Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

ăng trưởng và phát triển kinh tế, giải quyết được những vấn đề bức thiết về kinh tế - xã hội kể từ khi Luật NSNN ra đời và bắt đầu có hiệu lực từ năm 1997, đánh dấu bước đổi mới quan trọng trong lĩnh vực quản lý NSNN. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cho đến nay cũng đặt ra nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Quảng Ngãi là một tỉnh thuộc Nam Trung Bộ có nguồn thu còn hạn hẹp, trong khi nhu cầu chi cho đầu tư phát triển ngày càng lớn, đòi hỏi quản lý ngân sách cần phải được hoàn thiện. Trong thực tế các biện pháp quản lý NSNN còn những vấn đề như: Quy trình NSNN chưa được tiêu chuẩn hóa và chưa thống nhất hóa, các chỉ tiêu tài chính, ngân sách còn rất phức tạp, chưa đồng bộ, chưa tính đến sự biến đổi trong quá trình vận động...; phân cấp quản lý chưa rõ nét gây nên tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan quản lý NSNN... Do vậy, việc quản lý NSNN đôi khi xử lý chậm chạp, bị động, không phù hợp, hiệu quả chưa cao. Đây là những vấn đề bức xúc trong quản lý ngân sách hiện nay. Chính vì vậy, cần thiết phải đánh giá lại việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi và những vấn đề đặt ra từ thực tiễn do quản lý chưa đồng bộ, phân cấp chưa hợp lý, để tìm giải pháp phù hợp góp phần hoàn thiện quản lý NSNN, nhằm thực hiện được các mục tiêu kinh tế - xã hội do Đảng bộ tỉnh Quảng Ngãi đề ra. Với lý do đó, tôi chọn đề tài: "Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi" làm luận văn thạc sĩ kinh tế. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Nghiên cứu về quản lý NSNN đã có nhiều công trình của các nhà khoa học đề cập đến những khía cạnh riêng, với qui mô rộng, hẹp khác nhau, trong điều kiện thời gian khác nhau, chẳng hạn các công trình: - Đổi mới ngân sách Nhà nước của Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công Nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992. - Ngân sách Nhà nước của Lê Văn Ái, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992. - Đổi mới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2000 - 2010 của Bùi Đường Nghiêu, Nxb Tài chính, Hà Nội, 2001. - Đổi mới phân cấp NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, luận văn thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Lương Thăng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2000. Song chưa có công trình nào trực tiếp nghiên cứu một cách có hệ thống về hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Để thực hiện đề tài tôi có kế thừa một số ý tưởng của các công trình đã công bố, kết hợp với thực trạng tại địa phương để đề xuất giải pháp thiết thực góp phần vào thực tiễn quản lý ngân sách hiện nay. 3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về quy trình và phân cấp quản lý NSNN, đề xuất giải pháp hoàn thiện hai nội dung trên ở địa phương. - Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: + Phân tích luận giải những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN và sự cần thiết khách quan phải hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN. + Phân tích thực trạng việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách hiện nay ở tỉnh Quảng Ngãi, rút ra những mặt đạt được, những hạn chế và nguyên nhân. + Đề xuất những quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh. - Phạm vi nghiên cứu: Trong luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu trong phạm vi quy trình quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN, các nội dung khác của quản lý NSNN được đề cập chỉ nhằm làm rõ thêm hai nội dung trên. Phạm vi giới hạn trong thời gian 4 năm 1998, 1999, 2000 và 2001 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Cơ sở lý luận: Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật hiện hành của Nhà nước. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phương pháp luận khoa học, phương pháp diễn dịch qui nạp, phương pháp phân tích - khái quát, phương pháp hạch toán thống kê, kết hợp với khảo cứu thực tiễn và các tài liệu khác có liên quan. 5. Đóng góp mới về khoa học của đề tài - Góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn cấp tỉnh. - Phân tích làm rõ thực trạng quản lý NSNN, tìm ra những vấn đề chưa hoàn thiện trong các văn bản quy định và thực hiện chưa đúng hoặc chưa hợp lý trong tổ chức quản lý cụ thể tại địa bàn khảo sát. - Đề xuất những vấn đề có tính khả thi để hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn quản lý ngân sách, phù hợp với yêu cầu quản lý hiện nay và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội địa phương. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài - Tài liệu dùng tham khảo cho công việc nghiên cứu, giảng dạy, hoạch định các chính sách quản lý nhà nước và quản lý NSNN. - Tài liệu giúp cho các nhà quản lý ở địa phương tham khảo để vận dụng vào công tác quản lý NSNN. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn gồm 3 chương, 8 tiết. Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ SỰ CẦN THIẾT HOÀN THIỆN QUY TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước Lịch sử ra đời, tồn tại và phát triển NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế bao giờ cũng gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm Nhà nước. Sự xuất hiện của Nhà nước đòi hỏi cần phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu của mình. Đó là điều kiện cần để xuất hiện NSNN; song khái niệm NSNN ra đời khi quan hệ hàng hóa - tiền tệ phát triển mạnh, đó là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN. Ngày nay hệ thống NSNN phát triển đầy đủ ở mọi quốc gia, song quan niệm về NSNN vẫn chưa có sự thống nhất. Trong chế độ phong kiến thường chưa có các văn bản tài chính thống nhất, bao quát toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước mà việc thu, chi của Nhà nước thường rất tuỳ tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào. Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa (TBCN) ra đời nền kinh tế hàng hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp tư sản đấu tranh nhằm có được môi trường tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh. Kết quả cuộc đấu tranh đó Nhà nước TBCN đã xây dựng một thể chế tài chính mới; lúc này, các nhân tố của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bước được hình thành hoàn chỉnh; đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn bởi Nhà nước. Thuật ngữ NSNN được dùng từ đó. Theo Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996 và có hiệu lực thi hành từ năm 1997, tại Điều 1 quy định: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [19, tr. 19-20]. Hoạt động của NSNN được biểu hiện thông qua các hiện tượng, bị ràng buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chặt chẽ, đó là dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm). Đặc trưng của ngân sách: - Các khoản thu NSNN phần lớn đều mang tính chất cưỡng bức, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát [16, tr. 8-13]. NSNN khác với ngân sách của các chủ thể ở chỗ dự toán thu, chi của nó được thể chế hóa bằng luật pháp và do luật định của Nhà nước. Nguồn thu của NSNN do Luật Thuế và các văn bản khác qui định; còn chi NSNN thì căn cứ vào điều kiện kinh tế, tình hình tài chính quốc gia, nhu cầu chi và hệ thống định mức, tiêu chuẩn do cấp Nhà nước có thẩm quyền ban hành để lập dự toán chi. - Mọi hoạt động của NSNN đều là hoạt động phân phối bằng tiền của các chủ thể nào đó, tạo mối quan hệ giữa các chủ thể một bên là Nhà nước với một bên là xã hội. Như vậy, thực chất của hoạt động này là hoạt động phân phối các nguồn tài chính trong nền kinh tế - xã hội. Như vậy, bản chất của NSNN được quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ, đó là: Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN. Các khoản thu vào NSNN từ nền kinh tế phần lớn đều mang tính bắt buộc của Nhà nước, Nhà nước đã sử dụng quyền lập pháp để qui định hệ thống pháp luật tài chính và thuế khoá để động viên các nguồn lực vào tay Nhà nước. Tính chất bắt buộc các nguồn thu này không mang ý nghĩa tiêu cực, bởi vì mọi người trong diện động viên nguồn thu đều hiểu được nghĩa vụ của mình và tầm quan trọng của NSNN đối với sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội mà Nhà nước có chức năng điều hành. Các khoản chi NSNN cho hoạt động và phát triển kinh tế - xã hội mang tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Đây là nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực và khả năng tài chính của mình mà Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế - xã hội của mình. Như vậy, vai trò của Nhà nước mang yếu tố quyết định đến tính chất, qui mô hoạt động của NSNN. Về nội dung kinh tế - xã hội: Đó là các quan hệ kinh tế thuộc nội dung NSNN chỉ nảy sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, nó chịu sự điều chỉnh của Nhà nước theo những yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn lịch sử. Việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành nguồn thu của Nhà nước, dù thực hiện dưới hình thức nào, thực chất cũng là quá trình giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Phân phối nguồn lực tài chính là kết quả tài chính của các đơn vị kinh tế được chia thành hai phần, phần nộp cho NSNN và phần để lại cho các thành viên của đơn vị. Thông qua phần nộp NSNN, Nhà nước tiếp tục phân phối lại qua các khoản cấp phát ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư. Do vậy có thể thấy rằng, mối quan hệ kinh tế - xã hội của NSNN là quan hệ ở phạm vi rộng lớn liên quan đến mọi khu vực của nền kinh tế quốc dân [39]. Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính cần thiết. Song các chủ thể sản xuất - kinh doanh, các thành viên trong xã hội thì luôn đấu tranh để bảo vệ lợi ích kinh tế của mình. Nghĩa là, Nhà nước không thể dựa vào quyền lực của mình để huy động sự đóng góp của xã hội dưới bất kỳ hình thức nào, bằng mọi giá phải có giới hạn hợp lí, đó chính là việc giải quyết hài hoà lợi ích kinh tế nhà nước và xã hội. Nếu chỉ chú trọng đến lợi ích của Nhà nước mà không chú trọng đến lợi ích của xã hội thì quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời sống nhân dân bị bần cùng. Mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội. Do đó, có thể kết luận về bản chất NSNN như sau: NSNN là hệ thống các mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của mình. 1.1.2. Chức năng của ngân sách nhà nước Trong thời gian dài nhiều nhà kinh tế đều cho rằng, NSNN có hai chức năng là phân phối và giám đốc, mỗi chức năng có những đặc trưng riêng. Chức năng phân phối bao gồm: phân phối lần đầu là phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội, cùng với các nguồn tài chính khác dưới hình thức động viên các nguồn thu vào NSNN theo các luật định như thuế, phí, lệ phí và các văn bản khác, sau đó phân phối lại thông qua các khoản chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên cho nền kinh tế - xã hội. Chức năng giám đốc là hệ quả của chức năng phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức năng phân phối, chức năng giám đốc của NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu, chi NSNN, nhưng nếu chỉ nhìn nhận ở phạm vi hai chức năng trên của NSNN thì chức năng của NSNN chỉ mới có ý nghĩa quá trình phân chia số học, chưa thể hiện rõ ý nghĩa kinh tế tổng hợp và bao quát của chức năng. Bản chất, chức năng của Nhà nước quyết định bản chất, chức năng của NSNN. Hoạt động của NSNN, thực chất là hoạt động của Nhà nước trên lĩnh vực tài chính. Nhà nước ra đời và tồn tại đều phải có nguồn lực tài chính để chi tiêu, phục vụ cho việc duy trì bộ máy quản lý và phát triển kinh tế - xã hội. Chức năng của NSNN phải có nhiệm vụ thống nhất tập hợp các khoản thu và các khoản chi, sự thống nhất đó thể hiện cả hệ thống ngân sách, nghĩa là luôn giữ vững mối quan hệ và loại bỏ sự tuỳ tiện giữa thu và chi ngân sách trong phạm vi thời gian ấn định không tách rời nhau. Như vậy nguyên nhân ra đời và tồn tại của ngân sách là sự cần thiết tập hợp, cân đối thu, chi của Nhà nước; các khoản thu phải thực hiện theo luật định, các khoản chi phải dựa vào tiêu chuẩn, định mức và dự toán được cấp có thẩm quyền nhà nước phê duyệt. Việc tập hợp cân đối thu, chi ngân sách là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong lĩnh vực tài chính quốc gia; thông qua đó mà thực hiện kiểm tra, giám sát việc thu, chi ngân sách có đúng luật định và hiệu quả hay không. Từ đó ta có thể kết luận chức năng của NSNN là: - Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự toán nhà nước. - Thực hiện cân đối giữa khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước [16, tr. 8-13]. 