơng quan với ngoại giao nhà nƣớc, coi đối ngoại địa phƣơng nhƣ là một phƣơng tiện, một cách triển khai ngoại giao nhà nƣớc [92, tr. 17 - 39][93]. Trái ngƣợc với ngoại giao song song cho rằng hoạt động đối ngoại của chính phủ và địa phƣơng diễn ra trong hai thế giới tách biệt, ngoại giao đa tầng cho rằng chủ thể nhà nƣớc và địa phƣơng cùng là bộ phận của một môi trƣờng ngoại giao phức tạp có sự liên tục của các chính sách đối nội và đối ngoại [122]. Cũng dùng hình ảnh ô tô và các con đƣờng, Brian Hocking mô tả: “các chủ thể nhà nƣớc và địa phƣơng không nhất thiết phải lái xe dọc theo các tuyến đƣờng ngoại giao khác nhau mà đi cùng một tuyến đƣờng trong những ô tô khác nhau”. Theo Hocking, ngoại giao đƣơng đại không gì khác hơn một mạng lƣới của các tƣơng tác với sự đổi vai giữa nhà nƣớc, địa phƣơng và các chủ thể khác - những ngƣời sẽ tƣơng tác theo các cách khác nhau phụ thuộc vào vấn đề lợi ích và năng lực hoạt động đối ngoại. Trƣờng phải ngoại giao đa tầng đƣợc phát triển trên cơ sở các nghiên cứu về mối liên hệ giữa chính trị quốc tế và chính trị trong nƣớc, hay bản chất đan xen giữa “đối ngoại” “đối nội” của quan hệ quốc tế. Vấn đề này đã đƣợc Putnam đề cập trong bài viết “Ngoại giao và đối nội – cuộc chơi hai tầng”, theo đó ngoại giao từ lâu đã đƣợc coi là cuộc chơi hai tầng, dù trong quy mô nhỏ của các đàm phán quốc tế hay trong quy mô lớn của các vấn đề quyết sách toàn cầu. Bản chất hai tầng “đối nội” “đối ngoại” chính là đặc trƣng trong quan hệ quốc tế giữa các quốc gia [138]. Khái niệm ngoại giao đa tầng cũng phê phán cách ngoại giao song song mô tả sự đứt đoạn giữa trung ƣơng và địa phƣơng trong lĩnh vực quan hệ quốc tế và mặc nhiên coi các chủ thể địa phƣơng nhƣ là các chủ thể đơn nhất, bỏ qua các khác biệt về lợi ích và chiến lƣợc mà họ theo đuổi. Phạm trù ngoại giao đa tầng nhấn mạnh quan điểm cân bằng và thực tế hơn, theo đó nhấn mạnh tính hợp tác, sự thích nghi, đổi mới của hệ thống ngoại giao nhà nƣớc đối với những thay đổi 34 của thời kỳ mới. Vì vậy, ngƣợc lại với trƣờng phái ngoại giao song song, trƣờng phái đa tầng nhận thức hoạt động đối ngoại ngày càng tăng của các chính quyền địa phƣơng nhƣ một phần tiến hóa của quá trình chính sách đối ngoại quốc gia [95, tr. 90 – 111][96, tr. 28 - 46]. Nhà nƣớc không là “nạn nhân” của toàn cầu hóa mà vẫn nắm giữ kiểm soát đối với các quá trình tƣơng tác quốc tế. Khả năng “thích nghi” của nhà nƣớc trong việc đối mặt với xu thế toàn cầu hóa chƣa đƣợc đánh giá hết, và thực tế nhà nƣớc đủ năng lực để “tái định nghĩa” hoặc “tái tạo” các thể chế ngoại giao phù hợp với thay đổi đối thoại toàn cầu. Ngoại giao đa tầng cũng tính đến bản chất chính trị của chính quyền địa phƣơng và mối liên kết giữa các tầng nấc của thầm quyền chính trị, nhấn mạnh việc các chính quyền địa phƣơng không nên đƣợc xem nhƣ là các chủ thể tự trị hành động biệt lập với chính phủ quốc gia trong lĩnh vực đối ngoại. “Địa phƣơng hóa chính sách đối ngoại” nhƣ Hocking gọi [94], “thể hiện sự mở rộng chứ không phải thu hẹp của chính sách đối ngoại, trong đó ngoại giao nhà nƣớc và phi nhà nƣớc liên kết, bổ sung nhau, không còn ranh giới truyền thống phân biệt phạm vi quốc tế, quốc gia hay địa phƣơng, hay giữa những vấn đề “chính trị cao” và “chính trị thấp”. Trong mạng lƣới dày đặc này của ngoại giao đa tầng, chính quyền địa phƣơng “có khả năng đóng một loạt vai tại nhiều giai đoạn của quá trình chính sách đối ngoại”. Ngoại giao đa tầng thay đổi bản chất của cuộc chơi bằng cách thay đổi quan hệ giữa các ngƣời chơi, tạo nhiều “sân chơi” cho các mô hình ngoại giao năng động, uyển chuyển, ứng biến, trong đó đối ngoại địa phƣơng trở thành ngƣời bắc cầu trong một mạng lƣới quan hệ đối ngoại ngày càng rộng, mở ra cho tất cả các loại chủ thể khắp toàn cầu. Bằng việc “dung nạp”, “bình thƣờng hóa” đối ngoại địa phƣơng trong hệ thống đối ngoại quốc gia, xem xét sự tham gia của địa phƣơng trong đối ngoại nhƣ một phần tất yếu của quá trình chính sách đối ngoại mở rộng [130], lý thuyết của Hocking nhấn mạnh đặc tính hợp tác nhiều hơn xung đột giữa địa phƣơng và trung ƣơng trong lĩnh vực đối ngoại. Những năm gần đây, nhóm nghiên cứu của Hocking tiếp tục bổ sung lý giải mối quan hệ giữa trung ƣơng và địa phƣơng trong hệ thống đa tầng với khái 35 niệm “ngoại giao hợp nhất” [98]. Hocking khẳng định dù trung ƣơng và địa phƣơng theo đuổi lợi ích chung hay loại trừ nhau, nhu cầu cho phối hợp các hoạt động đối ngoại trung ƣơng và địa phƣơng luôn diễn ra vì nguyên tắc cơ bản là chính sách đối ngoại sẽ đem lại lợi ích lớn nhất khi có sự gắn kết và liên tục với chính sách đối nội. Mối nguy lớn nhất của môi trƣờng ngoại giao đa tầng là việc các lợi ích và mục tiêu đối ngoại quốc gia có thể bị “định nghĩa khác đi” khi các chính sách đƣợc tạo dựng và thực thi tại các cấp khác nhau do dự khác biệt quan điểm của các chủ thể tại các cấp, thậm chí là chủ nghĩa “quan liêu” ở địa phƣơng. Vƣợt ra ngoài quan điểm cực đoan “một mất - một còn” trong quan hệ giữa các cấp của hệ thống chính trị, đòi hỏi phải nhận diện môi trƣờng do trung ƣơng hay địa phƣơng chiếm ƣu thế, ngoại giao hợp nhất nhấn mạnh sự phức tạp của các quan hệ giữa họ, và tìm cách phân biệt vai trò và chức năng các chủ thể này trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách đối ngoại. Thuật ngữ “ngoại giao hợp nhất” có thể