Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam

ó tạo điều kiện tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống của dân cư. Thực tế cho thấy ở các nước trên thế giới, NSNN thực sự trở thành một công cụ phân cấp quản lý tài chính quan trọng thông qua đó Nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nước, tuỳ thuộc vào quan điểm, và nhận thức của các nhà hoạch định phân cấp quản lý (cũng như các ràng buộc khác) mục tiêu, định hướng, nhịp độ phát triển có thể có sự khác nhau giữa các quốc gia. Việt Nam (nhất là sau 1986) luôn theo đuổi chủ trương thực thi phân cấp quản lý sử dụng NSNN là một công cụ tài chính quan trọng để thúc đẩy sự phát triển các ngành và các vùng kinh tế. Năm 1996 luật NSNN ra đời (có hiệu lực thi hành từ năm Ngân sách 1997) sau đó được thay thế bằng luật NSNN năm 2002 (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004) đã góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả quản lý điều hành NSNN theo chủ trương trên. Tỉnh (thành phố) là vùng HC - KT quan trọng. Tỉnh (thành phố) vừa là một cấp vùng kinh tế chiến lược; lại vừa là một cấp hành chính địa phương lớn nhất. Sự trùng hợp giữa kinh tế và hành chính đã cho phép tỉnh (thành phố) là một cấp NSNN quan trọng. Phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh (thành phố) là một nhiệm vụ sống còn đối với đất nước. Nhà nước sử dụng công cụ NSNN như thế nào để thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội ở các địa phương. Luật NSNN năm 2002, các văn bản dưới luật và Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành luật đã có tác dụng to lớn vào việc nâng cao hiệu quả quản lý điều hành ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu phát triển đất nước nói chung và từng địa phương nói riêng. Tuy nhiên, tình hình kinh tế, đời sống của cả nước và địa phương phát triển, biến đổi từng ngày, luật ngân sách và các văn bản khác qua thực hiện bộc lộ nhưng lạc hậu, hạn chế cần được bổ sung, hoàn thiện trong vấn đề phân cấp quản lý NSNN. Với lí do đó, tôi chọn đề tài: "Hoàn thiện phân cấp phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam" làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu trên hướng đề tài: Vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nói chung và phân cấp quản lý ngân sách đối với tỉnh (thành phố) nói riêng là một vấn đề quan trọng, luôn được quan tâm nghiên cứu. - Trước năm 1996 - có hàng loạt nghiên cứu nhằm góp phần xây dựng luật ngân sách năm 1996. - Những năm 2000 - 2001 - cũng có hàng loạt nghiên cứu nhằm hoàn thiện luật ngân sách năm 1996. Xây dựng luật ngân sách năm 2002. - Luật nghiên cứu năm 2002, được thi hành từ năm 2004, đã trải qua trên 3 năm thực thi. Đã đến lúc phải nghiên cứu xem xét để bổ sung, hoàn thiện. ã Quốc hội đã cử nhiều đoàn giám sát thi hành luật Ngân sách 2002. Các đoàn đều có báo cáo giám sát tại các địa phương. ã Quốc hội và Uỷ ban kinh tế - ngân sách của Quốc hội đã cử nhiều đoàn đi khảo sát tình hình lập, phê chuẩn dự toán, phân bổ quyết toán ngân sách ở nhiều nước trong khu vực và trên thế giới. Các đoàn đi về đều có báo cáo khảo sát, đúc rút kinh nghiệm. ã Năm 2005-2006 có các đề tài thuộc dự án VIE 02/08 như đánh giá việc thực hiện luật NSNN và kiến nghị hoàn thiện do GS.TSKH Tào Hữu Phùng làm chủ nhiệm; Nghiên cứu cơ cấu thu, chi ngân sách Nhà nước trong mối quan hệ với tốc độ tăng trưởng kinh tế, xoá đói giảm nghèo và các chỉ tiêu kinh tế vi mô khác do TSKH Trịnh Huy Quách làm chủ nhiệm; Cơ cấu lại các khâu chủ trương NS Việt Nam do Nguyễn Minh Tân làm chủ nhiệm; Luận án Tiến sĩ kinh tế đề tài: Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu NSNN nhằm phục vụ yêu cầu phát triển ở Việt Nam của Nguyễn Phú Hà. - Để ra đời và chuẩn bị các điều kiện thi hành luật ngân sách năm 2002. Các năm 2003, 2004, 2005, 2006 và 2007 Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính có nhiều báo cáo giải trình ra đời Nghị quyết Quốc hội, Nghị định Chính phủ, Thông tư của Bộ Tài chính. Đây là những tài liệu quý (luận văn thống kê đầy đủ ở phần danh mục tài liệu tham khảo). - Hàng năm các địa phương khi trình lên Chính phủ dự toán NSĐP đều có bản giải trình, đây là những tài liệu thực tế rất cụ thể, rất thời sự gợi ý nhiều ý tưởng tốt. Những tác phẩm nghiên cứu của các cơ quan, các tác giả vào những năm gần đây được luận văn hệ thống và phát triển hình thành nội dung cơ bản của luận văn này. 3. Mục đích nghiên cứu: Mục đích nghiên cứu của luận văn: khảo sát đánh giá phân cấp quản lý NSNN đối với tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường hiện nay. Từ đó, đề xuất các quan điểm các phương hướng và giải pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách đối với tỉnh (thành phố) trong thời gian tới. Để thực hiện mục đích luận văn phải hoàn thành các nhiệm vụ sau: - Về mặt lí luận: sẽ hệ thống hoá các cơ sở lí luận liên quan đến đề tài như: NSNN, NS tỉnh (thành phố); phát triển kinh tế - xã hội tỉnh (thành phố); Phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố); trong điều kiện nền kinh tế thị trường; kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố) của một vài nơi trên thế giới. - Phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN đối với tỉnh (thành phố) ở nước ta hiện nay. Các phân tích được tiến hành trên cơ sở các quan điểm phát triển, quan điểm thị trường... (đã đề cập ở chương 1) và qua điều tra khảo sát, phân tích nhằm phát hiện hệ thống phân cấp quản lý NSNN đối với tỉnh (thành phố) hiện hành còn những gì cản trở sự phát triển, cản trở sự hình thành cơ chế thị trường. - Đề xuất các quan điểm, hướng đổi mới hệ thống phân cấp quản lý và các biện pháp tạo điều kiện thực hiện các đổi mới đã đề xuất. 4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu là NSNN, NSNN tỉnh (thành phố), hệ thống phân cấp quản lý NSNN đối với tỉnh (thành phố) của Nhà nước. - Hướng tiếp cận: Từ vị trí của các nhà hoạch định phân cấp quản lý NS ở TW, để nhìn nhận lại hệ thống phân cấp quản lý đã ban hành, theo các quan điểm phát triển, quan điểm kinh tế thị trường, và quan điểm hiệu quả kinh tế- xã hội và thực tiễn thực thi các phân cấp quản lý thuộc lĩnh vực này các năm qua. - Phạm vi nghiên cứu: Nghiên cứu tình hình sau khi có luật NSNN 2002 là chủ yếu, có đối chiếu với tình hình ở thời kỳ thực thi luật NSNN 1996. Về hướng tiếp cận (do đó giới hạn phạm vi nội dung nghiên cứu) Việc phân cấp quản lý NSNN cấp tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt phân cấp quản lý cụ thể, ít nhất cũng là các phân cấp quản lý thu, chi ngân sách, các phân cấp quản lý thể hiện vai trò của nhà nước trong các quan hệ giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường, phân cấp quản lý phân định quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa phương trong quá trình hình thành, tạo lập và sử dụng hợp lý có hiệu quả NSNN v.v.. Tuy nhiên, do đối tượng nghiên cứu tập trung là phân cấp quản lý ngân sách cấp tỉnh, nên nhóm phân cấp quản lý phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với cấp chính quyền địa phương là quan trọng và bao trùm. 5. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sẽ sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: điều tra, khảo sát, phân tích, so sánh, suy diễn, khái quát hoá… để nghiên cứu. 6. Đúng gúp của luận văn: - Hệ thống hoỏ những vấn đề lý luận và cỏc quan điểm của Đảng ta về phân cấp QLNSNN trong cụng cuộc đổi mới đất nước. - Đỏnh giỏ tổng quỏt Thực trạng phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) giai đoạn 2001-2006. - Đề xuất phương hướng và giải phỏp nhằm phỏt huy tớnh tớch cực và hạn chế phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) giai đoạn 2001-2006. 7. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Luận văn dự kiến có 3 chương. - Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN tỉnh (thành phố). - Chương 2: Thực trạng phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố) giai đoạn 2001-2006. - Chương 3: Quan điểm, phương hướng và biện pháp tiếp tục hoàn thiện phân cấp QLNSNN tỉnh (thành phố). Chương 1 Cơ sở lí luận, thực tiễn của việc hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường 1.1. Một số vấn đề cơ bản về NSNN và phân cấp quản lý NSNN tỉnh (T.phố ) trong điều kiện kinh tế thị trường 1.1.1. Khái niệm và vai trò của ngân sách Nhà nước Có nhiều quan niệm về Ngân sách Nhà nước. Các nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển cho rằng: Ngân sách nhà nước là một văn kiện tài chính mô tả các khoản thu, chi của chính phủ, được thiết lập hàng năm. Nhiều nhà nghiên cứu kinh tế hiện đại thì cho rằng ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các khoản thu chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước. Luật ngân sách Nhà nước Việt Nam (số 01/2002/QH11 thông qua tại kỳ họp thứ 2 Quốc hội khoá 11 ngày 16/12/2002) định nghĩa: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để bảo đảm thựchiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Bên cạnh những sự khác biệt thì các định nghĩa có một số điểm nhất trí sau: - Ngân sách là kế hoạch hoặc dự toán thu, chi của một chủ thể nhất định, thường là một năm - gọi là năm tài chính. - Ngân sách nhà nước của một quốc gia là một đạo luật được cơ quan lập pháp của quốc gia đó ban hành. Ngân sách cấp tỉnh (thành phố) là một bộ phận của ngân sách Nhà nước (trong mô hình lồng ghép) hoặc là một bản thu chi của chính quyền cấp tỉnh (thành phố) đã được các cơ quan có thẩm quyền nhà nước quyết định, được thực hiệ trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước cấp đó. Nhìn dáng vẻ bề ngoài thì NSNN là một bản dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định. Có thể hình dung khái quát NSNN theo mẫu biểu số 1, số 2; NSNN cấp tỉnh thành phố theo mẫu biểu số 3 (phần phụ biểu - đây là bản cân đối ngân sách dự phòng năm 2007 của thành phố Hồ Chí Minh). Tuy nhiên, dáng vẻ bề ngoài đó lại chứa đựng những yếu tố pháp lý, những mối quan hệ cực kỳ quan trọng và nội dung vô cùng phong phú và phức tạp. Ngân sách được dự toán thảo luận, phê chuẩn từ cơ quan pháp quyền, được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu chi…, được kiểm soát bởi một hệ thống thể chế với sự tham gia của nhân dân (như quốc hội, cơ quan kiểm toán, những người đóng thuế, công chúng…). Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải chỉ là các con số, cũng không phải chỉ là quy mô, sự tăng giảm số lượng tiền tệ đơn thuần; mà còn phản ánh chủ trương phân cấp quản lý của nhà nước; biểu hiện các quan hệ kinh tế tài chính giữa các cấp chính quyền (cũng là cấp ngân sách); giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bố các nguồn lực và phân phối thu nhập mới sáng tạo. Các quá trình sản xuất kinh doanh, gắn liền với sự vận động của các dòng tiền: dòng tiền thu vào (quá trình tạo lập), dòng chi ra (quá trình sử dụng) của ngân sách nhà nước (quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước). Việc tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước một mặt, phản ánh mức độ tiền tệ hoá, luật pháp hoá các hoạt động của Nhà nước, bởi dự toán thu, chi ngân sách của nhà nước được các cấp có thẩm quyền thảo luận, quyết định và phê chuẩn trong khuôn khổ pháp luật; mặt khác, từng khoản, mục của ngân sách nhà nước chính là sự cụ thể hoá các phân cấp quản lý , các lựa chọn kinh tế, chính trị của đất nước. Sử dụng ngân sách Nhà nước, Nhà nước tác động vào nền kinh tế: thúc đẩy (hay kìm hãm) sự phát triển kinh tế, bảo đảm công bằng xã hội, bảo vệ các tầng lớp dân cư. Quá trình tạo lập, sử dụng ngân sách Nhà nước là sự thể hiện ý chí chủ quan của Nhà nước, thông qua đó bản chất của ngân sách được hình thành. Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra. Bản chất kinh tế không tách rời bản chất chính trị của ngân sách Nhà nước. Bản chất chính trị của ngân sách Nhà nước gắn liền với bản chất của giai cấp cầm quyền. Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện: Một là, Nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định. Một trong đó là ngân sách Nhà nước. Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách Nhà nước luôn có vị trí quan trọng trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho sự thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Hai là, Ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác động vào nền kinh tế. Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nền kinh tế phát triển, điều chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy quá trình đô thị hoá, động viên mọi thành viên trong xã hội tham gia vào quá trình phát triển; Ngân sách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành đồng bộ các yếu tố của kinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền kinh tế thị trường, bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công bằng và hiệu quả kinh tế - xã hội; Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng, quốc gia nào cũng xây dựng được một hệ thống ngân sách hợp lí, với các phân cấp quản lý nhằm mục tiêu phân phối, sử dụng ngân sách có hiệu quả nhất. 1.1.2 Khái niệm của phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý NSNN được hiểu là việc xác định phạm vi trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền nhà nước ở mỗi cấp trong việc quản lý điều hành thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách nhà nước. Thực chất của phân cấp nhà nước là giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cả về quyền hạn và trách nhiệm đối với ngân sách nhà nước. Trong phân cấp ngân sách thì phân cấp giữa các cấp chính quyền nhà nước là mối quan hệ cơ bản và quan trọng nhất.Do đó khi nói đến phân cấp tài chính, các nước đều tập trung vào quan hệ giữa các cấp chính quyền trong lĩnh vực ngân sách. Chế định pháp lý về phân cấp ngân sách bao gồm các qui phạm pháp luật xác định quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp chính quyền nhà nước trong việc quản lý và điều hành ngân sách. ở nước ta luật ngân sách nàh nước năm 1996 và năm 2002 đều nhấn mạnh phân cấp ngân sách dưới góc độ giảI quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương với chính quyền nhà nước địa phương trong tàon bộ hoạt động ngân sách nhà nước. Như vậy phân cấp ngân sách có thể được hiểu là việc giảI quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết địnhvà quản lý hoạt động thu, chi ngân sách nàh nước ở cấp mình, nhằm thực hiện có hiệu quả các chứuc năng, nhiệm vụ được pháp luật qui định. Nói cách khác, phân cấp ngân sách là sự chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn từ cấp Trung ương xuống các cấp chính quyền bên dưới trong việc quyết định và quản lý ngân sách nàh nước, bảo đảm cho các cấp chính quyền có sự tự chủ nhất định về tài chính để thựuc hiện các chức năng nhiệm vụ của mình. 1.2. Sự cần thiết và nội dung hoàn thiện Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường 1.2.1. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho tỉnh (thành phố) là một xu thế tất yếu khách quan, một yêu cầu của phát triển kinh tế. Sự cần thiết được lí giải theo các hướng sau: Một là, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách là tất yếu vì sự vận động của các dòng tài chính phải gắn kết với các hoạt động kinh tế trong không gian và thời gian với những hình thức và phương thức theo các quan hệ tỷ lệ nhất định về lượng. Đó là mối quan hệ tương tác qua lại: một chiều là các hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có sự bảo đảm của nguồn lực tài chính; chiều ngược lại kết quả của các hoạt động kinh tế lại tạo ra phần giá trị mới gia tăng, đó là nguồn bổ xung cho nguồn lực tài chính. Sự gắn kết thể hiện một trong quá trình hoạt động kinh tế và sự vận động của dòng tài chính. ở đầu vào của các hoạt động kinh tế nguồn vốn ngân sách là một nguồn lực quan trọng. Việc phân bổ nguồn lực này; nhiều, ít, kịp thời, hay không kịp thời là vô cùng quan trọng. Nó có thể là nguòn vốn chủ yếu, cũng có thể là vốn "mồi" bảo đảm cho sự hình thành và thắng lợi của các chủ trương phát triển kinh tế. ở đầu ra, kết quả đầu ra tốt là mục tiêu của các hoạt động kinh tế và sự vận động tài chính cùng kỳ vọng. Đầu ra dưới dạng hàng hoá đáp ứng yêu cầu của thị trường, đầu ra dưới dạng giá trị với phần giá trị gia tăng ngày càng lớn là nguồn bổ xung cho ngân sách. Trong mối quan hệ giữa đầu ra và đầu vào. Đầu ra chính là mục tiêu, là căn cứ để quyết định đầu tư quyết định phân bổ đầu vào. Cách phân bổ đầu vào theo các định mức sử dụng chưa thể hiểu được quan hệ khăng khít này. Nếu có thể kết quả đầu ra là căn cứ quyết định để Ngân sách phân phổ nguồn lực tài chính ngân sách thì hiệu quả kinh tế sẽ được nâng cao. Trong quá trình sử dụng sự gắn kết giữa hoạt động kinh tế và vận động tài chính phải đồng bộ trong thời gian, không gian theo những quan hệ tỷ lệ về lượng nhất định. Việc quản lý của nhà nước trong giaid doạn này là vô cùng quan trọng, đòi hỏi sự chặt chẽ, xát sao. Hai là, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách là tất yếu vì phải bảo đảm mối quan hệ chặt chẽ giữa phân cấp quản lý kinh tế và phân cấp phân cấp quản lý ngân sách. Phân cấp ngân sách là một bộ phận quan trọng trong nội dung phân cấp quản lý kinh tế giữa các cấp chính quyền. Do đó, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách đến đâu? như thế nào? phải căn cứ vào chủ trương chung về phân cấp quản lý kinh tế. Ngược lại phân cấp ngân sách đúng sẽ có tác động quan trọng bảo đảm sự thành công của phân cấp quản lý kinh tế. Phân cấp ngân sách là một đòn bẩy kinh tế khuyến khích các địa phương chủ động khai thác các tiềm năng, thế mạnh của địa phương mình trong phát triển kinh tế địa phương và đóng góp ngày càng nhiều vào ngân sách nhà nước. Ba là, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách còn là một yêu cầu tất yếu của việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của kế hoạch hoá và quản lý bản thân ngân sách. Muốn quản lý thu, chi chặt chẽ, không bỏ sót thu, bảo đảm chi hợp lí, tiết kiệm thì các khoản thu, chi cụ thể đều phải có chủ rõ ràng, có quyền lực. Các khoản thu, chi lại có số lượng lớn, ở nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương cụ thể: theo đà phát triển kinh tế thì số lượng khoản thu ngày càng lớn, đa dạng. Nhà nước Trung ương không thể quản lý tốt nếu không phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho các địa phương, các ngành, các lĩnh vực. Chỉ có phân cấp hợp lý Trung ương mới có thể tập trung quản lý các nguồn thu, các khoản chi lớn quan trọng có tầm ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế xã hội chung của cả nước hoặc từng vùng lãnh thổ rộng lớn. Phân cấp quản lý kinh tế, trong đó có phân cấp phân cấp quản lý ngân sách hợp lý sẽ phát huy được tính chủ động, sáng tạo của các ngành, các địa phương trong phát triển ngành và địa phương cụ thể. Vận dụng 3 hướng lí giải trên đối với việc phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho cấp tỉnh (thành phố) có thể thấy thêm một số vấn đề sau: - Những vấn đề phát triển kinh tế vùng và quản lý sự phát triển vùng đang được quan tâm trên thế giới. Theo sự phân chia cấp vị vùng thường tháy có các vùng lớn, vùng hành chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố); vùng hành chính - kinh tế cấp huỵên trong đó vùng hành chính kinh tế cấp tỉnh (thành phố) được sự quan tâm đặc biệt. Lý do là vì: cấp tỉnh (thành phố) là một cấp kinh tế chiến lược, có những đặc điểm tự nhiên kinh tế xã hội đều có thể phân biệt giữa chúng với nhau. Tỉnh (thành phố) là vùng kinh tế lại có bộ máy hành chính làm chủ thể quản lý (khác với các cấp vì vùng lớn không có bộ máy hành chính làm chủ thể quản lý). Sự trùng hợp của cấp vị vùng kinh tế với cấp hành chính tạo nên những sự thuận lợi đối với việc nghiên cứu, quản lý kinh tế. Việc nghiên cứu phân cấp ngân sách nhà nước, do đó cũng thuận lợi bởi cấp tỉnh vừa là cấp chính quyền, vừa là cấp phân cấp quản lý ngân sách, vừa là một cấp vị vùng kinh tế chiến lược. - Phân cấp quản lý kinh tế, cũng như phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho cấp tỉnh (thành phố) có mục tiêu là nhằm phát triển địa phương. Phát triển kinh tế đó là sự tăng trưởng (mức tăng lượng của cải trong một thời kỳ nhất định); là sự thay đổi cơ bản cơ cấu nền kinh tế; là sự gia tăng chất lượng cuộc sống, mức độ công bằng, dân chủ, đặc biệt là khối lượng, chất lượng, hiệu quả của sự tham gia của cộng đồng vào quá trình phát triển ngày càng cao hơn. Phát triển bền vững là sự phát triển hài hoà của phát triển bền vững về kinh tế, phát triển bền vững về xã hội; và sự phát triển bền vững về môi trường. Trong đó phát triển bền vững về kinh tế được hiểu là sự duy trì nhịp độ tăng trưởng theo thời gian trên cơ sở tăng năng suất lao động và hiệu quả cao. Phát triển bền vững về xã hội được hiểu là việc nêu cao mục tiêu phát triển con người cho thế hệ hôm nay và cho thế hệ tương lai. Phát triển bền vững về mặt xã hội là sự phát triển tổng hợp các yếu tố: mức sống (vật chất, tinh thần), sự bình đẳng (kể cả bình đẳng thể lệ). Sự tin cậy, khả năng liên kết và an toàn xã hội. Phát triển bền vững về môi trường được hiểu là các quyết định kinh tế hiện tại bảo đảm bảo tồn và tái sinh các hệ sinh thái; bảo đảm chất lượng môi trường cho hiện tại và cho tương lai; bảo đảm nguồn lực, cơ sở vật chất cho hiện tại và cho tương lai… Phát triển kinh tế của một tỉnh (thành phố) khác với phát triển của một quốc gia như các công cụ, tác nhân, quản lý… có nhiều quan niệm khác nhau: phát triển địa phương được nhìn nhận từ thu nhập, việc làm; phát triển địa phương là các hoạt động tăng cường đầu tư vào vùng; phát triển vùng là các ht nhừam cải thiện phúc lợi địa phương, phát triển địa phương là phát huy lợi thế so sánh nâng cao tính cạnh tranh của doanh nghiệp và khuyến khích sự hình thành của doanh nghiệp mới. Các quan niệm trên không sai nhưng mới chỉ đề cập đến từng khía cạnh, cần có một cách hiểu đầy đủ hơn: Phát triển địa phương là căn cứ vào nhu cầu của thị trường từng địa phương khai thác các tiềm năng, thế mạnh tự nhiên, kinh tế xã hội của mình; xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực đầu tư vào địa bàn; tạo môi trường cho các doanh nghiệp phát huy tính chủ động, tích cực mở rộng kinh doanh trên cơ sở gắn chiến lược phát triển doanh nghiệp với chiến lược phát