Hoàn thiện kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ

c; công tác lập, duyệt, phân bổ dự toán được chú trọng hơn về chất lượng và thời gian; Việc quản lý điều hành NSNN cũng đã có những thay đổi lớn và đạt được thành tựu quan trọng, góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển, giải quyết những vấn đề xã hội. Tuy vậy, ngoài những vấn đề thực hiện nhiệm vụ chung của toàn hệ thống, việc quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ còn có những vấn đề chưa phù hợp. Cơ chế quản lý chi NSNN trên địa bàn trong nhiều trường hợp còn bị động và chậm chạp; nhiều vấn đề cấp bách không được đáp ứng kịp thời hoặc chưa có quan điểm xử lý thích hợp, lúng túng. công tác điều hành NSNN của các cấp chính quyền trên địa bàn Tỉnh đôi lúc còn bất cập; vai trò quản lý quỹ NSNN của KBNN trên địa bàn chưa coi trọng đúng mức; năng lực kiểm soát chi NSNN của KBNN trên địa bàn còn chưa đáp ứng với xu thế đổi mới. Vì vậy, kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phọ cần được hoàn thiện một cách khoa học, có hệ thống. Xuất phát từ tình hình thực tế đó, Tác giả chọn Đề tài: “Hoàn thiện kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ” để nghiên cứu nhằm góp phần làm rõ cơ chế quản lý, kiểm soát và nâng cao hiệu quả chi NSNN thông qua hệ thống KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở lý luận về kiểm soát, hệ thống hoá những vấn đề cơ bản về quản lý chi NSNN và kiểm soát chi NSNN qua KBNN, Luận văn đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng và những hạn chế của công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN Phú Thọ trong thời gian qua; Từ đó, rút ra những nguyên nhân và đề xuất phương hướng, giải pháp chủ yếu cùng các điều kiện thực hiện nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. 3. Đối tượng, phạm vi Đối tượng nghiên cứu là, Kiểm soát chi NSNN, bao gồm các khoản chi thường xuyên NSNN và chi Đầu tư qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. Phạm vi nghiên cứu là, Hoạt động kiểm soát chi NSNN của hệ thống KBNN Tỉnh Phú Thọ gồm 13 đơn vị KBNN gồm: Văn phòng Kho bạc tỉnh và 12 Kho bạc huyện, thị xã trực thuộc. Với số liệu chi NSNN từ năm 2004 đến 2007. Ngoài ra Đề tài nghiên cứu hoạt động kiểm soát chi NSNN trong mối quan hệ với các nhân tố bên trong và bên ngoài tác động đến kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. Phương pháp nghiên cứu Đề tài nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin: Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể: Đề tài đã sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như, phân tích tổng hợp, thống kê so sánh, mô hình hoá… Những đóng góp của Luận văn Qua nghiên cứu lý luận chung và thực trạng công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ từ năm 2004 đến 2007. Luận văn chỉ ra những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế; Trên cơ sở đó Luận văn đề xuất phương hướng và các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. Kết cấu Luận văn Ngoài Mở đầu và Kết luận, Luận văn gồm ba chương: Chương I: Lý luận chung về kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước; Chương II: Thực trạng kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ; Chương III: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ Chương I LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1. Kiểm soát và các loại hình kiểm soát trong quản lý 1.1.1. Khái niệm kiểm soát Theo từ điển Tiếng Việt do viện ngôn ngữ học biên soạn, kiểm soát là “xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định”(27,253). Theo Đại từ điển Tiếng Việt do Trung tâm ngôn ngữ và văn hóa Việt Nam biên soạn, kiểm soát là “kiểm tra, xem xét nhằm ngăn ngừa những sai phạm các quy định”(164,386). Theo từ điển Luật học, kiểm soát là “xem xét để phát hiện, ngăn ngừa kịp thời việc làm sai trái với thỏa thuận, với quy định”(54,264). Như vậy, kiểm soát là công việc nhằm soát xét lại những quy định, những quá trình thực thi các quyết định quản lí được thể hiện trên các nghiệp vụ (những thao tác cụ thể) nhằm nắm bắt và điều hành được những nghiệp vụ đó. Kiểm soát là một chức năng của quản lý, do vậy, để hiểu được khái niệm về kiểm soát cần phải xuất phát từ việc nghiên cứu quản lý nói chung và quản lý nhà nước nói riêng. Hoạt động quản lý là cực kỳ cần thiết trong mọi tổ chức, quản lý không chỉ đảm bảo cho hoạt động của một tổ chức được tiến hành với hiệu xuất cao mà còn đảm bảo cho các đối tượng đó theo hướng các mục tiêu đề ra, theo chức năng được quy định và nhiệm vụ được giao. Một cách chung nhất, quản lý là một quá trình định hướng và tổ chức thực hiện các hướng đã định trên cơ sở những nguồn lực xác định nhằm đạt hiệu quả cao nhất. Hoạt động quản lý của một tổ chức có thể được chia ra thành nhiều pha, song có thể tóm gọn lại bao gồm bốn chức năng: Hoạch định; Tổ chức; điều hành và kiểm tra kiểm soát. Trong khi tiến hành hoạch định, tổ chức, điều hành quá trình tác nghiệp tại đơn vị vẫn có thể có nhiều sự cố sảy ra do những nguyên nhân chủ quan cũng như khách quan. Điều này dẫn tới khả năng xa rời mục tiêu đã đặt ra hoặc có thể xảy ra những hậu quả trái ngược với dự kiến ban đầu. Vì vậy hoạt động kiểm soát được thực hiện nhằm đảm bảo kịp thời cho quá trình tác nghiệp được tiến hành theo như kế hoạch ban đầu, điều chỉnh kịp thời các sai lệch trong quá trình hoạt động. Như vậy, kiểm soát là một hoạt động vô cùng quan trọng trong công tác quản lý. Kiểm soát không phải một giai đoạn hay một pha của quản lý mà nó được thể hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình này. Do đó kiểm soát được quan niệm là một chức năng của quản lý. Tuy nhiên chức năng này được thể hiện khác nhau tùy thuộc vào cơ chế kinh tế, cấp quản lý và loại hình cụ thể. Về cấp quản lý có nhiều mô hình khác nhau, song chung nhất thường là quản lý vĩ mô và quản lý vi mô, tuy nhiên trong nhiều trường hợp, giữa hai cấp quản lý cơ bản còn có cấp quản lý trung gian vừa chịu sự quản lý vĩ mô, vừa quản lý đối với các đơn vị cấp dưới. Trong mọi trường hợp, để đảm bảo hiệu quả hoạt động, tất yếu mỗi đơn vị cơ sở đều tự kiểm tra hoạt động của mình trong tất cả các khâu: rà soát các tiềm năng, xem xét lại các dự báo, các mục tiêu và định mức, đối chiếu và truy tìm các thông số về sự kết hợp, soát xét lại các thông tin thực hiện để điều chỉnh kịp thời trên quan điểm bảo đảm hiệu năng của mọi nguồn lực và hiệu quả kinh tế cuối cùng của các hoạt động. Công việc này gọi là kiểm soát. Kiểm soát được hiểu là tổng hợp những phương sách để nắm lấy và điều hành đối tượng hoặc khách thể quản lý. Với ý nghĩa đó, kiểm soát có thể được hiểu theo nhiều cách: cấp trên kiểm soát cấp dưới thông qua chính sách hoặc các biện pháp cụ thể; đơn vị này kiểm soát đơn vị khác thông qua chi phối đáng kể quyền sở hữu và lợi ích tương ứng; nội bộ đơn vị kiểm soát lẫn nhau thống qua quy chế và các thủ tục quản lý. Trong quản lý, kiểm soát là công việc nhằm soát xét lại những qui định, những quá trình thực thi các quyết định quản lý được thể hiện trên các nghiệp vụ (những thao tác cụ thể) nhằm nắm bắt và điều hành những nghiệp vụ đó. 1.1.2. Các loại hình kiểm soát Hoạt động kiểm soát có thể được phân thành nhiều loại khác nhau dựa trên các tiêu thức khác nhau như: mục tiêu kiểm soát; nội dung tác nghiệp; phương thức thực hiện; thời điểm thực hiện. Theo quan hệ với quá trình tác nghiệp, hoạt động kiểm soát có thể chia ra hoạt động kiểm soát trực tiếp và kiểm soát gián tiếp. Theo thời điểm thực hiện trong quá trình tác nghiệp, hoạt động kiểm soát được chia ra làm ba loại: Kiểm soát trước; kiểm soát hiện hành và kiểm soát sau. Căn cứ vào nội dung của kiểm soát có thể chia ra thành kiểm soát hành chính và kiểm soát kế toán. Căn cứ vào mục tiêu của kiểm soát có thể chia ra thành kiểm soát ngăn ngừa, kiểm soát phát hiện và kiểm soát điều chỉnh. 