nói là mô hình mới nhất, phản ảnh sinh động sự cải cách của hệ thống ngoại giao trong mỗi quốc gia trong thế kỷ 21 - một nền ngoại giao của thời kỳ “hậu toàn cầu hóa” [87]. Tuy nhiên, khi quá nhấn mạnh sự tƣơng thích trong hoạt động đối ngoại giữa trung ƣơng và địa phƣơng, Hocking bị đánh giá là đã đƣa ra giải pháp lý thuyết quá lạc quan và đơn giản với những vấn đề chính trị, nhất là chƣa tính đến những nhân tố có thể thách thức quyền tối cao của nhà nƣớc trong lĩnh vực đối ngoại. Tại Việt Nam, “ngoại vụ” là thuật ngữ phổ biến nhất đƣợc dùng để chỉ hoạt động đối ngoại của các chính quyền địa phƣơng qua nhiều thời kỳ, từ khi hoạt động này ra đời ở các tỉnh phía Bắc sau năm 1954 cho đến thời kỳ đổi mới và hội nhập quốc tế ngày nay. Thuật ngữ này gắn với tên gọi các cơ quan chuyên môn ở các tỉnh, thành phố phụ trách công tác đối ngoại, đến nay đã là một hệ thống các cơ quan ngoại vụ trên toàn quốc, góp phần hình thành nên “ngành ngoại vụ” trong bộ máy quản lý nhà nƣớc ở các địa phƣơng. Hệ thống ngoại vụ địa phƣơng có sự phát triển ngày càng vững chắc, có mối liên hệ chặt chẽ với ngành ngoại giao ở trung ƣơng và hệ thống chính trị ở địa phƣơng. Một mặt, sự 36 tồn tại đồng thời thuật ngữ “ngoại giao” ở cấp trung ƣơng và “ngoại vụ” ở cấp địa phƣơng tại Việt Nam phần nào phản ánh hình thức “song song” nhƣ khái niệm của “ngoại giao song song” đã đề cập ở trên. Mặt khác, với việc hoạt động đối ngoại địa phƣơng đƣợc quản lý thống nhất cao độ từ trung ƣơng, lĩnh vực “ngoại vụ” của Việt Nam có bản chất của “ngoại giao đa tầng” “ngoại giao hợp nhất”. 1.1.3.2. Phân tích sự hình thành các quyết định đối ngoại địa phương Các thuật ngữ trên đã nắm bắt những biểu hiện, đặc tính cơ bản của đối ngoại địa phƣơng nhƣng chƣa đủ mang lại hiểu biết sâu về bản chất của hiện tƣợng này. Để giải thích các vấn đề nhƣ tại sao địa phƣơng có năng lực hoạt động đối ngoại, động cơ thúc đẩy các chính quyền địa phƣơng trong quan hệ quốc tế và lựa chọn những hình thức hoạt động nhất định... đòi hỏi phải bổ sung phƣơng pháp phân tích chính sách, đảm bảo tính khái quát hóa cao, áp dụng đƣợc cho nhiều quốc gia [110] [145]. Tuy nhiên, phân tích chính sách đối ngoại - trƣờng phái tập trung giải thích quá trình hoạch định chính sách đối ngoại quốc gia trong nhiều giai đoạn lịch sử - thƣờng chỉ tính đến môi trƣờng quốc tế, các chủ thể nƣớc ngoài, vị thế quốc gia... là những tác nhân chính chi phối hành vi của quốc gia trên trƣờng quốc tế. Từ những năm 1960, nhiều lý thuyết gia về phân tích chính sách đối ngoại đã đề nghị mở rộng phạm vi nghiên cứu ra ngoài phạm vi chủ thể nhà nƣớc và bổ sung chính trị đối nội vào nhóm những nhân tố có ảnh hƣởng quyết định đến các quyết sách đối ngoại [51]. Vì vậy, nghiên cứu đối ngoại địa phƣơng theo cách tiếp cận phân tích chính sách đối ngoại đã làm hé lộ những nội dung mới về chính quyền địa phƣơng. Một trong những lý thuyết quan trọng nhất đƣợc nhiều học giả áp dụng để phân tích chính sách đối ngoại nói chung và giải thích hoạt động của các chính quyền địa phƣơng nói riêng là lý thuyết thể chế lịch sử. Một số nhà nghiên cứu trƣờng phái thể chế lịch sử đã đề cập vấn đề này nhƣ A. Lecours [87, tr. 5-15], hay Peter Bursensa và Jana Deforcheb [135, tr. 151 - 171], theo đó lý thuyết này đã giúp có đƣợc khung lý thuyết nghiên cứu đối ngoại địa phƣơng khá chặt chẽ, có tính khái quát cao khi vƣợt qua sự khác biệt giữa các quốc gia cũng nhƣ giữa 37 các giai đoạn lịch sử. Một nghiên cứu tuy không trực tiếp đề cập đến chính quyền địa phƣơng song đã cho phép chính quyền địa phƣơng cũng nhƣ các nhóm chủ thể khác trong nƣớc, hiện lên là những chủ thể sống động với đầy đủ những đặc tính riêng về lợi ích, năng lực, thẩm quyền tham gia một cách linh hoạt vào quá trình hình thành các quyết định đối ngoại. Đó là cách tiếp cận của Helen Milner trong cuốn sách áp dụng cách tiếp cận của thuyết thể chế lịch sử đối với các vấn đề đối ngoại và hợp tác quốc tế xuất bản năm 1997 “Lợi ích, Thể chế và Thông tin: Chính trị đối nội và quan hệ quốc tế” [113]. Theo Helen Milner, khi nghiên cứu chính trị đối nội, tác giả nhận thấy, dù hình thức chế độ chính trị của các quốc gia nhƣ thế nào, từ thái cực là có tôn ti (hierarchy) đến thái cực không hề có tôn ti (anarchy), thì quyền ra quyết định cũng không thể tập trung ở một chủ thể duy nhất mà có sự chia sẻ giữa hai hay nhiều chủ thể. Trạng thái này đƣợc gọi là “đa trung tâm quyền lực” (polynarchy). Trên thực tế, quá trình ra quyết định của nhà nƣớc không thể bó hẹp và khép kín trong nhóm các nhà lãnh đạo nhƣ trƣớc đây, mà có sự tham gia và ảnh hƣởng của nhiều chủ thể, nhiều yếu tố trong và ngoài nƣớc. Tất cả những điều này đều cần có sự thỏa hiệp giữa các chủ thể nhằm đạt đƣợc sự ủng hộ, đồng thuận của các nhóm chính trị trong nƣớc đối với những vấn đề đối ngoại [31][32]. Trên nền giả thuyết này, tác giả Helen Milner đã đƣa ra một mô hình ba nhân tố “lợi ích, thể chế và thông tin” tác động đến quyết định đối ngoại của các chủ thể trong hệ thống chính trị nhiều quốc gia. Tại Việt Nam, cách tiếp cận này cũng đã từng đƣợc các nhà nghiên cứu vận dụng để giải thích một số quyết định chính sách. Tác giả Tôn Sinh Thành từng phân tích hiện tƣợng ASEM nhƣ là kết quả của quá trình thƣơng lƣợng giữa các chủ thể khu vực, từng nƣớc trong khu vực đó và các nhóm lợi ích trong mỗi