1.1.3. Vai trò của ngân sách nhà nước Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Theo yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước thì vai trò NSNN cũng được thể hiện khác nhau tùy theo từng thời kỳ phát triển kinh tế và cơ chế quản lý tương ứng với từng thời kỳ đó. Vì vậy, vai trò của NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều hành vĩ mô và toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội. Với quan điểm đó, vai trò NSNN thể hiện nội dung cơ bản sau đây: * Huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước [16, tr. 20-190]. Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà bất cứ cơ chế kinh tế nào, hình thái kinh tế - xã hội nào cũng phải thực hiện. * Điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Trong thời kỳ kinh tế hiện vật với cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp... công cụ tài chính không phát huy được vai trò và vị trí của mình. Hoạt động tài chính luôn ở thế bị động và nặng về nguyên tắc hành chính, các quan hệ tài chính chỉ chủ yếu tác động trong phạm vi nhỏ hẹp, bản thân nguồn tài chính mang tính chất đơn điệu. Nhận thức về các quan hệ tài chính nói chung và quan hệ ngân sách nói riêng chưa thật đầy đủ, rõ ràng. Các quan hệ tài chính lúc đó chủ yếu là quan hệ thu, chi trong phạm vi tài chính nhà nước với nét đặc trưng là quan hệ giao nộp cấp phát [13, tr. 29]. - Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi: Thông qua các sắc thuế, là công cụ của NSNN và là nguồn thu chủ yếu của NSNN, có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất. Những mặt hàng sản xuất trong nước, hàng xuất khẩu cần khuyến khích và tạo điều kiện cho cạnh tranh với hàng hóa trong khu vực và trên thế giới, nhất là hiện nay Việt Nam đã bắt đầu có những động thái hòa nhập thương mại với Mỹ, thế giới, đang đứng trước thời cơ và thách thức mới; cho nên cần phải có chính sách động viên NSNN hợp lý... Chính vì thế, thông qua chính sách thuế, không chỉ tập trung nguồn thu cho NSNN mà còn góp phần thực hiện vai trò định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh [20, tr. 32]. Ngoài công cụ thuế còn có khoản thu từ nguồn vay nợ trong nước và ngoài nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề là việc sử dụng nguồn vốn vay sao cho đúng hướng, có chế độ quản lý hợp lý để có hiệu quả. Nếu không sử dụng tốt thì đây là khoản nợ lớn của ngân sách, càng làm cho ngân sách khó khăn bởi gánh nợ chi trả. Thông qua chi đầu tư của NSNN cho xây dựng, kết cấu hạ tầng như xây dựng giao thông, thủy lợi, điện, nước, bưu điện đã tạo được môi trường kết cấu hạ tầng thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh. Ngân sách còn dành vốn đầu tư để hình thành các doanh nghiệp then chốt, mũi nhọn có tác dụng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành và vùng lãnh thổ, và cuối cùng tác động đến tăng trưởng kinh tế và là một biện pháp để chống độc quyền, thực hiện các chính sách ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp sản xuất kinh doanh miền núi, chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp công ích đã tạo điều kiện hỗ trợ cho sự phát triển doanh nghiệp và góp phần điều chỉnh hoạt động kinh tế - xã hội giữa các vùng đảm bảo hợp lý hơn [2, tr. 83-86]. - Đảm bảo công bằng xã hội: Vai trò quan trọng nhất của NSNN về mặt xã hội là từ nguồn thu huy động được, NSNN chi đầu tư và phân phối thông qua dự toán chi NSNN cho các ngành và mọi lĩnh vực xã hội, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình. NSNN chi phối toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội từ tiêu dùng, thu nhập cho đến các vấn đề kinh tế, xã hội; quan hệ chi tiêu liên quan đến mọi lĩnh vực như chi cho hoạt động của bộ máy nhà nước, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chi cho giáo dục, y tế, văn hóa, xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ cho các đối tượng chính sách và chi cho nhiệm vụ xã hội khác... Những khoản chi này của NSNN thường được gom thành hai nhóm; chi thường xuyên để duy trì bộ máy nhà nước và chi phục vụ cho đầu tư phát triển. Quan hệ chi tiêu NSNN tỷ lệ tương quan giữa các nhóm, giữa các khoản mục chi tiêu, tốc độ tăng, giảm, chi thứ tự của ưu tiên cấp phát chi... không những chỉ phản ánh vấn đề có quan hệ kinh tế quan trọng mà còn có ý nghĩa giai cấp, dân tộc và các vấn đề chính trị, xã hội. - Ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát. Bằng các công cụ thu và các chính sách chi ngân sách, Nhà nước có thể điều chỉnh giá cả thị trường một cách chủ động. Mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ nhà nước có ảnh hưởng sâu sắc tới tình hình thị trường. Quản lý nhà nước về thị trường, Nhà nước tác động vĩ mô thông qua các chính sách để định hướng, tạo hành lang cho thị trường hàng hóa phát triển mạnh và ổn định. Trong trường hợp thị trường có biến động mạnh về giá cả, để đảm bảo quyền lợi cho người tiêu dùng Nhà nước sử dụng nguồn dự trữ hàng hóa và tài chính để ổn định, điều hòa quan hệ cung - cầu, bình ổn sản xuất kinh doanh. Nguồn dự trữ này hình thành từ kinh phí cấp phát của NSNN [2, tr. 95]. 1.2. QUY TRÌNH VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.2.1. Quản lý và chu trình quản lý ngân sách nhà nước Quản lý NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các chức năng của NSNN để hoạch định chính sách, chế độ; sử dụng hệ thống các phương pháp thích hợp tác động đến các hoạt động thu - chi của NSNN, làm cho chúng vận động theo yêu cầu khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng do Nhà nước đảm nhận. Quản lý NSNN được thể hiện qua việc hoạch định các chính sách, cơ chế quản lý và Luật NSNN. Việc hoạch định chính sách, cơ chế quản lý và Luật ngân sách đúng đắn sẽ tạo điều kiện phát huy tốt vai trò của ngân sách trong đời sống kinh tế, xã hội. Quản lý NSNN là nghiệp vụ quản lý vĩ mô nhưng có sự phân công, phân cấp quản lý kinh tế và hành chính, tinh thần là vừa khai thác, tạo ra và nuôi dưỡng nguồn thu, vừa phải bố trí các nguồn chi hợp lý. Tác động quản lý phải thông qua các hệ thống, các biện pháp phù hợp với đặc điểm và quy luật vận động của đối tượng quản lý và được biểu hiện qua nhiều mặt khác nhau như sau: - NSNN phải được quản lý bằng pháp luật và kế hoạch; hoạt động thu, chi của NSNN đều phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ từ khâu lập kế hoạch, thực hiện kế hoạch; xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp, của các cán bộ nhà nước trong quản lý ngân sách; việc lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra NSNN hàng năm thể hiện sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng luật và kế hoạch để quản lý ngân sách. - Quản lý NSNN sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp nhưng rất coi trọng biện pháp tổ chức - hành chính: biện pháp này bảo đảm được tính thống nhất chỉ huy, quyền lực; nó thể hiện tính luật pháp trong quản lý ngân sách vì nó bảo vệ lợi ích cộng đồng. - Quản lý NSNN là sự quản lý kết hợp yếu tố con người và yếu tố tài chính: các cơ quan Nhà nước vừa là người thụ hưởng ngân sách, vừa là người tổ chức các hoạt động ngân sách, cho nên trước hết phải quản lý con người; các hoạt động NSNN có liên quan đến tất cả các chủ thể kinh tế - xã hội, cũng là để phục vụ cho việc điều hành hoạt động của cơ quan nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội. Hoạt động ngân sách là hoạt động thu, chi của quỹ NSNN. Nhưng để hoạt động thu, chi mang lại hiệu quả tốt thì phải có chính sách, cơ chế quản lý ngân sách đồng bộ và Luật NSNN làm công cụ pháp lý quan trọng để quản lý và điều hành ngân sách. Phải nhìn nhận tính biến động của cơ chế quản lý ngân sách trong sự biến động của hoàn cảnh kinh tế, xã hội, sự biến động của chính sách ngân sách. Trên cơ sở đó, phải không ngừng hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách, làm cho nó thích ứng với sự biến động trong chính sách ngân sách. Một cơ chế quản lý ngân sách được coi là hợp lý khi các bộ phận trong cơ chế đó mang tính hệ thống đồng bộ, không triệt tiêu lẫn nhau, làm hạn chế tác dụng tích cực của cơ chế. Hệ thống các phương pháp quản lý NSNN được sử dụng đồng thời, có sự tác động, hỗ trợ, kiểm soát lẫn nhau như chính sách động viên, chi đầu tư phát triển, phân cấp ngân sách, cân đối ngân sách, quy trình ngân sách... trong đó, hai nội dung căn bản là: quy trình ngân sách và phân cấp quản lý NSNN giữ vai trò quan trọng trong hệ thống quản lý ngân sách. Quy trình ngân sách là quá trình ngân sách. Theo Luật Ngân sách quy định thẩm quyền của các cấp chính quyền, cơ quan nhà nước, trình tự thời gian về phân bổ, quyết định ngân sách và quyết toán ngân sách trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Quy định này vừa tạo sự chủ động cho chính quyền các cấp, vừa đề cao vai trò, trách nhiệm của các địa phương trong việc thực hiện có hiệu quả ngân sách của cấp mình. Phân cấp quản lý ngân sách là giải quyết tất cả các mối quan hệ (giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa phương) có liên quan tới hoạt động của NSNN. Đó là thực hiện quản lý thống nhất NSNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có phân công trách nhiệm, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp; trong đó có nội dung phân giao nhiệm vụ thu, chi. Sự tồn tại của hệ thống NSNN bao gồm NSTW và NSĐP đã dẫn đến yêu cầu tất yếu là phải phân cấp quản lý cho mỗi cấp chính quyền nhà nước về nhiệm vụ, quyền hạn đối với các vấn đề thuộc về NSNN để NSNN ngày càng đạt hiệu quả cao hơn. 1.2.2. Quy trình ngân sách nhà nước Quy trình NSNN bao gồm lập, chấp hành và quyết toán ngân sách; đó là quá trình từ khi hình thành ngân sách cho tới khi kết thúc để chuyển sang ngân sách mới. * Lập NSNN là một trong những giai đoạn quan trọng nhất của quy trình ngân sách. Chính trong giai đoạn này các vấn đề về khối lượng ngân sách, về chính sách thuế, chính sách vay nợ và tiền tệ cho năm sau được xem xét, quyết định. Lập ngân sách thực chất là dự toán các khoản thu, chi của ngân sách trong một năm ngân sách. Dự toán NSNN là dự toán tổng hợp phản ánh và đáp ứng những yêu cầu cơ bản về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và những yêu cầu về mặt tài chính của bộ máy nhà nước. Khi việc dự toán thu, chi đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội nói chung và thực hiện ngân sách nói riêng. Do đó lập dự toán NSNN hàng năm phải dựa vào những căn cứ sau: - Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh; chi tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên của từng vùng như dân số theo vùng lãnh thổ, biên chế, các chỉ tiêu về kinh tế - xã hội... do cơ quan có thẩm quyền thông báo với từng Bộ, ngành, địa phương và đơn vị cơ sở. - Các luật, pháp lệnh thuế, chế độ thu; chế độ tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định; các chế độ, chính sách hiện hành làm cơ sở lập dự toán chi NSNN năm, trường hợp cần sửa đổi, bổ sung phải được nghiên cứu và ban hành trước thời điểm lập dự toán NSNN. - Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp quản lý ngân sách. - Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu. - Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách và văn bản hướng dẫn của các bộ. - Số kiểm tra về dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thông báo. - Tình hình dự toán ngân sách các năm trước [5]. - Vào thời điểm quy định trước khi năm ngân sách bắt đầu thì Bộ Tài chính thông báo về yêu cầu và nội dung lập dự toán thu, chi tài chính và ngân sách cho năm tới; chậm nhất là ngày 10/7 năm trước. Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn, cũng như điều kiện cụ thể của mình, các đơn vị và cơ quan lập dự toán thu, chi tài chính, gửi cho Bộ Tài chính. Sau khi nhận được tài liệu của các đơn vị, cơ quan, Bộ Tài chính tiến hành tổng hợp và lập ngân sách cho năm tài chính tới để báo cáo Chính phủ, kèm theo thuyết minh và những vấn đề cần thiết [16]. Các cấp chính quyền và cơ quan chuyên môn ở địa phương căn cứ vào nhiệm vụ cấp mình, hệ thống luật, pháp lệnh, các chế độ, thu, chi, tiêu chuẩn định mức; những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, ngân sách; tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung từ ngân sách cấp trên; số kiểm tra về dự toán ngân sách (do Bộ Tài chính thông báo quý II và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh thông báo cho UBND huyện và xã) và tình hình thực hiện dự toán ngân sách năm trước để tổ chức lập dự toán cấp mình. Cơ quan tài chính các cấp có nhiệm vụ tổ chức làm việc với UBND cấp dưới, các cơ quan, đơn vị cùng cấp về dự toán ngân sách; có quyền yêu cầu bố trí lại những khoản thu, chi trong dự toán chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, chưa hợp lý, chưa tiết kiệm, chưa phù hợp với khả năng ngân sách và định hướng phát triển kinh tế - xã hội. UBND hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc, chính quyền cấp dưới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý; trình Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương (NSĐP) và phương án phân bổ ngân sách cấp mình; báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên dự toán NSĐP và kết quả phân bổ dự toán ngân sách cấp mình đã được HĐND cùng cấp quyết định. Trên cơ sở nhiệm vụ ngân sách cả năm gồm nội dung tổ chức thu NSNN và bố trí cấp phát kinh phí của NSNN, cơ quan quản lý thu (thuế, hải quan) lập dự toán thu ngân sách quý có chia ra khu vực kinh tế, địa bàn và đối tượng thu chủ yếu là hình thức thu: các đơn vị thụ hưởng ngân sách lập dự toán, chi quý, chi tiết theo mục lục NSNN gửi cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quản lý cấp trên tổng hợp, lập dự toán chi ngân sách quý (chia ra tháng). Dự toán thu, chi gửi cơ quan tài chính đồng cấp trước ngày 10 của tháng cuối quý. Việc xem xét và thảo luận ngân sách được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội; sau khi thảo luận và thông qua, Quốc hội sẽ ra nghị quyết về việc phê chuẩn ngân sách, nghị quyết này trở thành văn bản luật, mọi tổ chức và cá nhân đều có nghĩa vụ chấp hành. - Thông báo ngân sách là bước cuối cùng của quá trình hình thành ngân sách được thực hiện sau khi có quyết định nghị quyết phê chuẩn ngân sách của Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính giao hướng dẫn nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các bộ, ngành, địa phương để thực hiện. * Chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hòa các biện pháp kinh tế, tài chính và biện pháp hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong dự toán NSNN trở thành hiện thực [26]. Chấp hành ngân sách được thực hiện khi năm ngân sách bắt đầu và ngân sách được triển khai; nội dung chủ yếu là tổ chức thu, quản lý nguồn thu NSNN và cấp phát kinh phí của NSNN. Việc chấp hành NSNN thuộc về tất cả pháp nhân và thể nhân dưới sự điều hành của Bộ Tài chính. Thực chất của tổ chức chấp hành thu, chi ngân sách là việc tìm kiếm, sử dụng các biện pháp có hiệu quả nhất để thắng lợi các nhiệm vụ chấp hành ngân sách đặt ra. - Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch thu ngân sách: + Dựa vào kế hoạch thu hàng năm đã được Quốc hội thông qua, căn cứ vào tình hình thực tế sản xuất kinh doanh, tình hình kinh tế hoạch định kế hoạch thu hàng quý, hàng tháng phù hợp. Đồng thời phân bổ, giao nhiệm vụ thu hàng quý, tháng cho từng ngành, từng đơn vị và cho từng cán bộ làm công tác thu nộp. + Tổ chức các biện pháp kinh tế, tài chính, các biện pháp, các nghiệp vụ nhằm hoàn thành kế hoạch thu NSNN, củng cố, kiện toàn bộ máy thu thống nhất từ trung ương đến địa phương, đảm bảo bộ máy gọn nhẹ nhưng đạt hiệu suất công tác cao. Cụ thể hóa các chính sách, chế độ, luật lệ thu của Nhà nước và hướng dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị sản xuất kinh doanh thực hiện, nghiên cứu đề xuất các biện pháp kiểm tra thu nộp và tổ chức lực lượng thực hiện công tác kiểm tra đôn đốc thu nộp đối với từng cơ sở hoạt động sản xuất kinh doanh. Xác lập mối liên hệ về mặt nghiệp vụ đối với các cơ quan liên quan trong quá trình chấp hành kế hoạch thu NSNN: kịp thời nắm bắt và xử lý thông tin cần thiết trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh cũng như trong lĩnh vực thu nộp [26, tr. 347-351-352]. - Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch chi ngân sách: + Xác lập quỹ cấp phát NSNN theo những mục tiêu mà kế hoạch chi đã đặt ra nhằm đảm bảo tính chủ động trong quá trình cấp phát. + Kiểm tra soát xét tình hình tồn quỹ ngân sách đề xuất các biện pháp giải quyết, trên cơ sở đó tổ chức việc cấp phát một cách kịp thời, chặt chẽ, tránh mọi sơ hở gây lãng phí, tham ô làm thất thoát tài sản của Nhà nước. - Bằng các biện pháp nghiệp vụ, cơ quan tài chính cụ thể hóa và hướng dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị thi hành. Cơ quan tài chính có trách nhiệm thường xuyên kiểm tra tình hình sử dụng nguồn vốn của ngân sách đối với các cấp, các ngành, các đơn vị._. nhằm làm cho việc sử dụng nguồn vốn của ngân sách đúng mục đích, tiết kiệm đạt hiệu quả cao. - Tham mưu cho Nhà nước điều phối nguồn vốn cấp phát của ngân sách khi những nhu cầu đột xuất không nằm trong dự kiến kế hoạch chi nhưng đòi hỏi phải đáp ứng. Tổ chức đánh giá tình hình chấp hành kế hoạch chi và kịp thời đề xuất những biện pháp khắc phục những tồn tại. Đồng thời thông báo kịp thời tình hình cấp phát, tình hình tồn quỹ ngân sách cho các cấp có thẩm quyền theo chế độ báo cáo qui định [26, tr. 356], [28]. * Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong quy trình NSNN. Thông qua quyết toán NSNN có thể cho ta thấy bức tranh toàn cảnh hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước trong thời gian qua, tình hình hoạt động NSNN với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước. Từ đó rút ra kinh nghiệm trong việc quản lý điều hành NSNN. Các đơn vị dự toán các cấp I, II, III và đơn vị dự toán cấp dưới của cấp III, cơ quan tài chính các cấp; KBNN; cơ quan thu đều là đối tượng thực hiện kế toán NSNN. Trình tự lập, phê chuẩn và gửi báo cáo quyết toán thu, chi NSNN hàng năm của ngân sách các cấp chính quyền địa phương như sau: + Ban Tài chính xã có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách hàng năm của xã trình UBND xã, UBND xã trình HĐND xã phê chuẩn xem xét để gửi Phòng Tài chính huyện. + Phòng Tài chính huyện có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách xã; lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện; tổng hợp báo cáo thu NSNN trên địa bàn huyện; quyết toán thu, chi ngân sách huyện (gồm thu, chi ngân sách cấp huyện và thu, chi ngân sách xã) trình UBND huyện, UBND huyện trình HĐND huyện phê chuẩn xem xét để gửi Sở Tài chính - Vật giá. + Sở Tài chính - Vật giá có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách huyện; lập báo cáo thu NSNN trên địa bàn tỉnh và báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách tỉnh (bao gồm: thu, chi ngân sách cấp tỉnh; thu, chi ngân sách cấp huyện) trình UBND, UBND tỉnh trình HĐND tỉnh phê chuẩn xem xét để gửi Bộ Tài chính và gửi cơ quan kiểm toán nhà nước khu vực. Công tác kiểm tra, kiểm toán, công tác kế toán ngân sách được thực hiện thường xuyên là một biện pháp bảo đảm cho các quy định về kế toán được chấp hành nghiêm chỉnh và số liệu kế toán được báo cáo đầy đủ, trung thực, chính xác và khách quan. Các báo cáo quyết toán thu, chi đơn vị ngân sách của đơn vị dự toán các cấp và báo cáo quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn, phải được cơ quan kiểm toán nhà nước kiểm toán. 1.2.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách thực chất là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc sử dụng NSNN, cụ thể là: - Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu, chi quản lý NSNN. - Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách các cấp chính quyền. - Giải quyết mối quan hệ trong quy trình ngân sách. Theo Luật NSNN hiện hành, mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách tương ứng với 4 cấp chính quyền là 4 cấp ngân sách: Ngân sách Trung ương (NSTW), ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã. Cả 4 cấp ngân sách này hợp thành một thể thống nhất là hệ thống NSNN, trong đó NSTW giữ vai trò chủ đạo, ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã lồng ghép vào nhau và hợp thành NSĐP. Nhằm phát huy vai trò chủ động, sáng tạo của địa phương về mặt quản lý ngân sách cần phải phân cấp, phân quyền phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng cấp, phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo điều kiện cho địa phương khai thác nguồn thu và bố trí kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn, khắc phục tư tưởng ỷ lại, thụ động, trông chờ của địa phương đối với trung ương. Trong điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, những nhiệm vụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô nền kinh tế - xã hội sẽ ngày càng trở nên phức tạp đối với chính quyền nhà nước trung ương, nên việc phân cấp quản lý ngân sách với sự tồn tại NSĐP là hoàn toàn phù hợp với điều kiện, hình thái tổ chức nhà nước và Hiến pháp nước ta, phân cấp quản lý ngân sách theo cấp chính quyền sẽ tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và đảm nhận các nhiệm vụ chi được giao. Phân cấp ngân sách không chỉ dừng lại ở việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách mà còn giải quyết tất cả các mối quan hệ về kinh tế - tài chính giữa các cấp chính quyền địa phương. Do đó, nó là công việc của chính các cấp chứ không phải chỉ là công việc điều hành riêng trong nội bộ của ngành tài chính [33]. * Nội dung phân cấp quản lý NSNN: Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hướng tập trung cần thiết NSTW để phát huy vai trò chủ đạo, chi phối trong toàn bộ hệ thống NSNN. Đồng thời mở rộng hơn quyền chủ động NSĐP trong bảo đảm nguồn thu và nhiệm vụ chi. Quá trình đó giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền các cấp trong quản lý ngân sách, với ý nghĩa đó phân cấp ngân sách phải bao gồm các nội dung sau: Thứ nhất là quan hệ về mặt chế độ, chính sách. Trong phân cấp quản lý ngân sách phải phân định rõ cấp chính quyền nào được ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chỉ tiêu ngân sách ban hành những loại chế độ nào. Những vấn đề này phải được quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn mỗi cấp tức là cấp trung ương thì phạm vi thực hiện đến đâu, cấp địa phương thì quyền xử lý ở phạm vi mức độ giới hạn nào trong hoạt động ngân sách. NSĐP vừa thể hiện tính chủ động, độc lập, vừa là sự chấp hành. Các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn mỗi cấp ngân sách tuy phân định phạm vi, giới hạn nhưng chúng có mối quan hệ khăng khít và thống nhất toàn quốc. Nếu không chấp hành nghiêm chỉnh trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách thì sẽ xảy ra mâu thuẫn giữa yêu cầu xử lý các điều kiện cụ thể ở địa phương và khắc phục được tính chất quan liệu cứng nhắc của các quy định từ trung ương. Thứ hai là quan hệ vật chất. Quan hệ vật chất trong việc phân giao nhiệm vụ chi và nguồn thu cũng như quyền hạn trong cân đối ngân sách các cấp chính quyền nhà nước rất phức tạp vì luôn vấp phải những khó khăn do sự biến động của khối lượng nguồn thu, vì nguồn thu phụ thuộc lớn vào tình trạng kinh tế của mỗi địa phương, nguồn thu ở mỗi địa phương chênh lệch nhau đều có ảnh hưởng đến việc chi tiêu khác nhau. Rõ ràng quá trình chấp hành NSNN đều có đụng chạm đến quyền hạn và lợi ích của các cấp chính quyền, có thể nói đây là mâu thuẫn luôn có trong sự thống nhất lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương, làm dịu đi tính phức tạp, không để gia tăng mâu thuẫn trong quan hệ vật chất. Cho nên khi ban hành chế độ phân chia vật chất chú trọng đến đặc điểm, khả năng của địa phương trong khai thác nguồn thu. Thứ ba là quan hệ về quản lý. Quan hệ quản lý trong quy trình NSNN, từ khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách, các mối quan hệ quản lý này phải được phân định rõ theo cấp ngân sách trong quá trình vận động ngân sách, nghĩa là các nội dung quản lý mỗi cấp phải được tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa thành hệ thống. Có như vậy sẽ khắc phục tình trạng bao biện ôm đồm, bỏ lơi nhiệm vụ của chính quyền cấp trên, gây phức tạp cho chính quyền cấp dưới, gây thiệt hại to lớn cho kinh tế đất nước [32]. Ba nội dung phân cấp quản lý có mối quan hệ khăng khít, các chế độ, chính sách quyết định đến quyền hạn, lợi ích, vật chất mỗi cấp ngân sách. NSĐP được phân giao cụ thể các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền như: - Về phân cấp nguồn thu: + Theo Luật NSNN quy định các khoản thu NSĐP gồm: các khoản thu được tập trung vào ngân sách cấp mình 100% và các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách các cấp. Quy định của cơ chế phân cấp NSNN, các khoản thu được để lại 100% cho NSĐP như: - Tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với các doanh nghiệp. Tiền thuê và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước - do ngân sách tỉnh thu. + Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài hoặc từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển từ nước ngoài (ODA) thuộc ngân sách cấp nào thì ngân sách cấp đó thu... Tùy theo yêu cầu tình hình kinh tế - xã hội và nhiệm vụ chi trên từng địa bàn, ngân sách các cấp trung ương, tỉnh, huyện có nhiệm vụ chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới, ngược lại ngân sách các cấp, tỉnh, huyện, xã (phường, thị trấn) còn có một phần được bổ sung từ ngân sách cấp trên trực tiếp. Phần được bổ sung thu ngân sách này là các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách. Đây là các khoản thu khá phức tạp và cơ chế phân cấp ngân sách đã quy định cho phép điều hòa theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách. Các khoản thu này như: + Đối với các doanh nghiệp do Trung ương quản lý bao gồm thu thuế giá trị gia tăng (trừ thuế giá trị gia tăng hàng hóa xuất nhập khẩu), thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể đơn vị hạch toán toàn ngành), các khoản thu thuế sử dụng vốn NSNN, thu hoàn vốn chênh lệch giá và thu khác... phân cấp nhiệm vụ thu do tỉnh đảm nhiệm và được phân chia tỷ lệ phần trăm giữa NSTW và ngân sách tỉnh theo quy định của Trung ương (không phân chia cho ngân sách huyện). + Đối với các doanh nghiệp do địa phương quản lý và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài bao gồm thu thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thu sử dụng vốn NSNN, thu hoàn vốn chênh lệch giá và các khoản thu khác phân cấp cho tỉnh thì do tỉnh thu và được điều tiết toàn bộ cho ngân sách tỉnh, không điều tiết cho ngân sách huyện. Thuế sử dụng đất nông nghiệp phân cấp cho huyện thu và được phân chia tỷ lệ phần trăm cho ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã. Mức phân chia cho các cấp ngân sách được xác định căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương. + Thu từ khu vực ngoài quốc doanh bao gồm thuế doanh thu (thuế GTGT), thuế lợi tức (thuế thu nhập doanh nghiệp), thuế tài nguyên, thuế môn bài, thuế sát sinh, thu khác phân giao nhiệm vụ cho cả tỉnh và huyện nhưng chủ yếu là huyện thu, nguồn thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm cho cả ba cấp ngân sách địa phương (tỉnh, huyện, xã) theo tỷ lệ nhất định. Thu phí và lệ phí phân cấp thuộc nhiệm vụ thu của ngân sách tỉnh, huyện, xã, cấp nào thu thì ngân sách cấp đó được hưởng 100%... Những nguồn thu lớn và tập trung được phân cấp thu cho ngân sách tỉnh đảm nhận nhằm thực hiện chức năng quan trọng của ngân sách tỉnh. Chỉ có Chính phủ mới được quyền quy định điều chỉnh các khoản thu chi, từng cấp ngân sách, quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa NSTW và ngân sách tỉnh và mức bổ sung của NSTW cho ngân sách tỉnh. - Phân cấp nhiệm vụ chi: Chế độ tiêu chuẩn, định mức chỉ tiêu do Chính phủ hoặc Chính phủ ủy quyền cho Bộ Tài chính quy định áp dụng thống nhất trong cả nước. Luật NSNN quy định chi NSNN chỉ được thực hiện chi khi có đủ ba điều kiện là: Một là, đã có trong dự toán ngân sách được duyệt Hai là, đúng chế độ tiêu chuẩn định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định. Ba là, đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền chuẩn chi. Ngoài ra từng khoản chi trong phạm vi địa phương cũng được phân cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã một cách cụ thể. Các nhiệm vụ chi được phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương như: + Chi đầu tư XDCB các hạng mục công trình cấp tỉnh là nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh. Riêng các khoản, chi xây dựng kết cấu hạ tầng huy động góp từ các tổ chức, cá nhân thì cấp ngân sách nào huy động, cấp đó đảm nhiệm chi. + Chi vốn lưu động cho các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) địa phương do ngân sách tỉnh chi. Đối với sự nghiệp kinh tế bao gồm chi sự nghiệp nông nghiệp, sự nghiệp thủy lợi, sự nghiệp giao thông, sự nghiệp kiến thiết thị chính, phân cấp chi cho cả ngân sách tỉnh, huyện, xã. Các khoản chi sự nghiệp đó cho các công trình thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách cấp đó đảm nhiệm chi. Sự nghiệp giáo dục - đào tạo, sự nghiệp y tế, khoa học - công nghệ, môi trường phân cấp cho ngân sách tỉnh đảm nhiệm chi thông qua phương thức cấp phát ủy quyền cho các huyện. + Chi quản lý hành chính bao gồm chi quản lý nhà nước, chi hoạt động cho khối Đảng, đoàn thể, hiệp hội thuộc cấp nào quản lý thì phân cấp ngân sách cho cấp đó chi bao gồm phân cấp nhiệm vụ chi cho cả cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã...[1]. 1.3. YÊU CẦU HOÀN THIỆN QUY TRÌNH VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Luật NSNN đảm bảo nguyên tắc tập trung, dân chủ và yêu cầu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia của Nhà nước, có phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp là nội dung đổi mới cơ bản trong quản lý NSNN. Triển khai theo nội dung đó là những công việc hết sức phức tạp, đòi hỏi phải có quá trình nghiên cứu, rút kinh nghiệm, chu chỉnh để không ngừng hoàn thiện các chính sách, không ngừng nâng cao vai trò chủ đạo NSNN trong hệ thống tài chính, là cơ sở vật chất quan trọng đảm bảo cho Nhà nước thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của mình là quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Muốn vậy, vấn đề đòi hỏi khách quan hiện nay là phải không ngừng hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN theo những nội dung chủ yếu sau: 1.3.1. Yêu cầu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhằm phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp trong quản lý ngân sách nhà nước Việc phân định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp chính quyền trong quản lý ngân sách, cụ thể thông qua việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách mỗi cấp chính quyền. Tổ chức quản lý theo hướng đảm bảo tập trung các nguồn thu lớn vào NSTW để thực hiện nhiệm vụ chi quan trọng có tính chất điều chỉnh vĩ mô của cả nền kinh tế, chi NSĐP được phân giao cụ thể, rõ ràng, ổn định các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền địa phương. Với phương châm đó, việc phân cấp quản lý phải phân định rõ phạm vi của vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm quyền hạn của NSTW và NSĐP trong hệ thống ngân sách. Trong việc phân định đó phải phân biệt rõ hai mặt của một vấn đề quản lý ngân sách: Một là, phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong quản lý NSNN; phải có hệ thống pháp luật về NSNN, trong đó xác định rõ vai trò, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cơ quan như: cơ quan kho bạc nhà nước (KBNN), cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cơ quan chủ quản... gắn với vấn đề lập và tổng hợp dự toán ngân sách, thu, nộp và quản lý quỹ ngân sách; quy định chi và chuẩn chi quyết toán và thẩm tra quyết toán NSNN, phải thể chế hóa những nội dung về quản lý và điều hành NSNN thành các quy phạm cụ thể trong luật NSNN, nguyên tắc thống nhất đòi hỏi mọi chế độ chính sách về NSNN phải do chính quyền trung ương quy định, các cấp chính quyền địa phương chỉ có nhiệm vụ chấp hành, nghiêm cấm mọi sự vi phạm; trường hợp chính sách, chế độ do nhà nước trung ương quy định không phù hợp với điều kiện cụ thể ở một địa phương nào đó thì chính quyền địa phương phải kịp thời phản ánh và đề xuất phương án xử lý. Ngoài việc tuân thủ các chế độ, chính sách NSNN