triển địa phương, chiến lược phát triển quốc gia, cùng hướng tới hiệu quả kinh tế tối đa và sự hài hoà giữa các bên, phấn đấu thoả mãn tốt nhất nhu cầu ngày càng cao của sản xuất, đời sống địa phương, tạo lập vị thế và khả năng đóng góp nhiều nhất cho sự phát triển của kinh tế xã hội cả nước. Như vậy, mục tiêu phát triển địa phương không chỉ nâng cao thu nhập, gia tăng phúc lợi địa phương, mà còn nhằm nâng cao khả năng đóng góp của địa phương vào sự phát triển chung của cả nước, qua đó, mà nâng cao vị thế của mình. Để phát triển địa phương có nhiều con đường khai thác tiềm năng, xây dựng các lợi thế cạnh tranh, thu hút các nguồn lực từ ngoài vào; tạo môi trường thuận lợi và hỗ trợ doanh nghiệp, coi trọng, khuyến khích doanh nghiệp mở rộng kinh doanh… Như vậy xu thế phân cấp quản lý cho địa phương là không thể đảo ngược. Từ những năm cuối của thập kỷ 90 của thế kỷ XX đến nay các nhà khoa học kinh tế cho rằng nhiệm vụ của chính quyền địa phương là tập trung vào xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho các doanh nghiệp trong đó có các nội dung: bảo đảm cơ sở hạ tầng; tổ chức hợp tác giữa khu vực tư nhân và nhà nước; đầu tư tạo lợi thế so sánh cho địa phương. Để hoàn thành các nhiệm vụ trên, chính quyền địa phương phảI có chiến lược phát triển kinh tế xã hội của địa phương trong đó đặc biệt quan tâm đến phát triển các doanh nghiệp trên địa bàn; Tạo môi trường đầu tư mang tính cạnh tranh; Khuyến khích, có sự hỗ trợ kịp thời và hiệu quả những sự hợp tác; Phát triển đào tạo và giáo dục; Hỗ trợ cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân;Xu thế trên là gợi ý cho phân cấp quản lý kinh tế trong đó đặc biệt là sự phân cấp NSNN cho các địa phương bởi lẽ: - Địa phương được giao nhiệm vụ quản lý gì thì phải được phân cấp nguồn tài chính cho việc bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó. - Địa phương được giao nhiệm vụ quản lý lĩnh vực kinh tế nào thì phải bảo toàn, phát triển vốn tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. - Các nhiệm vụ phân cấp quản lý ngân sách mà Trung ương phân cấp, địa phương phải bảo đảm quản lý chặt chẽ và có hiệu quả cao, đúng pháp luật nhà nước. Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) liên quan đến hàng loạt phân cấp quản lý cụ thể, ít nhất cũng là: các phân cấp quản lý thu chi ngân sách; các phân cấp quản lý thể hiện vai trò của Nhà nước trong quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế của nền kinh tế thị trường; Phân cấp quản lý về phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với các cấp chính quyền địa phương trong quá trình hình thành, tạo lập và sử dụng hợp lý và có hiệu quả ngân sách Nhà nước v.v.. Tuy nhiên, trong các phân cấp quản lý đó thì nhóm phân cấp quản lý phân định trách nhiệm quyền hạn giữa Trung ương với các cấp chính quyền địa phương là quan trọng và bao trùm các phân cấp quản lý cụ thể khác. Hệ thống chính quyền ở quốc gia nào cũng được cấu tạo thành nhiều cấp: TW, tỉnh (thành phố) huyện, xã hoặc TW (liên bang), bang, tỉnh, huyện, xã v.v.. ứng với mỗi cấp chính quyền thường là một cấp ngân sách. Tuy nhiên, có hai loại mô hình tổ chức: Mô hình "lồng ghép" và mô hình "không lồng ghép". Với mô hình "lồng ghép" (ở Việt Nam dang tổ chức các cấp ngân sách nhà nước theo mô hình này) ngân sách Nhà nước cấp TW bao gồm cả ngân sách các tỉnh (thành phố). Như vậy ngân sách nhà nước hàng năm được tổng hợp từ dự toán ngân sách Nhà nước của các Bộ, ngành ở TW và của các tỉnh (thành phố). Với mô hình "không lồng ghép" thì khác: mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách độc lập (hiểu theo nghĩa ngân sách TW không bao gồm ngân sách các tỉnh; Ngân sách cấp tỉnh không bao gồm ngân sách cấp huyện; Ngân sách cấp huyện không bao gồm ngân sách cấp xã). Như vậy NSNN ở Trung ương chỉ tổng hợp từ dự toán của các Bộ ngành TW mà không phải tổng hợp dự toán của ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố); cũng như vậy ngân sách cấp tỉnh (thành phố). Không bao hàm ngân sách cấp huyện v.v.. Với mô hình "Lồng ghép" ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố) có vai trò qan trọng vì nó bao gồm cả ngân sách cấp huyện, xã. Ngân sách Nhà nước sẽ có 2 phần: phần tổng hợp dự toán ngân sách của các Bộ, Ngành ở Trung ương và phần tổng hợp dự toán ngân sách của khối các tỉnh (thành phố) gọi là phần địa phương. Chính vì vậy, các phân cấp quản lý tác động đến thu, chi của các tỉnh (thành phố) đều được vận dụng vào các quy định pháp quy của tỉnh (thành phố) đối với việc thu, chi của các pháp nhân kinh tế khác, hoạt động kinh doanh trên địa bàn các địa phương. Vì vậy có thể nói: nếu nghiên cứu vấn đề phân định trách nhiệm, quyền hạn giữa TW với tỉnh, thành phố (còn gọi là phân cấp QLNS địa phương) thì có thể bao quát được toàn bộ hệ thống phân cấp quản lý phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước cấp tỉnh (thành phố). Hơn thế nữa, chọn vấn đề phân cấp QLNN địa phương phù hợp với giác độ nghiên cứu của môn Kinh tế chính trị và tầm bao quát của cơ quan quyền lực Nhà nước là Quốc hội (như trong phần mở đầu tác giả đã xác định). 1.2.2. Nội dung cơ bản và các nguyên tắc cơ bản của phân cấp QLNS Nhà nước giữa TW đối với cấp tỉnh (thành phố) Với định chế tổ chức hệ thống Nhà nước gồm nhiều cấp chính quyền, trong đó ngân sách được coi là phương tiện vật chất chủ yếu để mỗi cấp chính quyền thực hiện các nhiệm vụ, chức năng theo Hiến định và theo Luật định thì phân cấp quản lý ngân sách là nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý tài chính và về thực chất đó là sự giải quyết các quan hệ về ngân sách giữa chính quyền nhà nước trung ương và chính quyền nhà nước địa phương thể hiện trên các mặt chủ yếu sau: 1.2.2.1 Thẩm quyền ngân sách: là sự phân định quyền hạn, trách nhiệm của Chính phủ và chính quyền địa phương trong các vấn đề chủ yếu của ngân sách như: quyết định dự toán; phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách: quyết định dự toán; phân bổ dự toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách; điều chỉnh dự toán ngân sách; ban hành chế độ, tiêu chuẩn định mức về ngân sách. a) Quốc hội: làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực ngân sách nhà nước; Quyết định phân cấp quản lý tài chính, tiền tệ quốc gia để góp phần phát triển kinh tế, bảo đảm cân đối thu, chi ngân sách nhà nước; Quyết định dự toán ngân sách nhà nước với tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp; Quyết định phân bổ ngân sách nhà nước theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ; Quyết định danh mục các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; Giám sát việc thực hiện ngân sách nhà nước, phân cấp quản lý tài chính, tiền tệ quốc gia, Nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm, các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng; Phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Căn cứ vào quyết định của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm, Quốc hội giao Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chính phủ trình và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ nhất. b) Các cơ quan của Quốc hội: có trách nhiệm giúp Quốc hội trong thực hiện pháp luật về ngân sách nhà nước, trong đó: - Uỷ ban thường vụ Quốc hội: ban hành văn bản pháp luật về lĩnh vực ngân sách Nhà nước được Quốc hội giao; Thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội giao về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương; Giám sát việc th hành pháp luật về ngân sách, phân cấp quản lý tài chính, tiền tệ quốc gia, Nghị quyết của Quốc hội về ngân sách nhà nước hàng năm. - Uỷ ban kinh tế và ngân sách của Quốc hội: thẩm tra dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực ngân sách; Thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách nhà nước, các báo cáo về việc thực hiện ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước do Chính phủ trình Quốc hội; Thẩm tra phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng Bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thàn._.h phố trực thuộc trung ương do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Giám sát hoạt động của Chính phủ, các ngành, các cấp trong việc thực hiện ngân sách nhà nước và việc thực hiện pháp luật về ngân sách của các tổ chức và cá nhân; Kiến nghị với Quốc hội các vấn đề về ngân sách, tài chính và tiền tệ. c) Chính phủ quản lý, tổ chức triển khai và kiểm tra việc thực hiện dự toán ngân sách nhà nước: Theo quy định của Luật, Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về ngân sách nhà nước; ban hành các văn bản pháp quy về ngân sách nhà nước theo thẩm quyền; Lập và trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; Lập và trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phương án phân bổ cụ thể ngân sách trung ương; Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành; nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thống nhất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thựuc hiện ngân sách nhà nước; Tổ chức và kiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nước, báo cáo Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tình hình thực hiện ngân sách nhà nước, các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng; Quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán việc bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Quy định chế độ sử dụng khoản dự phòng ngân sách nhà nước và quản lý quỹ dự trữ tài chính; Quy định hoặc uỷ quyền cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước để thi hành thống nhất trong cả nước; Kiểm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. d) Nhiệm vụ, quyền hạn và sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực NSNN - Đối với Bộ Tài chính + Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về lĩnh vực tài chính - NSNN trình Chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về tài chính - NSNN theo thẩm quyền. Chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước về công tác thu thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác của ngân sách nhà nước; Thống nhất quản lý các khoản vay và trả nợ của Chính phủ, quản lý tài chính các nguồn viện trợ quốc tế. + Hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện ngân sách nhà nước; tổ chức thực hiện thu ngân sách nhà nước và cấp phát các khoản chi của ngân sách nhà nước; cho vay ưu đãi hoặc hỗ trợ tài chính đối với các dự án chương trình mục tiêu kinh tế của Nhà nước theo quy định của Chính phủ. + Hướng dẫn, kiểm tra các Bộ, cơ quan khác ở trung ương và các địa phương xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hàng năm; chủ động phối hợp với các cơ quan hữu quan ở trung ương và địa phương lập dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Chính phủ; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện phân cấp quản lý tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách nhà nước. + Chủ trì phối hợp với các Bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi ngân sách nhà nước trình Chính phủ quyết định hoặc quyết định theo phân cấp của Chính phủ để thi hành thống nhất trong cả nước. + Thanh