nƣớc nhằm thỏa mãn mục tiêu của mình [64]. Các nhân tố cơ bản quyết định quá trình thƣơng lƣợng gồm phân bố quyền lực giữa các bên tham gia hợp tác (thƣờng không cân nhau, bên mạnh hơn sẽ gây áp lực với bên yếu hơn), cơ chế thƣơng lƣợng (bao gồm các thể chế và các thể lệ ra quyết định), nội dung thƣơng 38 lƣợng (hay chƣơng trình nghị sự, thể hiện lợi ích quốc gia). Tác giả Đặng Đình Quý đề cập đến nghiên cứu của Helen Milner và vận dụng mô hình này để phân tích vấn đề lợi ích quốc gia [60]. Theo tác giả, việc xác định lợi ích quốc gia khá phức tạp vì nó đƣợc hình thành từ “lợi ích khác nhau và không đồng nhất của các chủ thể tham gia quá trình hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại, nhận thức khác nhau về lợi ích quốc gia và quy định của các tổ chức liên quan đến hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại”. Cá...tổ chức quốc tế tiếp nhận; đồng gửi thông báo cho Bộ Ngoại giao. 3. Hƣớng dẫn các đoàn đi công tác chủ động liên hệ, tham khảo trƣớc ý kiến của cơ quan đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài và các cơ quan liên quan; kịp thời phối hợp với Bộ Ngoại giao và các cơ quan liên quan xử lý những vấn đề phức tạp, nhạy cảm phát sinh; thông báo kết quả cho Bộ Ngoại giao sau khi kết thúc đợt công tác. Điều 9. Tổ chức đón tiếp và quản lý các đoàn nƣớc ngoài đến thăm địa phƣơng, Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm: 1. Xây dựng kế hoạch cụ thể và phối hợp chặt chẽ với Bộ Ngoại giao và các cơ quan liên quan trong việc đón tiếp các đoàn nƣớc ngoài quy định tại khoản 2 Điều 4. 2. Chủ động triển khai kế hoạch đón tiếp các đoàn nƣớc ngoài quy định tại khoản 2 Điều 5. Điều 10. Hoạt động liên quan đến công tác quản lý biên giới lãnh thổ quốc gia Ủy ban nhân dân tỉnh có đƣờng biên giới lãnh thổ quốc gia có trách nhiệm nghiên cứu, tổng hợp, đánh giá tình hình quản lý biên giới, biển đảo và trực tiếp phối hợp với Bộ Ngoại giao (Ủy ban Biên giới quốc gia) và các cơ quan liên quan trong mọi hoạt động về biên giới lãnh thổ quốc gia theo quy định pháp luật hiện hành. Điều 11. Quản lý hoạt động của các tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài, Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm: 1. Hỗ trợ và hƣớng dẫn việc tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam; chủ động phối hợp với các Bộ, cơ quan liên quan xử lý các vụ việc phát sinh liên quan đến ngƣời nƣớc ngoài; thực hiện quản lý hoạt động của các tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài trên địa bàn theo quy định của pháp luật hiện hành. 176 2. Phối hợp với Bộ Ngoại giao giải quyết các vấn đề phát sinh đối với các cơ quan lãnh sự nƣớc ngoài hoặc văn phòng đại diện của tổ chức quốc tế đƣợc hƣởng chế độ ƣu đãi, miễn trừ do Bộ Ngoại giao quản lý. Điều 12. Trong công tác ngoại giao kinh tế và công tác quản lý, vận động viện trợ phi chính phủ nƣớc ngoài, Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm: 1. Chủ động xây dựng môi trƣờng phát triển kinh tế, thƣơng mại, đầu tƣ phù hợp với đặc điểm của địa phƣơng, bảo đảm tính liên ngành, liên vùng và tối ƣu hóa lợi thế quốc gia. 2. Phối hợp với Bộ Ngoại giao, cơ quan đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài và các cơ quan liên quan đẩy mạnh công tác ngoại giao kinh tế và nâng cao năng lực hội nhập kinh tế quốc tế; chủ động đƣa nội dung kinh tế vào các hoạt động đối ngoại; trực tiếp tham gia công tác xúc tiến thƣơng mại, đầu tƣ và du lịch. 3. Tiến hành vận động, tiếp nhận và quản lý các dự án viện trợ của tổ chức phi chính phủ và cá nhân nƣớc ngoài theo quy định pháp luật hiện hành. Điều 13. Công tác văn hóa đối ngoại Ủy ban nhân dân tỉnh chịu trách nhiệm triển khai các hoạt động văn hóa đối ngoại của địa phƣơng; xây dựng và chỉ đạo thực hiện các kế hoạch hàng năm và dài hạn phù hợp với chiến lƣợc ngoại giao văn hóa của Nhà nƣớc và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng trong từng thời kỳ. Điều 14. Công tác đối với ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo việc nghiên cứu, đánh giá công tác đối với ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài của địa phƣơng, phối hợp với Bộ Ngoại giao (Ủy ban Nhà nƣớc về ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài) đề xuất và xây dựng chính sách về công tác này; trực tiếp tham gia việc hỗ trợ, hƣớng dẫn, thông tin, tuyên truyền, vận động và thực hiện chính sách đối với ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài có quan hệ với địa phƣơng. Điều 15. Tổ chức và quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế 1. Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện việc tổ chức và quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế theo Quyết định số 76/2010/QĐ-TTg ngày 30 tháng 11 năm 2010 của 177 Thủ tƣớng Chính phủ về tổ chức và quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế tại Việt Nam và các quy định của pháp luật hiện hành. 2. Đối với các hội nghị, hội thảo có yếu tố nƣớc ngoài phát sinh đột xuất chƣa kịp lấy ý kiến bằng văn bản của các Bộ, cơ quan liên quan nhƣng không có tính chất phức tạp, nhạy cảm, Ủy ban nhân dân tỉnh chủ động quyết định thực hiện và báo cáo Bộ Ngoại giao sau khi kết thúc hoạt động. Điều 16. Ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế, Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm: 1. Tiến hành việc ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế theo Pháp lệnh số 33/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20 tháng 4 năm 2007 của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội về ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế và các quy định của pháp luật hiện hành. 2. Chủ động nghiên cứu, lựa chọn đối tác phù hợp để thiết lập các quan hệ hữu nghị, hợp tác cấp địa phƣơng; phối hợp chặt chẽ với Bộ Ngoại giao để đƣợc hƣớng dẫn quy trình, thủ tục ký kết và nội dung văn bản hợp tác; thông tin thƣờng xuyên cho Bộ Ngoại giao để kịp thời hỗ trợ, đôn đốc thực hiện các thỏa thuận đã ký kết. Điều 17. Trong công tác thông tin tuyên truyền đối ngoại, Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm: 1. Cung cấp kịp thời cho Bộ Ngoại giao thông tin về những vấn đề của địa phƣơng để phục vụ trả lời phỏng vấn của lãnh đạo cấp cao và họp báo quốc tế. 2. Phối hợp với Bộ Ngoại giao và các cơ quan liên quan trong việc đón tiếp và quản lý các hoạt động thông tin, báo chí của phóng viên nƣớc ngoài tại địa phƣơng, thực hiện quản lý nhà nƣớc về thông tin tuyên truyền đối ngoại theo quy định pháp luật hiện hành. Điều 18. Giao dịch với đoàn ngoại giao tại Việt Nam Ủy ban nhân dân tỉnh chủ động tiến hành các hoạt động tiếp xúc, trao đổi thƣ tín ngoại giao với các cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự nƣớc ngoài và đại diện tổ chức quốc tế tại Việt Nam trong thực hiện công tác đối ngoại; trƣờng 178 hợp phát sinh vấn đề phức tạp, nhạy cảm, cần thông báo cho Bộ Ngoại giao để đƣợc hƣớng dẫn cụ thể. Điều 19. Theo dõi, tổng hợp tình hình quốc tế và khu vực Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ đạo cơ quan ngoại vụ và các cơ quan chuyên môn khác của địa phƣơng chủ động theo dõi, phân tích, tổng hợp thông tin về tình hình chính trị, an ninh, kinh tế quốc tế và khu vực có tác động đến địa phƣơng, kịp thời báo cáo và đề xuất với Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh chủ trƣơng và giải pháp cần thiết. Điều 20. Chế độ thông tin, báo cáo 1. Đối với các vấn đề phức tạp, nhạy cảm liên quan đến chủ quyền, an ninh quốc gia, dân tộc, nhân quyền, tôn giáo, Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ và kịp thời với Bộ Ngoại giao và các cơ quan liên quan để giải quyết. 2. Trong phạm vi 10 ngày làm việc sau khi kết thúc một hoạt động đối ngoại quy định tại Điều 4, Ủy ban nhân dân tỉnh có văn bản báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ, đồng gửi Bộ Ngoại giao và các cơ quan liên quan về kết quả thực hiện và đề xuất chủ trƣơng, giải pháp đối với những vấn đề phát sinh, nêu rõ kế hoạch thực hiện các thỏa thuận với đối tác nƣớc ngoài (nếu có). 3. Định kỳ 6 tháng, hàng năm và trƣờng hợp đột xuất, Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm gửi Bộ Ngoại giao báo cáo kết quả công tác đối ngoại để tổng hợp báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ. Báo cáo kết quả công tác đối ngoại hàng năm (theo mẫu 5 kèm theo) và hồ sơ Chƣơng trình hoạt động đối ngoại năm sau gửi Bộ Ngoại giao trƣớc ngày 30 tháng 11. Chƣơng 4. TỔ CHỨC THỰC HIỆN Điều 21. Trách nhiệm tổ chức thực hiện 1. Bộ Ngoại giao chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan hƣớng dẫn, chỉ đạo, kiểm tra và đôn đốc Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện Quy chế này. 179 2. Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm: a) Căn cứ vào Quy chế này, xây dựng quy định cụ thể về tổ chức thực hiện quản lý thống nhất các hoạt động đối ngoại tại địa phƣơng, lấy ý kiến bằng văn bản của Bộ Ngoại giao trƣớc khi ban hành. b) Xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch cán bộ, công chức làm công tác đối ngoại; phối hợp với Bộ Ngoại giao bồi dƣỡng kiến thức, nghiệp vụ đối ngoại và ngoại ngữ cho đội ngũ làm công tác đối ngoại của địa phƣơng. 180 BỘ NGOẠI GIAO - BỘ NỘI VỤ -------- CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập - Tự do - Hạnh phúc --------------- Số: 02/2015/TTLT-BNG-BNV Hà Nội, ngày 28 tháng 6 năm 2015 THÔNG TƢ LIÊN TỊCH HƢỚNG DẪN CHỨC NĂNG, NHIỆM VỤ, QUYỀN HẠN VÀ CƠ CẤU TỔ CHỨC CỦA SỞ NGOẠI VỤ THUỘC UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH, THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG; Căn cứ Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04 tháng 4 năm 2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Căn cứ Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Căn cứ Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18 tháng 4 năm 2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Căn cứ Nghị định số 58/2013/NĐ-CP ngày 11 tháng 6 năm 2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Ngoại giao; Căn cứ Nghị định số 58/2014/NĐ-CP ngày 16 tháng 6 năm 2014 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ; Bộ trưởng Bộ Ngoại giao và Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ thuộc Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) như sau: Điều 1. Vị trí và chức năng 1. Sở Ngoại vụ là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, có chức năng tham mƣu, giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quản lý nhà nƣớc về công tác 181 ngoại vụ và công tác biên giới lãnh thổ quốc gia (sau đây gọi chung là công tác đối ngoại) của địa phƣơng; các dịch vụ công thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Sở