Luận án Hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam

01 01 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. TS T ầ T ắ 2. TS Lê Vă T u HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM OAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận án là trung thực, đảm bảo tính chính xác, có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu nêu trong Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào của các tác giả khác. Tác iả Luậ á Nguyễn Thị Hạnh MỤC LỤC Trang M ẦU 1 C ƣơ 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI 9 1.1. Tình hình nghiên cứu tại Việt Nam 9 1.2. Một số công trình nghiên cứu của các tác giả nước ngoài 15 1.3 Nhận xét về kết quả các công trình nghiên cứu liên quan đến luận án và những vấn đề tiếp tục được nghiên cứu trong luận án 18 C ƣơ 2: CƠ S LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG 24 2.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 24 2.2. Vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 50 2.3. Nội dung quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương theo pháp luật của một số nước và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam 58 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Ở VIỆT NAM 78 3.1. Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương 78 3.2. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về nhiệm vụ 85 3.3. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về ngân sách, tài chính 93 3.4. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về tổ chức bộ máy, nhân sự 100 3.5. Thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về ban hành văn bản quy phạm pháp luật 107 C ƣơ 4: QUAN I M VÀ GI I PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QU ỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CHÍNH QU ỀN ỊA PHƢƠNG VIỆT NAM 115 4.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 115 4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam 122 KẾT LUẬN 145 NHỮNG CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GI Ã ƢỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN ẾN LUẬN ÁN 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KH O 152 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CQĐP : Chính quyền địa phương HĐND : Hội đồng nhân dân NSĐP : Ngân sách địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách trung ương UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa ` 1 M ẦU 1 T cấ i c i Chính quyền địa phương (CQĐP) chiếm vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy chính quyền. Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP là một yêu cầu cấp bách đối với Việt Nam trong quá trình chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN). Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm là nhu cầu tất yếu nhằm tăng cường chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung ương, chức năng quản lý kinh tế vĩ mô và phát triển kinh tế; đồng thời cũng nhằm làm cho bộ máy nhà nước nói chung trở nên gần dân hơn, khắc phục những bất cập đã t ng tồn tại trong cơ chế kế hoạch h a tập trung, quan liêu, bao cấp. Thời gian v a qua, Đảng và Nhà nước ta đã c nhiều chủ trương, chính sách quan trọng nhằm đổi mới cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP nói riêng. Các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam trong các Đại hổi đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, X, XI, XII đều c yêu cầu đổi mới tổ chức hoạt động của CQĐP; nâng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp; đặc biệt Đại hội XI đã nhấn mạnh chủ trương “bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp” [5]. Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của CQĐP ở Việt Nam hiện nay c nhiều vấn đề bất cập bộc lộ dưới nhiều khía cạnh khác nhau: là tình trạng các cơ quan chính quyền cấp trên chuyển giao nhiệm vụ cho chính quyền cấp dưới theo cơ chế chuyển giao nhiệm vụ nhưng không bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ đ hoặc chưa bảo đảm tương xứng giữa khối lượng và tính chất công việc được chuyển giao với năng lực thực tế của địa phương; là việc chính quyền cấp cơ sở phải triển khai thi hành đa số các công việc liên quan đến đời sống dân sinh nhưng không được bố trí ngân sách, tài chính, nhân lực th a đáng; là cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên và cấp dưới cùng với tình trạng chờ đợi các h trợ về tài 2 chính, nhân lực t chính quyền cấp trên đã làm cho hoạt động của nền hành chính trở nên bị động, thiếu linh hoạt, thiếu sáng tạo và kém hiệu quả. Tình trạng đ dẫn đến hậu quả khi c vấn đề bất cập xảy ra thì không xác định được l i thuộc về chính quyền trung ương hay CQĐP, không r trách nhiệm thuộc cấp chính quyền địa phương nào. Bên cạnh đ , bộ máy kiểm tra, thanh tra, giám sát ngày càng cồng kềnh nhưng hoạt động lại thiếu hiệu quả. Những vướng mắc, bất cập trong thực tiễn nêu trên có nguyên nhân đến t những bất cập của hệ thống pháp luật, khi quy định của pháp luật chưa bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp. Có thể nói, pháp luật đã làm ảnh hưởng và gây trở ngại đến việc thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương cũng như việc thực thi chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013. Chính quyền địa phương là một trong những chế định c nội dung cải cách quan trọng trong lần sửa đổi Hiến pháp v a qua, trong đ c quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP được ghi nhận thông qua nguyên tắc hiến định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của CQĐP” (Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Tuy nhiên, sau khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành, các đạo luật, trong đ c Luật tổ chức CQĐP ban hành năm 2015 vẫn chưa thể chế h a đầy đủ nguyên tắc: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, địa phương và mỗi cấp của chính quyền địa phương” (Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013). Những hạn chế của pháp luật thể hiện trên các khía cạnh sau đây: M t là, pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương tương tự như nhau đối với tất cả các cấp chính quyền trong mọi ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội (cấp xã cũng giống cấp trung ương). Sự trùng lặp về nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền đã dẫn đến nhiều hệ lụy trong thực tiễn điều hành, quản lý ở nhiều địa phương; làm cho chính quyền cấp dưới thiếu chủ động, sáng tạo; đồng thời chưa gắn trách nhiệm với nhiệm vụ được giao; không xác định được trách nhiệm của cấp chính quyền nào khi c vấn đề bất cập xảy ra. 3 ai là, pháp luật hiện hành chưa quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong quản lý tài chính, ngân sách. Pháp luật cũng chưa gắn trách nhiệm của địa phương, của đơn vị sử dụng ngân sách với kết quả và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của địa phương, đơn vị đ , t đ làm giảm trách nhiệm giải trình, minh bạch ngân sách và sự giám sát của các cơ quan quản lý, kh c thể bảo đảm quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ, ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện ngân sách nhà nước n i chung. a là, pháp luật hiện hành cũng chưa tạo quyền chủ động, tính trách nhiệm của chính quyền địa phương trong công tác tổ chức và công tác nhân sự dẫn đến tình trạng “v a th a, v a thiếu cán bộ; chất lượng cán bộ, công chức, viên chức địa phương thấp và sử dụng lãng phí, không hiệu quả nguồn nhân lực. ốn là, pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương còn bất cập. Do địa phương không được trao quyền tự chủ về nhiệm vụ, quyền hạn nên thực tế thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương trở nên hình thức, chủ yếu là sự “sao chép lại” các quy định của chính quyền cấp trên vì không r ranh giới thẩm quyền của m i cấp chính quyền được quy định cụ thể về vấn đề gì. Bên cạnh đ , pháp luật không quy định cho chính quyền địa phương c thẩm quyền ban hành chính sách đối với những vấn đề đặc thù phù hợp với đặc điểm của t ng địa phương, nên dẫn đến hành vi “vượt rào”, trái quy định của cơ quan nhà nước trung ương. Năm là, về mặt hình thức, nhìn một cách tổng thể thì hệ thống pháp luật hiện hành cơ bản dựa trên nền tảng các quy định của Hiến pháp năm 1992 trong khi ch c Hiến pháp năm 2013 mới ghi nhận nguyên tắc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của t ng cấp chính quyền. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 cũng mới d ng ở các nguyên tắc chung về phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp CQĐP mà chưa phân định được rành mạch nhiệm vụ trong t ng lĩnh vực; trong khi đ , nhiều đạo luật khác (như Luật NSNN, Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức ... ) cũng chưa cụ thể h a và phù hợp với nội dung, tinh thần các quy định về CQĐP của Hiến pháp năm 2013. Do đ , pháp luật cần được tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP trên mọi 4 phương diện; đồng thời bảo đảm tính nhất quán của chính sách, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, Đảng và Nhà nước ta đã nhận thức sâu sắc về tầm quan trọng của pháp luật, vai trò của Hiến pháp và pháp luật đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP n i chung và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp n i riêng. Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992, một vấn đề thu hút sự quan tâm của giới nghiên cứu, các chính trị gia và các nhà hoạt động thực tiễn [32;31] là vấn đề phân quyền, tự quản địa phương. Qua nghiên cứu thực tiễn trong nước cũng như thực tiễn quốc tế cho thấy, pháp luật đ ng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy cải cách tổ chức, hoạt động của CQĐP. Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ch được bảo đảm về mặt thực tiễn khi được ghi nhận chắc chắn về mặt thể chế. Nếu không c sự bảo đảm về mặt pháp luật một cách thống nhất, chặt ch , nhất quán thì quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP s kh được bảo đảm trên thực tế và chủ trương phân cấp, phân quyền dù đã được hiến định cũng rất kh thành công. Trên bình diện quốc tế, xu hướng chuyển giao thẩm quyền của chính quyền trung ương cho CQĐP là một xu hướng c thể coi gần như mang tính toàn cầu. Mặc dù, việc chuyển giao thẩm quyền của chính quyền trung ương cho CQĐP ở m i quốc gia là khác nhau khi xét về nhiệm vụ và cách thức, nhưng tựu trung, trong quá trình chuyển giao ở hầu hết các quốc gia, pháp luật đều hướng tới mục tiêu nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới hiện nay là tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tự quản. Đa số các nước châu Âu, châu Á đều áp dụng mô hình phân quyền, tự quản địa phương. Năm 1985, Liên minh châu Âu đã thông qua Hiến chương về tự quản địa phương. Hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [58]. Những phân tích trên cho thấy, việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là vô cùng cần thiết nhằm cụ thể hoá nguyên tắc hiến định của Hiến pháp năm 2013, thể chế h a các quan điểm, chủ trương của Đảng về bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; qua đ cũng khắc phục những bất cập của pháp luật và thực tiễn hoạt động của CQĐP. 5 T những lý do nêu trên và do chưa c công trình nghiên cứu khoa học pháp lý nào đề cập đến vấn đề này nên tác giả Luận án đã lựa chọn đề tài “ oàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam hiện nay làm chủ đề nghiên cứu. 2 M c c i c Luậ á c ch củ u n án Luận án nghiên cứu cơ sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, đánh giá thực trạng pháp luật về vấn đề này Việt Nam và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP các cấp. Nhiệm v củ u n án Trên cơ sở mục tiêu đã được xác định như trên, luận án c nhiệm vụ: - M t là, nghiên cứu làm sáng t các vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; bao gồm khái niệm, nội dung, phạm vi, đặc điểm của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; đồng thời làm r vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. - Hai là, nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP; nhận dạng những bất cập, vướng mắc trong quy định pháp luật dẫn đến những bất cập trong thực tiễn, - Ba là, trình bày các quan điểm, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay. 3 ối ƣ i iê c u c Luậ á i t ng nghi n c u củ u n án Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật thực định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp t nh, huyện, xã. hạm vi nghi n c u củ u n án Hệ thống pháp luật điều ch nh các vấn đề về chính quyền địa phương c phạm vi rất rộng, tuy nhiên, Luận án ch giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; không nghiên 6 cứu về vị trí, địa vị pháp lý của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương, mô hình tổ chức CQĐP; vấn đề chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn - Về không gian nghiên cứu: Luận án nghiên cứu trên phạm vi không gian ở Việt Nam; CQĐP được nghiên cứu ở đây bao gồm cả chính quyền cấp t nh, cấp huyện và cấp xã trong phạm vi cả nước. - Về thời gian nghiên cứu: Thời gian nghiên cứu của đề tài tập trung vào giai đoạn t sau Hiến pháp năm 1992 cho đến nay (2016). 4 P ƣơ á uậ các ƣơ á iê c u Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp nghiên cứu như: phân tích, tổng hợp, so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể và sử dụng kết quả điều tra xã hội học.v..v 5 N i c c i c Luậ á Thứ nhất, Luận án nghiên cứu làm r các khái niệm “chính quyền địa phương”, “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”, “pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương . Các vấn đề lý luận như đặc điểm, nội dung, vai trò của pháp luật và tiêu chí hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng được đề cập đầy đủ trong Luận án trên cơ sở phân tích, nghiên cứu, so sánh với pháp luật một số nước về vấn đề này. Theo đ , nội dung của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp được thể hiện trên các phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính, ngân sách; về tổ chức, nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương các cấp. Thứ hai, Luận án nghiên cứu đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trên tất cả các phương diện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn; về tài chính, ngân sách; về tổ chức, nhân sự và về thẩm quyền ban hành văn bản của chính quyền địa phương các cấp. Luận án cũng phân tích các bất cập, hạn chế trên thực tế c nguyên nhân t những bất cập của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp. 7 Thứ ba, dựa trên các kết quả nghiên cứu lý luận, đánh giá thực trạng pháp luật, nghiên cứu các văn kiện, chủ trương của Đảng, các điều kiện kinh tế - xã hội và thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước n i chung và CQĐP Việt Nam n i riêng, Luận án trình bày hệ thống các quan điểm và đề xuất các giải pháp cơ bản và tổng thể nhằm bảo đảm tính đồng bộ và “trọn gói” của cải cách và trong việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở Việt Nam trong tình hình mới hiện nay. 6. Ý uậ c i c Luậ á ngh u n củ u n án Trong điều kiện Việt Nam chuyển đổi t cơ chế kế hoạch h a tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, tăng cường chức năng quản lý kinh tế vĩ mô của Nhà nước, chú trọng chức năng hoạch định chiến lược của chính quyền trung ương, đổi mới mô hình tổ chức bộ máy nhà nước t hoạt động theo nguyên tắc tập quyền sang hoạt động theo nguyên tắc phân cấp, phân quyền nhiều hơn, những kết quả nghiên cứu của Luận án s đ ng g p vào hệ thống lý luận về quá trình chuyển đổi kinh tế, hiện đại hóa nền hành chính công, nhất là đ ng g p vào cơ sở lý luận về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam; cơ sở lý luận về hoàn thiện pháp luật về chính sách phân cấp, phân quyền, về đổi mới tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trung ương, địa phương. ngh thực tiễn củ u n án Thứ nhất, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn thiện pháp luật vể tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trung ương, bộ máy chính quyền địa phương trong bối cảnh hiện nay; g p phần hoàn thiện các đạo luật đang được sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhằm thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 nói chung và về chính quyền địa phương nói riêng. Kết quả nghiên cứu của Luận án cũng s g p phần hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, về cải cách nền hành chính và thực hiện c hiệu quả chính sách phân cấp, phân quyền theo tinh thần Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015. Thứ hai, những kết quả nghiên cứu của Luận án s g p phần vào việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, t 8 đ g p phần tăng cường năng lực quản lý hành chính của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương; g p phần đổi mới mối quan hệ giữa chính quyền trung ương – CQĐP; xác định r trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ương cũng như địa phương; nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước n i chung; bảo đảm bộ máy nhà nước gần dân và theo đúng nguyên tắc xây dựng “nhà nước của dân, do dân và vì dân”. K cấu c Luậ á Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được kết cấu thành 4 chương: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài; Chương 2: Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; Chương 3: Thực trạng pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; Chương 4: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. 9 C ƣơ 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN TỚI Ề TÀI 1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƢỚC Ở Việt Nam, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương n i chung và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương n i riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm của giới nghiên cứu khoa học cũng như các nhà quản lý, các chính trị gia trong quá trình tìm tòi mô hình tổ chức quyền lực hợp lý, quá trình cải cách nền hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền t trung ương tới địa phương. Tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện nay, chưa c công trình nào nghiên cứu trực tiếp và toàn diện hệ thống pháp luật về quyền tự chủ, tự chủ trách nhiệm của CQĐP mà ch c những công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề này ở những khía cạnh cụ thể. C thể n i, pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương được giới nghiên cứu thực sự bàn luận, quan tâm nhiều nhất là t khi nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (những kết quả nghiên cứu đ đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 qua những quy định thể hiện tinh thần phân cấp, phân quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương. Qua khảo sát các công trình nghiên cứu khoa học gồm các sách chuyên khảo, các bài viết trên các tạp chí nghiên cứu khoa học chuyên ngành, các luận án tiến s , luận văn thạc s c liên quan đến nội dung nghiên cứu trong Luận án, tác giả Luận án thấy nổi lên một số công trình tiêu biểu sau đây: Về các cuốn sách nghiên cứu chuyên sâu liên quan đến một số nội dung đề cập trong Luận án, c thể kể đến cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP [37] của tác giả Nguyễn Đăng Dung, “Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam - Thực trạng và triển vọng của nh m tác giả Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Ngọc Chí; “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn [110] của tác giả V Kim Sơn. Trong cuốn “Chuyên đề về Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP [37], tác giả Nguyễn Đăng Dung nhấn mạnh sự cần thiết bảo đảm của pháp luật về quyền tự chủ, 10 tự chịu trách nhiệm của CQĐP đối với nhiệm vụ, quyền hạn hay các lĩnh vực tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP theo kinh nghiệm pháp luật của một số nước. Theo đ , pháp luật các nước thường quy định địa phương c thể thực hiện các nh m nhiệm vụ c tính chất tự nguyện (tự quản); bên cạnh các nh m nhiệm vụ c tính chất bắt buộc (trung ương giao) và nh m nhiệm vụ của trung ương nhưng cả địa phương và trung ương đều cùng thực hiện. Cuốn sách này không đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên các phương diện tài chính, ngân sách hay ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chủ yếu đề cập đến tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn. Trong cuốn “Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn” [110], tác giả V Kim Sơn đã ch ra các vấn đề c tính nguyên tắc về tổ chức quyền lực (tập quyền, tản quyền, phân quyền, phân cấp và phân công quyền lực giữa trung ương và địa phương); những nguyên lý về tính hiệu quả trong hoạt động của chính quyền địa phương. v.v Đặc biệt, tác giả phân tích khá sâu sắc các vấn đề lý luận về mặt pháp luật và thực tiễn pháp luật về phân cấp quản lý cho CQĐP các cấp về mặt ngân sách, tài chính và cán bộ, công chức. Tuy nhiên, cuốn sách này không đề cập đến thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP. Các đề tài nghiên cứu khoa học về chủ đề liên quan đến luận án, tiêu biểu c thể nói đến đề tài“Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam – Lịch s , lý luận và thực tiễn của Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp [148]. Đề tài này phân tích sâu các vấn đề lý luận về pháp luật liên quan đến phi tập trung h a quyền lực, vấn đề lịch sử phát triển của phân cấp, phi tập trung h a quyền lực ở Việt Nam, đánh giá thực trạng pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, về phân cấp ngân sách, nhân sự. Ngoài ra, còn c đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ năm 2009 của trường Đại học Luật Hà Nội “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của ĐND, Uỷ ban nhân dân tại Việt Nam hiện nay . Về