1.1.2.1. Kiểm soát quản lý và kiểm soát kế toán Theo chuẩn mực Kiểm toán của Viện kế toán viên công chứng Mỹ(AICPA), phần thực hành kiểm toán (32009) thì: Kiểm soát quản lý (trong doanh nghiệp được cụ thể hóa là kiểm soát quản trị- Administrative) bao gồm (nhưng không hạn chế): lập kế hoạch, tổ chức và thực hiện các trình tự cần cho quá trình ra quyết định để cho phép tiến hành các nghiệp vụ. Kiểm soát quản lý gắn liền với trách nhiệm thực hiện các mục tiêu của tổ chức và là điểm xuất phát để thiết lập kiểm soát kế toán. Hoạt động kiểm soát hành chính tập trung vào các thể thức kiểm tra nhằm đảm bảo cho việc điều hành công tác ở đơn vị có nề nếp, nghiêm minh và hiệu quả. Các thao tác kiểm soát hành chính được thực hiện trên lĩnh vực tổ chức và hành chính ở mọi cấp độ như: tuyển chọn nhân viên, xây dựng tác phong, quy trình làm việc, tổ chức thực hiện công việc cùng với các thao tác kiểm soát quá trình chấp hành mệnh lệnh ở đơn vị. Kiểm soát kế toán bao gồm lập kế hoạch tổ chức và thực hiện các trình tự cần thiết cho việc bảo vệ tài sản và độ tin cậy của sổ sách Tài chính kế toán và do đó phải đảm bảo hợp lý rằng: Một là, các nghiệp vụ được tiến hành theo sự chỉ đạo chung hoặc cụ thể của quản lý. Hai là, các nghiệp vụ được ghi sổ là cần thiết để(1) giúp chuẩn bị các báo cáo Tài chính đúng với nguyên tắc kế toán chung được thừa nhận hoặc các tieu chuẩn có thể áp dụng cho các báo cáo này; (2) duy trì khả năng hạch toán của tài sản. Ba là, chỉ khi được phép của nhà quản lý mới động đến tài sản. Bốn là, các hoạt động nếu được ghi nhận vào các thời điểm thích hợp, giúp cho việc thiết lập các thông tin kinh tế Tài chính phù hợp với các chuẩn mực kế toán và thể hiện chính xác, toàn diện hiện trạng tài nguyên của đơn vị hoặc đơn vị có nhiệm vụ quản lý và phải có sự điều chỉnh phù hợp khi có những chênh lệch. Năm là, cung cấp căn cứ để đè ra quyết định sử lý các sai lệch, rủi ro có thể gặp phải. Như vậy, kiểm soát kế toán chỉ quan tâm đến hoạt động Tài chính của doanh nghiệp được phản ánh trên các tài liệu kế toán. Trong khi đó, kiểm soát quản lý yêu cầu một phạm vi rộng hơn của các đối tượng kiểm soát theo mục tiêu quản lý của toàn bộ tổ chức. Tuy nhiên, kiểm soát kế toán lại có vai trò là cơ sở cho kiểm soát quản lý. Các chứng từ kế toán không chỉ là sự thông tin mà còn là minh chứng pháp lý cho sự hình thành các nghiệp vụ kinh tế. Từ đó, kiểm soát kế toán có thẻ hình thành phương pháp tự kiểm soát: đối ứng tài khoản không chỉ là phương pháp phân loại, phản ánh sự vận động của tài sản mà còn là phương pháp kiểm tra những quan hệ cân đối cụ thể, tổng hợp cân đối kế toán không chỉ cung cấp những thong tin tổng hợp mà còn là phương pháp kiểm tra kết quả cân đối tổng quát trong thông tin kế toán. 1.1.2.2. Kiểm soát ngăn ngừa, kiểm soát phát hiện và kiểm soát điều chỉnh Mục tiêu của hoạt động kiểm soát trong tác nghiệp là đảm bảo cho quá trình tác nghiệp được thành công, đạt được mục tiêu đề ra, ngăn ngừa và phát hiện các sai lầm, gian lận, sai sót và rủi ro trong quá trình tác nghiệp làm giảm thiểu các khả năng xảy ra các hiện tượng này và còn cung cấp những thông tin cần thiết cho việc ra quyết định điều chỉnh. Hoạt động kiểm soát ngăn ngừa tập trung chủ yếu vào việc quản lý nhân sự, xây dựng qui trình, qui phạm thực hiện các thao tác tác nghiệp. Hoạt động kiểm soát phát hiện tập trung vào việc phát hiện các gian lận, sai sót, sai lầm và rủi ro trong quá trình tác nghiệp một cách nhanh chóng, nhằm giúp các cấp lãnh đạo có những quyết định xử lý kịp thời, hạn chế tới mức thấp nhất những thiệt hại có thể xảy ra. Hoạt động kiểm soát điều chỉnh hướng tới việc cung cấp những thông tin cần thiết cho việc ra quyết định điều chỉnh các sai sót được phát hiện. 1.1.2.3. Kiểm soát trước, kiểm soát hiện hành và kiểm soát sau Kiểm soát trước hay còn gọi là kiểm soát lường trước, kiểm soát hướng về tương lai, nhằm khắc phục độ trễ thời gian trong kiểm soát thực hiện. Đó là sự tiên liệu những diễn biến có thể xảy ra trong quá trình tác nghiệp, đề phòng các rủi ro và khó khăn tiềm ẩn. Đó là hoạt động kiểm soát đặc biệt quan trọng. Tuy nhiên loại hoạt động kiểm soát này chưa phổ biến về mặt kỹ thuật và còn rất hạn chế. Sự tiên liệu trong các hoạt động này đòi hỏi phải là những người thực sự có trình độ và có nhiều kinh nghiệm thực tế, do vậy hiện nay sự tiên liệu còn có khoảng cách khá xa so với thực tế, mặt khác, chi phí cho các hoạt động này khá lớn. Kiểm soát tác nghiệp là hoạt động kiểm soát được tiến hành ngay trong quá trình tác nghiệp nhằm ngăn ngừa, phát hiện sai lầm, kiểm tra việc thi hành các quyết định trong khi thực hiện các thao tác tác nghiệp. Như vậy, nếu làm tốt công tác kiểm soát tác nghiệp thì mức độ rủi rỏ trong quá trình tác nghiệp sẽ giảm đi, đảm bảo được hiệu quả công việc ở mức tốt nhất. Kiểm soát sau khi tác nghiệp hay kiểm soát thông tin phản hồi (hay còn gọi là kiểm soát thông tin trở về trước) là hoạt động kiểm soát thông dụng nhất hiện nay, mặc dù bị độ trễ về thời gian, song bù lại kiểm soát sau khi tác nghiệp lại có đầy đủ căn cứ để đánh giá, đo lường kết quả tác nghiệp. 1.1.2.4. Kiểm soát nội bộ Kiểm soát nội bộ là một hệ thống gồm các chính sách, thủ tục được thiết lập tại đơn vị nhằm đảm bảo cho các nhà quản lý đạt được bốn mục đích: Một là, bảo vệ tài sản. Hai là, bảo đảm tin cậy của hệ thống thông tin. Ba là, duy trì và kiểm tra tuân thủ các chính sách có liên quan đến hoạt động của đơn vị Bốn là, bảo đảm hiệu quả hoạt động và hiệu năng quản lý. Kiểm soát nội bộ là một chức năng quản lý, trong phạm vi một đơn vị cơ sở, kiểm soát nội bộ là việc tự kiểm tra và giám sát mọi hoạt động trong tất cả các khâu của quá trình quản lý nhằm bảo đảm các hoạt động đúng pháp luật và đạt được các kế hoạch, mục tiêu đề ra với hiệu quả kinh tế cao nhất và đảm bảo độ tin cậy của các báo cáo Tài chính. Thực tế đã chứng minh, đơn vị nào có hệ thống Kiểm soát nội bộ hoạt động tốt và có độ tin cậy cao thì có thể cung cấp cho các cấp Lãnh đạo cũng như các cơ quan bên ngoài muốn tìm hiểu hoạt động của đơn vị. Hệ thống kiểm soát nội bộ của một đơn vị là toàn bộ các chính sách và phương pháp qua đó góp phần bảo vệ tài sản của đơn vị, bảo đảm tính chính xác của các thông tin lưu hành trong đơn vị. Kiểm soát nội bộ bao gồm các phần hành kiểm soát tạo hiệu quả cho hoạt động đúng với các chính sách, chiến lược đã đề ra. Hệ thống kiểm soát nội bộ trước hết là một cơ cấu tổ chức với sự phân công phân cấp, phân quyền một cách hợp lý và chặt chẽ trong điều hành và tác nghiệp, sự phân công và phân cấp này tự nó đã hình thành một phương thức giám sát. Hệ thống kiểm soát nội bộ còn là các quy phạm, nguyên tắc và chuẩn mực hình thành các mạng lưới kiểm soát theo nhiều giác độ hành chính, nghiệp vụ và kế toán, quy định cách thức làm việc, chế độ khai thác cả về luồng thông tin, kinh phí và các tài nguyên khác. 1.2. Ngân sách Nhà nước, quản lý chi Ngân sách Nhà nước và kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.2.1. Ngân sách Nhà nước 1.2.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước NSNN ra đời cùng với sự xuất hiện của Nhà nước và sự phát triển của các mối quan hệ hàng hoá tiền tệ. Nhà nước ra đời và ban hành các luật thuế để lấy tiền chi tiêu cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước. Từ thời phong kiến trở về trước, việc thu, chi Ngân sách phụ thuộc chủ yếu vào quyết định của Nhà Vua, mọi khoản thu, chi chưa có luật lệ điều chỉnh. Chỉ đến khi Chủ nghĩa Tư bản ra đời, giai cấp tư sản đấu tranh đòi Nhà nước phải hỗ trợ Tài chính cho lĩnh vực kinh tế, đòi thiết lập trình tự lập kế hoạch chi tiêu và cơ chế kiểm tra, giám sát đối với việc chi tiêu của Nhà nước thì các nhân tố của NSNN mới được quy tụ đầy đủ và NSNN mới được hình thành với các đặc trưng của nó, đó là kế hoạch, tính cân đối thu, chi và tính theo niên độ. Về bản chất NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và Xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn Tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của mình. NSNN có 2 chức năng cơ bản: “1 - Huy động nguồn Tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự toán của Nhà nước. 2- Thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước. Từ các nội dung trên đây, hình thành khái niệm: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước”. 