theo quy định của pháp luật. 2. Sở Ngoại vụ thực hiện chức năng tham mƣu cho cấp ủy Đảng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng (sau đây gọi chung là Tỉnh ủy) thông qua Ban cán sự đảng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về chủ trƣơng hội nhập quốc tế, định hƣớng mở rộng quan hệ và triển khai toàn diện công tác đối ngoại của địa phƣơng; tổ chức, quản lý công tác đối ngoại Đảng tại địa phƣơng theo các quy định của Đảng. 3. Sở Ngoại vụ có tƣ cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng; chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và hoạt động của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; đồng thời chịu sự chỉ đạo, hƣớng dẫn và kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Bộ Ngoại giao. Điều 2. Nhiệm vụ và quyền hạn 1. Trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: a) Dự thảo quyết định, chỉ thị và các văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về công tác đối ngoại địa phƣơng. b) Dự thảo quy hoạch, kế hoạch dài hạn, 05 năm và hàng năm, các chƣơng trình, đề án, dự án về công tác đối ngoại; chƣơng trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nƣớc về công tác đối ngoại thuộc phạm vi quản lý của Sở. c) Dự thảo văn bản quy định điều kiện, tiêu chuẩn, chức danh đối với Trƣởng, Phó các đơn vị thuộc Sở. 2. Trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: a) Dự thảo quyết định, chỉ thị thuộc thẩm quyền ban hành của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về lĩnh vực công tác đối ngoại địa phƣơng. b) Dự thảo quyết định thành lập, sáp nhập, chia tách, giải thể các tổ chức, đơn vị của Sở theo quy định của pháp luật. 3. Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chƣơng trình, đề án, dự án về công tác đối ngoại địa phƣơng sau khi đƣợc phê 182 duyệt; thông tin, tuyên truyền, phổ biến, hƣớng dẫn, kiểm tra, giám sát thực hiện các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Sở. 4. Tham mƣu cho Tỉnh ủy về công tác đối ngoại: a) Định hƣớng mở rộng quan hệ đối ngoại, chủ trƣơng và lộ trình hội nhập quốc tế của địa phƣơng; xây dựng các văn bản chỉ đạo, Nghị quyết chuyên đề, chƣơng trình, kế hoạch, đề án hoạt động đối ngoại của Tỉnh ủy; định kỳ hoặc đột xuất tổng hợp và đề xuất các biện pháp liên quan đến công tác đối ngoại của Tỉnh ủy. b) Quán triệt và thực hiện các chủ trƣơng, chính sách và quy định liên quan đến công tác đối ngoại của Đảng và Nhà nƣớc. c) Theo dõi và đôn đốc việc thực hiện các chủ trƣơng công tác đối ngoại của Tỉnh ủy, việc triển khai các hoạt động đối ngoại của Đảng theo các định hƣớng, chủ trƣơng và chƣơng trình đã đƣợc Tỉnh ủy phê duyệt. d) Làm cơ quan đầu mối giúp Tỉnh ủy quản lý thống nhất hoạt động đối ngoại của địa phƣơng; phối hợp hoạt động đối ngoại của Tỉnh ủy, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể, tổ chức nhân dân tại địa phƣơng. 5. Về công tác hợp tác quốc tế: a) Tham mƣu về công tác hợp tác, hội nhập quốc tế của địa phƣơng phù hợp với đƣờng lối chính sách đối ngoại của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc. b) Xây dựng, tổ chức thực hiện các kế hoạch hợp tác và hội nhập quốc tế của địa phƣơng, các đề án thiết lập quan hệ hữu nghị hợp tác của địa phƣơng với các đối tác nƣớc ngoài, báo cáo Bộ Ngoại giao theo quy định. c) Làm đầu mối quan hệ của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với các Cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự nƣớc ngoài, các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài và đại diện tổ chức quốc tế tại Việt Nam. 6. Về công tác kinh tế đối ngoại: a) Giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong công tác ngoại giao kinh tế, xây dựng và triển khai các chƣơng trình hoạt động đối ngoại phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng. 183 b) Làm đầu mối quan hệ của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với Bộ Ngoại giao và các Cơ quan đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài trong việc quảng bá, giới thiệu tiềm năng, thế mạnh của địa phƣơng; hỗ trợ triển khai các nhiệm vụ về xúc tiến thƣơng mại, đầu tƣ, du lịch, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của các tổ chức kinh tế của địa phƣơng ở nƣớc ngoài. 7. Về công tác văn hóa đối ngoại: a) Giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong công tác ngoại giao văn hóa, xây dựng và triển khai các chƣơng trình, kế hoạch hành động thực hiện Chiến lƣợc ngoại giao văn hóa trong từng thời kỳ. b) Làm đầu mối quan hệ của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với Bộ Ngoại giao và các Cơ quan đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài trong việc tổ chức các sự kiện văn hóa đối ngoại tại địa phƣơng và giới thiệu, quảng bá hình ảnh, con ngƣời, văn hóa của địa phƣơng ở nƣớc ngoài. 