các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành c liên quan đến vấn đề mà Luận án nghiên cứu, c thể kể đến một số bài viết tiêu biểu sau: 11 i Về vấn đề thẩm quyền quản lý - nhiệm vụ, quyền hạn trên các lĩnh vực của các cấp chính quyền địa phương c một số nghiên cứu điển hình như: Tác giả Trương Đắc Linh với bài viết “S a đổi iến pháp: nhìn từ chiến lược phân cấp quản lý”[85] và “Chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá trình hình thành, phát triển và vấn đề đổi mới” [84]; tác giả Nguyễn Cửu Việt với bài viết“Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền [140]; tác giả Vũ Thư với bài “Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở nước ta” [127]; tác giả Tạ Ngọc Hải với bài“Thực trạng pháp luật tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP nước ta” [57]. Bên cạnh đ , c nhiều bài nghiên cứu về thực trạng pháp luật và kiến nghị liên quan đến hoàn thiện pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP của các tác giả khác, như: “Về chế định chính quyền địa phương” và “Đẩy mạnh công tác phân cấp trung ương và địa phương" của tác giả Hoàng Thị Ngân [94], “Đổi mới nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước ta hiện nay của Chu Văn Hưởng [77]; “Phân cấp quản lý nhà nước tại thành phố ồ Chí Minh – Thực trạng và giải pháp của Nguyễn Xuân Tế và Phan Hải Hồ [114]; “Về phân cấp thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương” của Trần Thị Diệu Oanh [101] ; “Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương của Nguyễn Cửu Việt [139]; “Chính quyền địa phương trong iến pháp s a đổi của Vũ Thư [128]; “M t số vấn đề cần s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992 về ĐND và Ủy ban nhân dân” của tác giả Hoàng Thế Liên; “Chính quyền địa phương trong Dự thảo s a đổi iến pháp và m t số kiến nghị nhằm hoàn thiện”của Nguyễn Văn Cương; “M t số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam của Vũ Trọng Hách; “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền theo cấp hành chính – l nh thổ của Đinh Văn Mậu [91], “ Phân cấp, phân quyền và vấn đề thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương: Thực trạng và giải pháp của Chu Văn Hưởng; “ àn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay của Đàm Bích Hiên” [65]. Mặc dù tiêu đề các bài viết nêu trên không thể hiện r là đề cập đến pháp luật nhưng nội dung phân tích, đánh giá và các giải pháp của các bài viết n i trên đều hướng tới việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương, đặc biệt là về việc phân định thẩm quyền cho các cấp CQĐP. Tuy nhiên, các bài viết nêu trên chưa 12 đề xuất các giải pháp c tính chất tổng thể về hoàn thiện pháp luật để bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, mà chủ yếu ch đề cập đến hoặc quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, quyền hạn hoặc đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về quản lý tài chính, ngân sách. (ii) Về vấn đề tài chính, ngân sách của CQĐP: C ít tác giả nghiên cứu về vấn đề tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong lĩnh vực tài chính, ngân sách. Các tác giả đáng lưu ý c Lê Toàn Thắng với bài “Phân cấp quản lý trong quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam” [117] và bài “Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của m t số quốc gia trên thế giới” [118]; tác giả Nguyễn Thị Lan Hương với bài “M t số khía cạnh pháp lý về phân định thẩm quyền thu NSNN (NSNN) ở Việt Nam” [75] (iii Về tổ chức b máy, nhân sự của chính quyền địa phương: C ít tác giả nghiên cứu về vấn đề này, nhất là nghiên cứu về mặt pháp luật; các nghiên cứu thường là về vấn đề cách thức tổ chức, bố trí nhân sự, biên chế mà ít nhìn ở khía cạnh thẩm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương về vấn đề này; ngoài ra, nếu c đề cập thì các tác giả ch đề cập một cách rất sơ lược, khái quát và chủ yếu về hoàn thiện pháp luật về mô hình tổ chức CQĐP mà ít đề cập đến vấn đề hoàn thiện pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy và nhân sự của CQĐP. Một số tác giả c thể kể đến như Nguyễn Hoàng Anh với bài “Nghiên cứu chế định CQĐP và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992 [1]; tác giả Dương Thị Lan Chi với bài “Nhìn lại tổ chức CQĐP ở nước ta sau hơn mười năm thực hiện cải cách hành chính” [22]; tác giả Nguyễn Văn Cương với bài “M t số góp ý hoàn thiện các quy định về CQĐP trong dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992” [25]; tác giả Nguyễn Đăng Dung với bài “Tổ chức và hoạt đ ng của CQĐP”[37]. Ngoài ra, còn c một số bài viết về kinh nghiệm nước ngoài c so sánh với pháp luật Việt Nam, c thể kể đến như: tác giả Nguyễn Khắc Hùng với bài “Vài nét về tổ chức b máy nhà nước Vương quốc Anh” [74]; tác giả Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh với bài “M t số vấn đề lý luận rút ra từ kinh nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức [62] (iv) Về vấn đề ban hành văn bản pháp quy của chính quyền địa phương: C một số tác giả đã nhắc tới quyền tự chủ ban hành quy định nhưng nhìn chung, các công 13 trình còn đề cập rất sơ lược, khái quát về chủ đề này. Các nghiên cứu và tác giả c thể kể đến như: tác giả Lê Hồng Sơn c bài “Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 nhìn t g c độ kiểm tra, rà soát, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật [109]; Trương Thị Hồng Hà với bài “ Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP [53]; Nguyễn Hoàng Anh với bài “Nghiên cứu chế định chính quyền địa phương và kiến nghị s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992” [1]; Đinh Văn Mậu với bài “Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền theo cấp hành chính – l nh thổ” [91]; Hoàng Thị Ngân với bài “Tổ chức hợp lý CQĐP và điều chỉnh thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ; Bùi Thị Đào với bài “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp x . Nhìn chung, đối với các công trình nghiên cứu là các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành nêu trên, mặc dù ít nhiều đều đề cập đến sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, nhưng nội dung của pháp luật (phạm vi) về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương và các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm quyền này thì chưa được đề xuất cụ thể. Các nghiên cứu này cũng chưa đánh giá hay c nhận định về phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật một cách tổng thể nhằm bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Về luận án tiến s c liên quan đến đề tài nghiên cứu, có một số công trình sau: Luận án tiến s của tác giả Trần Nho Thìn về chủ đề “Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của U ND x ” và của tác giả Đàm Bích Hiên về “ oàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt đ ng của chính quyền cấp x ở Việt Nam hiện nay” [66] đều tập trung nghiên cứ...ệm của CQĐP m i cấp. T các nghiên cứu lý luận và nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành và nhất là các quy định của Hiến pháp năm 2013 gần đây, Luận án đưa ra khái niệm pháp luật về CQĐP như sau: Chính quyền địa phương là b máy chính quyền được 28 thành lập trên m t đơn vị hành chính l nh thổ gồm có h i đồng dân c do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra để quyết định các vấn đề của địa phương và có cơ quan hành chính để thực hiện các quyết định của h i đồng dân c và thực hiện nhiệm vụ công tại địa phương vì lợi ích của nhân dân địa phương. * hái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng” Theo quan điểm của các học giả trong nước cũng như trong các công trình nghiên cứu của nước ngoài, “tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương” là khái niệm xuất hiện trong nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương, bắt nguồn t khái niệm “tự quản địa phương hoặc được hiểu tương đương. Khái niệm “tự chủ, tự chịu trách nhiệm” của chính quyền địa phương đã được nhắc tới trong các văn kiện Đại hội Đảng lần thứ X (tháng 4 2006) khi Đảng ta đề ra chủ trương: “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ đ ng hơn nữa cho chính quyền địa phương,... bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm" cho CQĐP [42, tr.127]. Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI (tháng 01 2011) tiếp tục khẳng định: "bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm" của CQĐP trong phạm vi thẩm quyền được phân cấp" [43, tr.251]. Quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992, khi thiết kế các điều khoản của chương “Chính quyền địa phương , đa số các ý kiến đều cho rằng cần phải tạo cơ sở hiến định cho việc thực hiện quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm và nội dung mới của Hiến pháp năm 2013 về CQĐP đã làm thay đổi cách tiếp cận khi bổ sung một điều mới (Điều 112) quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP. Tại khoản 1 của Điều 112 khẳng định r CQĐP có hai loại nhiệm vụ được phân biệt với nhau: (1) Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; (2) Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Nhìn chung, các ý kiến khá thống nhất là đối với loại nhiệm vụ thứ hai, loại nhiệm vụ mà CQĐP thực hiện các nhiệm vụ xuất phát t tính đặc thù của địa phương cũng chính là thể hiện nhiệm vụ có tính tự quản cao của CQĐP, nhằm phát huy lợi thế của m i địa phương trên thực tế [32;176, tr.49]. 