của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương phải kịp thời phản ánh và đề xuất phương án xử lý. Ngoài việc tuân thủ các chế độ, chính sách NSNN của chính quyền trung ương, thì chính quyền địa phương cũng được ban hành các quy định, quyết định về quản lý ngân sách có tác dụng trong phạm vi địa phương nhưng được phép của chính quyền trung ương và thống nhất với chế độ, chính sách chung của Nhà nước như định mức, tiêu chuẩn quan trọng do Nhà nước Trung ương thống nhất quản lý ban hành; một số khoản thu, chi nhỏ ít quan trọng có thể giao cho chính quyền địa phương quy định [6]. Hai là, phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách mỗi cấp chính quyền: Vai trò chủ đạo của chính quyền nhà nước Trung ương và của NSTW phải được thể hiện trước hết ở việc tập trung phần lớn các nguồn thu tài chính vào tay nhà nước Trung ương để phát huy thế mạnh cả nước, đáp ứng các mục tiêu chiến lược của quốc gia, hỗ trợ cho các địa phương, tạo sự phát triển kinh tế - văn hóa đồng đều trên cả nước theo cơ cấu hợp lý. Còn NSĐP cũng được phân giao cụ thể về nguồn thu và nhiệm vụ chi để chính quyền địa phương có điều kiện vật chất thực hiện tốt nhiệm vụ, chức năng theo luật định [12]. Theo quy định của luật NSNN, nguồn thu mỗi cấp gồm các khoản thu được tập trung vào ngân sách cấp mình 100% và các khoản thu được phân chia theo tỉ lệ phần trăm giữa ngân sách các cấp. Chính phủ quy định cụ thể tỉ lệ (%) phân chia các khoản thu giữa NSTW với ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và mức bổ sung của NSTW cho NSĐP. UBND tỉnh quy định cụ thể tỉ lệ (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách cấp tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xã,, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách từng xã, thị trấn. Tỷ lệ phân chia các khoản thu ổn định từ 3 đến 5 năm sẽ làm cho quyền của mỗi cấp về quản lý ngân sách được nâng lên; tự quyết định ngân sách cấp mình, được thu các khoản đóng góp tự nguyện, ngân sách cấp tỉnh được vay trong nước để đầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội. Một sự đảm bảo công bằng giữa các địa phương là việc phân cấp nguồn thu phải căn cứ vào nhiệm vụ chi, nhưng không được vượt quá nhu cầu chi. Thực hiện được điều này đòi hỏi vai trò điều hòa của Nhà nước Trung ương thông qua cơ chế tài trợ để khắc phục khó khăn cho địa phương có nguồn thu ít, đồng thời các địa phương phải tăng cường trách nhiệm, quyền hạn hơn trong quan hệ vật chất. 1.3.2. Yêu cầu hoàn thiện nội dung quy trình ngân sách nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước Hoàn thiện nội dung quy trình quản NSNN là vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa để không ngừng từng bước đổi mới và nâng cao dần chất lượng và hiệu quả quản lý NSNN phù hợp với mục tiêu chung trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Để thực hiện yêu cầu quan trọng đó cần cải tiến và hoàn thiện những vấn đề chủ yếu sau: Một là, hoàn chỉnh, đảm bảo tính khoa học và tiên tiến của hệ thống chính sách, chế độ và tiêu chuẩn định mức thu, chi NSNN. Chất lượng và hiệu quả quản lý NSNN, trước hết phụ thuộc rất lớn vào phạm vi điều chỉnh của Luật Ngân sách và nhiều chính sách hướng dẫn thực hiện NSNN, cho nên quy trình ngân sách nói chung phải được tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa, phải xây dựng công nghệ quản lý ngân sách phù hợp với thực tế tình hình kinh tế - xã hội để tăng tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách như: thu ngân sách phải tập trung có trọng điểm, không được tùy tiện, chi ngân sách phải chủ động, không phải chịu sức ép phi tài chính trong khi điều hành. Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập, chấp hành và quyết toán) phải rõ mục đích sử dụng, có giá trị phân tích. Đặt công tác lập ngân sách đúng vị trí quan trọng của nó, chấm dứt tình trạng tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong việc lập dự toán thu, chi tài chính của đơn vị, cơ quan... Muốn vậy, trong quản lý ngân sách đòi hỏi phải tiến hành một loạt biện pháp đồng bộ như hoàn chỉnh chế độ, chính sách, có định hướng dứt khoát thể hiện trong chính sách tài khóa, ngoài ra còn tiến hành hoàn chỉnh các mối quan hệ giữa các cơ quan hữu quan để tạo môi trường thuận lợi trong hoạt động ngân sách. Hai là, tổ chức thu NSNN và bố trí cấp phát kinh phí của NSNN cho các nhu cầu đã được phê duyệt. Tổ chức hệ thống thu NSNN chủ yếu tập trung mọi khoản thu do ngành thuế quản lý thống nhất. Cải tiến phương pháp thu và nộp thuế, đồng thời thường xuyên nâng cao công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý thu ngân sách, trang bị các phương tiện, thiết bị làm việc, cải tiến, điều chỉnh và cơ cấu hợp lý hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi NSNN phù hợp với từng địa bàn, xác định đúng đắn cơ cấu chi NSNN cả về tỷ lệ định lượng và kết cấu định tính. Ba là, hoàn thiện chế độ kế toán và quyết toán NSNN, xây dựng quy chế kiểm tra, kiểm soát, thanh tra, kiểm toán có phân định nhiệm vụ, trách nhiệm rõ ràng, tránh chồng chéo, giẫm đạp lên nhau giữa các cơ quan chức năng. Quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn trong duyệt toán thu, chi ngân sách của các cơ quan tài chính và chính quyền địa phương các cấp. 1.3.3. Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhằm vận hành đồng bộ hệ thống ngân sách địa phương Quan hệ về quản lý trong quy trình vận động của NSNN từ khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách luôn gắn kết không tách rời với quá trình thực hiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách. Sự tồn tại của hệ thống NSNN là sự tồn tại thống nhất cơ bản về phân giao nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền và các cơ quan chức năng các cấp đối với các vấn đề thuộc về NSNN. Luật NSNN đã xử lý khá căn bản quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền. Quan hệ ngân sách giữa Trung ương và địa phương được điều chỉnh theo luật, NSTW giữ vai trò chủ đạo, đồng thời thực hiện nguyên tắc phân định rõ các nguồn thu, nhiệm vụ chi đối với NSĐP. Quá trình đó luôn đảm bảo nguyên tắc thống nhất tập trung dân chủ trong tổ chức hệ thống ngân sách, xuyên suốt từ trung ương xuống địa phương về chế độ, chính sách, định mức, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp quản lý ngân sách. Đó là điều kiện quan trọng để đưa mọi hoạt động thu, chi của NSNN ở các cấp vào nề nếp theo đúng quỹ đạo quản lý kinh tế - tài chính của Nhà nước. Có như vậy mới khắc phục tình trạng chồng chéo, cục bộ thiếu nhất quán và không bao quát các mặt trong quản lý ngân sách của các cấp, phát huy thế chủ động sáng tạo và đảm bảo tính độc lập tương đối của NSĐP, khai thác nuôi dưỡng nguồn thu và bố trí chỉ tiêu hợp lý. Để vận hành đồng bộ hệ thống NSĐP phải thực hiện các yêu cầu sau: - Quản lý NSNN phải quán triệt chính sách đổi mới chung về kinh tế - xã hội, vừa phải theo kịp tiến trình của công cuộc cải cách kinh tế - xã hội. Đổi mới chính sách ngân sách gồm các nội dung lớn như đổi mới chính sách thu, chính sách chi, chính sách phân cấp quản lý ngân sách... - Chính sách thu ngân sách phải được linh hoạt theo biến động của nền kinh tế. Trong đó, hệ thống thuế cần được xây dựng hoàn chỉnh, tránh tình trạng chồng chéo, trùng lắp và phải bảo đảm sự công bằng giữa các thành phần kinh tế. - Chi ngân sách phải dựa trên nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả, áp dụng nguyên tắc thắt chặt hay nới lỏng tùy theo điều kiện kinh tế - xã hội mỗi thời kỳ hoặc yêu cầu điều hành nội dung có tính chất vĩ mô, phải hướng vào tạo môi trường thuận lợi cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Xã hội hóa một số khoản chi thường xuyên và thực hiện thống nhất định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi. - Tổ chức, cải tiến lại hệ thống bộ máy và quy trình cấp phát của cơ quan tài chính, ngân hàng. 1.3.4. Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhằm hạn chế thất thoát, lãng phí trong quản lý ngân sách nhà nước Thực hiện triệt để nguyên tắc tiết kiệm; thu, chi theo dự toán, chế độ, định mức, hạn chế thất thoát, lãng phí, chống tham nhũng NSNN là nhằm nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách quản lý và điều hành NSNN. Nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách luôn gắn liền với công tác tổ chức lại nguồn thu, cơ cấu lại nội dung chi, đẩy mạnh công tác xã hội hóa, cải tiến công nghệ quản lý, đổi mới quy trình lập, chấp hành, cấp phát, thanh toán và quyết toán NSNN. Muốn vậy phải thể chế hóa nội dung về quản lý và điều hành NSNN thành các quy phạm quy định cụ thể theo luật NSNN. Cụ thể là phải xây dựng đồng bộ, thống nhất quan hệ chặt chẽ giữa các khâu của quy trình và phân cấp quản lý ngân sách, những thể chế này phải được chấp hành nghiêm chỉnh, các quy phạm đó từng bước phải được hoàn thiện dần theo sự phát triển và yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội cả nước. Hoàn thiện các quy phạm quy định cụ thể sẽ tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong quản lý NSNN, thể hiện qua các biện pháp chấn chỉnh xây dựng định mức, chỉ tiêu tài chính, cấp phát kinh phí, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát ngân sách. Từ đó tạo nên chuỗi quản lý chặt chẽ khép kín trong các khâu, như thế sẽ góp phần đẩy lùi nạn tiêu cực làm thất thoát, lãng phí NSNN. Chương 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC QUY TRÌNH VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở TỈNH QUẢNG NGÃI (1998 - 2001) 2.1. ĐẶC ĐIỂM CHỦ YẾU CỦA TỈNH QUẢNG NGÃI CHI PHỐI HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỊA PHƯƠNG 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội 2.1.1.1. Đặc điểm tự nhiên Quảng Ngãi là tỉnh thuộc miền Nam Trung Bộ, được tái lập tháng 7 năm 1989 sau khi tách tỉnh Nghĩa Bình, phía bắc giáp tỉnh Quảng Nam, tây giáp tỉnh KonTum, nam giáp tỉnh Bình Định, đông giáp biển Đông. Tỉnh Quảng Ngãi có tổng diện tích tự nhiên là: 5.860 km2, gồm 13 huyện, thị. - Khu vực miền núi: Có diện tích tự nhiên là: 1.896,22 km2, gồm 5 huyện là: Sơn Hà, Trà Bồng, Minh Long, Sơn Tây, Ba Tơ. - Khu vực đồng bằng: Có diện tích tự nhiên là: 3.225,32 km2, gồm 7 huyện, thị xã: Bình Sơn, Sơn Tịnh, thị xã Quảng Ngãi, Tư Nghĩa, Nghĩa Hành, Mộ Đức, Đức Phổ. - Khu vực hải đảo: Có huyện Lý Sơn, diện tích tự nhiên là: 9,97 km2, nằm cách bờ biển thuộc tỉnh 54 km. Địa hình tỉnh bố cục khá phức tạp; các con sông chảy theo hướng từ Trường Sơn đổ ra biển do đổ dốc từ tây sang đông cắt ngang địa phận tỉnh nhiều phần, trong đó có các sông chính là: Trà Bồng, Trà Khúc, Trà Câu và sông Vệ. Bờ biển dài chạy dọc theo phía đông của tỉnh và chung quanh hải đảo Lý Sơn, có 6 cửa biển là: Sa Cần, Sa Kỳ, Cổ Lũy, An Chuẩn, Mỹ Á, Sa Huỳnh; cho phép khai thác phát triển ngành vận tải biển, hải sản, du lịch; đặc biệt trong tương lai khu công Nghiệp Dung Quất cũng mở ra cho tỉnh nhà nhiều hướng triển vọng khai thác mới. Về đất đai Với diện tích 585.630 ha, Quảng Ngãi có nhiều loại đất khác nhau, trong đó quan trọng là nhóm đất đỏ vàng trên núi thích hợp với cây công nghiệp dài ngày, cây đặc sản, dược liệu, chăn nuôi và nhóm đất phù sa thuộc hạ lưu sông thích hợp với cây lúa, cây công nghiệp ngắn ngày. Diện tích đất sử dụng là 248,2 nghìn ha. Trong đó: đất sử dụng nông nghiệp là 86 nghìn ha, lâm nghiệp 143 nghìn ha với diện tích đất có rừng là 119,6 nghìn ha và rừng trồng 23,9 nghìn ha, sử dụng vào các mục đích công nghiệp, xây dựng, thủy lợi, kho bãi,... là 16,5 nghìn ha và đất dân cư là 6,6 nghìn ha. Về khí tượng - thủy văn Quảng Ngãi nằm ở khu vực nhiệt đới, nhiệt độ trung bình hàng năm là 25,5 - 26,5oC; lượng mưa trung bình hàng năm khoảng 1.820 mm; độ ẩm không khí trung bình là 84 - 88%; tổng lượng bức xạ mặt trời trong năm đạt tới 100 Kcal và cả cao nhất vào tháng 5, tháng 6 khoảng 16 - 18 Kcal/m2/tháng. Về tài nguyên biển và ven biển Bờ biển Quảng Ngãi dài khoảng 129 km, vùng lãnh hải rộng lớn ngư trường khai thác có hiệu quả 11.000 km2 cho phép khai thác phát triển hải sản, đánh bắt gần và xa bờ, xây dựng khu du lịch, nghỉ mát và vận tải biển nhờ cảng nước sâu Dung Quất và các cảng khác. Về khoáng sản Quảng Ngãi có nhiều tích tụ khoáng sản, trong đó hiện đã khai thác, sử dụng như: Graphit, silimanhit, than bùn, kao lanh, đá xây dựng, nước khoáng... có khả năng mở rộng trong thời kỳ qui hoạch đến. Về tài nguyên nước và thủy năng Quảng Ngãi có hệ thống sông với tổng lưu lượng dòng chảy lớn; riêng hai sông Trà Khúc và sông Vệ đã đạt 7.431.000.000 m3. Tiềm năng thủy điện được đánh giá là phong phú, trữ năng kỹ thuật của sông Trà Khúc là 360.000 KW, tổng lượng điện năng đạt 1.688 triệu Kwh. Về tài nguyên rừng Rừng hiện còn chủ yếu ở địa hình núi cao. Độ che phủ của rừng khá thấp khoảng 20%. Diện tích đất trống đồi trọc 243,3 nghìn ha là địa bàn để trồng rừng nguyên liệu, cây công nghiệp và chăn nuôi. 2.1.