1.2.1.2. Phân cấp Ngân sách Nhà nước Hệ thống NSNN ở nước ta được tổ chức gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước. Theo quy định của pháp luật, mỗi cấp chính quyền có Ngân sách riêng. Do đó, gắn với bốn cấp chính quyền Ngân sách cũng được tổ chức thành bốn cấp tương ứng, bao gồm: Ngân sách trung ương, Ngân sách tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương; Ngân sách huyện, quận, thị xã; Ngân sách xã,(phường, thị trấn). Ngân sách trung ương quản lý thu, chi theo ngành kinh tế. Nó luôn giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống NSNN. Ngân sách trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trung ương (sự nghiệp văn-xã; sự nghiệp kinh tế; an ninh-quốc phòng; trật tự an toàn xã hội; đầu tư xay dựng các công trình kết cấu hạ tầng v.v..). Trên thực tế Ngân sách trung ương là Ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn thu và đảm bảo các nhu cầu chỉ mang tính quốc gia. Ngân sách địa phương quản lý thu NSNN trên địa bàn và chi NSNN địa phương. HĐND Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là NSNN cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Chính quyến cấp tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác thế mạnh trên địa bàn địa phương để tăng nguồn thu, bảo đảm chi và thực hiện cân đối Ngân sách cấp mình. Quan hệ giữa các cấp Ngân sách trong hệ thống NSNN được thực hiện theo các nguyên tắc sau: Ngân sách trung ương và Ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; Thực hiện việc bổ xung từ Ngân sách của chính quyền nhà nước cấp trên cho Ngân sách của chính quyền nhà nước cấp dưới nhằm đảm bảo sự công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng lãnh thổ, các địa phương. Số bổ xung này là khoản thu của Ngân sách cấp dưới; Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyền kinh phí từ Ngân sách cấp trên cho Ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ chi đó (kinh phí uỷ quyền) Không được dùng Ngân sách của cấp này chi cho nhiệm vụ của Ngân sách cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. 1.2.1.3. Chu trình Ngân sách Nhà nước Chu trình NSNN được hiểu là một vòng tròn khép kín lặp đi lặp lại (Lập dự toán - chấp hành - quyết toán), liên quan đến nhiều chủ thể và khách thể quản lý từ khi lập dự toán, chấp hành NSNN cho đến khi quyết toán NSNN. Lập dự toán NSNN Lập dự toán là việc các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm thu-chi Ngân sách phải tổ chức lập dự toán thu, chi Ngân sách trong nhiệm vụ được giao và gửi cơ quan Tài chính cùng cấp, cơ quan Tài chính xem xét tổng hợp, lập dự toán trình UBND cùng cấp, UBND có trách nhiệm kiểm tra, xem xét dự toán Ngân sách của cấp mình trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan Tài chính cấp trên trực tiếp... Dự toán NSNN sau khi được Quốc hội phê chuẩn trở thành các chỉ tiêu pháp lệnh, các cơ quan nhà nước, các đơn vị dự toán ngân sách các cấp khi nhận được số phân bổ về Ngân sách có trách nhiệm giao nhiệm vụ cho các đơn vị dự toán trực thuộc bảo đảm đúng với dự toán Ngân sách được phê duyệt, không một tổ chức, cá nhân nào được thay đổi nhiệm vụ Ngân sách đã được phân bổ khi chưa có sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền. Lập dự toán là công việc ban đầu rất quan trọng, đặt cơ sở nền tảng và có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của toàn bộ các khâu trong chu trình NSNN. Một dự toán NSNN đúng đắn, có cơ sở khoa học và cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với việc phát triển kinh tế- xã hội, đối với việc đảm bảo cân đối về tài chính, ngân sách; đồng thời cũng tạo điều kiện thuận lợi rất lớn cho các khâu tiếp theo, đặc biệt là khâu chấp hành NSNN. b) Chấp hành NSNN Sau khi được giao kế hoạch Ngân sách, các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương có trách nhiệm phân bổ dự toán Ngân sách được giao cho các đơn vị sử dụng Ngân sách đúng với dự toán được giao kể cả về tổng mức chi và chi tiết, đồng thời thông báo cho cơ quan Tài chính cùng cấp và KBNN nơi giao dịch để theo dõi, cấp phát và quản lý. Thu NSNN do ngành thuế, hải quan, Tài chính và cơ quan khác được Bộ Tài chính uỷ quyền thu. Căn cứ vào nhiệm vụ thu cả năm được giao và các nguồn thu dự kiến phát sinh trong quý, cơ quan thu lập dự toán thu Ngân sách từng quý, phải chia theo từng khu vực kinh tế, địa bàn và các đối tượng thu chủ yếu và hình thức thu gửi cơ quan Tài chính đồng cấp. Chi NSNN : Căn cứ vào dự toán chi NSNN năm được giao và dự toán Ngân sách quý, căn cứ vào yêu cầu thực hiện nhiệm vụ chi, KBNN tiến hành thanh toán, chi trả cho các đơn vị dự toán. Đơn vị dự toán các cấp lập dự toán chi Ngân sách gửi cơ quan cấp trên , cơ quan quản lý tổng hợp gửi cơ quan Tài chính. Căn cứ vào dự toán Ngân sách quý, tháng KBNN xem xét kế hoạch chi và khả năng Ngân sách để bố trí mức chi. Chủ tài khoản căn cứ vào dự toán chi được duyệt ra lệnh chuẩn chi kèm theo hồ sơ thanh toán gửi KBNN nơi giao dịch. KBNN kiểm tra hồ sơ và lệnh chuẩn chi của chủ tài khoản thực hiện việc thanh toán, chi trả. Như vậy, chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế- tài chính và hành chính nhằm hiện thực hoá các chỉ tiêu ghi trong dự toán NSNN năm. Nội dung của quá trình này là việc bố trí NSNN cho các nhu cầu đã được phê chuẩn. Việc chấp hành NSNN thuộc về tất cả các pháp nhân và thể nhân dưới sự điều hành của Chính phủ và Uỷ ban Nhân dân các cấp, trong đó cơ quan Tài chính có vai trò quan trọng. Cũng trong quá trình này, những cơ quan quản lý Nhà nước được pháp luật quy định có trách nhiệm kiểm soát mọi khoản chi NSNN đảm bảo đúng dự toán, đúng chế độ hiện hành của Nhà nước. Thực chất của quá trình chấp hành NSNN trong chu trình NSNN là tổ chức thu NSNN và cấp phát và sử dụng kinh phí NSNN sao cho đúng mục đích và có hiệu quả. Quyết toán NSNN Là khâu cuối cùng trong chu trình quản lý NSNN. Nó bao gồm các công việc lập, tổng hợp báo cáo quyết toán NSNN, phân tích, đánh giá các khoản thu, chi NSNN đã thực hiện trong năm. Quyết toán thu, chi NSNN được thực hiện theo phương pháp từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên trên và phải được Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn. Đó cũng chính là sự tổng kết tình hình thực hiện các khoản thu, chi của năm trước, thông qua đó chúng ta có thể thấy được hoạt động kinh tế- xã hội của Nhà nước trong năm ngân sách, thấy được hoạt động NSNN với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước. Từ đó, rút ra được những kinh nghiệm cần thiết cho việc điều hành chi NSNN trong những năm sau. 1.2.1.4. Kiểm tra, kiểm soát Ngân sách Nhà nước Kiểm tra NSNN trong đó có kiểm soát chi NSNN qua KBNN không phải là một giai đoạn hay một pha của chu trình quản lý NSNN mà nó được thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình này. Đối với khâu lập dự toán, kiểm tra NSNN là việc xem xét lại các dự báo, đánh giá số liệu dự toán của các đơn vị lập đảm bảo phù hợp với thực tế phát sinh, với chức năng, nhiệm vụ của đơn vị hoặc của ngành. Đối với khâu chấp hành NSNN, là việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện thu, chi và sử dụng NSNN, đối chiếu việc chấp hành NSNN với các tiêu chuẩn định mức của cấp có thẩm quyền phê duyệt, phải có trong dự toán NSNN, đảm bảo đúng chế độ, với luật NSNN, trường hợp không đúng chính sách, chế độ , tiêu chuẩn định mức thì yêu cầu cơ quan phân bổ NSNN điều chỉnh lại. Đối với khâu quyết toán NSNN, kiểm tra là