29 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 lần đầu tiên đã xác lập chế độ pháp lý về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP và sử dụng khái niệm này, nhấn mạnh đến việc “phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật” (điểm b khoản 2 Điều 11), CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền (khoản 2 Điều 12). Một số nghiên cứu đã đề cập đến khái niệm [103, tr.149] và nhận định rằng “tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương các cấp nhằm phát huy tính chủ đ ng, sáng tạo của chính địa phương các cấp trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước”. Nhiều ý kiến cho rằng ch c trên cơ sở phân định r thẩm quyền của m i cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh m thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của m i cấp chính quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới c hiệu quả [176]. C quan điểm cho rằng tập quyền, tản quyền và phân quyền là những nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP; trong các hình thức đ , phân quyền cùng với chế độ tự quản địa phương là nguyên tắc thể hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao nhất của cộng đồng dân cư địa phương [148, tr.33]. Hoặc, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP thực chất là n i dung cốt lõi của nguyên tắc tự quản địa phương n i chung, tự quản của chính quyền đô thị n i riêng [83;139]. C quan điểm khẳng định mạnh m “tự quản địa phương là đỉnh điểm của phân quyền”, “tiến đến tự quản - phân quyền là quy luật dứt khoát, không thể cưỡng được [131]. Tác giả đồng ý với quan điểm “tự chủ và tự chịu trách nhiệm chính là cốt lõi của tự quản ở địa phương [139;140]. C thể n i rằng quyền tự quản của các địa phương được các bản Hiến pháp bảo vệ là quyền quyết định mang tính tự chủ, độc lập với Nhà nước trong các công việc tại địa phương và ngoài địa phương, theo quyết định riêng, với nhân lực riêng và với khả năng kinh tế tài chính riêng trong khuôn khổ của các đạo luật [122, tr.71]. Tự quản địa phương là quyền và các khả năng thực tế của các địa phương, trong khuôn khổ các đạo luật, quy định và xây 30 dựng một phần chủ yếu các công việc tại địa phương trong sự tự chịu trách nhiệm, vì hạnh phúc của nhân dân địa phương mình [122, tr.71]. Định nghĩa nêu trên đã trở thành nguyên tắc hoạt động của các mô hình tổ chức chính quyền địa phương dù là theo hình thức phân quyền, tản quyền hay tập quyền. Theo nhiều nhà nghiên cứu, trên thế giới, cách tổ chức phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và CQĐP thường được các nước tuân theo một trong ba nguyên tắc cơ bản là tập quyền, tản quyền và phân quyền [142, tr.319-329]. Tập quyền nhằm ch nguyên tắc tổ chức chính quyền nhà nước, theo đ , mọi quyền lực tập trung vào trung ương; các cơ quan trung ương nắm quyền quyết định mọi vấn đề t trung ương đến địa phương; các cơ quan CQĐP không c quyền chủ động, sáng tạo, ch tuân thủ, phục tùng mọi quyết định t cấp trên đưa xuống [145, tr.27]. Trong những năm ngay sau Chiến tranh thế giới thứ II, tổ chức CQĐP theo nguyên tắc tập quyền tồn tại ở khắp các nước châu Âu. T đầu thập niên 90 thế kỷ XX, Liên bang Nga và các nước cộng hòa thuộc Liên Xô cũ, các nước XHCN cũ ở Đông Âu đã ban hành Hiến pháp mới, tổ chức CQĐP theo nguyên tắc phân quyền (tự quản địa phương) [142, tr.321-322;148, tr.52]. Ở Việt Nam, mô hình ban đầu về quản lý hành chính ở nước ta là tập quyền XHCN, đã được áp dụng trong thời kỳ bao cấp. T khi thực hiện đường lối đổi mới của Đảng (năm 1986) và Hiến pháp năm 1992 đến nay chúng chưa c mô hình lý thuyết quản lý hành chính nào; chúng ta cũng không áp dụng mô hình lý thuyết quản lý hành chính tập quyền như thuở ban đầu, chưa là phân quyền hay tản quyền hoặc kết hợp mà ch tham khảo một số thuyết và chuyển thể thành phân cấp; bản chất vẫn là tập quyền nhưng đang c sự phân cấp cho cấp dưới [111]. Còn tản quyền là “chính sách thông qua đó các công chức nhà nước trung ương tại địa phương, do Nhà nước trung ương c xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước kia do các b trực tiếp nắm giữ . Theo nguyên tắc tản quyền, các đại diện của trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương. Các đại diện này không c tư cách pháp nhân, không c năng lực pháp lý để kiện tụng, không c tài sản và ngân 31 sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương. Tản quyền cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theo thứ bậc cả về văn bản (văn bản cấp dưới không được trái văn bản cấp trên) và cả về nhân sự (cấp trên c quyền điều động, bổ nhiệm, cách chức cấp dưới). Cơ quan tản quyền do trung ương bổ nhiệm và cách chức, ch trực thuộc trung ương; trung ương c thể trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương mà quyền lực nhà nước vẫn tập trung vào trung ương; chính quyền trung ương thực hiện quyền giám sát địa phương ngay tại địa phương, nhưng không can thiệp bằng phương pháp hành chính vào công việc của CQĐP [148, tr.29;2, tr.324]. Một nghiên cứu khác cho rằng nguyên tắc tản quyền là nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước theo lãnh thổ, theo đ “công chức nhà nước trung ương tại địa phương, do nhà nước trung ương c xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước đây do các b trực tiếp nắm giữ [98;142, tr.323]. Biểu hiện cụ thể của việc áp dụng nguyên tắc này chính là việc các cơ quan trung ương thiết lập các chi nhánh, các cơ quan đại diện (văn phòng đại diện) ở địa phương để thực hiện chức trách của mình. Cấp trên c toàn quyền điều động, bổ nhiệm, cách chức các cơ quan cấp dưới này, do vậy về bản chất, tản quyền cũng ch là một biến thể của nguyên tắc tập quyền [148, tr.29]. Bảo đảm bằng pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP phải đồng hành với thực hiện chính sách phân quyền. Phân quyền tức là phân quyền quản lý, ở đây là phi tập trung về quản lý hành chính, theo đ , nhà nước trung ương chuyển giao (bằng hiến pháp và luật) cho các địa phương những quyền hạn độc lập và toàn vẹn (bao gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm vi đ , địa phương thực hiện một cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm. Phân quyền trong mối quan hệ trung ương - địa phương thường được hiểu là chế độ tự quản địa phương. Phân quyền là hình thức tổ chức quản lý nhà nước bắt nguồn t các nước Âu - M và hiện nay, là hình thức phổ biến trên thế giới, được thực hiện triệt để ở Anh, Hoa Kỳ; còn ở các nước châu Âu lục địa (Pháp, Đức, Italia, Ba Lan, v.v..) vẫn đang áp dụng nguyên tắc phân quyền kết hợp với tản quyền [2, tr.326]. 32 Chính quyền địa phương không c quyền lập pháp, tư pháp như sự phân quyền giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang trong các nhà nước liên bang [148, tr.29; 142, tr.325-326]. Nhìn chung, việc phân quyền ở các nước đang phát triển còn chưa phổ biến, mới xuất hiện chủ yếu ở đô thị, nơi c những chính quyền thành phố hoặc t nh được ủy quyền [156, tr.212]. Ở một số nước giữ lại quyền kiểm soát tập trung lớn đối với các nhiệm vụ hành chính được phân cấp và không chuyển giao đầy đủ nguồn nhân lực và tài chính cho các đơn vị chính quyền ngoài trung ương. Kết quả là các nhiệm vụ và chức năng công được chuyển giao không được thực hiện một cách đúng đắn, do vậy, hạn chế các n lực phát triển kinh tế và xã hội của quốc gia [156, tr.213]. Đối với Việt Nam, phân cấp (hay phân cấp quản lý) theo quy định của pháp luật, thường được dùng để ch việc cấp trên phân công cho cấp dưới thực hiện một số thẩm quyền nhất định mà trước thời điểm c quyết định phân cấp thì thẩm quyền này vốn vẫn do cấp trên thực hiện [148, tr.33]. Các đạo luật về tổ chức HĐND và Ủy ban nhân dân năm 1983, năm 1989, năm 1994 và Luật năm 2003 cũng sử dụng khái niệm phân cấp [144, tr.35] để hàm ý việc chuyển giao thẩm quyền của trung ương cho địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Ở g c độ nghiên cứu khoa học, c tác giả nhận định phân cấp quản lý là “sự chuyển giao quyền quyết định trong hoạt đ ng quản lý hành chính nhà nước từ chính phủ trung ương, chính quyền cấp trên xuống cho các cơ quan cấp dưới trong hệ thống hành chính nhà nước.” [110, tr.36]. C ý kiến đưa ra định nghĩa cụ thể hơn: Phân cấp trong quản lý nhà nước được hiểu là phân công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho t ng cấp hành chính, là việc cấp trên chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn cho cấp dưới thực hiện một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ thể [54, tr. 17]. Tuy nhiên, c quan điểm cho rằng phân cấp là sự phân công hợp lý chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp CQĐP cho phù hợp với đặc 33 điểm của m i cấp nhằm phát huy tính tự chủ, sáng tạo của các cấp nhằm thực thi quyền lực Nhà nước đạt hiệu quả cao nhất [151]. Chúng tôi cho rằng, quan điểm sau cùng phù hợp với định nghĩa về phân quyền nhiều hơn, bởi trong quá trình thực hiện phân cấp hiện nay theo các quy định của pháp luật hiện hành thì chưa bảo đảm tính tự chủ, sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương. Một nghiên cứu khác mà tác giả cho rằng c quan niệm rành mạch và hợp lý hơn khi phân biệt phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương. Nghiên cứu này khẳng định: Phân cấp quản lý là khái niệm của Việt Nam, về đại thể c nghĩa là phân, chia ra thành cấp và giao cho m i cấp một phạm vi những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định để quản lý cho tiện lợi và hiệu quả. Vậy đây chính là nội dung của nguyên tắc tản quyền. Mặt khác, Việt Nam ta thực hiện nguyên tắc tập quyền XHCN, như vậy, tản quyền này cũng là một hình thức của tập quyền n i chung và tập quyền XHCN n i riêng [140, tr.214-228]. Nghiên cứu này cũng nhận định “Phân quyền hoàn toàn không phải là phân cấp quản lý. Việt Nam chỉ có phân cấp quản lý chứ chưa có phân quyền hiểu theo ngh a Tây u, vì phân quyền hiểu theo ngh a Tây u là chế đ tự quản địa phương” [140, tr.214-228]. Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua Hiến chương về tự quản địa phương, hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [58]. Trong khi còn c sự mơ hồ hoặc không r ràng về khái niệm “phân cấp quản lý và “phân quyền , thì tác giả cho rằng nhận định sau đây thể hiện khá r bản chất của vấn đề: thực tế phân cấp ở Việt Nam hiện nay là “các cấp cùng thực hiện m t công việc với những mức đ , phạm vi, n i dung khác nhau [48, tr.330] hay “cùng m t công việc được chia cho các cấp khác nhau thực hiện”, với tư duy phân cấp, chính quyền trung ương không “buông , không “bỏ và phải chịu trách nhiệm tới cùng về công vụ ngay cả khi đã được phân cấp [49, tr.284]. 34 Như vậy, r ràng c sự khác biệt về chế độ pháp lý giữa “phân cấp , “phân quyền” mà đôi khi do pháp luật không phân biệt r ràng nên dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau trên thực tế, dẫn đến gây tranh luận trong giới nghiên cứu khoa học và cũng s làm lúng túng trong thực tiễn quản lý, điều hành. Vậy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP là gì ? Để hiểu r khái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương , tác giả cho rằng cần phải hiểu r chế độ pháp lý của “tự quản địa phương nguyên tắc phân quyền cũng như chế độ pháp lý của “tản quyền mà trên thực tế còn c nhiều người nhầm lẫn với phân quyền, với “tự quản địa phương”. “Tự quản địa phương , theo T điển Le Petit Larousse của Pháp, được hiểu là tính độc lập, khả năng quyết định của chính quyền địa phương so với quyền lực trung ương. Xét về lịch sử, khái niệm “tự quản địa phương (local autonomy) đã xuất hiện hàng trăm năm trước so với khái niệm “phân quyền thường mới xuất hiện vài thập niên gần đây. Theo một nghiên cứu của học giả Đức, thì ngay ở nước Đức, lý thuyết về “tự quản địa phương (trước hết áp dụng ở các thành phố) đã c lịch sử khoảng 200 năm và “tự quản chính là sự tăng cường hoạt động của các nhà chức trách trong công việc của họ để liên kết các lực lượng phong phú của nhân dân trong địa phương mình, nhằm tự chịu trách nhiệm trong việc hoàn thành các nhiệm vụ của địa phương mình, vì hạnh phúc của nhân dân, bảo vệ nét đặc trưng mang tính lịch sử và tính địa phương [122, tr.71]. Theo quan điểm hiện đại thì Liên minh châu Âu đồng nhất phân quyền với tự quản địa phương [141, tr.4]; đồng nhất với quyền tự chủ của địa phương. Phân quyền thường đi k m chế độ “tự quản địa phương (local autonomy hoặc local self - government). Không ít học giả trên thế giới coi hai khái niệm này là tương đương nhau về nghĩa và được sử dụng thay thế nhau [187]. Tuy nhiên, cũng c ý kiến cho rằng, phân quyền không đồng nhất với tự quản địa phương [141, tr.4]. Theo Hiến chương châu Âu về chế độ tự quản của CQĐP, ban hành ngày 15/10/1985 thì tự quản địa phương là quyền và các khả năng thực tế của các địa phương, trong khuôn khổ các đạo luật, qui định và xây dựng m t phần chủ yếu các 35 công việc tại địa phương, trong sự tự chịu trách nhiệm, vì hạnh phúc của nhân dân tại địa phương mình. Theo Dự thảo Hiến chương quốc tế về chính quyền tự quản địa phương thì chính quyền tự quản địa phương biểu thị quyền và khả năng của CQĐP, trong giới hạn của luật pháp, để điều tiết và quản lí m t phần đáng kể các hoạt đ ng công c ng theo đúng trách nhiệm của mình và vì lợi ích nhân dân địa phương [58]. Chế độ “tự quản địa phương ở các nước tư bản chủ nghĩa được hiểu là một dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước do chính quyền cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân chúng địa phương bầu ra. Các cơ quan tự quản địa phương bao gồm các cơ quan dân cử (Hội đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của n . Trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở những nước này, các cơ quan tự quản địa phương không được coi là các cơ quan nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước của nhà nước tư sản. Những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương không được xếp vào đội ngũ công chức của Nhà nước. Tự quản địa phương (với tư cách là một phương thức tổ chức, quản trị cộng đồng địa phương), cho tới ngày nay, vẫn còn là khái niệm khá xa lạ với ngôn ngữ đại chúng ở Việt Nam. Trong thực tiễn lịch sử nước ta, cũng đã t ng c những giai đoạn, những cách thức tổ chức cộng đồng địa phương “na ná với cách thức tổ chức cộng đồng địa phương mà nhiều quốc gia gọi là “tự quản địa phương , trong đ phải kể đến chế độ tự quản làng - xã, chế độ tự trị ở một số khu vực miền núi trước đây... [70;148, tr.33]. C nghiên cứu khẳng định quy định tại Điều 112 Hiến pháp năm 2013, xét về mặt hình thức, cho thấy c những dấu hiệu khá giống với các quy định về chính quyền địa phương tự quản ở các nước [128, tr.11]. Theo pháp luật nhiều nước, tự quản địa phương được hiểu là quyền của một cộng đồng dân cư địa phương ở đ , dân cư địa phương được quyền tự quyết về cách thức tổ chức ra chính quyền cấp gần mình nhất (quyết định hình thức và cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền và chính quyền này cũng ch chịu trách nhiệm trước cộng đồng dân cư địa phương trong khuôn khổ pháp luật), chức năng của cấp chính quyền này được thiết kế theo hướng họ được làm tất cả những công vụ nào mà cấp này c thể đảm 36 trách (cấp trên ch làm những gì mà cấp chính quyền cấp dưới không thể làm được hoặc làm không hiệu quả), được quyền thu thuế địa phương để tài trợ cho các công vụ địa phương của mình [161;148, tr.31]. Pháp luật Việt Nam lần đầu tiên đã ghi nhận rõ nguyên tắc phân quyền cho CQĐP tại Điều 12 Luật tổ chức CQĐP năm 2015, qua đ , cũng làm r hơn chế độ pháp lý và khái niệm phân quyền vốn đã gây nhiều tranh luận trong giới nghiên cứu khoa học. Theo đ , Luật này đã xác định một số nguyên tắc về phân quyền cho CQĐP như: (i) Việc phân quyền cho m i cấp CQĐP phải được quy định trong các luật; (ii) Chính quyền địa phương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền; (iii) Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình c trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền cho các cấp CQĐP; (iv) Các luật khi quy định nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP, của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phù hợp với các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương quy định tại Luật này. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 cũng làm r hơn khái niệm “Phân cấp cho chính quyền địa phương khi quy định các nguyên tắc: (i) Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, tr trường hợp pháp luật có quy định khác; (ii) Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đ xác định r nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp; (iii) Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình 37 phân cấp; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp; (iv) Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước đã phân cấp về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp. Căn cứ tình hình cụ thể ở địa phương, cơ quan nhà nước ở địa phương c thể phân cấp tiếp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp (Điều 13 Luật). Tại Điều 14 của Luật cũng đưa ra nguyên tắc ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, theo đ , trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên c thể ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định k m theo các điều kiện cụ thể. Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên khi ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền. Qua nghiên cứu, luận án đưa ra khái niệm “quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương” là quyền của các cấp CQĐP được tự mình quyết định và tự chịu trách nhiệm đối với các vấn đề của địa phương trong giới hạn luật định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện các nhiệm vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp, ủy quyền của chính quyền cấp trên. * hái niệm “pháp u t về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm củ ch nh quyền ị ph ơng” Pháp luật là hệ thống những qui tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện. Các quy phạm pháp luật là các chuẩn mực điều ch nh các hành vi xử sự của con người được duy trì bởi các cơ quan nhà nước và quyền lực nhà nước [155, tr.39]. 38 Pháp luật về CQĐP là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam, được cấu thành bởi hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, t hiến pháp đến các đạo luật và các văn bản dưới luật, với tính chất là hướng dẫn thi hành luật. Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP nằm trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về CQĐP, được cấu thành bởi nhiều hình thức văn bản khác nhau và bởi nhiều chủ thể khác nhau ban hành. Đây cũng là đặc điểm chung của pháp luật Việt Nam hiện nay, còn c nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên các văn bản điều ch nh chính vẫn là các đạo luật vì liên quan đến tổ chức, hoạt động của một thiết chế hiến định là CQĐP nên chủ yếu vẫn được điều ch nh bằng luật; các văn bản dưới luật chủ yếu c tính chất hướng dẫn về tổ chức của các cơ quan hành chính trong bộ máy CQĐP xem Mục 3.4 Chương 3 Luận án). Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP chứa đựng các quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, c hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người c thẩm quyền quy định ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện (Khoản 1 Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). Một hiện tượng thường xảy ra đối với hầu hết các hệ thống pháp luật là một số quy định pháp luật s trở thành l i thời, nghĩa là cho dù các quy định ấy c thể về mặt chính thức vẫn còn hiệu lực nhưng trên thực tế người ta đã không còn áp dụng chúng nữa [155, tr.40] hoặc việc tuân thủ chúng không còn nghiêm ngặt nữa. Trong trường hợp đ , cần nhanh ch ng sửa đổi, bổ sung hoặc bãi b các quy phạm pháp luật đ để các quy định lạc hậu không còn là bộ phận trong hệ thống pháp luật. Điều cần lưu ý là, thực tiễn cuộc sống luôn thay đổi, phát triển không ng ng, và pháp luật, dù hoàn thiện đến đâu cũng dần trở nên lạc hậu theo thời gian. Do đ , một trong những nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước là phải định kỳ tổng kết, đánh giá hiệu quả điều ch nh pháp luật của những văn bản đã ban hành để nhận dạng những khía cạnh tích cực, tiêu cực của các quy phạm pháp luật trong văn bản, phát hiện những hạn chế, vướng mắc của chúng cần phải được khắc phục. Việc 39 hoàn thiện pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP các cấp đòi h i c sự nghiên cứu k thực trạng pháp luật, xác định r các ưu điểm, vướng mắc, bất cập và nhận dạng các nguyên nhân gây bất cập trong thực tiễn một cách chính xác, cụ thể. Chính vì vậy, nghiên cứu khái niệm pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng là một trong những nhiệm vụ của Luận án. Qua nghiên cứu, tác giả đưa ra khái niệm “pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương” như sau: Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước c thẩm quyền ban hành nhằm bảo đảm cho CQĐP được quyết định và tự chịu trách nhiệm đối với các vấn đề của địa phương trong giới hạn luật định và chịu trách nhiệm về việc thực hiện các nhiệm vụ tại địa phương trên cơ sở phân cấp, ủy quyền của chính quyền cấp trên. 2 1 3 c iể c á uậ qu c , c u ác i c c qu ƣơ Tự quản địa phương, biểu hiện cao nhất của quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, là nguyên tắc tổ chức CQĐP đang được áp dụng khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Mặc dù không hoàn toàn giống nhau về cách thức và nội dung thực hiện, chế độ tự quản địa phương c chế độ pháp lý với những đặc trưng của n và tương đồng trong nhiều quốc gia. Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật thì c thể rút ra một số đặc điểm cơ bản của pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương như sau: Thứ nhất, về phương diện lịch sử, pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương c lịch sử hình thành và phát triển gắn liền với sự phát triển của tổ chức bộ máy nhà nước. C một số đặc điểm cần lưu ý trong lịch sử phát triển của pháp luật Việt Nam về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. (i) Pháp luật Việt Nam về chính quyền địa phương c một lịch sử phát triển, chịu sự ảnh hưởng của pháp luật Cộng hòa Pháp t thời phong kiến và của 40 các nhà nước xô viết trong những năm chiến tranh cách mạng và sau chiến tranh cách mạng. Tại Pháp, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở giai đoạn cuối của chế độ phong kiến được tổ chức theo mô hình tập quyền; thời kỳ đế chế, tính tập quyền càng được củng cố và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của Pháp được tổ chức dựa trên mô hình tổ chức của quân đội, trên cơ sở các nguyên tắc thứ bậc, kỷ luật, thống nhất và tập trung. Mô hình tổ chức mang tính trật tự thứ bậc này tồn tại dai dẳng ngay cả khi các cơ quan hành chính đã phát triển đáng kể vào thế kỷ XIX và đặc biệt sau chiến tranh thế giới lần thứ hai. Tuy nhiên, mô hình này v a không phù hợp với quá trình phát triển của xã hội v a trở thành một nhân tố làm tê liệt hoạt động của Nhà nước. Do đ , quá trình phi tập trung h a hay phân quyền và cải cách nhà nước đã được tiến hành nhằm cố gắng khắc phục những bất cập nêu trên [144, tr.154]. Pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở Việt Nam c sự thăng trầm trong lịch sử do thay đổi mô hình tổ chức nhà nước t chế độ phong kiến sang chế độ XHCN và nguyên tắc xây dựng nhà nước tập quyền [59]. Quá trình phân quyền là một quá trình đòi h i phải c sự can thiệp thường xuyên của nhà lập pháp để c những điều ch nh, sửa đổi, bổ sung. Bởi vì, chính sách phân quyền cũng không phải là một chính sách cố định, nhất thành bất biến, cần c những sửa đổi cần thiết. Trong lịch sử phát triển của pháp luật các quốc gia về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP cũng c những thăng trầm nhất định, ngay cả ở các nước châu Âu, được coi như “cái nôi của tự quản địa phương và ý tưởng về tự quản vốn đã c t thời trung cổ [122, tr.63]. Ví dụ như tại Đức, trước khi kết thúc nền cộng hòa Weimar, chế độ tự quản cũng lâm vào một cuộc khủng hoảng; chủ nghĩa quốc xã đã hủy b hoàn toàn chế độ tự quản ở cấp địa phương, tr một vài điểm về hình thức còn tồn tại; năm 1935, Quy chế địa phương Đức đã được ban hành và c giá trị áp dụng bắt buộc cho tất cả các thành phố, xã, hậu quả là sự đa dạng trong quy chế địa phương đã bị thay thế bằng một sự đồng nhất. Sau này, ở Tây Đức, cùng với việc hình thành các bang mới thì quy chế địa phương thuần nhất cũng bị hủy b (Hiến 41 pháp năm 1949 với bảo đảm Nhà nước dân chủ, đã khắc phục được sự đối lập giữa Nhà nước cấp trên quan liêu và sự tự quản mang tính công dân). (ii) Pháp luật c xu hướng ngày càng bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp CQĐP cùng với quá trình xây dựng “nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân và xây dựng nhà nước hiện đại, tăng cường dân chủ, quan tâm tới lợi ích của người dân; theo đ , cùng với việc bảo đảm nguyên tắc “tập trung – dân chủ nhưng phải hướng tới phân cấp, phân quyền nhiều hơn và điều này được khẳng định trong các văn kiện của Đảng. Đây cũng là xu thế chung vì lịch sử phát triển pháp luật về tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP gắn với cải cách hành chính công, với cải cách kinh tế và chính trị ở các quốc gia trên thế giới. Trên thực tế, Liên minh Châu Âu năm 1985 đã thông qua Hiến chương về tự quản địa phương, hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương [58]. (iii) Sự phát triển của pháp luật về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP gắn với quá trình cả...i thảo do Tư pháp và UNDP tổ chức, Hải Phòng. 2. Ban Biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), M t số vấn đề cơ bản của iến pháp các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia – sự thật, Hà Nội. 3. Ban cán sự Đảng Chính phủ (2014), áo cáo số 594 – C CSĐCP “ áo cáo tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức ĐND huyện, quận, phường”, Hà Nội. 4. Ban Chấp hành Trung ương (1995), Văn kiện i nghị an Chấp hành Trung ương 8 khóa VII . 5. Ban Chấp hành Trung ương (1997), Nghị quyết i nghị lần thứ ba an chấp hành Trung ương Đảng khóa VIII năm 1997 về phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước c ng h a x h i chủ ngh a Việt Nam trong sạch, vững mạnh, Hà Nội. 6. Ban Chấp hành Trung ương (năm 2012), áo cáo chính trị của an Chấp hành Trung ương Đảng khoá X tại Đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng, “Tiếp tục nâng cao năng lực l nh đạo và sức chiến đấu của Đảng, phát huy sức mạnh toàn dân t c, đẩy mạnh toàn diện công cu c đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại”, Hà Nội. 7. Ban Chấp hành Trung ương (2012), Kết luận số 20-KL TW ngày 25 5 2012 của i nghị lần thứ 5 an chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI về tổng kết việc thi hành iến pháp năm 1992 và những n i dung cơ bản về s a đổi iến pháp năm 1992, Hà Nội. 8. Ban Ch đạo Tổng kết thi hành Hiến pháp 1992 (2013), Kỷ yếu i thảo Đánh giá các quy định về Chương Chính quyền địa phương và đề xuất các điều khoản cụ thể, TP. Hồ Chí Minh, ngày 15 3 2013. 153 9. Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ (1997), Tài liệu h i thảo về chính quyền địa phương của C ng hoà liên bang Đức, Hà Nội. 10. Đặng Bá Bắc (2012), "Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 ở t nh Quảng Ninh và một số kiến nghị", tham luận tại i thảo “thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 và việc xây dựng m t luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh. 11. Bộ Nội vụ (2007), i thảo về chính quyền địa phương Nhật ản, Hà Nội. 12. Bộ Nội vụ (2011), áo cáo tổng kết thi hành Luật tổ chức Chính phủ. 13. Bộ Nội vụ (2014), áo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật Tổ chức i đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. 14. Bộ Nội vụ (8 2014),“Mô hình tổ chức và hoạt đ ng của hệ thống CQĐP ở m t số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam”. 15. Bộ Nội vụ, (8 2014) “Đề án tinh giản biên chế và cơ cấu lại đ i ngũ cán b , công chức, viên chức”. 16. Bộ Tài chính (2014), Báo cáo tổng kết thi hành Luật NSNN. 17. Bộ Tư pháp và Dự án SIDA - Thụy Điển (2001), i thảo Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP và Kinh nghiệm của Thuỵ Điển. 18. Bộ Tư pháp và Dự án STAR - VIỆT NAM (2011), Tài liệu i thảo về kinh nghiệm s a đổi, bổ sung iến pháp ở oa Kỳ, Hà Nội. 19. Bộ Tư pháp và Dự án UNDP (2011), Sổ tay K thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác đ ng của văn bản quy phạm pháp luật, Nbx Tư pháp, Hà Nội. 20. Bộ Tư pháp (2011), áo cáo Tổng kết thi hành iến pháp 1992, Hà Nội. 21. Bộ Tư pháp (2013), các báo cáo góp ý dự thảo s a đổi iến pháp 1992 trong năm 2013. 22. Dương Thị Lan Chi (2011), "Nhìn lại tổ chức CQĐP ở nước ta sau hơn mười năm thực hiện cải cách hành chính , Tạp chí Quản lý Nhà nước, 187(8). 154 23. Nguyễn Văn Cương (2013), "Một số g p ý hoàn thiện các quy định về CQĐP trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992", Tạp chí Pháp luật và Phát triển, Hội Luật gia Việt Nam, (1+2). 24. Nguyễn Văn Cương (2013), "Một số g p ý hoàn thiện các quy định về CQĐP", Tạp chí C ng sản, Trung ương Đảng C ng sản Việt Nam, (5). 25. Nguyễn Văn Cương (2013), "Chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp và một số kiến nghị nhằm hoàn thiện , Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Số chuyên đề Ngành Tư pháp góp ý dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992, Hà Nội. 26. Nguyễn Thế Cường (2009), "Phân cấp quản lý, giao quyền tự chủ và nghĩa vụ tự chịu trách nhiệm cho cơ sở giáo dục , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (21), tr.158. 27. Vũ S Cường (2012), "Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam và định hướng đổi mới , Tạp chí quản lý nhà nước. 28. Chính phủ (2011), áo cáo cải cách hành chính của Chính phủ năm 2011, Hà Nội. 29. Chính phủ (2012), áo cáo số 32 C-CP ngày 29/02 2012 của Chính phủ về tổng kết thi hành iến pháp năm 1992, Hà Nội. 30. Chính phủ (2013), áo cáo số 135 C-CP ngày 05 04 2013 của Chính phủ về kết quả lấy ý kiến vào Dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992, Hà Nội. 31. Chính phủ (2013), áo cáo số 323 CP-PL ngày 05 9 2013 của Chính phủ về góp ý, hoàn thiện Chương VII - Chính phủ trong Dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992, Hà Nội. 32. Chính phủ (2013), áo cáo số 352 C-CP ngày 18/9/2013 của Chính phủ đề xuất về Chương “Chính quyền địa phương” trong Dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992, Hà Nội. 33. Chính phủ (2013), áo cáo số 476 CP-PL ngày 13 11 2013 của Chính phủ đề xuất chỉnh lý, hoàn thiện m t số quy định của Dự thảo s a đổi iến pháp năm 1992, Hà Nội. 34. Chính phủ (2012), áo cáo của Chính phủ sơ kết 3 năm về thí điểm không thành lập ĐND quận, huyện, phường, Hà Nội. 155 35. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright (năm 2002), Kinh tế học khu vực công, Phân cấp ngân sách từ trung ương đến các cấp CQĐP ở Việt Nam. 36. Nguyễn Đăng Dung (1996), Giáo trình luật hiến pháp của các nước tư bản, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội. 37. Nguyễn Đăng Dung (2001), "Tổ chức và hoạt động của CQĐP", Tạp chí Thông tin khoa học pháp lý (10), tr.45-46. 38. Nguyễn Đăng Dung (2002), iến pháp và máy nhà nước, Nxb giao thông vận tải, Hà Nội. 39. Nguyễn Đăng Dung (2008), Chính phủ trong Nhà nước pháp quyền, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội. 40. Nguyễn Đăng Dung, Phạm Hồng Thái và Vũ Công Giao (đồng chủ biên) (2011), iến pháp: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Đại học Quốc gia, Hà Nội. 41. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 42. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 43. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện đại h i đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 44. Bùi Thị Đào (12 2014), “Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện, cấp xã in trong Kỷ yếu i thảo của Tư pháp “Về phạm vi điều chỉnh, hình thức, thẩm quyền ban hành văn bản pháp luật”, tổ chức ngày 14 12 2014, Hà Nội. 45. Phạm Văn Đạt (2012), Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, Luận án tiến sĩ, Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam. 46. Nguyễn Minh Đoan (2012), "Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương", Tạp chí Luật học, (5). 47. Bùi Xuân Đức (2009), "Mô hình tổ chức CQĐP ở Nam Bộ thời Pháp thuộc và những giá trị cần nhìn nhận", Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường Đại học Luật thành phố ồ Chí Minh, (6). 156 48. Trần Ngọc Đường (chủ biên) (2011), M t số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam x h i chủ ngh a, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 49. Trần Ngọc Đường (2012), Phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực với việc s a đổi iến pháp năm 1992, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 50. Vũ Minh Giang (chủ biên) (2008), Những đặc trưng cơ bản của b máy quản lý đất nước và hệ thống chính trị nước ta trước thời kỳ đổi mới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 51. Nguyễn Thị Thu Hà (2007), Vai tr của chính quyền cấp tỉnh trong nền kinh tế thị trường định hướng X CN ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến s luật học Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội. 52. Phạm Ngọc Hà (2011), M t số mô hình quản trị địa phương trên thế giới, Tạp chí quản lý nhà nước, Học viện Hành chính, 188(9). 53. Trương Thị Hồng Hà (2005), "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của CQĐP", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện Nhà nước và pháp luật, (1). 54. Vũ Trọng Hách (2010), "Một số vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam", Tạp chí quản lý nhà nước, (178). 55. Nguyễn Trọng Hải (2012), "Đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP - nhìn t mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân", Tạp chí tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (2). 