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội Từ một tỉnh có điểm xuất phát thấp, Quảng Ngãi đã có nhiều cố gắng phát triển một cách toàn diện. Cơ cấu kinh tế các ngành trong GDP có sự chuyển dịch đúng hướng, nhưng còn chậm so với thực tế, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế giữa các ngành và trong nội bộ ngành chưa thực sự tạo ra sự phân công lại lao động xã hội, đặc biệt là lao động trong nông nghiệp và nông thôn. Về sản xuất nông nghiệp. Năng suất lúa cả năm (tạ/ha): 1998: 32,1; 1999: 34,9; 2000: 37,5; 2001: 36,0 Giá trị sản xuất nông nghiệp (triệu đồng): 1998: 1.277.664; 1999: 1.493.517; 2000: 1.499.618; 2001: 1.460.785 Sản xuất công nghiệp Tính đến năm 2001 Quảng Ngãi có 38 doanh nghiệp; trong đó chủ yếu có qui mô vừa và nhỏ, các doanh nghiệp đã tự đầu tư đổi mới trang thiết bị, chuyển đổi mặt hàng, phương thức kinh doanh; đặc biệt là các DNNN tổ chức sắp xếp lại và dần đi vào sản xuất ổn định. Cơ sở sản xuất công nghiệp quốc doanh gồm (đơn vị): 1998: 20; 1999: 19; 2000: 17; 2001: 17; cơ sở sản xuất công nghiệp ngoài quốc doanh phân theo thành phần kinh tế gồm: 1998: 10.457; 1999:11.749; 2000: 12.001; 2001: 11.938. Trong tương lai khu công nghiệp Dung Quất là tiềm năng lớn góp phần gia tăng khai thác các nguồn lực sản xuất, dự án khu công nghiệp Dung Quất vẫn đang tiếp tục tiến độ xây dựng. Giá trị sản xuất công nghiệp của tỉnh qua các năm (triệu đồng - tính theo giá cố định năm 1994): 1998: 821.075; 1999: 871.333; 2000: 893.683; 2001: 1.098.026. Về sản xuất lâm nghiệp Sản phẩm chủ yếu ngành lâm nghiệp được khai thác như: trồng rừng, nuôi rừng; khai thác lâm sản và lâm nghiệp khác trên 51.021 ha, chủ yếu ở các lâm trường quốc doanh Ba Tô, Ba Tơ, Sơn Hà, Trà Tân, Trà Bồng. Hiện nay độ phủ xanh còn 30%, diện tích đất trống đồi trọc còn 380.000ha. Giá trị sản xuất lâm nghiệp (triệu đồng): 1998: 84.345; 1999: 87.568; 2000: 95.965; 2001: 89.040. Về sản xuất thủy sản Trữ lượng cá khai thác trên biển 60.000 - 67.000 ngàn tấn/năm. Ngoài ra còn phát triển nghề nuôi thủy sản nước ngọt, nước lợ theo công nghệ mới. Giá trị sản xuất ngành thủy sản (triệu đồng): 1998: 335.083; 1999: 386.225; 2000: 456.904; 2001: 544.318. Về dân số Theo thống kê năm 2.001 số dân trong tỉnh là 1.216.592 người, mật độ dân số 237 người/km2; có 11 huyện, 1 thị xã; 163 xã, 6 phường và 10 thị trấn. Số người đang làm việc trong các ngành kinh tế quốc dân: 1998: 532,19; 1999: 542,98; 2000: 559,19; 2001: 571,48; còn lại là học sinh, sinh viên, làm việc nội trợ và chưa tham gia lao động; số lao động là công nhân viên chức Nhà nước: 1998: 29.367 người, 1999: 33.140 người, 2000: 33.439 người, 2001: 35.006 người, như vậy số lao động trong khu vực nhà nước tăng nhanh ._.an tâm quản lý phát triển nguồn thu trên địa bàn. Bên cạnh đó, chính quyền xã tổ chức thực hiện nhiệm vụ thu của ngân sách xã, nhằm tăng cường trách nhiệm, vai trò chủ động của xã, chống thất thu ngân sách và tạo điều kiện tổ chức lại bộ máy ngành thuế. + Loại bỏ dần hình thức phân chia theo tỷ lệ giữa NSTW và NSĐP nhằm tránh những bất đồng, mâu thuẫn về lợi ích kinh tế giữa trung ương và địa phương. + Đưa vào trong luật những chủ trương, quan điểm phân cấp nguồn thu đã thống nhất, tạo thế chủ động, ổn định, giảm thủ tục phiền hà không cần thiết chi trung ương và địa phương. - Phân cấp quản lý chi NSĐP: + Về cơ chế ban hành chế độ: Theo Luật NSNN, Trung ương ban hành chính sách chế độ thống nhất trong toàn quốc. Nhưng trên thực tế, nhiều địa phương đã tự ban hành thêm một số chính sách, chế độ phục vụ trực tiếp cho yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội địa phương như phụ cấp cho bí thư chi bộ, hỗ trợ giáo viên mầm non dân lập, thu hút nhân tài... Vì vậy, nên phân cấp cho địa phương được ban hành chế độ, chính sách theo hướng: · Chế độ, chính sách của địa phương mang tính đặc thù của địa phương nhưng phải báo cáo trung ương và được trung ương chấp nhận. · Nguồn ngân sách thực hiện chế độ, chính sách do địa phương ban hành do NSĐP đảm nhận. + Chính phủ quy định lại việc ban hành các chế độ, tiêu chuẩn chi ngân sách thành ba nhóm: · Nhóm chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do Trung ương ban hành để thực hiện thống nhất cả nước (như chính sách tiền lương, phụ cấp đối với gia đình chính sách...). · Nhóm chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do Trung ương quy định khung, HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể cho phù hợp với đặc thù của địa phương. · Nhóm chế độ, tiêu chuẩn, định mức đặc thù của địa phương do HĐND tỉnh quy định phù hợp với thực tế và khả năng ngân sách của địa phương sau khi có ý kiến của Bộ Tài chính. + HĐND quyết định phân bổ ngân sách cấp mình với các chỉ tiêu: · Tổng số chi và theo từng lĩnh vực chi. · Dự toán chi ngân sách từng cơ quan, đơn vị trực thuộc theo từng lĩnh vực chi. · Mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới gồm: bổ sung cân đối ngân sách (trong đó bổ sung cân đối chi thường xuyên, bổ sung cân đối chi đầu tư phát triển). + Đối với chi thường xuyên chi bố trí trong dự toán ngân sách được giao, hạn chế việc tạm ứng hay cho vay ngân sách. Cùng với cuộc cải cách hành chính nhà nước toàn diện, tỉnh đang có chủ trương thực hiện mô hình khoán chi hành chính, qua đó từng bước nâng cao trách nhiệm của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Phân định rõ phạm vi, nhiệm vụ, trách nhiệm giữa KBNN và cơ quan tài chính trong kiểm soát chi ngân sách, đó là không những kiểm soát trước, trong và kể cả sau khi cấp phát để đánh giá hiệu quả việc sử dụng kinh phí, khắc phục tình trạng ùn đẩy trách nhiệm trong kiểm tra, kiểm soát; đồng thời chấm dứt tình trạng một đơn vị không thể có nhiều kênh cấp phát ngân sách khác nhau. - Chi hành chính sự nghiệp: Những khoản chi thường xuyên ở các đơn vị hành chính sự nghiệp cần từng bước chuyển đổi cơ cấu quản lý theo hướng sau: + Thực hiện cơ chế khoán chi gắn với nhiệm vụ thu đối với đơn vị sự nghiệp có thu, nghiên cứu ban hành cơ chế trả lương từ nguồn thu gắn với nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp. Tiếp tục thực hiện chủ trương khoán chi hành chính với khoán biên chế đối với cơ quan quản lý nhà nước. + Quy định thống nhất chi trả hệ thống giáo dục nhà trẻ, mẫu giáo một đầu mối, không thể để tình trạng có nơi do ngân sách tỉnh đảm nhiệm, có nơi do ngân sách xã hỗ trợ. + Đối với dịch vụ cây trồng, vật nuôi, thú y, sự nghiệp văn hóa, thể dục thể thao cần có quy định cho các cấp chính quyền, cấp nào được giao nhiệm vụ gì thì phải có kinh phí thực hiện cấp mình. - Cơ chế phân cấp cấp phát kinh phí ủy quyền: Thực chất của cơ chế này là một việc do hai cấp ngân sách cùng thực hiện. Để cải cách hành chính nên bỏ cơ chế này, tạo điều kiện ngân sách cấp dưới kiểm soát được các khâu trước, trong và sau khi cấp phát, hơn nữa một khoản chi lại do hai cấp ngân sách đảm nhiệm sẽ tạo nhiều đầu mối gây khó khăn cho đơn vị, ngân sách cấp dưới chỉ làm hộ, còn ngân sách cấp trên thì đã quỷ quyền trách nhiệm với khoản kinh phí này giảm đi rất nhiều, mặt khác, đối tượng được cấp phát lại do cấp dưới trực tiếp quản lý, theo dõi. Vì thế, khoản nào trung ương không quản lý được nên phân cấp cân đối cho địa phương quản lý cấp phát. - Chi đầu tư XDCB: Nâng cao vai trò chủ động của cơ quan tài chính trong việc thẩm định các dự án, thực hiện phân bổ vốn ngân sách hợp lý nhằm khắc phục tình trạng "vốn chờ công trình". Đối với những công trình dân dụng, cơ sở hạ tầng trên địa bàn huyện có quy mô vốn không lớn (dưới 1 tỷ đồng) và yêu cầu kỹ thuật không quá phức tạp, các huyện có thể trình UBND tỉnh ra quyết định phân cấp quản lý chi đầu tư phát triển cho ngân sách từng huyện đồng bộ từ khâu duyệt dự án thiết kế đến quá trình quản lý cấp phát và quyết toán. Cần bố trí vốn đầu tư một cách tập trung theo thứ tự ưu tiên, không dàn mỏng mang tính đồng đều, chấm dứt tình trạng tạm ứng vốn đầu tư quá nhiều cho nhà thầu khi chưa có khối lượng công trình thanh toán. UBND tỉnh cần ban hành quy định phân cấp quản lý giữa các ngành, huyện, xã nhiệm vụ quản lý duy trì, sửa chữa, nâng cấp các tuyến đường liên huyện, xã, thôn, hệ thống thủy lợi, trường học, cơ sở y tế để phân định rõ nhiệm vụ, trách nhiệm trong quản lý cấp phát vốn đầu tư. 3.2.2.3. Đổi mới cơ chế cấp phát và cân đối ngân sách phù hợp - Theo Luật NSNN, việc cấp phát cho đơn vị hành chính sự nghiệp chủ yếu cấp bằng hạn mức kinh phí hàng quý và phân cấp cho hai cơ quan đảm nhận là tài chính và KBNN. Trong xu thế cải cách hành chính hiện nay nên sửa đổi theo hướng sau: + Bỏ hình thức cấp hạn mức kinh phí, thay vào đó là cấp theo dự toán năm được duyệt do cơ quan tài chính chuyển sang KBNN để kho bạc cho đơn vị rút tiền các đợt trong năm theo bản dự toán đó. + Việc chi tiêu cụ thể cho đơn vị chủ yếu do cơ quan KBNN đảm nhận, cơ quan tài chính chỉ thực hiện khâu dự toán. Làm như vậy sẽ giảm đầu mỗi cấp phát và giảm số lần cấp phát ở cơ quan tài chính. Đặc biệt các đơn vị khoán chi hành chính càng thực hiện cơ chế cấp phát này một cách thuận lợi. - Đổi mới cơ chế cân đối ngân sách: Theo luật NSNN, được cân đối theo cơ chế tổng số chi không vượt quá tổng số thu nhằm đảm bảo ổn định. Nhưng trong xu thế mở cửa hội nhập, liên doanh, liên kết thì cơ chế này đã trói buộc nguồn thu để tăng chi cho NSĐP, hạn chế khai thác các nguồn lực của NSĐP, nhất là tỉnh Quảng Ngãi luôn có nhu cầu chi lớn hơn thu. Vì vậy, xuất phát từ thực tế, cơ chế cân đối không nên bó hẹp chi bằng thu, mà chi có thể lớn hơn thu, NSĐP có thể đi vay trong nước và nước ngoài với điều kiện có sự quản lý của Chính phủ để tăng thu đảm bảo chi. Ngoài ra, phải sử dụng thống nhất, ổn định, mang tính hiện đại chính sách