việc xem xét đánh giá sự đúng đắn, tính chính xác của các loại báo cáo tổng hợp, từ đó đưa ra các kết luận Như vậy, kiểm tra kiểm soát NSNN (trong đó có kiểm soát chi NSNN qua KBNN) là một chức năng của quản lý NSNN, gắn liền với quản lý NSNN, đồng thời gắn liền với mọi hoạt động của NSNN. 1.2.2. Quản lý chi Ngân sách Nhà nước 1.2.2.1. Khái niệm quản lý chi Ngân sách Nhà nước Quản lý chi NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các quy luật khách quan, sử dụng hệ thống các phương pháp tác động đến các hoạt động chi NSNN nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng mà Nhà nước đảm nhận. Đối tượng của quản lý chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của NSNN được bố trí để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ lịch sử nhất định. Quản lý chi NSNN là sự liên kết hữu cơ giữa Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý với khách thể quản lý là các đơn vị sử dụng NSNN. Tác động của quản lý chi NSNN mang tính tổng hợp, hệ thống bao gồm nhiều biện pháp khác nhau, được biểu hiện dưới dạng cơ chế quản lý. Cơ sở của quản lý chi NSNN là sự vận dụng các qui luật kinh tế- xã hội phù hợp với thực tiễn khách quan. Mục tiêu của quản lý chi NSNN là với một số tiền nhất định được sử dụng sẽ đem lại hiệu quả cao nhất về kinh tế- xã hội. Đồng thời giải quyết hài hoà mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể khác trong xã hội. 1.2.2.2. Nội dung và phân loại chi NSNN Cơ cấu chi NSNN được hiểu là hệ thống các khoản chi NSNN bao gồm các khoản chi và tỷ trọng của nó trong tổng số chi NSNN. Nhằm phân tích, đánh giá, định hướng chi và đáp ứng các yêu cầu của công tác quản lý đã được xác định trước, người ta tiến hành phân loại chi theo nhiều tiêu thức khác nhau. Phân loại chi NSNN là việc xắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức nhất định vào các nhóm, các loại chi. Việc phân loại chi NSNN có ý nghĩa rất quan trong trong công tác quản lý chi NSNN. Qua việc phân loại chi NSNN sẽ có biện pháp quản lý hiệu quả, phù hợp với đặc điểm, tính chất của từng khoản chi. Mục đích của việc phân loại chi NSNN là nhằm: Thực hiện kế toán chi NSNN; thống kê tình hình chi NSNN, giúp cho việc xây dựng dự toán NSNN, giúp cho cơ quan có thẩm quyền đề ra những chính sách thích hợp nhất trong việc quản lý và điều hành chính sách chi tiêu NSNN theo kế hoạch hàng năm, trung hạn và dài hạn; tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý Nhà nước về Ngân sách, các đơn vị sử dụng Ngân sách, nhân dân... theo dõi, kiểm tra, giám sát, kiểm toán tình hình quản lý và sử dụng nguồn lực Tài chính công, thực hiện công khai, dân chủ về Tài chính ở các cấp; xác định trách nhiệm của các đối tượng có liên quan đến phân bổ và sử dụng nguồn lực Tài chính công. Thông thường, việc phân loại chi NSNN gắn liền với tiêu thức phân loại và có một số tiêu thức phân loại chủ yếu sau: Theo mục đích kinh tế- xã hội của các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành chi cho đầu tư phát triển và chi cho tiêu dùng. Chi cho đầu tư phát triển là quá trình Nhà nước sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, đầu tư phát triển sản xuất nhằm đảm bảo mục tiêu ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Các khoản chi này phần lớn sẽ tạo ra sản phẩm tiêu dùng trong tương lai, làm cho nền kinh tế tăng trưởng. Do vậy, người ta còn gọi các khoản chi này là chi tích luỹ. Chi cho tiêu dùng là những khoản chi dùng để mua sắm hàng hoá, dịch vụ tiêu dùng ngay trong hiện tại để đảm bảo hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các cá nhân và tổ chức. Phân loại chi NSNN theo mục đích kinh tế xã hội cho ta biết một cách toàn diện và ảnh hưởng lâu dài của việc chi NSNN đến sự phát triển kinh tế- xã hội, thấy rõ những mục tiêu mà Chính phủ đang theo đuổi. Đồng thời còn cho dân chúng biết được chính sách đầu tư phát triển kinh tế của Chính phủ khi sử dụng các nguồn lực quốc gia. Mặt khác, cách phân loại này còn cho ta thấy tính chất và đặc điểm của chi đầu tư phát triển và chi tiêu dùng có những khác biệt cơ bản. Từ đó nguyên tắc quản lý, quy trình quản lý và tổ chức kiểm soát, thanh toán các loại chi này cũng phải khác nhau. Theo tính chất của các khoản chi, thì chi NSNN được chia thành: Chi cho y tế; chi cho giáo dục; chi quản lý Nhà nước; chi phúc lợi xã hội; chi đầu tư phát triển kinh tế- xã hội. Cách phân loại này cho ta biết cụ thể chi của NSNN cho từng lĩnh vực và các hoạt động của Chính phủ hướng về lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội. Theo yếu tố, thì chi NSNN được chia thành: Chi đầu tư; chi thường xuyên; chi khác. Theo đối tượng trực tiếp của mỗi khoản chi, thì chi NSNN có thể chia thành: Chi cho con người (bao gồm chi trả lương, các khoản có tính chất lương...); chi mua sắm vật liệu, dụng cụ (mua sắm vật liệu, dụng cụ... cho các cơ quan Nhà nước); chi xây dựng, sửa chữa; chi trợ cấp, tài trợ, hoàn trả nợ vay. Cách phân loại này cho phép thiết lập qui chế của từng đối tượng chi và chế độ kiểm soát riêng biệt, đồng thời có thể qui định rõ trách nhiệm về quản lý và sử dụng công quỹ của từng loại viên chức Nhà nước có liên quan. Theo tiêu thức thống kê Tài chính của Chính phủ, thì người ta chia các khoản chi NSNN theo Mục lục Ngân sách Nhà nước. Đây là cách phân loại thông dụng, theo chuẩn mực của Quỹ tiền tệ quốc tế (phân loại GFS) và được sử dụng nhiều nhất để phục vụ cho công tác lập, chấp hành, kế toán và quyết toán quỹ NSNN. Mỗi nước có một hệ thống mục lục NSNN riêng, tuy nhiên trong xu thế toàn cầu hoá thì kết cấu mục lục NSNN cũng có xu hướng đồng nhất. 1.2.2.3. Đặc điểm quản lý chi Ngân sách Nhà nước Tuỳ theo điều kiện, hoàn cảnh mà ở mỗi quốc gia có một cơ chế quản lý chi NSNN riêng. Nhưng có thể nhận thấy cơ chế quản lý chi có một số đặc điểm chủ yếu sau: Một là, chi NSNN được quản lý bằng pháp luật. Mọi Nhà nước đều quản lý chi NSNN bằng luật. Đây là đặc điểm quan trọng. Nhìn nhận và đánh giá đúng đặc điểm này sẽ giúp Nhà nước và các cơ quan chức năng đưa ra các cơ chế, chính sách quản lý và điều hành chi đúng luật, đảm bảo tính hiệu quả và công khai. Hai là, quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng quan trọng nhất là biện pháp hành chính- tổ chức. Biện pháp này._. tác động vào đối tượng quản lý theo 2 hướng: - Thứ nhất, Nhà nước tác động trực tiếp đối với các chủ thể sử dụng nguồn lực NSNN bằng việc ra các mệnh lệnh hành chính bắt buộc đảm bảo sự tuân thủ một cách vô điều kiện. - Thứ hai, cơ quan quyền lực Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định biện pháp tổ chức, sắp xếp, bố trí các hoạt động chi NSNN vào những khuôn mẫu đã được định hình. Biện pháp hành chính- tổ chức đảm bảo tính thống nhất, tính chỉ huy, quyền lực của Nhà nước trong quản lý chi NSNN. Đặc điểm này thể hiện rõ nét trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam. NSNN Việt Nam là Ngân sách được quản lý tập trung thống nhất, đảm bảo quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Chính phủ đối với NSNN; đồng thời có phân công, phân cấp quản lý, tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương. Hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN khó đo được bằng các chỉ tiêu định lượng. Trong nhiều trường hợp kết quả của các khoản chi NSNN đem lại có thể lượng hoá được. Nhưng đối với kết quả của công tác quản lý chi NSNN lại rất trừu tượng và khó định lượng. Ví dụ, chất lượng của dự toán NSNN, chất lượng của công tác kiểm soát chi... Tuy nhiên, hiệu quả công tác quản lý chi NSNN sẽ góp phần quyết định đến hiệu quả của các khoản chi NSNN. Vì vậy, khi xem xét hiệu quả công tác quản lý chi NSNN đòi hỏi chúng ta phải có quan điểm biện chứng, quan điểm toàn diện. 1.2.3. Kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.2.3.1. Vai trò của kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Kiểm soát chi NSNN là việc các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN diễn ra tại các khâu của quá trình chi NSNN, từ lập dự toán, chấp hành dự toán, đến duyệt quyết toán NSNN, nhằm đảm bảo mỗi khoản chi NSNN đều được dự toán từ trước, được thực hiện đúng dự toán được duyệt, đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn qui định và có hiệu quả kinh tế- xã hội. Vì vậy, kiểm soát chi NSNN có các vai trò quan trọng sau: Một là, quản lý các khoản chi NSNN đảm bảo tiết kiệm và có hiệu quả vừa là nguyên tắc, vừa là yêu cầu của quản lý kinh tế Tài chính. Đồng thời, còn là mối quan tâm lớn hiện nay của các cấp từ Quốc hội, Chính phủ, đến các bộ, ngành và các địa phương. Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc tập trung nguồn lực Tài chính để phát triển kinh tế- xã hội; thực hành tiết kiệm, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí; góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và làm lành mạnh hoá nền Tài chính Quốc gia. Bên cạnh đó, nó còn góp phần nâng cao trách nhiệm cũng như phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng NSNN. Hai là, các khoản chi NSNN thường mang tính không hoàn trả trực tiếp. Tính không hoàn trả trực tiếp thể hiện ở chỗ các đơn vị được NSNN cấp phát kinh phí sẽ không phải hoàn trả lại trực tiếp cho Nhà nước số kinh phí đó sau một thời gian sử dụng, mà phải “hoàn trả” cho Nhà nước bằng chính kết quả công việc đã được Nhà nước giao cho. Tuy nhiên, việc lượng hoá các kết quả của các khoản chi NSNN thường rất khó khăn và nhiều khi không toàn diện. Mặt khác, lợi ích của các khoản chi NSNN mang lại thường ít gắn với lợi ích cụ thể, cục bộ. Vì thế, sự quan tâm của người sử dụng NSNN phần nào bị hạn chế. Do vậy, cần thiết phải có các cơ quan chức năng có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN để đảm bảo cho việc Nhà nước sẽ nhận được những kết quả tương xứng với số tiền mà Nhà nước đã bỏ ra. Ba là, xuất phát từ tính chất, đặc điểm của các khoản chi NSNN là diễn ra trên phạm vi rộng, liên quan đến nhiều đối tượng trong xã hội. Trong khi đó, cơ chế quản lý chi NSNN thì chỉ quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc, không thể bao quát hết tất cả các vấn đề nảy sinh trong quá trình thực hiện chi NSNN. Hơn nữa, cùng với sự phát triển kinh tế- xã hội, hoạt động chi NSNN cũng ngày càng đa dạng hơn, phức tạp hơn. Điều này làm cho cơ chế quản lý chi nhiều khi không theo kịp với sự biến động của hoạt động chi NSNN. Ví dụ như: cấp phát nhưng thực chất chỉ mang tính chất xuất quỹ NSNN, cho đơn vị rút về chi tiêu; phân bổ dự toán không chính xác; hệ thống tiêu chuẩn, định mức không đồng bộ, xa rời thực tế; cơ chế quản lý chi một số lĩnh vực đặc biệt như chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi chương trình mục tiêu, chi Ngân sách xã chưa phù hợp; công tác kế toán, quyết toán chưa nghiêm túc, chặt chẽ... Tình trạng này đã tạo ra những kẽ hở trong cơ chế quản lý chi NSNN, tạo môi trường cho tham nhũng, lãng phí nảy sinh. Vì vậy, phải có cơ quan có thẩm quyền thực hiện kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý. Từ đó, có những kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung hay kịp thời ban hành những cơ chế quản lý phù hợp, chặt chẽ hơn. Bốn là, hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế là xu thế tất yếu và là một yêu cầu khách quan đối với một quốc gia trên con đường phát triển. Một nền kinh tế hướng tới mở cửa và hội nhập hết sức năng động và đầy những thách thức gay gắt cũng đã và đang đặt ra yêu cầu về sự hoàn thiện chức năng của Tài chính. Tài chính không chỉ đảm nhận chức năng phân phối, giám đốc bằng đồng tiền, mà từng bước phải tạo dựng, duy trì, kiểm soát có hiệu quả thị trường Tài chính và các luồng vốn cho sự tăng trưởng kinh tế. Mặt khác, hội nhập là sự thừa nhận và vận hành nền kinh tế Tài chính tuân thủ các nguyên tắc, thông lệ, các chuẩn mực quốc tế. Trong đó, tự do hoá, minh bạch, công khai… là những nguyên tắc cơ bản của hội nhập. Chính vì vậy, vai trò của kiểm soát chi lại càng cần thiết, nhằm quản lý chặt chẽ ngân quỹ quốc gia, đảm bảo vốn được sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả. Từ đó, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế, đồng thời góp phần xây dựng một nền Tài chính công khai, minh bạch, đáp ứng được các yêu cầu của hội nhập. 1.2.3.2. Tổ chức kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quy trình kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước Lập kế hoạch kiểm soát căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế-xã hôi của các cấp chính quyền, trong đó có nhu cầu chi tiêu NSNN trong giai đoạn nhất định(thường là kế hoạch 5 năm), căn cứ vào các văn bản pháp lý của Chính phủ, của Bộ Tài chính. KBNN lập kế hoạch chi tiêu NSNN phù hợp với kế hoạch phát triển Kinh tế-xã hội, chuẩn bị nguồn thu và huy động các nguồn Tài chính đáp ứng cho nhu cầu chi NSNN trong giai đoạn đó. Giao nhiệm vụ kiểm soát là bước phân công nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN qua KBNN cho từng bộ phận chức năng của ngành KBNN, mỗi bộ phận chức năng khác nhau kiểm soát theo đặc thù của nguồn vốn NSNN Soát xét lại quy trình kiểm soát là việc thông qua số liệu kiểm soát, tổng hợp, đánh giá kết quả và thực trạng hoạt động kiểm soát chi NSNN qua KBNN, tình hình huy động vốn cho NSNN, tổng hợp, khai thác sự biến động của NSNN từ đó đề xuất các biện pháp phù hợp thể tham mưu cho các cấp Chính quyền nâng cao hiệu quả trong chỉ đạo, quản lý, điều hành NSNN. Các số liệu dùng để tổng hợp phải đảm bảo đầy đủ, kịp thời, chính xác, trung thực. Phương thức kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước Tương ứng với chu trình quản lý NSNN, có các phương thức kiểm soát chi NSNN là: phương thức kiểm soát lập dự toán chi NSNN; phương thức kiểm soát chấp hành chi NSNN; phương thức kiểm soát quyết toán chi NSNN. b1. Phương thức kiểm soát Lập dự toán Đối với các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính Phủ quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước. Hàng năm, căn cứ vào các văn bản hướng dẫn lập dự toán của Bộ Tài chính và hướng dẫn của cơ quan quản lý cấp trên, căn cứ vào tình hình thực hiện nhiệm vụ của năm trước và dự kiến cho năm kế hoạch, KBNN tiến hành kiểm soát việc đơn vị tự chủ lập dự toán ngân sách theo đúng quy định, trong đó xác định phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao thực hiện chế độ tự chủ và phần dự toán chi ngân sách nhà nước giao không thực hiện chế độ tự chủ; kiểm soát việc phân bổ dự toán cho các đơn vị trực thuộc (nếu là đơn vị dự toán cấp trên có các đơn vị trực thuộc). Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, thực hiện chế độ tự chủ theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và Tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Việc kiểm soát căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của đơn vị được cấp có thẩm quyền giao, nhiệm vụ của năm kế hoạch, chế độ chi tiêu tài chính hiện hành; căn cứ kết quả hoạt động sự nghiệp, tình hình thu, chi tài chính của năm trước liền kề, kiểm soát số kinh phí của đơn vị đề nghị ngân sách nhà nước bảo đảm hoạt động thường xuyên (đối với đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động và đơn vị sự nghiệp do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động); và kiểm soát phần dự toán kinh phí chi không thường xuyên theo quy định hiện hành. Đối với các đơn vị quản lý hành chính thuần tuý, không thuộc hai loại đơn vị như trên, việc kiểm soát dự toán của đơn vị căn cứ các quyết định giao và phân bổ dự toán theo đúng chế độ tiêu chuẩn, định mức của của các cơ quan có thẩm quyền quyết định. b2. Phương thức kiểm soát Chấp hành chi NSNN Đối với các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính Phủ quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước. Kiểm soát chi các khoản chi thực hiện chế độ tự chủ bao gồm: Tiền lương; tiền công; phụ cấp lương; tiền thưởng; phúc lợi tập thể; các khoản đóng góp; các khoản thanh toán cho cá nhân; chi thanh toán dịch vụ công cộng; vật tư văn phòng; thông tin, tuyên truyền, liên lạc; hội nghị; công tác phí; chi phí thuê mướn; chi sửa chữa thường xuyên tài sản cố định; chi phí nghiệp vụ chuyên môn; chi khác. Kiểm soát các khoản chi không thực hiện chế độ tự chủ bao gồm: Chi sửa chữa lớn, cải tạo, nâng cấp, xây dựng mới trụ sở, nhà công vụ, trang thiết bị, phương tiện làm việc; chi mua sắm tài sản cố định; chi đoàn ra, đoàn vào; chi đào tạo cán bộ, công chức. Việc kiểm soát đối với các khoản kinh phí thực hiện tự chủ căn cứ vào các điều kiện: Quyết định của cơ quan có thẩm quyền cho phép đơn vị thực hiện tự chủ chi và nguồn kinh phí được giao tự chủ; dự toán được duyệt trong phạm vi kinh phí được giao tự chủ theo mục lục ngân sách; còn đủ kinh phí để thanh toán; đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người uỷ quyền chuẩn chi; có đủ hồ sơ chứng từ liên quan tuỳ theo tính chất của từng khoản chi. Ngoài ra, trên cơ sở đề án tự chủ chi đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, đơn vị phải xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ và quy chế trả lương thông qua Hội nghị cán bộ công chức trong đơn vị quyết định làm cơ sở pháp lý cho việc kiểm soát chi. Đối với các khoản không thực hiện tự chủ, căn cứ vào dự toán kinh phí của đơn vị được duyệt, KBNN thực hiện kiểm soát, thanh toán đối với khoản chi này cho đơn vị theo quy định hiện hành về kiểm soát chi thường xuyên của NSNN và chi đầu tư xây dựng cơ bản. Với việc sử dụng các khoản kinh phí tiết kiệm KBNN thực hiện thanh toán cho đơn vị theo quy chế sử dụng kinh phí tiết kiệm do đơn vị xây dựng phù hợp với các quy định của Nhà nước. Hết năm ngân sách, đơn vị phải thực hiện quyết toán kinh phí tự chủ chi theo đúng các mục chi của mục lục NSNN, có xác nhận số thực chi của KBNN, kèm theo bản thuyết minh quyết toán năm gồm cả việc phân tích tình hình, nội dung sử dụng kinh phí tiết kiệm được trong năm gửi cơ quan Tài chính. Đối với đơn vị sự nghiệp công lập, thực hiện chế độ tự chủ theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và Tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Việc kiểm soát, thanh toán đơn vị sự nghiệp có thu gồm có 2 loại: Đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động và đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động. Đơn vị sự nghiệp được mở 2 tài khoản tại KBNN: Tài khoản dự toán để nhận kinh phí cấp theo dự toán từ NSNN; Tài khoản tiền gửi để thực hiện thu, chi các khoản phí, lệ phí thuộc NSNN nhưng đơn vị được phép giữ lại để chi theo quy định. Ngoài ra, đối với các khoản thu, chi của hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ đơn vị được mở tài khoản tại KBNN hoặc Ngân hàng. Việc kiểm soát căn cứ váo điều kiện cấp phát, thanh toán theo quy định KBNN thực hiện cấp phát, thanh toán cho đơn vị khi có đủ các điều kiện sau: Đã có trong dự toán được cơ quan có thẩm quyền duyệt: Đối với năm đầu tiên, đơn vị phân bổ dự toán đã được Bộ chủ quản duyệt (đối với các đơn vị sự nghiệp trung ương), Chủ tịch UBND các cấp duyệt (đối với các đơn vị sự nghiệp địa phương) chi tiết theo mục lục NSNN và một số nội dung chi chủ yếu gửi cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan Tài chính và KBNN nơi giao dịch. Hai năm tiếp theo là dự toán do đơn vị lập; đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với những chế độ, tiêu chuẩn, định mức chung của Nhà nước như định mức sử dụng xe ô tô; tiêu chuẩn về trụ sở làm việc; chế độ công tác nước ngoài; kinh phí các chương trình mục tiêu quốc gia; kinh phí thực hiện các đề tài khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ, ngành; kinh phí mua sắm và sửa chữa lớn tài sản; chi đầu tư XDCB… thì mức chi không được vượt quá tiêu chuẩn, định mức, chế độ quy định. Đối với những khoản chi phí quản lý hành chính (công tác phí, hội nghị, điện thoại, công vụ phí...), chi hoạt động thường xuyên, chi lương và các khoản chi khác, mức chi do Thủ trưởng đơn vị quyết định (có thể cao hơn hoặc thấp hơn mức chi do Nhà nước quy định nếu thấy cần thiết và có hiệu quả) trong phạm vi nguồn kinh phí được sử dụng, phù hợp với quy chế chi tiêu nội bộ và quy chế trả lương đã được Hội nghị cán bộ công chức cơ quan quyết định; đã được thủ trưởng đơn vị hoặc người được uỷ quyền chuẩn chi; tài khoản tiền gửi, dự toán còn đủ số dư. * Kiểm soát thanh toán đối với một số khoản chi chủ yếu thuộc kinh phí NSNN cấp: - Kiểm soát chi tiền lương và tiền công: + Lương cấp bậc và chức vụ: Căn cứ vào dự toán được duyệt để kiểm soát và thanh toán cho đơn vị. + Đối với phần lương tăng thêm từ nguồn thu sự nghiệp và nguồn kinh phí tiết kiệm chi thường xuyên, KBNN căn cứ vào phương án chi trả tiền lương được duyệt để thanh toán cho đơn vị, đảm bảo tổng quỹ lương được duyệt không vượt quá 3 lần so với mức lương tối thiểu chung do Nhà nước quy định (đối với đơn vị sự ngiệp tự bảo đảm một phần kinh phí) và không vượt quá 3,5 lần (đối với đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ kinh phí). - Đối với các khoản chi mua sắm vật tư, sửa chữa thường xuyên tài sản cố định, KBNN thực hiện kiểm soát theo quy định hiện hành. - Đối với những khoản chi quản lý hành chính, nghiệp vụ chuyên môn và những khoản chi khác: Trong phạm vi nguồn kinh phí của đơn vị, KBNN thực hiện chi theo đề nghị của chủ tài khoản. Chủ tài khoản chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định chi tiêu của mình. - Đối với các khoản kinh phí nghiên cứu khoa học; chương trình mục tiêu quốc gia, kinh phí thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước đặt hàng; vốn đầu tư XDCB… KBNN thực hiện kiểm tra, kiểm soát căn cứ vào dự toán, đơn giá, định mức… được cấp có thẩm quyền giao và quy định hiện hành. - Đối với việc trích lập các quỹ của đơn vị, KBNN kiểm tra và thực hiện theo các quy định về mức trích lập của Nhà nước. * Kiểm soát đối với phần thu sự nghiệp để lại đơn vị chi theo quy định: Đối với những khoản thu thuộc NSNN để lại cho đơn vị chi theo quy định, định kỳ hàng quý đơn vị phải lập báo cáo chi tiết các khoản thực thu, thực chi theo mục lục NSNN gửi cơ quan Tài chính để thực hiện ghi thu NSNN và ghi chi cho đơn vị. Căn cứ chứng từ do cơ quan Tài chính chuyển đến, KBNN thực hiện hạch toán thu, chi NSNN. Đối với các đơn vị không thuộc hai loại nêu trên, việc kiểm soát chi căn cứ vào dự toán được duyệt và các tiêu chuẩn định mức do các cơ quan có thẩm quyền quyết định. b3. Phương thức kiểm soát quyết toán chi NSNN Phương thức kiểm soát quyết toán chi NSNN của các đơn vị sử dụng NSNN là việc kiểm soát tính chính xác các báo cáo Tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN khi hết niên độ Ngân sách, soát xét lại các số liệu tổng hợp do đơn vị gửi đến, đối chiếu với báo cáo kế toán tổng hợp của KBNN, từ đó tìm ra các sai sót của số liệu để thực hiện điều chỉnh hoặc thu hồi, hay tìm ra các thiếu sót của chế độ để có kiến nghị tới các cơ quan có thẩm quyền.. 