56. Nguyễn Trọng Hải (2016), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Học viện Khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam. 57. Tạ Ngọc Hải (2009), “Thực trạng pháp luật tổ chức và hoạt động của CQĐP nước ta , Tạp chí Dân chủ và pháp luật (4). 58. Đ Thị Thu Hằng (2009), “Tự quản địa phương và cơ chế kiểm soát của chính phủ trung ương - kinh nghiệm của m t số nước trên thế giới”, Kỷ yếu Hội thảo của Bộ Nội vụ “Cơ sở khoa học xây dựng CQĐP . 59. Nguyễn Thị Hạnh, (2003) “Phân cấp, phân quyền: Khái niệm, nguyên tắc, lĩnh vực chuyển giao và các điều kiện , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (8). 157 60. Nguyễn Thị Hạnh - Nguyễn Văn Thảnh (2006), “Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (12). 61. Nguyễn Thị Hạnh (và các tác giả khác) (2011), Sổ tay K thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác đ ng của văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 62. Nguyễn Thị Hạnh (2011), “Giải quyết vấn đề chồng chéo chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, ngành trong cải cách cơ cấu tổ chức chính phủ , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (2,3), tr.187,188, 63. Nguyễn Thị Hạnh và Nguyễn Thị Kim Thoa (2011), “Một số vấn đề lý luận rút ra t kinh nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (14). 64. Nguyễn Thị Hạnh, (1 2013), “G p ý chương CQĐP trong Dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 , Kỷ yếu i thảo khoa học “Góp ý dự thảo s a đổi, bổ sung iến pháp 1992”, Trường Đại học luật Hà Nội, Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội. 65. Đàm Bích Hiên (2005), "Bàn về phân cấp quản lý giữa các cấp chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (9). 66. Đàm Bích Hiên (2007), Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt đ ng của chính quyền cấp x ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ luật học, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. 67. Phạm Ngọc Hoa, (2006), Cải cách phân quyền địa phương tại Nhật ản trong thập niên 1990, Luận văn thạc s , Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. 68. Lê Văn Hòa (2005), "Phân cấp quản lý hành chính ở Đan Mạch", Tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện Hành chính Quốc gia, (10). 69. Lê Văn Hoà (2011), "Quản trị địa phương ở In-đô-nê-xi-a", Tạp chí Quản lý nhà nước, Học viện Hành chính quốc gia, (180). 70. Học viện hành chính (2009), Giáo trình Lịch s ành chính Nhà nước Việt Nam, Nxb Khoa học và k thuật, Hà Nội. 158 71. Học viện Hành chính, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, (2009), Đề tài khoa học cấp b , “Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức b máy CQĐP theo tinh thần nghị quyết trung ương V, khóa X”. 72. Học viện Hành chính (2010), Giáo trình Quản lý và phát triển tổ chức hành chính Nhà nước, Nxb Khoa học và k thuật, Hà Nội. 73. Học viện Hành chính (2010), Tập bài giảng Tổ chức b máy hành chính nhà nước. 74. Nguyễn Khắc Hùng (năm 2010), “Vài nét về tổ chức bộ máy nhà nước Vương quốc Anh’’, Tạp chí quản lý nhà nước, (175), tr.42-44 . 75. Nguyễn Thị Lan Hương (2012), “Một số khía cạnh pháp lý về phân định thẩm quyền thu NSNN ở Việt Nam , Tạp chí khoa học Đại học quốc gia à N i, Luật học 85-94. 76. Chu Văn Hưởng (2011), "Xác định căn cứ đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương , Tạp chí Lý luận chính trị (10), tr.54. 77. Chu Văn Hưởng (2012), "Đổi mới nhận thức về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước ta hiện nay", Tạp chí Quản lý nhà nước, (192), tr.49. 78. Chu Văn Hưởng (2012), "Phân cấp, phân quyền và vấn đề thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương: Thực trạng và giải pháp", Tạp chí Lý luận chính trị, (2). 79. Hoàng Thế Liên (2012), "Một số vấn đề cần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp, Số chuyên đề ngành Tư pháp nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992. 80. Hoàng Thế Liên (2013), "Các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền và việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992", Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Bộ Tư pháp, (3). 81. Trần Thị Diệu Linh, (2011), “Một số vấn đề về chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1946 , Tạp chí quản lý nhà nước, (186), tr.9. 159 82. Trương Đắc Linh (2001), "Bàn về khái niệm CQĐP và tên gọi của luật tổ chức HĐND và UBND hiện nay", Tạp chí Khoa học Pháp lý, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh), (2). 83. Trương Đắc Linh (2002), "Chuyên đề CQĐP với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật", Tạp chí Thông tin khoa học pháp lý, (7). 84. Trương Đắc Linh (2005), "CQĐP ở Việt nam: Quá trình hình thành, phát triển và vấn đề đổi mới", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện Nhà nước và pháp luật, (9). 85. Trương Đắc Linh (2011), "Sửa đổi Hiến pháp: nhìn t chiến lược phân cấp quản lý , Tạp chí Khoa học Pháp lý, (3). 86. Trương Đắc Linh (2012), "Quan hệ quyền lực giữa Trung ương và địa phương theo Hiến pháp: Những vấn đề đặt ra t thực tiễn Việt Nam", in trong M t số vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản về s a đổi iến pháp ở Việt Nam hiện nay, Chủ biên: Nguyễn Như Phát, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 87. Trương Đắc Linh (2002), “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành iến pháp và pháp luật ở địa phương”, Luận án tiến s luật học, Viện Nhà nước và Pháp luật, Trung tâm khoa học xã hội và nhân văn quốc gia. 88. Phan Trung Lý và cộng sự (Chủ biên) (2012), M t số vấn đề cơ bản của iến pháp các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 89. Vũ Thị Phương Mai (2010), "Một số kinh nghiệm trong cải cách chính quyền địa phương ở Trung Quốc", Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (3). 90. Nguyễn Văn Mạnh (chủ biên) (2011), Vai tr của Nhà nước đối với phát triển x h i và quản lý phát triển x h i, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội. 91. Đinh Văn Mậu (2009), "Khái luận về phân công quyền lực nhà nước và phân quyền theo cấp hành chính – lãnh thổ", Tạp chí quản lý nhà nước, (156), tr. 34. 92. Nguyễn Văn Mễ (chủ biên) (2009), Vai tr của i đồng nhân dân trong phát triển kinh tế - x h i ở địa phương, Nxb Chính trị-hành chính, Hà Nội. 160 93. Tống Thị Thanh Nam (2012), "Thực tiễn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 ở Thành phố Hà Nội và một số kiến nghị", Tham luận tại i thảo Thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 và việc xây dựng m t luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh. 94. Hoàng Thị Ngân (2009), "Đẩy mạnh công tác phân cấp trung ương và địa phương", Tạp chí nghiên cứu lập pháp (2+3). 95. Hoàng Thị Ngân (2011), Về chế định CQĐP, Hội thảo Sửa đổi Hiến pháp theo yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam do Văn phòng Quốc hội và Trung ương Hội luật gia Việt Nam tổ chức, Hà Nội. 96. Ngân hàng thế giới (1997), “Nhà nước trong m t thế giới đang chuyển đổi”, áo cáo phát triển thế giới năm 1997. 97. Bùi Đường Nghiêu (chủ biên) (2006), Điều h a ngân sách giữa trung ương và địa phương, NX Chính trị quốc gia, à N i. 98. Nhà pháp luật Việt - Pháp (2001), Kỷ yếu i thảo Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn, Hà Nội. 99. Tạ Quang Ngọc (2013), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của cơ quan chuyên môn thu c Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Đại học Luật Hà Nội. 100. Trần Thị Diệu Oanh (2010), "Mối quan hệ giữa phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP ở nước ta hiện nay", Tạp chí Quản lý nhà nước, 171(4). 101. Trần Thị Diệu Oanh (2010), “Về phân cấp thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương , Tạp chí quản lý nhà nước (175). 102, Trần Thị Diệu Oanh (2011), "Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị", Tạp chí quản lý nhà nước (12). 161 103. Trần Thị Diệu Oanh (2012), Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP trong quá trình cải cách b máy nhà nước ở Việt Nam, Luận án Tiến s Luật học, Học viện Khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam. 104. Vũ Kiều Oanh (2008), “Cải cách chính quyền địa phương ở Trung Quốc , Tạp chí nhà nước và pháp luật (6). 105. Đặng Phong (2012), Tư duy kinh tế Việt Nam 1975-1989, Nxb Tri thức, Hà Nội. 106. Nguyễn Minh Phương, (4 2013), “Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam , Kỷ yếu i thảo tổ chức CQĐP ở Việt Nam: những vấn đề lý luận và thực tiễn, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef tổ chức tại Ninh Thuận. 107. Mạc Minh Sản (2008), oàn thiện pháp luật về cán b , công chức chính quyền cấp x đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền X CN Việt Nam, Luận án tiến s , Đại học quốc gia Hà Nội. 108. Hoàng Văn Sao (2002), "Phân cấp, phân quyền trong quản lý hành chính nhà nước", Tạp chí Luật học (4). 109. Lê Hồng Sơn (2012), "Công tác thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 nhìn t g c độ kiểm tra, rà soát, hệ thống h a văn bản quy phạm pháp luật", Kỷ yếu i thảo Thực trạng thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ĐND, U ND năm 2004 và việc xây dựng m t luật chung, thống nhất về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội – Viện Nghiên cứu lập pháp và Chương trình phát triển Liên hợp quốc UNDP tổ chức, Quảng Ninh. 110. V Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước: Lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 111. Nguyễn Thế Tài (2010), "Không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường: Một đòi h i khách quan t thực tiễn ở thành phố Hồ Chí Minh", Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (12). 112. Nguyễn Thế Tài (2011), "Phân công, phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước", Tạp chí Tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, (11). 162 113. Tạp chí Dân chủ và Pháp luật (2012), Số chuyên đề Ngành tư pháp nghiên cứu s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992, Hà Nội. 114. Nguyễn Xuân Tế, Phan Hải Hồ (2007), "Phân cấp quản lý nhà nước tại thành phố Hồ Chí Minh - Thực trạng và giải pháp", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (3). 115. Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn Ngọc Chí (2011), Phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 116. Đinh Ngọc Thắng (2012), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của i đồng nhân dân trong điều kiện xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ ở Việt Nam hiện nay,Luận án tiến sĩ, Học viện khoa học xã hội, Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam. 117. Lê Toàn Thắng (2011), "Phân cấp quản lý trong quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam", Tạp chí quản lý nhà nước, (181). 118. Lê Toàn Thắng (2011), "Kinh nghiệm phân cấp quản lý ngân sách của một số quốc gia trên thế giới", Tạp chí Tổ chức nhà nước, (12). 