tra, kiểm tra tài chính đối với tất cả các tổ chức kinh tế, các đơn vị hành chính sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước và sử dụng ngân sách nhà nước. + Quản lý quỹ ngân sách nhà nước và các quỹ khác của nhà nước; + Lập quyết toán ngân sách trung ương, tổng hợp, lập quyết toán ngân sách nhà nước trình Chính phủ. Tổ chức quản lý, kiểm tra việc sử dụng tài sản của nhà nước. - Đối với Bộ Kế hoạch và Đầu tư: + Trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và các cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư XDCB làm cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; + Phối hợp với Bộ Tài chính lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực phụ trách. + Phối hợp với Bộ Tài chính và các Bộ, ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốn đầu tư các công trình xây dựng cơ bản. - Đối với Ngân hàng nhà nước Việt Nam: + Phối hợp với Bộ Tài chính trong việc lập dự toán ngân sách nhà nước đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước; + Tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. - Đối với các Bộ, cơ quan nhà nước chuyên ngành: + Phối hợp với Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong quá trình lập, phân bổ và quyết toán ngân sách nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; nhất là các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực quan trọng: Bộ Giáo dục - Đào tạo, Bộ Y tế, Bộ Văn hoá Thông tin,… + Phối hợp với Bộ Tài chính kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. + Báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách theo chế độ quy định. + Phối hợp với Bộ Tài chính trong việc xây dựng chế độ, tiêu chuẩn định mức chi ngân sách nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. - Hội đồng nhân dân: Quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; Quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định. Đối với Hội đòng nhân dân cấp tỉnh được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh đảm bảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư. - Uỷ ban nhân dân: Lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. 1.2.2.2 Phân định nội dung cụ thể về từng nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách: là sự phân chia giữa ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP) cũng như giữa các cấp ngân sách địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi. Nói cách khác, đó là sự xác định NSTW được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì; ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã được thu những khoản gì và phải chi những khoản gì. Nguồn thu từ các khoản thu mà ngân sách trung ương được hưởng 100% Bao gồm: Thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu; thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; thuế tiêu thụ đặc biệt hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành (Bộ trưởng Bộ Tài chính công bố cụ thể các đơn vị hạch toán toàn ngành); các khoản thuế và thu khác từ các hoạt động thăm dò, khai thác dầu khí, tiền thuê mặt đất, mặt nước; tiền thu hồi vốn của ngân sách trung ương tại các cơ sở kinh tế, thu hồi tiền cho vay của ngân sách Trung ương (cả gốc và lãi), thu từ quỹ dự trữ tài chính của trung ương, thu nhập từ vốn góp của ngân sách trung ương. Viện trợ không hoàn lại của chính phủ các nước, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài cho chính phủ Việt Nam; phần nộp ngân sách Nhà nước theo quy định của pháp luật từ các khoản phí và lệ phí do các cơ quan, đơn vị thuộc trung ương tổ chức thu không kể phí xăng, dầu và lệ phí trước bạ; phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do các cơ quan trung ương trực tiếp quản lý; chênh lệch thu lớn hơn chi của ngân hàng Nhà nước Việt Nam; thu kết dư ngân sách Trung ương; thu chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách Trung ương năm trước chuyển sang; các khoản phạt tịch thu và thu khác của ngân sách Trung ương theo qui định của pháp luật. Nguồn thu từ các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% Bao gồm: Thuế nhà, đất; Thuế tài nguyên không kể thuế tài nguyên thu được từ hoạt động dầu khí; Thuế môn bài; thuế chuyển quyền sử dụng đất; tiền cho thuê đất, thuê mặt nước không kể tiền thuê mặt nước thu từ hoạt động dầu khí; tiền đền bù thiệt hại đất; Tiền thuê bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ; thu từ hoạt động sổ số kiến thiết; thu nhập từ vốn góp của ngân sách địa phương; tiền thu hồi vốn của ngân sách địa phương tại các cơ sở kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh (theo quy định của Nghị định 60/2003/NĐCP ngày 6/6/2003, Điều 58); Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức cá nhân nước ngoài trực tiếp cho địa phương theo qui định của pháp luật. Phần nộp ngân sách theo qui định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí do các cơ quan, đơn vị thuộc địa phương tổ chức thu, không kể phí xăng, dầu và lệ phí trước bạ; Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác; Phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do địa phương quản lí. Huy động từ các tổ chức cá nhân theo quy định của pháp luật; đóng góp tự nguyện của các tổ chức cá nhân ở trong và ngoài nước; Thu từ huy động xây dựng. Các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3 điều 8 của Luật ngân sách nhà nước; thù từ kết dư ngân sách địa phương; Các khoản phạt, tịch thu và thu khác của ngân sách địa phương theo qui định của pháp luật; thu bổ xung từ ngân sách cấp trên; thu chuyển nguồn từ ngân sách địa phương năm trước sang ngân sách địa phương năm sau. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Do điều kiện kinh tế - xã hội, tự nhiên của các địa phương khác nhau, trình độ phát triển không đều, do đó, số thu và yêu cầu chi của các địa phương không giống nhau. Vì vậy, ngoài các khoản thu từng cấp được hưởng 100% nêu trên. Luật ngân sách năm 2002 ở nước ta cũng quy định có một số khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách các cấp trung ương và địa phương (tỉnh, thành phố). Các khoản đó là: thuế giá trị gia tăng (không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu) và thuế giá trị gia tăng thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; Thuế thu nhạp doanh nghiệp (không kể thuế thu nhạp doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành (theo quy định của Bộ Tài chính) và thuế thu nhập từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập với người có thu nhập cao (không kể các khoản thuế và thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu khí, tiền thuê mặt đất, mặt nước); Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá, dịch vụ trong nước (không kể thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; phí xăng, dầu. Tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia các khoản thu chính là cái "van" điều chỉnh nguồn thu giữa các địa phương, bảo đảm sự phát triển hài hoà giữa các địa phương. Địa phương nào có điều kiện phát triển kinh tế thuận lợi, có nguồn thu lớn thì tỷ lệ (%) này thấp; ngược lại, địa phương nào kinh tế chậm phát triển, nguồn thu nhỏ thì tỷ lệ này tăng lên. Tỷ lệ phân chia này do chính phủ quyết định cho tất cả các khoản thu phân chia, được xác định riêng cho từng tỉnh (thành phố). Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu (và số bổ xung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới) được ổn định từ 3á5 năm (gọi là thời kỳ ổn định ngân sách). Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (phần ngân sách địa phương được hưởng) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dân số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết thu nộp về ngân sách cấp trên (Đối với các địa phương có điều tiết ngân sách về cấp trên). Các khoản thu phân chia giữa ngân sách tỉnh (thành phố) với ngân sách huyện (thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh) gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu cho các cấp chính quyền huyện, xã theo nguyên tắc (phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi ổn định theo thời gian của thời kỳ ổn định ngân sách. Kết thúc mỗi thời kỳ ổn định ngân sách sẽ có sự điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%) và bảo đảm các yêu cầu sau: ã Gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lí của từng cấp, hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu, hạn chế phân chia các nguồn thu quy mô nhỏ cho nhiều cấp. ã Ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với khoản thu: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất. ã Ngân sách thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ (không kể lệ phí trước bạ nhà, đất). Như vậy, Luật ngân sách năm 2002 một mặt khẳng định quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu ngân sách của cấp huyện, xã; mặt khác lại mở rộng nguồn thu và quyền tự chủ của cấp xã, huyện bằng cách quy định cấp xã được hưởng tối thiểu là 70% (5 nguồn thu) và cấp huyện được hưởng 50% nguồn thu lệ phí trước bạ. (Luật ngân sách 1996 chưa quy định như vậy). Luật ngân sách 2002 quy định các tỷ lệ 70% và 50% chỉ là % tối thiểu. HĐND tỉnh vẫn là cơ quan quy định nguồn thu và tỷ lệ phân chia. Tỷ lệ phân chia của TW cho tỉnh và tỉnh với cấp huyện được thực hiện theo nguyên tắc. Mỗi địa phương có một tỷ lệ chung đối với tất cả các khoản thu phân chia (tỷ lệ thống nhất cho các khoản thu thuộc diện phân chia). Tỷ lệ này được tính theo công thức dưới đây và thông báo cho các địa phương vào năm đầu của thời kỳ ổn định. Bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên: chỉ các địa phương nghèo (tổng các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia được mở đến 100% mà vẫn không đủ nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi được giao) mới có khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối cấp dưới, đây là nguồn thu của ngân sách cấp dưới. Số bổ sung cân đối từ ngân sách trung ương cho ngân sách cấp tỉnh do Quốc hội quyết định; đối với ngân sách các cấp chính quyền địa phương do HĐND cấp trên quyết định. Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở địa phương được xác định theo nguyên tắc xác định số chênh lệch số chi và nguồn thu ngân sách cấp dưới (thu 100% và phân được hưởng tỷ lệ % từ các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương). Bổ xung có mục tiêu nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ sau: Hỗ trợ thực hiện các phân cấp quản lý , chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, mức hỗ trợ cụ thể được xác định trên cơ sở khả năng cân đối của ngân sách các cấp có liên quan; Hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án quốc gia giao cho các cơ quan địa phương thực hiện. Mức hỗ trợ cụ thể thực hiện theo dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao; Hỗ trợ thực hiện các mục tiêu chương trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, nằm trong quy hoạch và được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo đúng quy định của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng, ngân sách cấp dưới đã bố trí chi nhưng không đủ nguồn, mức hỗ trợ theo phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Hỗ trợ một phần để xử lý các khó khăn đột xuất, khắc phục thiên tai, hoả hoạn, tai nạn trên diện rộng với mức độ nghiêm trọng, sau khi cấp dưới đã sử dụng dự phòng, một phần quỹ dự trữ tài chính địa phương nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu; Hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ cần thiết, cấp bách khác, mức bổ sung theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Số bổ sung theo mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định hàng năm. Mức bổ sung cụ thể được căn cứ khả năng cân đối ngân sách cấp trên và yêu cầu cụ thể của mục tiêu của cấp dưới. Việc sử dụng vốn bổ sung theo mục tiêu phải đúng mục tiêu quy định. 1.2.2.3. Quy định mối quan hệ giữa các cấp ngân sách: tức là quy định các nguyên tắc về chuyển giao ngân sách giữa cấp trên xuống cấp dưới và ngược lại. Đây là một vấn đề cốt tử trong quá trình phân cấp vì thông qua số lượng, quy mô và cơ cấu chuyển giao giữa các cấp ngân sách, người ta có thể đánh giá mức độ độc lập và đi theo nó là quyền tự chủ của ngân sách mỗi cấp trong hệ thống ngân sách nhà nước. 1.2.2.4 Phân quyền về thành lập và sử dụng các quỹ tài chính : Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ hỗ trợ đầu tư, các quỹ công ích… - Hội đồng nhân dân: Quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; Quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định. Đối với Hội đòng nhân dân cấp tỉnh được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh đảm bảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư. - Uỷ ban nhân dân: Lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Lập quyết toán ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê chuẩn và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp; Kiểm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách; Phối hợp với các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước theo lĩnh vực trên địa bàn; Báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật. 1.2.2.5 Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc sau: Một là, phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp với phân cấp quản lý về kinh tế - xã hội Quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội được tổ chức thành một hệ thống gồm nhiều cấp, mỗi cấp có nhiệm vụ và quyền hạn nhất định. Ngân sách nhà nước là nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nên cũng phải được tổ chức cho phù hợp với cơ cấu tổ chức của chủ thể sử dụng. Bên cạnh đó, việc phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cũng cần chú ý tới quan hệ giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, đảm bảo sự phói hợp nhịp nhàng của tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế. Quán triệt nguyên tắc trên sẽ tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ vật chất của các cấp chính quyền. Một quốc gia có sự phân cấp mạnh về hành chính - kinh tế - xã hội cũng đòi hỏi một sự phân cấp tương ứng về mặt tài chính để đảm bảo lực lượng vật chát thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Hai là, đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và tạo cho ngân sách địa phương vị trí độc lập tương đối trong một hệ thống ngân sách nhà nước thống nhất. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của chính quyền trung ương trong quản lý hành chính - kinh tế - xã hội; ngân sách trung ương thu các khoản thu tập trung, có tỷ trọng lớn trong nền kinh tế và đảm nhiệm các nhiệm vụ chi tác động đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước, đảm bảo quốc phòng an ninh. Xã hội càng phát triển thì vai trò của chính quyền trung ương ngày càng quan trọng. Việc tạo cho địa phương có sự độc lập tương đối là rất cần thiết, nhằm phát huy tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền địa phương trong thực hiện những nhiệm vụ mang tính xã hội rộng rãi, gắn trực tiếp với quyền lợi của nhân dân (giáo dục, y tế, cứu đói….). Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho địa phương một cách hợp lý sẽ giúp cho địa phương có thể chủ động và tích cực phát huy trách nhiệm trong việc xây dựng và phát triển địa phương. Mức độ độc lập của ngân sách địa phương còn được thể hiện ở chỗ chính quyền địa phương phải là người có thực quyền quyết định phương án điều hành ngân sách của cấp mình, chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở những vấn đề có tính nguyên tắc, định hướng lớn để không ảnh hưởng mục tiêu chung. Như vậy, cần tránh sự can thiệp quá sâu của chính quyền cấp trung ương vào xây dựng và quyết định ngân sách của địa phương. Ba là, phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi của từng cấp ngân sách; làm rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách trung ương, nguồn thu và nhiệm vụ chi nào gắn với ngân sách các cấp ở địa phương; từ đó làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương, nhất là các cấp cơ sở chủ động thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, hạn chế tình trạng trông chờ, ỷ lại của ngân sách cấp dưới và bao biện từ ngân sách cấp trên. Việc phân cấp không rõ ràng sẽ dẫn đến trùng lắp giữa các nguồn thu, nhiệm vụ chi và bị chi phối bởi nhiều cấp; dẫn đến tình trạng co kéo nguồn thu, chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi, thất thoát, lãng phí ngân sách. Bốn là, đảm bảo tính công bằng Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải đảm bảo yêu cần cân đối phát triển chung của đất nước, hạn chế đến mức thấp nhất sự chênh lệch về kinh tế, văn hoá, xã hội giữa các vùng của lãnh thổ. Yêu cầu của nguyên tắc này xuất phát từ các vùng, các địa phương trong một quốc gia có những đặc điểm tự nhiên, xã hội và trình độ phát triển kinh tế văn hoá không đồng đều. Nếu một hệ thống ngân sách nhà nước được phân cấp đơn giản, áp dụng như nhau cho tất cả các địa phương rất có thể dẫn tới những bất công bằng, tạo ra những khoảng cách lớn về sự phát triển giữa các địa phương. Những vùng đô thị hoặc những vùng có tiềm năng, thế mạnh lớn ngày càng phát triển; ngược lại những vùng nông thôn, miền núi không có các tiềm năng, thế mạnh sẽ bị tụt hậu. Ngân sách nhà nước nói chung được hình thành dựa trên cơ sở đóng góp trực tiếp hoặc gián tiếp của công dân và mang tính bắt buộc, song đối với từng địa phương thì có khi khoản thu phát sinh ở địa phương này nhưng lại tiến hành thu ở địa phương khác. Nguyên nhân là do các khoản gián thu nhiều khi không đồng nhất giữa thời gian và không gian kể từ khi bắt đầu cho tới khi kết thúc, ví dụ như thu thuế xuất nhập khẩu nộp tập trung tại cửa khẩu có hàng hoá thông qua; thuế tiêu thụ đặc biệt thu tại nơi tiêu thụ… Do đó đòi hỏi hệ thống ngân sách nhà nước phải đảm bảo điều hoà được sự phân phối dọc và phân phối ngang các nguồn thu giữa các cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. Vai trò này thường được giao cho chức năng điều tiết thông qua ngân sách trung ương với các hình thức như là bổ sung cân đối hoặc bổ sung có mục tiêu cho các địa phương. 1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Một là, hình thức cấu trúc nhà nước Hình thức cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước thành các đơn vị hành chính lãnh thổ, xác lập những mối quan hệ qua lại giữa các cơ quan nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước trung ương với cơ quan nhà nước địa phương. Căn cứ hình thức cấu trúc nhà nước, bộ máy nhà nước được phân chia thành từng cấp, gắn với địa bàn lãnh thổ và được giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định trong quản lý kinh tế - xã hội. Có hai hình thức cấu trúc nhà nước chủ yếu: - Nhà nước đơn nhất là nhà nước có chủ quyền chung, có hệ thống cơ quan quyền lực, cơ quan quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương, tập trung quyền lực cao ở cấp trung ương. Mức độ phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở các nước theo hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất thường ở mức độ, giới hạn, phần lớn tập trung ở ngân sách trung ương. - Nhà nước liên bang là nhà nước có từ 2 hay nhiều thành viên hợp lại, các cơ quan quyền lực và cơ quan quản lý được tổ chức thành 2 hệ thống, trong đó một hệ thống chung cho toàn liên bàng và một hệ thống riêng của từng thành viên. Đặc trưng của nhà nước liên bang là tính tập trung không bằng nhà nước đơn nhất, quyền lực cho các bang được mở rộng ra nhiều. Đối với cấu trúc nhà nước liên bang, hệ thống ngân sách nhà nước được chia thành ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách của các cấp trục thuộc bang; việc phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thực hiện triệt để hơn (quyền quyết định đối với ngân sách được mở rộng cho các cấp ở địa phương, phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi rõ ràng). Hai là, trình độ tổ chức, quản lý kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền và mức độ phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Thực chất của quá trình phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là quá trình phân giao nguồn lực tài chính quốc gia cho các cấp chính quyền phân phối, sử dụng. Trình độ tổ chức, quản lý của các cấp chính quyền về kinh tế - xã hội nói chung và tài chính nói riêng có tính quyết định đến hiệu quả việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia. Gắn với trình độ tổ chức, quản lý nhất định có mức phân cấp quản lý phù hợp, phổ biến theo 2 loại hình sau: - Phân quyền: là việc phân giao quyền hạn, nghĩa vụ cho các cấp trong hệt hống; mỗi cấp chính quyền được quyền quyết định về các vấn đề đã được giao. Khi đã thực hiện phân quyền, chính quyền cấp trên công nhận quyền tự quản của các cấp dưới; các cấp chính quyền được tự chủ trong việc quyết định các hoạt động trong phạm vi quản lý hành chính của mình phù hợp với Luật, các quy định chung của chính quyền cấp hơn. Với mô hình này, các cấp chính quyền ở địa phương cần được tự quản cao về mặt tài chính, có một ngấnách độc lập tương xứng với quyền tự quản của mình. Do vậy cần hình thành các cấp ngân sách ở địa phương. - Tản quyền: là biện pháp tổ chức quyền lực hành chính của nhà nước mà qua đó các cơ quan trung ương uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyền quản lý hành chính, tổ chức thực hiện các phân cấp quản lý do trung ương ban hành. Trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các cơ quan của nhà nước tại địa phương và bổ nhiệm các công chức ở địa phương để đại diện cho các cơ quan trung ương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của mình tại địa phương; các cơ quan ở địa phơng hoàn toàn chịu trách nhiệm trước cơ quan trung ương về các hoạt động của mình. Trong mô hình này, hoạt động của các cơ quan nhà nước địa phương do ngân sách cấp trên đảm bảo, do đó không cần hình thành một cấp ngân sách riêng cho các đơn vị hành chính. Ba là, nhiệm vụ cung cấp các hàng hoá công cộng . Ngoài chức năng trấn áp, chức năng kinh tế và các hoạt động chính trị…., nhà nước còn là người cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho xh. Việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng sao cho có hiệu quả và đáp ứng được nhu cầu đa dạng của công nhân cũng cần phải được giao cho một cấp chính quyền nào đó thực hiện. Những hàng hoá, dịch vụ đòi hỏi phải có nguồn vốn lớn, khả năng quản lý cao (an ninh, quốc phòng….) thường do chính quyền nhà nước trung wong đảm bảo; những hàng hoá, dịch vụ mang tính phổ cập (giáo dục, phòng bệnh, kiến thiết thị chính, vệ sinh công cộng…) thường giao cho chính quyền địa phương thực hiện, đảm bảo tính hiệu quả trong việc thực hiện và phù hợp với nhu cầu sử dụng của các địa phương. Việc quyết định phân cấp về cungứng hàng hoá và dịch vụ công cộng là tiền đề để phân định nhiệm vụ thu và nghĩa vụ chi cho từng cấp, từng địa phương. Bốn là, đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh thổ. Do các vùng lãnh thổ có những đặc điểm về tự nhiên khác nhau như biên giới, hải đảo…. hoặc là vùng tập trung đông dân cư có truyền thống văn hoá, ngôn ngữ, tôn giáo riêng… Vì vậy, trong phân cấp về quản lý hành chính các vấn đề này cũng được quan tâm. Các yếu tố này có thể hình thành nên một sự phân cấp mang tính đặc thù như khu tự trị hoặc đặc khu… vì vậy ở những cấp này cũng có sự phân cấp đặc biệt trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước về phân định nhiệm vụ thu, chi. Thường thì ở các cấp ngân sách khu tự trị, đặc khu… thường được trao những quyền tự chủ rộng rãi hơn trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (do ảnh hưởng bởi yếu tố chính trị). 