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.3.1. Quy định của pháp luật và các quy định của Nhà nước về kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước và về chế độ, định mức chi Ngân sách Nhà nước Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện, cùng các văn bản pháp quy khác, vừa là nhân tố quan trọng, vừa là điều kiện quyết định đến chất lượng công tác kiểm soát chi. Bởi vì, nó tạo cơ sở pháp lý và tạo nền tảng cho việc đề ra các cơ chế, quy trình kiểm soát chi phù hợp. Trước năm 1997, việc quản lý chi NSNN được thực hiện theo các văn bản dưới luật chủ yếu là do Bộ Tài chính ban hành, tính pháp lý không cao. Điều đó ảnh hưởng lớn đến chất lượng quản lý chi quỹ NSNN. Việc chi quỹ NSNN chỉ mang tính xuất quỹ đơn thuần; cấp phát, thanh toán không gắn với với kiểm soát chi. Từ đó dẫn đến tình trạng cấp phát không gắn với nhiệm vụ chi, đơn vị sử dụng Ngân sách rút kinh phí về quỹ của đơn vị tự chi tiêu, trong khi việc kiểm tra, quyết toán còn mang nặng tính hình thức nên lãng phí, tiêu cực khá lớn. Từ sau khi thực hiện Luật NSNN, cơ chế quản lý quỹ NSNN nói chung, kiểm soát chi NSNN nói riêng thực sự được xác lập trên cơ sở pháp lý và có hiệu lực pháp luật cao. Trước khi đồng vốn của Ngân sách ra khỏi quỹ NSNN, KBNN phải kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của các tài liệu cần thiết và chỉ thực hiện chi Ngân sách khi có đủ các điều kiện theo quy định của Luật NSNN. Thủ trưởng cơ quan KBNN có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đủ điều kiện quy định và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Rõ ràng, phải có cơ sở pháp lý thì KBNN mới có thể xây dựng được quy trình nghiệp vụ để thực hiện nhiệm vụ của mình, bảo đảm cho mọi khoản chi NSNN phải được kiểm soát chặt chẽ, sử dụng đúng mục đích. Định mức chi tiêu Ngân sách là mức chuẩn làm căn cứ tính toán, xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và là một trong những căn cứ quan trọng để kiểm soát chi tiêu. Nếu hệ thống định mức chi tiêu Ngân sách thoát ly thực tế, không phù hợp với đặc điểm hoạt động của các ngành, các địa phương thì việc tính toán, phân bổ dự toán chi không khoa học, không chính xác; dẫn đến tình trạng chi ngoài dự toán; thiếu căn cứ để kiểm soát chi; đơn vị sử dụng Ngân sách thường phải tìm mọi cách để hợp lý hoá các khoản chi cho phù hợp với những định mức đã lạc hậu nên dễ vi phạm kỷ luật Tài chính. Định mức chi tiêu càng cụ thể, chi tiết sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý chi NSNN nói chung và hiệu quả công tác kiểm soát chi qua KBNN nói riêng. Việc chấp hành định mức chi tiêu của Nhà nước cũng là một trong những tiêu chuẩn để đánh giá chất lượng quản lý và điều hành Ngân sách của các ngành, các cấp. Tuy nhiên, do tính chất đa dạng của các đơn vị sử dụng NSNN, do tác động của các yếu tố kinh tế vĩ mô như lạm phát, tăng trưởng cho nên việc ban hành đồng bộ và ổn định hệ thống định mức là vấn đề hết sức khó khăn, phức tạp. Thực tế, ở Việt Nam hiện nay, hệ thống định mức chi Ngân sách còn nhiều bất cập, vừa không đầy đủ, vừa lạc hậu, cho nên nó chưa trở thành công cụ đáng tin cậy để xác định mức phân bổ Ngân sách và để KBNN sử dụng kiểm soát chi. 1.3.2. Năng lực tổ chức kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Xuất phát từ vị trí của con người- con người là nhân tố cơ bản nhất, năng động nhất của mọi tổ chức, chất lượng và trình độ của con người là yếu tố then chốt quyết định sự hoàn thành nhiệm vụ của một tổ chức. Vì vậy, chất lượng công tác kiểm soát chi phụ thuộc rất lớn vào trình độ cán bộ làm công tác quản lý Tài chính nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng. Đòi hỏi đội ngũ cán bộ phải có trình độ chuyên sâu về quản lý Tài chính, am hiểu về các lĩnh vực chuyên ngành mình quản lý, có phẩm chất đạo đức tốt… Yêu cầu trên không chỉ đối với cán bộ làm công tác kiểm soát chi ở các cơ quan Tài chính, KBNN mà còn bao gồm cả cán bộ quản lý Tài chính- kế toán ở các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN. Bên cạnh đó, bộ máy kiểm soát chi Ngân sách phải được tổ chức khoa học, thống nhất, đồng bộ từ cơ quan quản lý Nhà nước, phân bổ dự toán, cơ quan kiểm soát chi tiêu cho đến đơn vị trực tiếp sử dụng Ngân sách. Nếu việc tổ chức bộ máy kiểm soát chi không thống nhất, chồng chéo hoặc phân tán ra nhiều đầu mối thì sẽ dẫn đến tình trạng cắt khúc trong quản lý, làm hạn chế hiệu quả kiểm soát chi . Ngoài ra, còn có một số nhân tố với tư cách là những công cụ hỗ trợ, muốn thực hiện tốt công tác kiểm soát chi đòi hỏi chúng ta cũng cần phải quan tâm đến như hệ thống kế toán Nhà nước (kế toán Ngân sách Nhà nước, kế toán đơn vị sử dụng NSNN), mục lục Ngân sách Nhà nước, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm soát của KBNN, công nghệ thanh toán trong nền kinh tế nói chung… 1.3.3. Cơ chế quản lý Ngân sách Nhà nước Cơ chế quản lý chi NSNN gắn liền với sự phân định chức năng, nhiệm vụ quản lý chi NSNN của các cấp quản lý giúp cho mỗi cấp làm việc có hiệu quản hơn, từ đó tạo nên sự hiệu quả của cả hệ thống quản lý và kiểm soát chi NSNN. Khi có sự phân định chức năng sẽ giúp cho các cơ quan biết những công việc của mình và họ tự chịu trách nhiệm về những công việc của mình sẽ làm. Như vậy, mỗi cơ quan sẽ ý thức tự giác trong công việc và hoàn thành những việc được giao. Phân cấp quản lý tránh được sự chồng chéo khi thực hiện nhiệm vụ. Phân cấp quản lý giúp cho công tác thanh tra, kiểm tra các hoạt động quản lý Tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN. Kiểm tra luôn gắn liền với quản lý, có quản lý là cần đến hoạt động kiểm tra. Kiểm tra ở đây là kiểm tra giữa chức năng nhiệm vụ được pháp luật quy định và việc thực hiện chức năng trên thực tế. Việc phân cấp quản lý là sự phân công thẩm quyền trách nhiệm giữa các cơ quan làm nhiệm vụ quản lý và kiểm soát chi NSNN. Cơ quan thanh tra, kiểm tra dễ ràng quy định được trách nhiệm thuộc về cơ quan nào khi có sai phạm tránh tình trạng chung chung, trách nhiệm không biết thuôc về cơ quan nào. Cơ chế phân cấp quản lý và phân định trách nhiệm của các cơ quan trong việc kiểm soát chi NSNN có ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng công tác kiểm soát chi. Nếu có nhiều cơ quan tham gia trong quá trình quản lý và kiểm soát chi nhưng việc phân định phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm pháp lý của các cơ quan đơn vị không rõ ràng, đặc biệt là việc quy định trách nhiệm của người chuẩn chi đến đâu, trách nhiệm của người kiểm soát chi đến đâu trước mỗi khoản chi tiêu của đơn vị thì có thể sẽ dẫn đến tình trạng giành quyền và đùn đẩy trách nhiệm, theo đó là tệ quan liêu, cửa quyền, lãng phí… trong quản lý. 1.3.4. Cơ chế quản lý Tài chính của các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước Đối tượng của kiểm soát chi NSNN qua KBNN là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp, về cơ bản thể hiện là các khoản chi của NSNN hằng năm được Quốc hội thông qua. Do đó, cơ chế về Tài chính đối với đơn vị sử dụng NSNN có tác động không nhỏ đến hoạt động kiểm soát chi NSNN của KBNN. Để chủ động sử dụng kinh phí được giao đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả, các đơn vị sử dụng NSNN có trách nhiệm xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ làm căn cứ để cán bộ, viên chức thực hiện và KBNN có căn cứ thực hiện kiểm soát chi. Kiểm soát chi tiêu của các cấp Chính quyền, các đơn vị do NSNN cấp toàn bộ chi phí thì đã có chế độ tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Còn đối với các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp, thực hiện theo Nghị đinh số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 và Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ. Với mỗi loại đơn vị cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập có cơ chế quản lý chi tiêu khác nhau, theo đó thì kiểm soát chi của KBNN cũng khác nhau. Các đơn vị sự nghiệp công lập được phân loại như sau: Một là, đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên (Gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động) Hai là, đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động thường xuyên, phần còn lại được NSNN cấp (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đmả một phần chi phí hoạt động. Ba là, đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị không có nguồn thu, kinh phí hoạt động thường xuyên do NSNN bảo đảm toàn bộ (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp do NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động). Ở mỗi loại đơn vị nêu trên đều có nội dung quy chế chi tiêu nội bộ bao gồm các quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức, mức