8. Về công tác ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài: a) Tổ chức thực hiện chƣơng trình, kế hoạch và chính sách đối với ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài tại địa phƣơng. b) Tổ chức thông tin, tuyên truyền về chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc đối với ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài; vận động, hƣớng dẫn và hỗ trợ ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài và thân nhân của họ trong làm việc, đầu tƣ kinh doanh, sinh sống và học tập tại địa phƣơng. c) Định kỳ tổng kết, đánh giá và đề xuất kiến nghị giải quyết các vấn đề liên quan đến ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài và thân nhân của họ tại địa phƣơng, báo cáo Bộ Ngoại giao theo quy định. 9. Về công tác lãnh sự và bảo hộ công dân: a) Quản lý hoạt động xuất nhập cảnh của cán bộ công chức thuộc đối tƣợng sử dụng hộ chiếu ngoại giao, hộ chiếu công vụ; tiếp nhận hồ sơ, kiểm tra, quản lý và đề nghị cấp, gia hạn, sửa đổi, bổ sung hộ chiếu ngoại giao, hộ chiếu công vụ tại địa phƣơng theo quy định. 184 b) Xử lý các vấn đề phát sinh trong công tác bảo hộ công dân đối với ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài có liên quan đến địa phƣơng, bảo vệ lợi ích của ngƣ dân địa phƣơng có liên quan đến yếu tố nƣớc ngoài và trong công tác lãnh sự đối với ngƣời nƣớc ngoài tại địa phƣơng. c) Làm đầu mối tiếp nhận và trả kết quả hồ sơ đề nghị chứng nhận lãnh sự, hợp pháp hóa lãnh sự tại địa phƣơng khi đƣợc Bộ Ngoại giao ủy quyền; tiếp nhận và trả kết quả hồ sơ xét, cho phép sử dụng thẻ đi lại của doanh nhân APEC (thẻ ABTC, nếu đƣợc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao). 10. Về công tác biên giới lãnh thổ quốc gia: a) Là cơ quan thƣờng trực của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về công tác biên giới, lãnh thổ quốc gia; giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác biên giới, lãnh thổ tại địa phƣơng theo quy định của pháp luật và chỉ đạo, hƣớng dẫn của Bộ Ngoại giao và Bộ, ngành liên quan. b) Theo dõi, tổng hợp và báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Bộ Ngoại giao tình hình thực hiện các điều ƣớc quốc tế về biên giới, lãnh thổ quốc gia và các vấn đề nảy sinh trên biên giới đất liền và trên biển tại địa phƣơng. c) Tổ chức các lớp tập huấn, tuyên truyền phổ biến pháp luật, chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc về biên giới lãnh thổ quốc gia; hƣớng dẫn, kiểm tra và quản lý các văn bản, tài liệu, bản đồ và hồ sơ về biên giới thuộc phạm vi quản lý của địa phƣơng; kiểm tra, đôn đốc hƣớng dẫn các cơ quan đơn vị địa phƣơng về các vấn đề quản lý nhà nƣớc về biên giới, lãnh thổ. 11. Về công tác lễ tân đối ngoại: a) Thực hiện quản lý nhà nƣớc về lễ tân đối ngoại tại địa phƣơng. b) Đề xuất, xây dựng và ban hành các văn bản quy định về công tác lễ tân đối ngoại ở địa phƣơng; tổ chức kiểm tra, hƣớng dẫn việc thực hiện các quy định về lễ tân đối ngoại ở các cơ quan, đơn vị, địa phƣơng. c) Chủ trì về lễ tân và hậu cần cho các đoàn của lãnh đạo tỉnh đi thăm làm việc ở nƣớc ngoài; tổ chức thực hiện công tác lễ tân đối ngoại, đón tiếp các đoàn nƣớc ngoài đến thăm làm việc với lãnh đạo tỉnh hoặc quá cảnh tại địa phƣơng. 185 12. Về công tác thông tin đối ngoại: a) Làm đầu mối quan hệ với Bộ Ngoại giao và các Cơ quan đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài trong triển khai chƣơng trình, kế hoạch thông tin tuyên truyền đối ngoại của địa phƣơng đã đƣợc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. b) Cung cấp thông tin của địa phƣơng cho Bộ Ngoại giao, Ban Đối ngoại Trung ƣơng và các cơ quan chức năng để phục vụ công tác tuyên truyền đối ngoại; phối hợp với Cơ quan đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài triển khai các hoạt động thông tin đối ngoại, quảng bá địa phƣơng ở nƣớc ngoài. c) Thống nhất quản lý phóng viên nƣớc ngoài hoạt động báo chí tại địa phƣơng; xây dựng chƣơng trình hoạt động, tổ chức việc tiếp và trả lời phỏng vấn của lãnh đạo tỉnh, cung cấp thông tin có định hƣớng, theo dõi và quản lý hoạt động của phóng viên nƣớc ngoài theo quy định của pháp luật. 13. Về công tác tổ chức và quản lý đoàn ra, đoàn vào: a) Thực hiện quản lý nhà nƣớc đối với các đoàn đi công tác nƣớc ngoài của lãnh đạo tỉnh và các cơ quan, đơn vị, địa phƣơng (đoàn ra) và các đoàn quốc tế đến thăm làm việc tại địa phƣơng (đoàn vào). b) Tổ chức các đoàn đi công tác nƣớc ngoài của lãnh đạo tỉnh; làm đầu mối liên hệ với Bộ Ngoại giao, Ban Đối ngoại Trung ƣơng và Cơ quan đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài để hỗ trợ, hƣớng dẫn, quản lý các đoàn ra theo quy định; thẩm định các đề án đoàn ra, theo dõi, thống kê tổng hợp các đoàn ra thuộc quyền quản lý của Tỉnh ủy và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. c) Xây dựng và tổ chức thực hiện các kế hoạch, đề án đón tiếp các đoàn nƣớc ngoài đến thăm và làm việc với lãnh đạo tỉnh; thẩm định đề xuất, kiến nghị của các sở, ban, ngành địa phƣơng về việc lãnh đạo tỉnh tiếp khách nƣớc ngoài; thống kê tổng hợp các đoàn vào thuộc quyền quản lý của Tỉnh ủy và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 14. Về công tác tổ chức và quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế: a) Thực hiện tổ chức và quản lý các hội nghị, hội thảo quốc tế tại địa phƣơng thuộc thẩm quyền quyết định của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 186 b) Đầu mối tiếp nhận hồ sơ, thẩm định nội dung các hội nghị, hội thảo quốc tế; hƣớng dẫn, kiểm tra, các cơ quan đơn vị địa phƣơng thực hiện các quy định về tổ chức và quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế. 15. Về công tác ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế: a) Thực hiện quản lý nhà nƣớc về ký kết và thực hiện các thỏa thuận quốc tế tại địa phƣơng. b) Theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các thỏa thuận đã ký kết; báo cáo và xin ý kiến chỉ đạo của cấp có thẩm quyền về những vấn đề phát sinh trong ký kết và thực hiện thỏa thuận quốc tế tại địa phƣơng. 