1.3. Tình hình phân cấp QLNSNN giữa Trung ương và địa phương ở một số nước trên thế giới. Những bài học có thể vận dụng ở Việt Nam. Bất kỳ quốc gia nào cũng phấn đấu có một cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hợp lý, có hiệu quả cao. Tuy nhiên, do điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của mỗi nước không giống nhau, nên việc phân cấp quản lý ngân sách và phân cấp ngân sách có những nét riêng. Trong phần này Luận văn muốn nghiên cứu cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phân cấp QLNS giữa TW và địa phương ở mỗi nước. Từ đó, rút ra những bài học có thể vận dụng vào Việt Nam. Luận văn nghiên cứu ở 3 loại nước: - 1 nước có nền kinh tế thị trường phát triển; 3 nước Đông á và Đông Nam á; 2 nước đang chuyển từ mô hình kế hoạch hoá tập trung sang mô hình kinh tế thị trường. (Tình hình chi tiết chúng tôi viết trong phần phụ lục I) Những bài học có thể vận dụng vào Việt Nam sau khi nghiên cứu tình hình phân cấp phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương ở một số nước trên thế giới 1.3.1. Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách là vấn đề mà ở bất kỳ nước nào cũng được nhà nước quan tâm Các nước đã khảo sát (cũng như nhiều nước khác trên thế giới) đều tổ chức hệ thống quản lý nhà nước thành nhiều cấp: Trung ương, địa phương (bang, tỉnh, huyện v.v..). Từ đó, hệ thống ngân sách cũng có tổ chức nhiều cấp tương ứng. Trong quá trình phát triển kinh tế từ thấp lên cao nhiệm vụ quản lý của từng cấp thay đổi. Phân cấp quản lí kinh tế thay đổi tất yếu phân cấp phân cấp quản lý ngân sách phải có sự thay đổi phù hợp. 1.3.2. Hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính Cơ sở pháp lý cho phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đều rất rõ ràng trong Hiến pháp cho đến các Luật về tài chính, do đó ổn định và đồng bộ giữa phân cấp._.gân sách của nước cộng hoà và ngân sách địa phương. Ngân sách nước cộng hoà được phê chuẩn bằng một đạo luật của Quốc hội nước cộng hoà Kazakhstan. Ngân sách địa phương được phê chuẩn bằng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Quy trình Ngân sách được quy định như sau: * Giai đoạn chuẩn bị dự toán, xem xét và phê duyệt dự án ngân sách nước cộng hoà. Để lập dự toán ngân sách ngân sách nước cộng hoà cho năm tài chính, Tổng thống thành lập Uỷ ban Ngân sách. Trên cơ sở các thông số của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Uỷ ban này có nhiệm vụ sẽ tiến hành lập và trình Chính phủ phê duyệt các chỉ tiêu ngân sách sau đây: 1) Tổng số thu ngân sách nước Cộng hoà, ngân sách các vùng, ngân sách thành phố Astana và Almaty, quỹ tài chính của các vùng kinh tế đặc biệt. 2) Hạn mức chi và hạn mức cho vay của nước cộng hoà phân theo chức năng và theo người quản lý các chương trình ngân sách. 3) Mức thâm hụt của ngân sách nước cộng hoà 4) Hạn mức vay của các tổ chức chính quyền địa phương trên phương diện vùng (lấy từ quỹ dự trù tài chính của nước cộng hoà, các địa phương có quyền quan hệ tín dụng với nhau). Người quản lý các chương trình ngân sách nước cộng hoà trong phạm vi hạn mức trình độ Bộ Tài chính các chương trình ngân sách theo hình thức do Bộ Tài chính duyệt. Các vùng và thành phố (Astana, Almaty) xác định danh sách và hạn mức chương trình ngân sách địa phương trên cơ sở tổng mức thu đã thoả thuận với Bộ Tài chính, hạn mức vay và tổng số chi tối thiểu theo các chương trình ngân sách địa phương đặc biệt quan trọng. Trên cơ sở các chỉ tiêu ngân sách đã được Chính phủ nước cộng hoà phê duyệt, Bộ Tài chính nước cộng hoà lập và trình dự án Luật hàng năm về ngân sách nước cộng hoà. Dự toán ngân sách nước cộng hoà được Chính phủ trình Quốc hội không muộn hơn 15/9 của năm trước năm kế hoạch. Việc phê chuẩn ngân sách nước cộng hoà và các điều chỉnh bổ sung được tiến hành tại các cuộc họp liên tịch của 2 Viện sau khi đã xem xét một cách liên tục ở Hạ viện và sau đó là Thượng viện. Dự toán ngân sách nước cộng hoà được phê chuẩn ở mức độ các chương trình ngân sách tại cuộc họp liên tịch của các Viện của Quốc hội và không muộn hơn 15/12 năm trước. Trong trường hợp đến 15/12, Quốc hội không phê chuẩn ngân sách nước cộng hoà thì Tổng thống có quyền quyết định "Kế hoạch tài chính của nước cộng hoà cho quý I của năm tài chính tới" cho tới khi có sự phê chuẩn ngân sách của Quốc hội. Điều chỉnh ngân sách nước cộng hoà trong quá trình chấp hành được thực hiện trên cơ sở đề nghị của Chính phủ hoặc các sáng kiến lập pháp khác phù hợp với các quy định của pháp luật. Trước 1/9 hàng năm trên cơ sở thoả thuận với Bộ Tài chính tổng số thu và hạn mức vay, các tổ chức hành chính địa phương vùng và thành phố phải hình thành dự toán ngân sách địa phương. Dự toán ngân sách vùng (14 vùng) và ngân sách 2 thành phố (Astana và Almaty) và các Quỹ tài chính của vùng kinh tế đặc biệt được trình lên Bộ Tài chính. Các vùng và thành phố không muộn hơn 2 tuần sau khi đạo luật ngân sách nước cộng hoà có hiệu lực, phải hoàn chỉnh dự toán phê chuẩn, việc sử dụng ngân sách của quý I được thực hiện trong phạm vi 1/4 dự toán ngân sách năm. Các tổ chức chính quyền địa phương chịu trách nhiệm cân đối ngân sách địa phương. * Giai đoạn chấp hành dự toán ngân sách nước cộng hoà: Chính phủ cộng hoà Kazakhstan bảo đảm việc chấp hành dự toán ngân sách đã được Quốc hội thông qua. Các tổ chức nhà nước thực hiện các khoản chi phù hợp với mục đích sử dụng ngân sách trên cơ sở được phép của Kho bạc thuộc Bộ Tài chính. Bộ Tài chính có quyền không cấp tiền, thu hồi và ngừng cấp phát trong trường hợp sử dụng tiền ngân sách không đúng mục đích. Các cơ quan nhà nước phải cung cấp cho Bộ Tài chính và Uỷ ban Kiểm tra việc chấp hành ngân sách các thông tin cần thiết để chuẩn bị báo cáo về chấp hành ngân sách. Chính phủ nước cộng hoà có uyền thay đổi danh sách các tổ chức nhà nước đang thực hiện chương trình trong phạm vi tổng số các chương trình đã được Quốc hội phê chuẩn, gắn liền với việc hoàn thiện cơ cấu và chức năng của các cơ quan nhà nước; có quyền thay đổi nguồn bù đắp bội chi ngân sách nước cộng hoà. Không được phép trợ cấp từ ngân sách nước cộng hoà cho các cơ quan nhà nước đang được cung cấp bằng ngan sách địa phương. Trong quá trình chấp hành ngân sách nếu vượt mức thâm hụt ngân sách cho phép hoặc giảm nguồn thu thì Chính phủ nước cộng hoà và các tổ chức chính quyền địa phương được quyền ra Nghị quyết giảm chi ngân sách theo mỗi chương trình nhưng không thấp hơn 10% so với tổng số được phê duyệt, nếu cao hơn 10% thì phải trình để thay đổi đạo luật ngân sách nước cộng hoà và thay đổi nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Quốc hội và các tổ chức chính quyền địa phương quyết định danh mục các chương trình không bị điều chỉnh trong luật và nghị quyết về ngân sách hàng năm. Ngân sách đặc biệt của nước cộng hoà có thể được áp dụng trên lãnh thổ nước cộng hoà Kazakhstan bằng quyết định của Tổng thống, bao gồm tất cả các nguồn dự trữ tài chính của Nhà nước. Trong thời gian hoạt động của ngân sách đặc biệt thì đạo luật ngân sách nước cộng hoà và các nghị quyết về ngân sách của các cấp bị đình chỉ hoạt động, đồng thời phải thông báo ngay lập tức cho Quốc hội nước cộng hoà về việc thi hành ngân sách đặc biệt. Cơ sở áp dụng ngân sách đặc biệt là việc thi hành quyết định của Tổng thống về tình trạng khẩn cấp do thiệt hại kinh tế tài chính và tình huống đặc biệt về thời tiết, sự cố kỹ thuật có tính phổ biến toàn cầu. * Giai đoạn kiểm tra, giám sát việc chấp hành ngân sách Bộ Tài chính và các bộ phận chức năng có liên quan tiến hành kiểm tra tính đúng đắn của việc lập và phê duyệt dự toán chi ngân sách; kiểm tra việc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả tiền ngân sách trong cơ quan nhà nước; định kỳ tiến hành thanh tra, kiểm tra việc kế hoạch hoá và sử dụng ngân sách nước cộng hoà và ngân sách địa phương. Uỷ ban kiểm tra việc chấp hành ngân sách thực hiện kiểm tra việc chấp hành ngân sách nước cộng hoà. Kiểm tra việc hình thành và sử dụng ngân sách địa phương được thực hiện bởi Uỷ ban thanh tra của các tổ chức chính quyền tương ứng. Báo cáo về ngân sách năm cùng các văn bản giải thích các phụ lục cũng như báo cáo về việc thực hiện các chương trình đặc biệt quan trọng theo đúng danh mục đã được Luật NSNN quy định, các chương trình được các cấp phát từ ngân sách địa phương (vùng) và ngân sách thành phố (Astana và Almaty) phải được Chính phủ trình lên Quốc hội và Uỷ ban Kiểm tra việc sử dụng ngân sách không muộn hơn 1/7 hàng năm. Bộ Tài chính đệ trình các thông tin hàng tháng, hàng quý về quá trình chấp hành ngân sách và việc hoàn trả khoản vay (nợ gốc) của Chính phủ. Các tổ chức sử dụng ngân sách hàng tháng phải đệ trình báo cáo về việc chấp hành ngân sách cho các cơ quan hành chính cấp trên và cho hội đồng nhân dân cùng cấp; đồng thời gửi báo cáo về việc chấp hành ngân sách vùng và ngân sách thành phố (Astana và Almaty) cho Bộ Tài chính nước cộng hoà. Bộ Tài chính nước cộng hoà hàng tháng phải lập báo cáo tổng hợp về việc chấp hành ngân sách nước cộng hoà và ngân sách địa phương để trình Chính phủ. Chính phủ nước cộng hoà và Hội đồng nhân dân các vùng phải công bố các báo cáo hàng quý về chấp hành ngân sách trên các phương tiện thông tin đại chúng. 