và cơ sở pháp lý tài chính nói chung và ngân sách nói riêng mới đảm bảo cơ cấu chi không dàn trải, bao biện, hiệu quả thấp, khắc phục các tệ nạn tiêu cực trong quản lý ngân sách [17, tr. 33-34]. Chỉ tiêu NSNN được cơ cấu lại theo hướng tiếp tục xóa bao cấp trong chi ngân sách, tăng chi đầu tư phát triển, xóa đói, giảm nghèo, giáo dục và đào tạo, nghiên cứu khoa học, y tế... 3.2.3. Điều kiện để thực hiện giải pháp 3.2.3.1. Hoàn thiện Luật NSNN và các văn bản pháp quy - Hoàn thiện hệ thống luật nhà nước nói chung, Luật NSNN nhằm đảm bảo phát triển NSNN vững chắc, trên cơ sở tăng quyền chủ động, trách nhiệm của địa phương và các ngành trong quản lý tài chính - ngân sách đã được phân cấp. Hoàn chỉnh một hệ thống các văn bản pháp quy về lĩnh vực tài chính - ngân sách mang tính chất đồng bộ, tăng cường trách nhiệm của các chủ thể kinh tế - xã hội trong hoạt động ngân sách, có cơ chế thưởng phạt rõ ràng, nghiêm minh để có thể lành mạnh hóa các quan hệ tài chính trong mọi lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội. - Đẩy nhanh cải cách hành chính trong quản lý ngân sách phù hợp với tiến trình cải cách hành chính của Nhà nước, xây dựng nền tài chính lành mạnh công khai, minh bạch, tăng cường kỷ cương, kỷ luật, thực hiện chế độ trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ động đáp ứng các yêu cầu mới đặt ra trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn phát triển tới. - Quản lý tập trung thống nhất NSNN, đảm bảo vai trò của NSTW để thực hiện những nhiệm vụ chiến lược của đất nước, đi đôi với việc tăng cường phân cấp quản lý, tạo thế chủ động, trách nhiệm cho NSĐP để giải quyết kịp thời, hiệu quả nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. - Phân định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW với NSĐP theo hướng gắn với hoạt động kinh tế - xã hội của từng cấp, nhằm làm tăng quyền chủ động trong quá trình quản lý điều hành ngân sách phục vụ nhiệm vụ kinh tế - xã hội của địa phương, đồng thời, quy định rõ trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, đơn vi trong quản lý ngân sách. Luật NSNN và các văn bản pháp quy liên quan đến ngân sách phù hợp sẽ tạo thành hành lang định hướng lớn, chắc chắn cho hoạt động NSĐP phát triển vững chắc. 3.2.3.2. Kiện toán bộ máy và nâng cao trình độ cán bộ quản lý ngân sách các cấp - Kiện toàn bộ máy quản lý NSNN nhằm tăng cường quản lý có hiệu quả NSNN trên địa bàn theo hướng: + Xây dựng bộ máy quản lý NSNN có trách nhiệm, quyền hạn trong nội bộ hệ thống dọc của cơ cấu bộ máy và các quy định quan hệ ngang với các tổ chức, đơn vị ở địa phương để phối hợp đồng bộ quản lý NSNN. + Bộ máy quản lý NSNN gọn nhẹ theo tinh thần cải cách hành chính nhưng làm việc có hiệu quả, tổ chức cơ cấu các bộ phận quản lý hợp lý với số cán bộ có năng lực và số lượng vừa đủ. + Trên cơ sở phân cấp nguồn thu giữa NSTW và NSĐP, nên tổ chức hệ thống thu thành hai bộ phận độc lập là bộ máy thu thuế trung ương và bộ máy thu thuế địa phương. Cách phân chia như vậy sẽ phát huy được trách nhiệm của địa phương, phù hợp với tình hình thực tế trên địa bàn. + Trang bị các điều kiện, phương tiện kỹ thuật hiện đại cần thiết cho bộ máy quản lý NSNN hoạt động. - Nâng cao trình độ quản lý ngân sách các cấp: + Cán bộ quản lý ngân sách phải được đào tạo, nghiên cứu về lĩnh vực tài chính có hệ thống và được biên chế đầy đủ các cấp ngân sách. Trong quá trình làm việc phải có chủ trương khuyến khích tự đào tạo và đào tạo lại bằng nhiều hình thức, nắm vững chuyên môn, nghiệp vụ có khả năng ứng phó nhanh nhạy, xử lý công việc và tham mưu cho các cấp lãnh đạo điều hành NSNN địa phương kịp thời đúng hướng. Cũng lưu ý là các đại biểu các cấp chính quyền cũng phải có trình độ am hiểu về NSNN, kết hợp điều hành chỉ đạo thống nhất cả hệ thống NSĐP mới có hiệu quả. Tiêu chuẩn hóa từng chức danh viên chức ngành tài chính và yêu cầu sử dụng cán bộ. + Cán bộ quản lý NSNN phải phẩm chất đạo đức tốt, lập trường, tư tưởng vững vàng, trung thực, có tinh thần trách nhiệm cao, biết làm chủ kỹ thuật, nghiên cứu khoa học phục vụ quản lý ngân sách. + Tỉnh phải có chính sách thu hút chuyên gia giỏi, đầu tư cho việc đào tạo các nghành nghề, trong đó có ngành tài chính. 3.2.3.3. Phối hợp thống nhất giữa các cấp chính quyền và các cơ quan ban, ngành trong tỉnh về quản lý NSNN - Trước tiên phải quán triệt rộng rãi trong các cơ quan nhà nước và nhân dân về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi đối với NSNN, tăng cường trách nhiệm của các chủ thể kinh tế đối với NSNN. - Ngoài những quy định của Luật NSNN và những vấn đề hướng dẫn của các văn bản pháp quy trong quản lý NSNN của Nhà nước Trung ương ban hành, chính quyền địa phương và các cơ quan chức năng trong quản lý ngân sách cũng phái có những quy định riêng chi việc quản lý ngân sách phù hợp với cấp ngân sách của mình, nhưng không trái với luật và các văn bản khác của Nhà nước Trung ương. Đồng thời, các cấp quản lý NSĐP phải xây dựng một cơ chế quản lý điều hành ngân sách đồng bộ từ khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách đến việc tổ chức thu, chi. Phối hợp chặt chẽ trong khâu kiểm tra, kiểm soát ngân sách, đối chiếu, đôn đốc, tuyên truyền động viên, khen thưởng, kỷ luật trong chấp hành ngân sách. - Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương trong lĩnh vực ngân sách, về phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách. Mỗi cấp, mỗi ngành có nhiệm vụ xuyên suốt nhưng có quan hệ gắn kết với nhau và không cản trở nhau trong hoạt động NSĐP. KẾT LUẬN Quản lý NSNN luôn là vấn đề cần được coi trọng và ngày càng được hoàn thiện để khai thác và sử dụng nguồn vốn ngân sách có hiệu quả, tiết kiệm. Quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi đã đạt được những kết quả nhất định, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Song vẫn còn những hạn chế cần phải hoàn thiện trong công tác quản lý NSNN hướng vào phát huy tính năng động chỉ đạo của chính quyền và các bên liên quan trong quản lý NSNN địa phương trong sự thống nhất theo Luật NSNN. Từ những nội dung nghiên cứu, luận văn đã đạt được mục tiêu và những nhiệm vụ cơ bản sau đây: Một là, hệ thống hoá cơ sở lý luận về NSNN và nội dung quy trình, phân cấp quản lý NSNN nói chung; NSNN ở địa phương nói riêng. Luận văn đã phân tích và làm rõ những yêu cầu cơ bản phải hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN đáp ứng yêu cầu quản lý trong giai đoạn hiện nay. Hai là, Thông qua việc tập hợp số liệu, tư liệu và khảo sát thực tiễn trên địa bàn nghiên cứu, luận văn đã phân tích các đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội; đặc điểm thu, chi NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi trong phạm vi thời gian từ 1998 đến 2001. Trên cơ sở đó, đi sâu phân tích thực trạng tổ chức quy trình và phân cấp quản lý NSNN của tỉnh, rút ra những kết quả đạt được, những hạn chế - tồn tại và nguyên nhân. Ba là, trên cơ sở phương hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2002 - 2005, luận văn đã đề xuất phương hướng quản lý NSNN và các giải pháp hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN của tỉnh Quảng Ngãi. Các giải pháp đã dựa vào định hướng phát triển, định hướng quản lý và khắc phục các mặt tồn tại trong việc tổ chức quy trình và phân cấp quản lý NSNN hiện nay. Tuy nhiên trong quá trình đổi mới kinh tế - xã hội, không có chính sách và giải pháp nào đúng đắn vĩnh viễn qua các thời kỳ, mà chỉ có sự nhận thức của con người phải luôn đổi mới cho phù hợp bối cảnh thay đổi của kinh tế - xã hội, vì vậy cần phải luôn có nhận thức đầy đủ hơn về NSNN mới có thể quản lý NSNN theo kịp yêu cầu của quá trình đổi mới và có hiệu quả. Quản lý NSNN ở Quảng Ngãi một mặt phải rút ra những bài học kinh nghiệm, khắc phục khiếm khuyết tồn đọng, mặt khác phải tiếp tục hoàn thiện giải pháp quản lý ngân sách trên địa bàn để hoàn thành nhiệm vụ chiến lược kinh tế - xã hội của tỉnh trong những năm đến. Trong khuôn khổ luận văn này, mặc dù đã có nhiều cố gắng tập trung đi sâu hai nội dung quan trọng của quản lý NSNN, nhưng do thời gian còn hạn hẹp, trình độ nghiên cứu có hạn chế chắc chắn không tránh khỏi những khiếm khuyết. Rất mong được các nhà khoa học, các nhà quản lý và các bạn đồng nghiệp góp ý để luận văn được hoàn chỉnh, góp phần thiết thực cho quản lý trong thực tiễn ở Quảng Ngãi hiện nay. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ Tài chính (1996), Hướng dẫn Luật NSNN, Nxb Tài chính, Hà Nội. Bộ Tài chính (1996), Đổi mới chính sách và cơ chế quản lý tài chính phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Hà Nội. Bộ Tài chính (1997), Văn bản hướng dẫn thực hiện Luật NSNN, Nxb Tài chính, Hà Nội. Bộ Tài chính (1997), Hướng dẫn quản lý thu, chi ngân sách xã, thị trấn, phường, Nxb Tài chính, Hà Nội. Bộ Tài chính (1998), Hướng dẫn thực hiện Luật NSNN, Hà Nội. Bộ Lao động (2001), Những quy định pháp luật về tài chính, ngân sách xã, phường, thị trấn, Nxb Lao động, Hà Nội. Chính Phủ (1996), Nghị định số 87/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ về phân cấp quản lý lập, chấp hành và quyết toán NSNN, Hà Nội. Cục Thống kê Quảng Ngãi (2001), Niên giám thống kê 1996 - 2000, Nxb Thống kê, Hà Nội. Đặng Đức Đạm (1997), Đổi mới kinh tế Việt Nam - thực trạng và triển vọng, tr. 185. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Đảng bộ tỉnh Quảng Ngãi (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu Đảng bộ tỉnh Quảng Ngãi lần thứ XVI, Quảng Ngãi. Võ Đình Hảo (1992), Quản lý NSNN ở Việt Nam và các nước, Nxb Tài chính, Hà Nội. Trương Mộc Lâm (1993), Tài chính học, tr. 29. Nguyễn Công Nghiệp (1991), Thực trạng và xu hướng cải cách NSNN và NSĐP ở các nước tư bản phát triển, Nxb Tài chính, Hà Nội. Bùi Đường Nghiêu (2000), Đổi mới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010, tr. 149, 249. Tào Hữu Phùng - Nguyễn Công Nghiệp (1992), Đổi mới NSNN, tr. 8-13- 20-190. Tào Hữu Phùng (2001), "Phân cấp NSNN trong Luật NSNN: Một số cơ chế cần sửa đổi bổ sung", Tài chính, (9), tr. 33-34. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX (1996), Luật NSNN, tr. 31. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa X (1998), Luật NSNN, tr. 19-20. Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa X (1998), Luật sửa đổi một số điều của Luật NSNN, tr. 32. Đào Xuân Sâm (2000), Viết theo dòng đổi mới tư duy kinh tế, Nxb Thanh Niên, Hà Nội. Sở Tài chính - vật giá Quảng Ngãi (1997), Báo cáo kết quả thực hiện thu, chi NSNN năm 1997, Quảng Ngãi. Sở Tài chính - vật giá Quảng Ngãi (1998), Báo cáo kết quả thực hiện thu, chi NSNN năm 1998, Quảng Ngãi. Sở Tài chính - vật giá Quảng Ngãi (1999), Báo cáo kết quả thực hiện thu, chi NSNN năm 1999, Quảng Ngãi. Sở Tài chính - vật giá Quảng Ngãi (2000), Báo cáo kết quả thực hiện thu, chi NSNN năm 2000, Quảng Ngãi. Trường Đại học Tài chính Kế toán Hà Nội (1992), Ngân sách nhà nước, tr. 347-351- 352-356. Trường Đại học nhân dân Trung Hoa (1999), Cải cách kinh tế, tài chính Việt Nam và Trung Quốc - Thành tựu và triển vọng, Nxb Tài chính, Hà Nội. Trường Đại học Tài chính Kế toán Hà Nội (1999), Quản lý tài chính nhà nước, Nxb Tài chính, Hà Nội. Nguyễn Minh Tân (2000), Tài chính Việt Nam thực trạng và giải pháp (giai đoạn 1991 - 2000), Nxb Tài chính, Hà Nội. Nguyễn Minh Tân (2001), Đổi mới quy trình lập, chấp hành, quyết toán NSNN, Nxb Tài chính, Hà Nội. Nguyễn Minh Tú (2001), Một số vấn đề cơ bản về đổi mới quản lý kinh tế vĩ mô trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Nguyễn Lương Thăng (2000), Đổi mới phân cấp NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. Phạm Thị Hồng Thủy (2000), Một số vấn đề đổi mới quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. UBND tỉnh Quảng Ngãi (1997), Quyết định của UBND tỉnh Quảng Ngãi về cơ chế và biện pháp điều hành thu, chi NSNN 1997, Quảng Ngãi. UBND tỉnh Quảng Ngãi (1998), Quyết định của UBND tỉnh Quảng Ngãi về cơ chế và biện pháp điều hành thu, chi NSNN 1998, Quảng Ngãi. UBND tỉnh Quảng Ngãi (1999), Quyết định của UBND tỉnh Quảng Ngãi về cơ chế và biện pháp điều hành thu, chi NSNN 1999, Quảng Ngãi. UBND tỉnh Quảng Ngãi (2000), Quyết định của UBND tỉnh Quảng Ngãi về cơ chế và biện pháp điều hành thu, chi NSNN 2000, Quảng Ngãi. UBND tỉnh Quảng Ngãi (1999), Chiến lược tài chính giai đoạn 2001 - 2010, Quảng Ngãi. Viện Nghiên cứu Tài chính (1992), Những luận cứ khoa học của việc đổi mới chính sách và cơ chế quản lý NSNN ở nước ta, Nxb Thống kê, Hà Nội. Viện Nghiên cứu Tài chính (1998), Tiếp tục đổi mới chính sách tài chính phục vụ mục tiêu tăng trưởng, Nxb Tài chính, Hà Nội. Viện Nghiên cứu Tài chính (2000), Kế hoạch tài chính 5 năm 2001 - 2005, Nxb Tài chính, Hà Nội. PHỤ LỤC Phụ lục 1: THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐVT: Triệu đồng 1998 1999 2000 2001 TỔNG THU 401.095 464.847 663.807 897.106 A- Thu trên địa bàn 186.554 196.213 210.485 226.138 Trong đó: - Thu DNNN Trung ưong 78.891 81.543 67.266 52.324 - Thu DNNN địa phương - Thu thuế, công, thương ngoài quốc doanh 12.599 9.849 9.245 11.829 - Thu thuế sử dụng đất nông nghiệp 28.901 30.095 32.538 38.594 - Thu tiền sử dụng đất 12.554 13.518 13.429 807 - Thu thuế nhà đất - Các khoản phí và lệ phí 3.297 2.162 2.734 3.027 B- Thu bổ sung từ ngân sách 1.695 1.593 1.838 1.570 Trung ương 5.379 5.790 6.278 6.620 214.541 268.634 453.322 670.968 Phụ lục 2: CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐVT: Triệu đồng 1998 1999 2000 2001 CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 359.977 403.552 658.230 793.850 Trong đó: I. Chi đầu tư XDCB 81.371 105.687 124.383 249.777 II. Chi thường xuyên 276.526 295.765 532.540 542.774 Trong đó: 1. Chi trợ giá các mặt hàng 1.820 1.403 9.018 3.414 2. Chi sự nghiệp kinh tế 36.870 31.729 41.875 47.345 3. Nghiên cứu khoa hoạc công nghệ và môi trường 2.280 3.045 4.014 6.762 4. Y Tế 25.909 37.163 43.030 42.449 5. Giáo dục 108.714 112.870 140.268 143.256 6. Văn hoá, TDTT 11.140 9.440 22.735 14.746 7. Đảm bảo xã hội 9.260 10.420 17.578 24.685 8. Chi quản lý hành chính 42.721 55.398 85.076 71.032 9. An ninh quốc phòng 4.900 8.283 11.646 11.209 Phụ lục 3: TỔNG GIÁ TRỊ SẢN XUẤT (Theo giá thực tế) ĐVT: Triệu đồng 1998 1999 2000 2001 TỔNG SỐ 3.799.836 5.050.564 5.438.187 6.205.641 1. Phân theo cấp quản lý - Trung ương 606.923 1.089.235 1.227.572 1.295.191 - Địa phương 3.192.913 3.961.329 4.210.615 4.910.450 2. Phân theo thành phần kinh tế - Kinh tế Nhà nước 962.871 1.493.684 1.650.062 1.811.777 Trong đó: - Kinh tế Nhà nước ĐP 355.948 404.449 422.490 516.586 - Kinh tế ngoài Nhà nước 2.836.965 3.556.880 3.788.125 4.393.864 3. Phân theo khu vực kinh tế * Khu vực I: Nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản 1.636.441 1.967.310 2.052.487 2.114.163 - Nông nghiệp 1.264.975 1.493.517 1.499.618 1.480.784 - Lâm nghiệp 79.498 87.568 95.965 89.040 - Thuỷ sản 291.968 386.225 456.904 544.339 * Khu vực II: Công nghiệp, XDCB 1.040.779 1.636.815 1.813.307 2.350.113 - Công nghiệp 774.878 1.033.309 972.145 1.316.019 Trong đó: Công nghiệp chế biến 1.024.865 963.484 904.411 1.237.460 - XDCB 348.561 603.506 841.162 1.034.094 * Khu vực III: Dịch vụ 1.331.790 1.446.439 1.572.393 1.741.365 Trong đó: - Thương nghiệp, sửa chữa 267.810 276.725 276.780 285.563 - Khách sạn, nhà hàng 255.596 263.859 305.344 382.202 - Vận tải, kho bãi, thông tin liên lạc 141.858 150.693 172.809 189.930 - Tài chính, tín dụng 38.528 46.565 50.120 52.126 - HĐ liên quan đến KD tài sản và DV tư vấn 314.015 364.086 399.662 426.247 - QLNN, ANQP, giáo dục, y tế, văn hoá, TDTT 254.367 282.596 297.157 325.787 - Hoạt động phục vụ cá nhân và cộng đồng 28.426 29.369 33.774 39.935 Phụ lục 4: CƠ CẤU TỔNG SẢN PHẨM TRONG TỈNH (Theo giá thực tế) ĐVT: Triệu đồng 1998 1999 2000 2001 TỔNG SỐ 100 100 100 100 1. Phân theo cấp quản lý - Trung ương 14,24 14,78 15,16 15,14 - Địa phương 87,21 85,22 84,84 84,86 2. Phân theo thành phần kinh tế - Kinh tế Nhà nước 23,53 23,06 23,55 24,28 Trong đó: - Kinh tế Nhà nước ĐP 9,29 8,28 8,39 9,15 - Kinh tế ngoài Nhà nước 76,47 76,94 76,45 75,72 3. Phân theo khu vực kinh tế * Khu vực I: Nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản 44,52 44,40 43,25 40,19 - Nông nghiệp 32,97 33,12 31,30 27,95 - Lâm nghiệp 2,41 2,15 2,13 1,67 - Thuỷ sản 9,13 9,13 9,82 10,57 * Khu vực II: Công nghiệp, XDCB 17,85 19,31 20,17 22,96 - Công nghiệp 13,94 13,22 12,29 14,39 Trong đó: Công nghiệp chế biến 12,72 11,87 11,09 13,16 - XDCB 3,91 6,29 7,88 8,57 * Khu vực III: Dịch vụ 37,39 36,28 36,58 36,85 Trong đó: - Thương nghiệp, sửa chữa 9,39 8,68 8,15 7,44 - Khách sạn, nhà hàng 4,92 4,62 5,05 5,69 - Vận tải, kho bãi, thông tin liên lạc 2,70 2,57 2,83 3,19 - Tài chính, tín dụng 1,40 1,29 1,24 1,12 - HĐ liên quan đến KD tài sản và DV tư vấn 10,15 11,49 11,48 11,02 - QLNN, ANQP, giáo dục, y tế, văn hoá, TDTT 6,60 6,48 6,43 6,90 - Hoạt động phục vụ cá nhân và cộng đồng 0,66 0,75 0,77 0,87 Phụ lục 5: TỔNG SẢN PHẨM TRONG TỈNH (Theo giá thực tế) ĐVT: Triệu đồng 1998 1999 2000 2001 TỔNG SỐ 2.430.038 2.748.421 2.920.179 3.229.745 1. Phân theo cấp quản lý - Trung ương 345.978 406.273 442.759 488.937 - Địa phương 2.084.060 2.342.148 2.477.420 2.740.808 2. Phân theo thành phần kinh tế - Kinh tế Nhà nước 571.781 633.851 687.669 784.324 Trong đó: - Kinh tế Nhà nước ĐP 225.803 227.578 244.910 295.387 - Kinh tế ngoài Nhà nước 1.858.257 2.114.570 2.232.510 2.445.421 3. Phân theo khu vực kinh tế * Khu vực I: Nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản 1.081.749 1.220.403 1.262.862 1.297.958 - Nông nghiệp 801.222 910.298 914.017 902.566 - Lâm nghiệp 58.595 59.217 62.130 54.084 - Thuỷ sản 221.932 250.888 286.715 341.308 * Khu vực II: Công nghiệp, XDCB 433.786 530.767 589.039 741.687 - Công nghiệp 338.719 363.323 358.925 464.880 Trong đó: Công nghiệp chế biến 309.010 326.271 323.974 425.170 - XDCB 95.067 167.444 230.114 276.807 * Khu vực III: Dịch vụ 908.561 997.251 1.068.278 1.090.100 Trong đó: - Thương nghiệp, sửa chữa 228.283 238.667 237.954 240.451 - Khách sạn, nhà hàng 119.615 126.899 147.394 183.708 - Vận tải, kho bãi, thông tin liên lạc 65.603 70.599 82.751 103.115 - Tài chính, tín dụng 33.939 35.469 36.170 36.085 - HĐ liên quan đến KD tài sản và DV tư vấn 274.725 311.005 335.378 356.047 - QLNN, ANQP, giáo dục, y tế, văn hoá, TDTT 160.421 178.230 187.778 222.738 - Hoạt động phục vụ cá nhân và cộng đồng 15.998 20.635 22.567 27.956 Phụ lục 6: CHỈ SỐ PHÁT TRIỂN TỔNG SẢN PHẨM TRONG TỈNH (Theo giá so sánh 1994) ĐVT: % 1998 1999 2000 2001 TỔNG SỐ 109,03 108,06 106,80 108,49 1. Phân theo cấp quản lý - Trung ương 115,76 124,62 112,95 103,93 - Địa phương 108,03 105,40 105,64 109,42 2. Phân theo thành phần kinh tế - Kinh tế Nhà nước 111,82 113,63 110,63 107,80 Trong đó: - Kinh tế Nhà nước ĐP 106,23 96,66 106,02 116,02 - Kinh tế ngoài Nhà nước 108,24 106,42 105,60 108,72 3. Phân theo khu vực kinh tế * Khu vực I: Nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản 103,93 105,42 107,38 103,80 - Nông nghiệp 101,56 104,10 106,00 102,10 - Lâm nghiệp 102,36 97,46 103,54 94,64 - Thuỷ sản 113,69 112,50 112,87 114,24 * Khu vực II: Công nghiệp, XDCB 117,25 118,56 108,50 118,64 - Công nghiệp 114,32 106,33 102,10 119,01 Trong đó: Công nghiệp chế biến 113,30 105,38 102,82 118,42 - XDCB 106,03 164,55 124,03 117,92 * Khu vực III: Dịch vụ 111,57 107,02 105,13 108,90 Trong đó: - Thương nghiệp, sửa chữa 111,88 101,30 98,53 95,88 - Khách sạn, nhà hàng 126,29 102,80 114,00 122,40 - Vận tải, kho bãi, thông tin liên lạc 118,60 104,28 113,16 134,76 - Tài chính, tín dụng 103,68 101,27 102,26 102,93 - HĐ liên quan đến KD tài sản và DV tư vấn 107,18 111,10 105,03 103,75 - QLNN, ANQP, giáo dục, y tế, văn hoá, TDTT 108,94 108,02 103,78 117,20 - Hoạt động phục vụ cá nhân và cộng đồng 116,02 124,98 105,72 127,63 Phụ lục 7: VỐN ĐẦU TƯ XDCB CỦA NHÀ NƯỚC DO ĐỊA PHƯƠNG QUẢN LÝ ĐVT: % 1998 1999 2000 2001 TỔNG SỐ 118.274 149.869 146.974 252.408 B. Phân theo cấu thành - Xây lắp 88.061 110.656 122.812 217.577 - Thiết bị 13.658 7.685 8.400 11.188 - XDCB khác 16.555 31.528 15.762 23.643 C. Phân theo ngành KTQD 1. Nông nghiệp và lâm nghiệp 19.927 34.053 30.218 69.240 2. Thuỷ sản 2.605 12.566 10.914 3. Công nghiệp khai thác mỏ 22 49 2.060 232 4. Công nghiệp chế biến 7.422 29.067 6.160 25.876 5. Sản xuất, P.P điện, nước và khí đốt 8.391 7.446 6.969 4.594 6. Xây dựng 7.214 597 2.890 3.305 7. Thương nghiệp sửa chữa xe có động cơ, mô tô, xe máy, đồ dùng cá nhân và gia đình 712 1.494 8. Khách sạn, nhà hàng 101 26.558 348 9. Vận tải, kho bãi và thông tin liên lạc 18.557 35.409 74.723 10. Tài chính, tín dụng 46 11. Hoạt động khoa học và công nghệ 1.000 500 12. Các HĐ liên quan đến KDTS và DV tư vấn 15 79 13. QLNN và ANQP, đảm bảo xã hội bắt buộc 6.410 6.695 7.330 10.855 14. Giáo dục và đào tạo 2.935 9.169 6.460 16.785 15. Y tế và hoạt động cứu trợ xã hội 5.757 4.314 8.410 90.24 16. Hoạt động văn hoá và thể thao 8.382 11.208 10.210 5.890 17. Hoạt động Đảng, đoàn thể và hiệp hội 3.131 2.570 1.500 5.040 18. Hoạt động phục vụ cá nhân và cộng đồng 26.693 18.143 12.792 13.463 19. HĐ là thuê công việc gia đình trong cá hộ tư nhân 20. Hoạt động các tổ chức và đoàn thể QT Phụ lục 8: CƠ CẤU CÔNG NÔNG NGHIỆP GIAI ĐOẠN 2000 - 2010 (Theo giá 1994) TT DANH MỤC GIAI ĐOẠN ĐẾN NĂM 2000 GIAI ĐOẠN ĐẾN NĂM 2010 Tổng SL(Tỷ đồng) Cơ cấu(%) Tổng SL (Tỷ đồng) Cơ cấu(%) TỔNG SỐ 1.668,12 100 26.507 100 1 Công nghiệp khai thác và sản xuất vật liệu xây dựng 459,72 27,56 1.733,38 6,54 - Vật liệu xây dựng 228,86 803,69 - Khai thác mỏ 230,86 929,69 2 Chế biến nông - lâm - thuỷ sản 796 47,74 1.584 5,98 3 Công nghiệp tiêu dùng 118,28 7,09 231,84 0,87 - Dệt may 30,68 84,24 - Sa giày 27,6 57,6 - Rượu, bia 60 90 4 Cơ khí 94,560 5,67 2.096,9 1,91 5 Hoá chất, phân bón và hoá dầu 67,7 4,05 14.960,35 77,48 6 Điện và nước 131,23 7,89 323,96 1,22 - Điện 117,77 267,89 - Nước 14,54 56,064 Phụ lục 9: DỰ KIẾN CƠ CẤU GIÁ TRỊ TỔNG SẢN LƯỢNG GIAI ĐOẠN 2000 - 2010 (Theo giá cố định 1989) ĐVT: * Giá trị: Triệu đồng * Cơ cấu: % Loại sản phẩm 2000 2010 Tốc độ PT BQ năm (%) Giá trị Cơ cấu SP Cơ cấu chung Giá trị Cơ cấu SP Cơ cấu chung TỔNG SỐ 263.783 100 572.975 100 4,1 I. Trồng trọt 137.352 100 64,7 350.891 100 61,2 3,3 1. Lương thực 15.600 52,1 169.660 48,4 2,3 2. Rau, đậu 90.816 5,9 22.500 6,4 4,5 3. Cây công nghiệp 90.816 34,4 131.156 37,4 4,4 4. Cây ăn quả 8.835 3,3 12.675 3,6 4,3 5. SP phụ trồng trọt 11.000 4,2 14.800 4,2 3,5 II. Chăn nuôi 143.666 100 35,3 222.084 100 38,8 5,5 1. Gia súc 110.166 76,7 174.584 78,6 5,8 2. Gia cầm 10.500 7,3 17.500 7,9 6,7 3. Chăn nuôi khác 23.000 16,0 30.000 13,5 3,0 ._.