16. Về công tác phi chính phủ nƣớc ngoài: a) Làm cơ quan đầu mối giúp Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động của các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài tại địa phƣơng; cho ý kiến về việc cấp, gia hạn, sửa đổi bổ sung và thu hồi Giấy đăng ký và các hoạt động khác của các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài tại địa phƣơng; hƣớng dẫn, hỗ trợ các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài về thủ tục và trong việc khảo sát, xây dựng và triển khai các dự án tài trợ theo quy định của pháp luật; kiểm tra, giám sát hoạt động của tổ chức và nhân viên làm việc cho các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài tại địa phƣơng; báo cáo Bộ Ngoại giao và Ủy ban công tác phi chính phủ nƣớc ngoài theo quy định. b) Quản lý các hoạt động quan hệ và vận động viện trợ phi chính phủ nƣớc ngoài của địa phƣơng; xây dựng chƣơng trình, kế hoạch và hỗ trợ các cơ quan, đơn vị, địa phƣơng trong vận động viện trợ phi chính phủ nƣớc ngoài. c) Thẩm định các chƣơng trình, dự án và các khoản viện trợ ký kết với các tổ chức phi chính phủ nƣớc ngoài đảm bảo yêu cầu về chính trị đối ngoại; đôn đốc công tác quản lý và báo cáo tài chính đối với các khoản viện trợ phi chính phủ nƣớc ngoài. d) Là cơ quan thƣờng trực Ban công tác phi chính phủ nƣớc ngoài của địa phƣơng. 17. Về công tác thanh tra ngoại giao: 187 a) Thực hiện công tác thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành tại địa phƣơng theo quy định. b) Tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ đƣợc giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý của Sở. c) Hƣớng dẫn, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; hƣớng dẫn, kiểm tra các đơn vị thuộc Sở thực hiện các quy định chung của pháp luật về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí theo quy định; kiến nghị đình chỉ việc thi hành hoặc huỷ bỏ những quy định trái pháp luật đƣợc phát hiện qua công tác thanh tra. 18. Về công tác bồi dƣỡng kiến thức nghiệp vụ đối ngoại: a) Đề xuất, xây dựng và tổ chức thực hiện các chƣơng trình bồi dƣỡng kiến thức và chuyên môn, nghiệp vụ đối ngoại cho cán bộ, công chức địa phƣơng. b) Đầu mối phối hợp với Bộ Ngoại giao và các cơ quan liên quan trong triển khai các chƣơng trình bồi dƣỡng về đối ngoại và hội nhập quốc tế cho cán bộ, công chức địa phƣơng. 19. Thực hiện báo cáo định kỳ và đột xuất về tình hình thực hiện nhiệm vụ đối ngoại theo quy định. 20. Thực hiện cải cách hành chính theo mục tiêu và nội dung chƣơng trình cải cách hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, tổ chức ứng dụng khoa học, công nghệ; xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu lƣu trữ phục vụ công tác quản lý nhà nƣớc và chuyên môn, nghiệp vụ đối ngoại; phối hợp với Bộ Ngoại giao xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu về hoạt động đối ngoại địa phƣơng toàn quốc. 21. Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ công tác của các đơn vị thuộc Sở; quản lý tổ chức, biên chế, thực hiện chế độ tiền lƣơng, chính sách, chế độ đãi ngộ, đào tạo, bồi dƣỡng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thƣởng, kỷ luật đối với công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý của Sở theo quy định của pháp luật và phân cấp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 188 22. Quản lý tài chính, tài sản đƣợc giao và tổ chức thực hiện ngân sách đƣợc phân bổ theo quy định của pháp luật và phân cấp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 23. Thực hiện các nhiệm vụ khác do Tỉnh ủy và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phân công. Điều 3. Cơ cấu tổ chức và biên chế 1. Lãnh đạo Sở a) Sở Ngoại vụ có Giám đốc và không quá 03 Phó Giám đốc; b) Giám đốc Sở là ngƣời đứng đầu Sở, chịu trách nhiệm trƣớc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và trƣớc pháp luật về toàn bộ hoạt động của Sở; chịu trách nhiệm báo cáo công tác trƣớc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Bộ trƣởng Bộ Ngoại giao; báo cáo trƣớc Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trả lời kiến nghị của cử tri, chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh theo yêu cầu; c) Phó Giám đốc Sở là ngƣời giúp Giám đốc Sở, chịu trách nhiệm trƣớc Giám đốc Sở và trƣớc pháp luật về nhiệm vụ đƣợc phân công; d) Việc bổ nhiệm Giám đốc Sở và Phó Giám đốc Sở do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ do Bộ Ngoại giao ban hành và theo quy định của pháp luật; việc miễn nhiệm, cho từ chức, khen thƣởng, kỷ luật và các chế độ, chính sách khác đối với Giám đốc và Phó Giám đốc Sở thực hiện theo quy định của pháp luật. 2. Cơ cấu tổ chức a) Cơ cấu tổ chức của Sở gồm: - Văn phòng; - Thanh tra; - Phòng Hợp tác quốc tế; - Phòng Lãnh sự - Ngƣời Việt Nam ở nƣớc ngoài. - Phòng Quản lý biên giới (chỉ thành lập tại Sở Ngoại vụ ở các tỉnh có đƣờng biên giới quốc gia trên bộ, trên biển). 