119.Thái Vĩnh Thắng (2011), ''Tổ chức CQĐP của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng đổi mới '', Tạp chí Luật học. 120. Lê Thị Thanh (2009), "Hoàn thiện quy định về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (11). 121. Trịnh Tuấn Thành (2015), Đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của Ủy ban nhân dân các cấp ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. 122. Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn S Đại (2007), Tổ chức CQĐP C ng hoà liên bang Đức, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 123. Nguyễn Thị Kim Thoa và Nguyễn Thị Hạnh (2011), "Một số vấn đề lý luận rút ra t kinh nghiệm tổ chức CQĐP ở Pháp và Đức", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (14). 124. Lê Minh Thông (2011), Đổi mới, hoàn thiện b máy Nhà nước pháp quyền x h i chủ ngh a của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 163 125. Lê Minh Thông (chủ biên) (2011), M t số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt đ ng của b máy nhà nước nước c ng h a x h i chủ ngh a Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 126.Văn Tất Thu (2009), "Vị trí, vai trò của CQĐP trong hệ thống các cơ quan nhà nước", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10). 127. Vũ Thư (2009), "Mấy vấn đề lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý cho CQĐP ở nước ta", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 4 (252). 128. Vũ Thư (2014), “Chính quyền địa phương trong Hiến pháp sửa đổi , Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (4). 129. Dương Quang Tung (2001), "Bàn về mô hình tổ chức CQĐP", trong quyển M t số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt đ ng của b máy nhà nước nước c ng h a x h i chủ ngh a Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 130. V Văn Tuyển (chủ biên) (2009), Giáo trình Lịch s hành chính nhà nước Việt Nam, Nxb Khoa học - k thuật, Hà Nội. 131. Đào Trí Úc (Chủ biên) (2007), Mô hình tổ chức và hoạt đ ng của Nhà nước pháp quyền x h i chủ ngh a Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 132. UNDP Việt Nam, V Thành Tự Anh, Lê Viết Thái, V Tất Thắng, (2007), “Xé rào ưu đ i đầu tư của các tỉnh trong bối cảnh mở r ng phân cấp ở Việt Nam – sáng kiến hay lợi bất cập hại?”. 133. Uỷ ban Nhà nước Cộng hoà Pháp (2000), nền hành chính nhà nước và hoạt động dịch vụ công trước ngưỡng cửa năm 2000, Báo cáo “Tiến đến xây dựng m t nhà nước với vai tr là nhà hoạch định chiến lược, người bảo đảm cho lợi ích chung , Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 134. Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012), áo cáo tổng kết thi hành iến pháp năm 1992, Hà Nội. 135. Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2012 , áo cáo về những vấn đề cần s a đổi, bổ sung iến pháp năm 1992, Hà Nội. 136. Văn phòng Quốc hội (2010), àn về lập hiến, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Nxb Lao động, Hà Nội. 137. Văn phòng Quốc hội (2009), Tuyển tập iến pháp m t số nước trên thế giới, Nxb Thống kê, Hà Nội. 164 138. Văn phòng Quốc hội (2014), “Tổ chức và hoạt động của CQĐP, nhìn t kinh nghiệm Nhật Bản , Kỷ yếu h i thảo khoa học, Hà Nội. 139. Nguyễn Cửu Việt (2005), "Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (7), tr.15-17 140. Nguyễn Cửu Việt (2010), "Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền , Tạp chí Khoa học, Đại học Quốc gia Hà Nội, (26). 141. Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011), "Sửa đổi Hiến pháp: Nhìn t chiến lược phân cấp quản lý", Tạp chí Khoa học Pháp lý, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, (3). 142. Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2012), Chính quyền địa phương, trong M t số vấn đề cơ bản của iến pháp các nước trên thế giới, Phan Trung Lý và cộng sự (chủ biên), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 143. Trương Quốc Việt (2011), “ Tổ chức chính quyền cơ sở trong lịch sử và bài học kinh nghiệm , Tạp chí nhà nước và pháp luật (9) 144. Viện Kinh tế Việt Nam, Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, và Chương trình h trợ k thuật hậu gia nhập WTO (2012), “Phân cấp quản lý trong điều kiện h i nhập kinh tế quốc tế”, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 145. Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp) (2013), Đề tài NCK cấp “Nghiên cứu s a đổi, bổ sung chế định Chính phủ trong iến pháp 1992”, Chủ nhiệm đề tài: ThS. Nguyễn Thị Hạnh, Hà Nội. 146. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2009), Đề tài NCK cấp “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt đ ng của i đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Việt Nam hiện nay”, Chủ nhiệm đề tài: PGS. Thái Vĩnh Thắng, Hà Nội. 147. Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (12/2012), “Mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam trong việc đẩy mạnh công nghiệp h a, hiện đại h a đất nước , Kỷ yếu i thảo, Hà Nội. 148. Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) (2014), Phân công quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam - Lịch s , lý luận và thực tiễn, Đề tài NCKH cấp bộ, Hà Nội. 165 149. Viện khoa học tổ chức nhà nước (Bộ Nội vụ), (2006), Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam hiện nay , Kỷ yếu h i thảo khoa học. 150. Viện Nhà nước và Pháp luật, Trung tâm Khoa học xã hội và nhân văn quốc gia (1996), ình luận khoa học iến pháp nước C ng hoà x h i chủ ngh a Việt Nam năm 1992, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 151. Viện Nghiên cứu hành chính - Học viện Hành chính Quốc gia (2002), Thuật ngữ ành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 152. Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật (1993), Những vấn đề cơ bản về pháp luật, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 153. Bùi Thế Vĩnh (2008), "Một số vấn đề về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và nội dung quản lý nhà nước của chính quyền địa phương các cấp trong điều kiện xay dựng nền kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế", Kỷ yếu i thảo N i vụ, Hà Nội. 154. Đêvít Âuxb t và Tét Gheblơ (1997), Đổi mới hoạt đ ng của Chính phủ, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 155. Michael Bogdan (1994), Luật so sánh, Kluwer Norstedts Juridik Tano 156. J.M.Cohen &S.B Peterson (2002), “Phân cấp quản lý hành chính – Chiến lược cho các nước đang phát triển”, Nxb chính trị quốc gia. 157. Odd-Helge Fjeldstad (2001), “Intergovernmental Fiscal Relations trong cuốn Developing Countries: A Review of Issues, (Chr. Michelsen Institute, 2001). Bản dịch của T Nguyên Vũ & Vũ Thành Tự Anh (Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright). 158. Sören Häggroth, Curt Riabedahl và Karin Rudebeck (1997), Chính quyền địa phương Thụy Điển – truyền thống và cải cách, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 159. Martin Lombard và Gilles Dumont (2007), Pháp luật hành chính của C ng hòa Pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội 166 II TÀI LIỆU TIẾNG ANH 160. ADB (2000), To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a Competitive World. 161. Jurgen Georg Backhaus (ed.) (2012), Two Centuries of Local Autonomy, New York: Springer. 162. Evan M. Berman, et. al (eds.) (2010), Public Administration in East Asia: Mainland China, Japan, South Korea, and Taiwan, Boca Raton, FL: Taylor and Francis. 163. Ann Bowman and Richard Kearney (2011), State and Local Government, 8th ed. Boston, MA: Wadsworth. 164. Gordon L. Clark (1984), A Theory Local Autonomy, Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, No. 2. 165. Bryan A. Garner (ed.) (2009), lack’s Law Dictionary, 9th ed. St. Paul, MN: West. 166. Peter John (2001), Local Governance in Western Europe, London: Sage. 167. Janice Morphet (2008), Modern Local Government, London: Sage Publications Ltd, at 154. 168. Richard Nathan, A Note on Theories of Local Government, 169. Kenneth Newton and Jan W. Van Deth (2005), Foundations of Comparative Politics, Cambridge: Cambridge University Press. 170. Colin Turpin & Adam Tomkins (2007), British Government and the Constitution: Text and Materials, 6th ed. (Cambride: Cambridge University Press). 171. UNDP (1998), Decentralized Governance Monograph: A Global Sampling of Experiences, Management Development and Governance Division, Bureau for Policy Development. 172. David Wilson and Chris Game (2011), Local Government in the United Kingdom, 5th ed. (Basingstoke, Hampshire, UK: Palgrave Macmillan. 167 III TÀI LIỆU TIẾNG PHÁP 173. Raymond Guilien - Jean Vincent (1999), Lexique des termes juridiques, Éditions Dalloz. 174. Jacqueline Morand-Deviller (1997), Montchrestien, Cours de droit administratif, E.J.A. IV. TÀI LIỆU TRÊN INTERNET 175. Huy Anh, "S a đổi luật ngân sách nhà nước: Xóa tâm lý ỷ lại ngân sách nhà nước", Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp, truy cập ngày 1 11 2014 tại địa ch : ID=5557. 176. Ngân Hà, “Chính quyền địa phương trong iến pháp năm 2013 , Trang thông tin điện tử tổng hợp Ban Nội chính Trung ương, truy cập ngày 01 05 2014 tại địa ch : http: noichinh.vn nghien-cuu-trao-doi/201405/ chinh-quyen-dia-phuong-trong-hien-phap-nam-2013-294518. 177. Nguyễn Hữu Hải, "Phân cấp quản lý Nhà nước ở m t số nước EU", truy cập ngày 1 11 2014 tại địa ch : ly-nha-nuoc-o-mot-so-nuoc-eu.143167/ 178. Mạnh Hùng, "Thủ đô phải “xé rào” thì mới có cơ chế đặc thù", truy cập ngày 15 11 2014 tại địa ch : moi-co-co-che-dac-thu/47/3963294.epi. 179. Phạm Hữu Nghị, “Nhìn lại những chặng đường phát triển của pháp luật ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay , Truy cập ngày 16 11 2015 tại địa ch hids.hochiminhcity.gov.vn. 180. Phong Lan, "Cầu thị xem xét “xé rào” đầu tư", Việt báo, truy cập ngày 14 11 2014 tại địa ch http: vietbao.vn Kinh-te/Cau-thi-xem-xet-xe-rao- dau-tu/10912242/87. 181. Vĩnh Linh, "Cần tinh giản biên chế ở các cơ quan có khối lượng công việc ít", áo điện t giáo dục Việt Nam, truy cập ngày 17 11 2014 tại địa ch : luong--cong-viec-it-post139642.gd. 168 182. Lê Minh Thông, “Luật nước và hương ước lệ làng trong đời sống pháp lý của các c ng đồng làng x Việt Nam , truy cập ngày 16 11 2015 tại địa ch hids.hochiminhcity.gov.vn. 183. Diệp Văn Sơn, "Từ x 500 cán b đến nỗi lo “cường hào mới”, truy cập ngày 19 11 2014 tại địa ch : can-bo-den-noi-lo--cuong-hao-moi-.html. 184. =4&p_id=10208, truy cập ngày 25 11 2014 185. truy cập ngày 25 11 2014 . 186. =57:hng-ti-mt-nn-hanh-chinh-ap-ng-yeu-cu-phat-trin-kinh-t-xa-hi-trong- giai-on-mi&catid=49:tin-ve-cchc&Itemid=76, truy cập ngày 25 11 2014 187. Frederik Fleurke, Rolf Willemse, « Measuring local autonomy: A decision- making approach » truy cập ngày 26/11/2014 tại /193592.pdf?sequence=1 ; 188. “European Charter of Local Self-Government truy cập ngày 25 11 2014 tại địa ch : 189. NS, “Phân cấp quản lý NSNN theo Luật NSNN , truy cập ngày 17 11 2015 tại địa ch 9&item_id=180753667&p_details=1