4. Tình hình phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Cộng hoà Liên bang Đức Cộng hoà Liên bang Đức là một quốc gia lập hiến, có tính dân chủ và xã hội. Theo hiến pháp, liên bang có 3 cấp hành chính: liên bang, tiểu bang (16 tiểu bang) và cấp xã (khoảng 16.000 xã); quyền lực nhà nước nằm ở liên bang và các tiểu bang, mỗi cấp có chức năng riêng. Hệ thống ngân sách nhà nước được chia thành 3 cấp: - Ngân sách liên bang - Ngân sách các bang - Ngân sách các xã trực thuộc bang. Về thẩm quyền quyết định về ngân sách và phân cấp quản lý thu, chi của các cấp, Cộng hoà liên bang Đức có nhiều văn bản pháp lý quy định về vấn đề này. Trong Hiến pháp liên bang quy địh rõ ngân sách các cấp là độc lập với nhau và do cơ quan lập pháp ở từng cấp quyết định. Quốc hội Liên bang quyết định ngân sách Liên bang, Quốc hội Bang quyết định ngân sách Bang, Hội đồng nhân dân các cấp trực thuộc bang quyết định ngân sách của cấp mình. Việc tổng hợp ngân sách nhà nước chỉ có ý nghĩa về mặt thống kê. Bên cạnh Hiến pháp Liên bang còn có nhiều luật quy định về ngân sách nhà nước như là Luật ngân sách Liên bang, Luật thúc đẩy sự ổn định và tăng trưởng kinh tế, Luật các nguyên tắc ngân sách cho Liên bang và các bang, Luật ngân sách bang, Luật ngân sách hàng năm. Riêng ngân sách cấp xã được Luật hành chính xã điều chỉnh và có hướng dẫn thực hiện Luật này đi kèm. Hiến pháp của Cộng hoà Liên bang Đức còn quy định về quyền ban hành các luật thuế. Hiến pháp quy định rõ các loại thuế nào do chính quyền Liên bang quy định, loại thuế nào do chính quyền các Bang quy định. Thuế của cấp nào, cấp đó được quy định về thuế suất. Ngoài ra, chính quyền địa phương các cấp còn được quy định những loại thuế riêng nhưng với điều kiện là loại thuế này không có trong danh mục. Nói chung, việc phân định nguồn thu cho các cấp đã được định ra không dựa trên nhiệm vụ chi cũng như khả năng thu của từng địa phương. Do đó, đây là nguyên nhân làm cho địa phương nào giàu có thì ngân sách nhiều hơn. - Về phân định nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách: + Nguồn thu của các cấp ngân sách được phân chia cụ thể như: ã Các khoản thu 100% của ngân sách liên bang bao gồm: Thuế xuất nhập khẩu, thuế bảo hiểm, thuế têu thụ đặc biệt (thuốc lá, rượu, bia), thuế xăng dầu. ã Các khoản thu 100% của ngân sách bang gồm: Thuế tài sản, thuế thừa kế, thuế giao thông, thuế xổ số, thuế đua ngựa, thuế thi đấu thể thao,… ã Khoản thu 100% của ngân sách xã gồm thuế nhà đất, thuế hành nghề, thuế vui chơi giải trí, phí, lệ phí… ã Các khoản phân chia giữa các cấp: Thuế VAT phân chia giữa bang và liên bang; thuế thu nhập cá nhân phân chia giữa liên bang, bang, xã; thuế thu nhập doanh nghiệp phân chia giữa bang và liên bang… Ngoài các khoản thu này, như phần trên đã đề cập, các bang và xã được đưa ra các khoản thu riêng của mình nếu khoản thu đó không có trong danh mục chung. + Phân định nhiệm vụ chi rất rõ ràng cho từng cấp Ngân sách liên bang đảm nhiệm các khoản chi quan trọng như chi về quốc phòng, ngoại giao, tiền tệ, bảo hiểm xã hội, liên khu vực, chi cho bộ máy chính quyền liên bang, hỗ trợ các bang có khó khăn, điều hoà ngân sách giữa các vùng có khó khăn… Các bang đảm nhiệm các nhiệm vụ về tư pháp, trợ giúp xã hội, công an, đào tạo các trường đại học, lương giáo viên, trợ cấp cho các xã trực thuộc bang, cơ sở vật chất bệnh viện, chi quản lý hành chính của chính quyền bang… Ngân sách xã đảm nhiệm các nhiệm vụ còn lại theo nguyên tắc "cái gì gắn với dân nhất thì giao cho xã". Xã đảm nhiệm các khoản chi về cơ sở giáo dục, văn hoá thể thao, trợ cấp xã hội, các công trình công cộng (thoát nước, công viên, nghĩa trang…), giao thông thuộc phạm vi xã,… Phương thức trợc ấp cho các ngân sách nhằm mục tiêu cho phát triển đồng đều giữa các địa phương: Xác định trợ cấp ở Cộng hoà liên bang Đức đòi hỏi phải tính toán nhu cầu chi và khả năng thu của địa phương. Nhu cầu chi của địa phương được tính toán theo 3 tiêu thức: dân số, số học sinh, số người thất nghiệp. Tất cả các tiêu thức này đều được quy đổi theo hệ số và được nhân với đơn giá (đơn giá được xác định từ trước và áp dụng chung cho tất cả các địa phương được nhận trợ cấp). Khả năng thu được tính toán trên cơ sở phân định các nguồn thu. Từ đó, xác định được chênh lệch thu, chi và số cần phải hỗ trợ (các địa phương có khả năng thu lớn hơn nhu cầu chi không được nhận trợ cấp). Thông thường, cấp trên chỉ trợ cấp cho cấp dưới khoảng 80% số cần phải hỗ trợ để khuyến khách các địa phương tiết kiệm chi và tăng số thu của mình. Các giải pháp để thực hiện bù đắp bội chi: Các cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đều có quyền vay ngân hàng để bù đắp bội chi hoặc đầu tư vào các hạng mục cần thiết trong trường hợp chưa huy động kịp nguồn thu. 5. Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Malaysia Malaysia là ưnớc đang phát triển trong cùng khu vực và có nhiều đặc điểm kinh tế, tự nhiên tương đồng với Việt Nam và là nhà nước liên bang. Hệ thống ngân sách nhà nước của Malaysia tương tự như của Cộng hoà Liên bang Đức bao gồm 3 cấp là: - Ngân sách liên bang - Ngân sách bang - Ngân sách của chính quyền địa phương Ngân sách liên bang, ngân sách bang do Quốc hội xem xét, quyết địnhv và quyết định phần trợ cấp cho ngân sách địa phương. Trong quá trình thực hiện, phát sinh các nhu cầu về khả năng thu, chi có ảnh hưởng tới dự toán đều phải được đưa ra xin ý kiến Quốc hội, do đó ngân sách được xây dựng chặt chẽ và điều hành rất nghiêm. Ngân sách các cấp chính quyền địa phương do chính quyền cấp đó quyết định, phải đảm bảo nguyên tắc cân đối thu, chi. Mối quan hệ giữa chính phủ liên bang với các bang về tài chính chủ yếu thông qua: - Tiền viện trợ của ngân sách liên bang cho các bang theo hiến pháp. - Tiền trợ cấp của ngân sách liên bang cho các bang theo luật pháp. - Tiền cho vay của ngân sách liên bang cho các bang để thực hiện các dự án. Việc xem xét các khoản viện trợ, trợ cấp của ngân sách liên bang cho các bang do Hội đồng tài chính quốc gia quyết định; mức độ viện trợ, trợ cấp, công thức tính toán… phụ thuộc vào mức độ giàu, nghèo của các bang và chỉ trợ cấp 50% số vốn cần thiết cho việc thực hiện phân cấp quản lý xã hội, 50% còn lại là do bang và địa phương tự cân đối. Đối với vốn vay cho phát triển các dự án, căn cứ đệ trình của các bang, Kho bạc Nhà nước sẽ xem xét, quyết định mức độ, hình thức và lãi suât cho vay. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho địa phương được thực hiện thông qua hệ thống luật pháp liên bang và bang. Cụ thể: (1). Nguồn thu của ngân sách liên bang: bao gồm các khoản thu như: Thuế trực thu gồm các loại thuế thu nhập dân cư, thuế thu nhập công ty, thuế thu nhập từ dầu lửa, thuế phát triển…Thuế gián thu bao gồm các loại như thuế nhập khẩu, thuế xuất khẩu, thuế VAT, thuế hàng hoá đặc biệt… và các khoản thu có tính chất thuế như thuế tài nguyên, phí cấp phép, thu dịch vụ… Nguồn thu của các bang và các cấp trực thuộc bang không giống nhau, mỗi bang có một nguồn thu riêng. Các bang căn cứ vào Hiến pháp của bang được tự quyết định một số loại thuế và các khoản thu của cấp trực thuộc bang bao gồm: thu tiền thuê đất, nhà, thu cho thuê tài sản, thu từ các dịch vụ do địa phương cung cấp như các hoạt động vui chơi giải trí… Nhìn chung, nguồn thu của bang và cấp trực thuộc bang là các nguồn thu nhỏ, hạn hẹp. Theo quy định của Hiến pháp liên bang, không có khoản thu phân chia giữa liên bang, bang và các cấp trực thuộc bang. (2) Phân định nhiệm vụ chi: Các nhiệm vụ chi của 3 cấp ngân sách về cơ bản là giống nhau, thường bao gồm các khoản chi như: Chi thường ũyên cho bộ máy quản lý, chi đầu tư phát triển, chi bảo dưỡng các cơ sở hạ tầng. Các nội dung chi này thuộc cấp nào quản lý thì dùng ngân sách của cấp đó để trang trải. Tuy nhiên, nhiệm vụ chi của ngân sách liên bang còn bao gồm tất cả các khoản chi như y tế, giáo dục, an ninh, quốc phòng. Các nhiệm vụ chi này đều do ngân sách Liên bang đảm nhiệm, ngân sách các bang và địa pưhơng không đảm nhiệm các nhiệm vụ chi này. (3) Giải pháp cho cân đối ngân sách nhà nước ở các cấp: - Cấp liên bang: Các biện pháp chủ yếu để cân đối ngân sách khi không bù đắp được thu chi là vay trong nước (vay của dân, vay ngân hàng phát triển), sử dụng tiền nhàn rỗi của các quỹ (quỹ tạo công ăn việc làm, quỹ bảo hiểm xã hội), vay nước ngoài. - Cấp bang, nguồn bù đắp bội chi chủ yếu là trợc ấp của Liên bang hoặc phải vay phải trả cả gốc và lãi của ngân sách Liên bang. - Cấp ngân sách địa phương được bù đắp bội chi chỉ bằng hình thức duy nhất là nhận trợ cấp từ ngân sách bang và liên bang. Malaysia chỉ trợ cấp cho các địa phương nghèo. Số trợ cấp được xác định trên cơ sở dân số (địa phương có đông dân được nhận trợ cấp nhiều hơn), số lượng đường xá, cầu cống, các công trình cơ sở hạ tầng cần được xây dựng và sửa chữa… 6. Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của Trung Quốc Hệ thống ngân sách nhà nước của Trung Quốc được chia thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách các cấp ở địa phương bao gồm: - Ngân sách tỉnh (khu tự trị, thành phố trực thuộc) - Ngân sách thành phố trực thuộc tỉnh (châu tự trị) - Ngân sách huyện (huyện tự trị) - Ngân sách xã (thị trấn). - Về cấp ngân sách: theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa và Luật dự toán nước cộng hoà dân chủ nhân dân Trung Hoa, mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách. Các cấp ngân sách ở Trung Quốc được thống nhất chỉ đạo và phân cấp quản lý trên cơ sở thống nhất về phân cấp quản lý , chế độ và kế hoạch dự toán của trung ương, cho phép ngân sách các cấp ở địa phương được thực hiện quyền điều chỉnh dự toán, quyền sử dụng linh hoạt các nguồn lực tài chính, quyền thi hành những biện pháp tài chính cụ thể phù hợp với tình hình của địa phương. - Về phân cấp nguồn thu: + Các khoản thu 100% của ngân sách trung ương bao gồm: Thuế thu nhập doanh nghiệp trung ương quản lý, thuế thu nhập của các ngân hàng, thuế doanh thu của ngành đường sắt, bảo hiểm, thuế tiêu thụ đặc biệt… + Các khoản thu 100% của ngân sách địa phương bao gồm thuế thu nhập doanh nghiệp của địa phương quản lý, thuế thu nhập cá nhân, thuế sử dụng đất, thuế giao dịch chứng khoán, thuế đặc sản nông nghiệp, thuế sát sinh, thuế hợp đồng… + Các khoản phân chia giữa trung ương và địa phương bao gồm thuế VAT- trung ương 75%, địa phương 25%; thuế tài nguyên… Với phương pháp phân định này, Trung Quốc thực hiện theo nguyên tắc "4/6" có nghĩa là ngân sách trung ương kiểm soát ít nhất 60% tổng thu ngân sách nhà nước, 40% (trong số 60% ngân sách trung ương được hưởng) được chi ở cấp trung ương, còn lại 20% được phân bổ cho ngân sách địa phương theo hình thức trợ cấp. - Về phân cấp nhiệm vụ chi: + Ngân sách trung ương đảm nhiệm các khoản chi như: chi an ninh quốc gia, chi cho các hoạt động ngoại giao, chi cho bộ máy quản lý nhà nước cấp trung ương, chi hỗ trợ phát triển các vùng, chi điều tiết vĩ mô hoặc phát triển các hạng mục do trung ương trực tiếp quản lý, chi trả nợ trong và ngoài nước,… + Ngân sách địa phương đảm nhiệm những khoản chi cần thiết cho sự vận hành của các cơ quan chính quyền địa phương và sự phát triển kinh tế địa phương như: Chi quản lý hành chính địa phương, chi phí một phần cho lực lượng cảnh sát vũ trang, chi dân quân tự vệ, chi đầu tư cho các hạng mục cơ bản của địa phương, chi phát triển văn hoá, giáo dục, vệ sinh… - Trung Quốc lập Quỹ Hỗ trợ ngân sách trung ương đối với các địa phương. Nguồn hình thành Quỹ này được trích một phần trong số thu về ngân sách trung ương. Ngân sách trung ương hỗ trợ cho ngân sách địa phương bằng nhiều hình thức như hỗ trợ chung, hỗ trợ có mục tiêu, bổ sung cho ngân sách địa phương. Hình thức bổ sung (trợ cấp) nhằm giúp cho các địa phương không có khả năng cân đối được thu, chi. Hỗ trợ có mục tiêu nhằm khuyến khích các địa phương phát triển những lĩnh vực chung của đất nước. Trong trường hợp bị mất khả năng cân đối thu, chi, ngân sách địa phương chủ yếu thực hiện điều chỉnh lại các khoản thu chi thuộc cấp mình quản lý. Nếu trong phạm vi điều chỉnh vẫn không có khả năng cân đối được thì sẽ được nhận trợ cấp từ ngân sách cấp trên. Ngân sách trung ương khi mất khả năng cân đối thu, chi có thể thực hiện bằng các hình thức vay nợ trong nước và ngoài nước. Lời cảm ơn Trong quá trình làm luận văn tôi được sự giúp đỡ tận tình của các thầy cô trong Khoa Mác - Lênin, tổ Bộ môn Kinh tế chính trị, GS.TS Đàm Văn Nhuệ, cơ quan và gia đình. Tôi xin chân thành cảm ơn! Vũ Tiến Đạt Lời cam đoan Tôi xin cam đoan đây là nghiên cứu độc lập của tôi. Số liệu, tài liệu có nguồn gốc rõ ràng. Vũ Tiến Đạt Danh mục bảng, biểu trong luận văn STT Mẫu biểu số Tên biểu Trang 1 MB 01 Cân đối ngân sách Nhà nước năm 7 2 MB 02 Cân đối thu chi ngân sách TW, ĐP năm 8 3 MB 03 Bảng cân đối NSĐP năm 2007 9 4 Sơ đồ 1 Sơ đồ quy trình và lịch biểu ngân sách 56 5 Bảng 1 Lịch biểu ngân sách 57 6 Biểu 1 Thốngkê cán bộ và mô hình cơ cấu tổ chức văn phòng phục vụ HĐND (1/6/2006) 79 7 Biểu 2 Thống kê số lượng HĐND các cấp (1/6/2006) 80 8 Biểu 3 Thống kê tổ chức các đoàn giám sát của HĐND (1/6/2006) 81 9 Biểu 4 Thống kê số lượng, trình độ chính trị, chuyên môn của TTHĐND cấp tỉnh (1/6/2006) 82 10 Biểu 5 Thống kê số cán bộ công tác trong các Ban của HĐND tỉnh (thành phố) đến 1/6/2006 83 11 Hộp 1 72 Mẫu biểu 01 Cân đối ngân sách Nhà nước năm …. Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung Ước thực hiện (năm hiện hành) Dự toán năm (năm kế hoạch) So sánh (%) A B 1 2 3 A. Tổng thu cân đối ngân sách Nhà nước 1 Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) 2 Thu từ dầu thô 3 Thu từ xuất khẩu, nhập khẩu (số cân đối) 4 Thu viện trợ không hoàn lại B. Tổng chi cân đối NSNN 1 Chi đầu tư phát triển 2 Chi trả nợ và viện trợ 3 Chi thường xuyên 4 Chi bổ xung quỹ dự trữ tài chính 5 Chi dự phòng C. Bội chi NSNN (tỷ lệ bội chi so GDP) Nguồn bù đắp bội chi NSNN 1 Vay trong nước 2 Vay ngoài nước * Mẫu 01- Ban hành kèm theo Thông tư số 59/2003/TT-BTCngày 23/6/2003 của BTC hướng dẫn thi hành ND 60/2003/ND-CPngày 6/6/2003 của Chính phủ. Mẫu biểu 02 Cân đối nguồn thu chi dự toán nstw nsdp năm …. Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung Ước thực hiện (năm hiện hành) Dự toán năm (năm kế hoạch) So sánh (%) A B 1 2 3 A NSTW I Nguồn thu từ NSTW Thu NSTW hưởng theo phân cấp - Thu thuế, phí và các khoản thu khác - Thu từ nguồn viện trợ không hoàn lại II Chi NSTW 1 Chi thuộc nhiệm vụ của NSTW theo phân cấp (không kể bổ xung cho NSĐP) 2 Bổ xung cho NSĐP - Bổ xung cân đối - Bổ xung mục tiêu III Vay bù đắp bội chi NSNN B Ngân sách địa phương I Nguồn thu ngân sách địa phương 1 Thu NSĐP theo phân cấp 2 Thu bổ xung từ NSTW - Bổ xung cân đối - Bổ xung có mục tiêu * Mẫu 02- Ban hành kèm theo Thông tư số 59/2003/TT-BTCngày 23/6/2003 của BTC hướng dẫn thi hành ND 60/2003/ND-CPngày 6/6/2003 của Chính phủ. Mẫu biểu 03: *Thành phố Hồ Chí Minh bảng cân đối nsđp năm 2007 Đơn vị tính: Tỷ đồng STT Nội dung Thực hiện 2005 Dự toán 2006 Ước TH 2006 Dự toán 2007 A B 1 2 3 A Tổng thu ngân sách trên địa bàn 1 Thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) 2 Thu từ dầu thô 3 Thu từ XNK B Thu từ NSĐP 1 Thu từ NSĐP theo phân cấp - Các khoản NSĐP hưởng 100% - Các khoản thu phải chiếm NSĐP hưởng theo tỷ lệ % 2 Bổ xung từ NSTW - Bổ xung từ các CTMT quốc gia - Chi đầu tư từ vốn ngoài nước - Chi thực hiện một số dự án và nhiệm vụ khác - Bổ xung cân đối từ NSTW 3 Huy động vốn đầu tư theo khoản 3 điều 8 luật NSNN 4 Vay kho bạc nhà nước, vay khác 5 Thu kết dư 6 Thu NS cấp dưới nộp lên 7 Thu chuyển ngân sách năm trước 8 Các khoản thu được để lại chi quản lý qua NSNN 9 Thu hồi các khoản đã chi vay NSTW C Chi NSĐP trừ chi QL qua NS * Theo báo cáo thu chi NS năm 2007 của TP. HCM - Tài liệu báo cáo BTC ngày 25/8/2006 phần mở đầu 1 Chương 1 6 Cơ sở lí luận, thực tiễn của việc hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) trong điều kiện chuyển sang kinh tế thị trường 6 1.1. Một số vấn đề cơ bản về NSNN và phân cấp quản lý NSNN tỉnh (T.phố ) trong điều kiện kinh tế thị trường 6 1.1.1. Khái niệm và vai trò của ngân sách Nhà nước 6 1.1.2 Khái niệm của phân cấp quản lý NSNN 9 1.2. Sự cần thiết và nội dung hoàn thiện Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường 10 1.2.1. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) 10 1.2.2. Nội dung cơ bản và các nguyên tắc cơ bản của phân cấp QLNS Nhà nước giữa TW đối với cấp tỉnh (thành phố) 17 1.2.3. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 30 1.3. Tình hình phân cấp QLNSNN giữa Trung ương và địa phương ở một số nước trên thế giới. Những bài học có thể vận dụng ở Việt Nam. 33 1.3.1. Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách là vấn đề mà ở bất kỳ nước nào cũng được nhà nước quan tâm 34 1.3.2. Hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính 34 1.3.3. Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách, đó là 34 1.3.4. Các xu hướng phân cấp có 2 xu hướng trong phân cấp phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: một là, tập trung nhiều về ngân sách trung ương; hai là, mở rộng quyền tự chủ cho các địa phương 35 1.3.5. Việc phân cấp phân cấp quản lý ngân sách ở các nước không lồng ghép, ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới, ngân sách chính phủ không bao gồm ngân sách địa phương. 35 Chương 2: Thực trạng phân cấp phân cấp quản lý ngân sách giữa TW và tỉnh (thành phố) hiện nay 37 2.1. Thực trạng của phân cấp QLNS giữa TW và địa phương 37 2.1.1. Tổ chức hệ thống ngân sách Nhà nước 37 2.1.2. Thực trạng của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước. 38 2.1.2.1 Tổng quan về quá trình phân cấp QLNS 38 2.1.2.2. Phân định nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương 40 2.1.2.3. Phân định nhiệm vụ chi giữa NSTW và ngân sách địa phương 45 2.1.2.4. Phân định nhiệm vụ thu, chi đối với ngân sách cấp huyện, quận 50 2.1.2.5. Phân định nhiệm vụ thu, chi của ngân sách cấp xã 51 2.1.3. Quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước 52 2.2. Đánh giá thực trạng phân cấp phân cấp quản lý ngân sách giữa Trung ương và tỉnh (thành phố) - Những vấn đề đặt ra hiện nay 53 2.2.1. Những kết quả đạt được 53 2.2.1.1. Vai trò, nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội và HĐND địa phương được tăng cường và phân định rõ ràng hơn trong việc xem xét, quyết định dự toán NSNN phân bổ NSNN và phê chuẩn quyết toán NSNN. 53 2.2.1.2. Việc phân công, phân cấp giữa các cơ quan trung ương, giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã rõ ràng, rành mạch hơn. Tính công khai, minh bạch trong quản lí, điều hành ngân sách được tăng cường, hạn chế tình trạng "xin, cho" trong phân bổ ngân sách Nhà nước. 55 2.2.1.3. Quy trình quản lí chi ngân sách nhà nước có sự đổi mới tích cực, phù hợp với hướng cải cách hành chính ở nước ta. 58 2.2.1.4. Công tác quyết toán NSNN đã đi dần vào nề nếp, chất lượng được nâng lên 59 2.2.1.5. Phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương (theo Luật ngân sách hiện hành) đã phát huy tố hơn tính chủ động sáng tạo của địa phương. Do đó, có tác động tích cực thúc đẩy kinh tế địa phương phát triển. 59 2.2.2. Những hạn chế, tồn tại của phân cấp phân cấp quản lý ngân sách địa phương hiện hành 60 2.2.2.1. Trong việc quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương có sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp. Do đó, chính quyền địa phương phải có quyết định một số chỉ tiêu khi cấp trên đã quyết định. 60 2.2.2.2. Quy trình ngân sách quá dài, trong khi thời gian có hạn, dẫn tới tình trạng thưòi gian giành cho mỗi khâu trong quy trình ngân sách Nhà nước ngắn ảnh hưởng tới thẩm quyền và chất lượng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương. 61 2.2.2.3. Luật ngân sách năm 2002 đã rất chú trọng đến phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương, nhưng vẫn còn một số tồn tại cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện nhằm huy tính chủ động của địa phương hơn nữa. 64 2.2.2.4. Hội đồng nhân dân địa phương có quyền Quyết định dự toán chi, tuy nhiên trên thực tế đôi khi mang tính hình thức: 65 2.2.2.5. Trong quá trình triển khai thực thi phân cấp ngân sách theo Luật qui định việc kiểm soát chi của địa phương gặp nhiều khó khăn 66 2.2.3. Nguyên nhân hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách tỉnh (T.phố) Xem xét toàn diện và hệ thống quá trình thực thi luật ngân sách năm 1996. Và luật ngân sách năm 2002 có thể thấy những hạn chế đang tồn tại trong phân cấp phân cấp quản lý ngân sách địa phương (nêu ở phần 2.2.3) xuất phát từ một số nguyên nhân cơ bản sau đây; 67 Chương 3: Quan điểm, phương hướng, biện pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước đối với tỉnh (thành phố) 69 3.1. Các quan điểm cần quán triệt trong hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước đối với tỉnh (thành phố) 69 3.1.1. Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương; đồng thời phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo của địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương và tích cực góp phần vào phát triển kinh tế xã hội của đất nước 69 3.1.2. Bảo đảm hiệu quả kinh tế - xã hội cao trong sử dụng ngân sách Nhà nước 70 3.1.3. Bảo đảm sự rõ ràng, minh bạch và sự công bằng 71 3.2. phương Hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước đối với tỉnh (thành phố) 72 3.2.1. Sớm khắc phục sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp TW và địa phương trong quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương 72 3.2.2. Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp lý, các phân cấp quản lý phân cấp quản lý ngân sách theo hướng phân cấp nhiều hơn cho địa phương nhằm phát huy quyền làm chủ, năng động, sáng tạo của địa phương. 75 3.2.3. Chuyển đổi cơ chế phân bổ nguồn vốn vay và phương thức đầu tư theo nguyên tắc thị trường 78 3.2.4. Xây dựng và thực hiện các kế hoạch tài chính - ngân sách trung và dài hạn 79 3.2.5. Chuyển việc bố trí ngân sách theo chi phí các yếu tố đầu vào sang bố trí ngân sách theo mục tiêu, kết quả, hiệu quả kinh tế xã hội ở đầu ra 81 3.3. Các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đối với tỉnh (thành phố) 83 3.3.1. Hoàn thiện tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân địa phương 83 3.3.2. Nâng cao năng lực cán bộ công tác trong hệ thống HĐND địa phương 88 3.3.3. Bổ sung, chi tiết hoá các quy định hiện hành theo hướng nâng cao thực quyền "giám sát" của Hội đồng nhân dân địa phương 90 3.3.4. Bổ xung, hoàn thiện một số quy chế để tăng cường khả năng kiểm soát chi của HĐND địa phương 91 3.3.5. Hoàn thiện hệ thống căn cứ, định mức trong lập và phân bổ dự toán ngân sách 92 Kết luận 94 Tài liệu tham khảo 95 Phần phụ lục 101 Lời cảm ơn 114 Lời cam đoan 115 Danh mục bảng, biểu trong luận văn 116 Mẫu biểu 01 117 Mẫu biểu 02 118 Mẫu biểu 03: *Thành phố Hồ Chí Minh 119 ._.