189 Việc thành lập các phòng chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Sở phải bảo đảm bao quát đầy đủ các lĩnh vực công tác của Sở, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng phòng, đảm bảo không chồng chéo với các đơn vị khác thuộc Sở. b) Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng, Chánh Thanh tra, Phó Chánh Thanh tra, Chánh Văn phòng, Phó Chánh Văn phòng thuộc Sở thực hiện theo quy định của pháp luật và phân cấp quản lý cán bộ của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. c) Căn cứ đặc điểm và yêu cầu thực tế ở địa phƣơng, Giám đốc Sở Ngoại vụ chủ trì phối hợp với Giám đốc Sở Nội vụ trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập tổ chức sự nghiệp thuộc Sở theo quy hoạch đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt và quy định của pháp luật. 3. Biên chế a) Biên chế công chức và số lƣợng ngƣời làm việc (biên chế sự nghiệp) của Sở đƣợc giao trên cơ sở vị trí việc làm gắn với chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động và nằm trong tổng biên chế công chức, biên chế sự nghiệp trong các cơ quan, tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập của tỉnh đƣợc cấp có thẩm quyền giao hoặc phê duyệt. b) Căn cứ chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và danh mục vị trí việc làm, cơ cấu ngạch công chức, cơ cấu chức danh nghề nghiệp viên chức đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt, hàng năm Sở Ngoại vụ xây dựng kế hoạch biên chế công chức, biên chế sự nghiệp theo quy định của pháp luật bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao. Điều 4. Quản lý nhà nƣớc về công tác đối ngoại ở những tỉnh chƣa thành lập Sở Ngoại vụ 1. Những tỉnh chƣa thành lập Sở Ngoại vụ thì thành lập Phòng Ngoại vụ thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Phòng Ngoại vụ chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đảm bảo cơ sở vật chất và hành chính quản trị cho hoạt động của Phòng Ngoại vụ; Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 190 thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác đối ngoại ở địa phƣơng theo sự ủy quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 2. Phòng Ngoại vụ tham mƣu, giúp Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác đối ngoại ở địa phƣơng. Căn cứ vào những nhiệm vụ quy định tại Điều 2 của Thông tƣ liên tịch này, Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Phòng Ngoại vụ. 3. Phòng Ngoại vụ có Trƣởng phòng và không quá 02 Phó Trƣởng phòng. Việc bổ nhiệm Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng Ngoại vụ do Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ và theo quy định của pháp luật; việc miễn nhiệm, cách chức, khen thƣởng, kỷ luật và các chế độ chính sách khác đối với Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng Ngoại vụ thực hiện theo quy định của pháp luật và phân cấp của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 4. Biên chế công chức của Phòng Ngoại vụ do Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định trong tổng biên chế công chức của Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đƣợc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao, bảo đảm đủ biên chế để hoàn thành tốt nhiệm vụ đƣợc giao. Điều 5. Quản lý nhà nƣớc về công tác đối ngoại đối với các đơn vị hành chính cấp huyện có đƣờng biên giới quốc gia trên đất liền, trên biển, hải đảo và các huyện đảo 1. Đối với đơn vị hành chính cấp huyện có đƣờng biên giới lãnh thổ quốc gia trên đất liền, trên biển, hải đảo và các huyện đảo, Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hoặc Văn phòng Ủy ban nhân dân nơi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (sau đây gọi chung là Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện) tham mƣu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác đối ngoại. 2. Biên chế công chức chuyên trách quản lý nhà nƣớc về công tác đối ngoại thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện nằm trong tổng số biên chế công 191 chức của cấp huyện đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm bố trí công chức chuyên trách quản lý công tác đối ngoại thuộc Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện theo vị trí việc làm, tiêu chuẩn ngạch công chức và phẩm chất, trình độ, năng lực của công chức, bảo đảm hoàn thành tốt nhiệm vụ đƣợc giao. Điều 6. Tổ chức thực hiện 1. Thông tƣ liên tịch này có hiệu lực kể từ ngày 12 tháng 8 năm 2015 và thay thế Thông tƣ liên tịch số 02/2009/TTLT-BNG-BNV ngày 27 tháng 5 năm 2009 của Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ hƣớng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở Ngoại vụ thuộc Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. 2. Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng: a) Quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về đối ngoại theo hƣớng dẫn của Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ; b) Quản lý về tổ chức bộ máy, vị trí việc làm; biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức trong cơ quan chuyên môn về đối ngoại; vị trí việc làm, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp và số lƣợng ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. 3. Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện Thông tƣ liên tịch này. Trong quá trình thực hiện, nếu có vấn đề phát sinh hoặc khó khăn, vƣớng mắc các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng phản ánh kịp thời về Bộ Ngoại giao và Bộ Nội vụ để xem xét, giải quyết theo thẩm quyền./. 192 KT. BỘ TRƢỞNG BỘ NỘI VỤ THỨ TRƢỞNG Trần Anh Tuấn KT. BỘ TRƢỞNG BỘ NGOẠI GIAO THỨ TRƢỞNG Hồ Xuân Sơn