chi thống nhất trong đơn vị, bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ được giao, phù hợp với hoạt động đặc thù của đơn vị, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả và tăng cường công tác quản lý. Đối với đơn vị sự nghiệp bảo đảm chi phí hoạt động và đơn vị sự nghiệp bảo đảm chi phí một phần chi phí hoạt động: Thủ trưởng đơn vị được quyết định mức chi quản lý và chi nghiệp vụ cao hơn hoặc thấp hơn mức chi do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với đơn vị sự nghiệp do NSNN bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động: Thủ trưởng đơn vị quyết định mức chi không vượt quá mức chi do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định. Như vậy, hiện nay cơ quản lý chế Tài chính của các đơn sử dụng NSNN chưa thống nhất, rất phức tạp theo cách phân loại như trên, vì vậy việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN cũng rất khó khăn, rễ gây nhầm lẫn, thất thoát NSNN. Đồng thời phải đòi hỏi mất nhiều thời gian và nhân lực cho công việc kiểm soát chi của KBNN. Kết luận: Trong những phần trên Luận văn đã trình bày những vấn đề cơ bản về kiểm soát trong quản lý, về NSNN và kiểm soát chi NSNN; vai trò của KBNN trong việc quản lý, kiểm soát chi NSNN và những nhân tố ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả công tác kiểm soát chi NSNN. Đây là cơ sở lý luận cho việc đánh giá thực trạng công tác quản lý, kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong những năm gần đây; từ đó, đề ra những giải pháp nhằm hoàn thiện và đổi mới cơ chế quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ trong thời gian tới. Chương II THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ 2.1. Khái quát cơ chế quản lý, điều hành Ngân sách Nhà nước và cơ chế quản lý Tài chính của đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước 2.1.1. Cơ chế quản lý Ngân sách Nhà nước của các cấp Chính quyền Địa phương Cơ chế quản lý và điều hành Ngân sách tại Chính quyền các cấp và các cơ quan quản lý tại địa phương thực hiện theo luật NSNN. Lập dự toán Ngân sách hàng năm Sở Tài chính-Vật giá chủ trì, phối hợp với Sở Kế hoạch và Đầu tư xem xét dự toán Ngân sách của các đơn vị thực thuộc tỉnh, dự toán thu do cơ quan Thuế, cơ quan Hải quan lập (nếu có), dự toán thu, chi Ngân sách của các huyện, thị xã trong tỉnh; lập dự toán thu NSNN trên địa bàn, dự toán thu, chi Ngân sách tỉnh (gồm dự toán NSNN huyện và dự toán NSNN cấp tỉnh), dự toán chương trình mục tiêu quốc gia, dự toán các khoản kinh phí uỷ quyềnbáo cáo UBND tỉnh để trình Thường trực HĐND xem xét trước ngày 20 tháng 7 năm trước. UBND các cấp trên địa bàn hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc, chính quyền cấp dưới lập dự toán thu, chi NSNN thuộc phạm vi quản lý; chỉ đạo các cơ quan Thuế, Hải quan trên địa bàn lập dự toán thu NSNN, dự kiến số thuế giá trị gia tăng phải hoàn theo chế độ; Lập dự toán thu Ngân sách trên địa bàn, dự toán thu, chi Ngân sách địa phương, báo cáo thường trực HĐND hoặc Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND (đối với cấp xã) xem xét trước khi báo cáo cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Căn cứ nhiệm vụ thu, chi Ngân sách được cấp trên giao, trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán Ngân sách và phương án phân bổ Ngân sách cấp mình, báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan Tài chính, Kế hoạch và Đầu tư cấp trên trực tiếp dự toán Ngân sách địa phương và kết quả phân bổ dự toán Ngân sách cấp mình đã được HĐND cùng cấp quyết định Căn cứ vào Nghị quyết của HĐND cùng cấp, giao nhiệm vụ thu, chi Ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc, nhiệm vụ thu, chi và mức bổ xung Ngân sách cho cấp dưới; Lập phương án điều chỉnh dựt áon Ngân sách địa phương và phân bổ dự toán thu, chi Ngân sách cấp mình, trình HĐND cùng cấp quyết định theo yêu cầu của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trong trường hợp nghị quyết của HĐND cùng cấp không phù hợp với nhiệm vụ thu, chi Ngân sách cấp trên giao Chấp hành Ngân sách Có 2 cơ quản quản lý việc chấp hành Ngân sách đó là: Cơ quan Tài chính Thẩm tra việc phân bổ dự toán Ngân sách cho các đơn vị sử dụng Ngân sách; Bố trí nguồn để đpá ứng các nhu cầu chi, trường hợp các đơn vị sử dụng Ngân sách chi vượt quá khả năng thu và huy động của quỹ Ngân sách thì cơ quan Tài chính phải chủ động thực hiện các biện pháp vay tạm thời theo quy định để bảo đảm nguồn; Kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng Ngân sách các cơ quan, đơn vị sử dụng Ngân sách. Trường hợp phát hiện các khoản chi vượt nguồn cho phép, sai chính sách chế độ hoặc đơn vị không cháp hành chế độ báo cáo thì có quyền yêu cầu KBNN tạm dừng thanh toán. Trường hợp phát hiện việc chấp hành dự toán của các đơn vị sử dụng Ngân sách chậm hoặc không phù hợp làm ảnh hưởng kết quả nhiệm vụ, thì có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nước và đơn vị dự toán cấp trên có giải pháp kịp thời hoặc điều chỉnh nhiệm vụ, dự toán chi của các cơ quan, đơn vị trực thuộc để bảo đảm thực hiện Ngân sách theo mục tiêu và tiến độ quy định. Kho bạc Nhà nước Thực hiện việc thanh toán, chi trả các khoản chi NSNN căn cứ vào dự toán được giao, quyết định chi của thủ trưởng đơn vị sử dụng Ngân sách; có quyền từ chối các khoản chi Ngân sách không đủ điều kiện chi ; Thủ trưởng cơ quan KBNN chịu trách nhiệm về các quyết định thanh toá._.phải rõ ràng Khi ban hành văn bản điều chỉnh hoặc bổ xung, các cấp quản lý phải xây dựng văn bản sao cho thật dễ hiểu, chỉ có một cách hiểu duy nhất để giúp cho người thực thi chính sách chế độ không thể hiểu theo nhiều cách khác nhau. Có như vậy chính sách ban hành mới đi vào cuộc sống dễ dàng và có hiệu quả. Hai là, Đổi mới việc xây dựng chiến lược đầu tư Một trong những nguyên nhân gây thất thoát lãng phí rất lớn trong các dự án Đầu tư trong thời gian qua là do chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư sai, không tính toán chính xác hiệu quả dự án mang lại mà địa bàn Tỉnh Phú Thọ cũng không phải là một ngoại lệ. Vì vậy, biện pháp quan trọng ở đây là cần đảm bảo tính thống nhất trong các kế hoạch đầu tư ngắn hạn cũng như dài hạn trong địa bàn Tỉnh. Việc xây dựng kế hoạch đầu tư trung và dài hạn phải căn cứ vào quy hoạch phát triển ngành, vùng; quy hoạch phải đi trước một bước; dự án đầu tư phải được tính toán dựa trên những căn cứ khoa học để đảm bảo tính hiệu quả cao; đồng thời phải phù hợp với tình hình thực tiễn phát triển kinh tế- xã hội của tỉnh và cân đối giữa các vùng, ngành ở từng thời kỳ khác nhau. Từ đó, đảm bảo tính khả thi cao trong xây dựng kế hoạch đầu tư hàng năm. Việc xây dựng kế hoạch đầu tư hàng năm phải đảm bảo các nguyên tắc: Thứ nhất: chỉ đưa vào kế hoạch đầu tư hàng năm những dự án đã có đầy đủ thủ tục đầu tư theo quy định (có quyết định đầu tư, thiết kế kỹ thuật- tổng dự toán…) và khi đã xác định chắc chắn có đủ nguồn vốn đầu tư. Thứ hai: xây dựng kế hoạch đầu tư hàng năm theo dự án đã được duyệt. Việc bố trí vốn đầu tư phải đảm bảo tập trung, không dàn trải để đáp ứng tiến độ thi công theo dự án được duyệt. Tôn trọng và thực hiện nghiêm túc những nguyên tắc này không những là điều kiện đảm bảo đầu tư có hiệu quả, mà còn là giải pháp để xoá bỏ tình trạng có dự án đã ghi kế hoạch vốn mà không thể giải ngân, có công trình thiếu vốn dẫn đến nợ nần dây dưa, hoặc thường xuyên phải điều chỉnh, điều chuyển nguồn vốn... gây khó khăn cho KBNN Phú Thọ trong giải ngân và khó khăn cho các nhà thầu. Ba là, tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến quản lý đầu tư và xây dựng trên địa bàn. Phải có quy định rõ trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm vật chất của người ra quyết định đầu tư, chủ đầu tư và nhà thầu đối với việc đảm bảo hiệu quả, chất lượng công trình đầu tư. Nghiên cứu ban hành và thực hiện cơ chế bảo hành những sản phẩm do các đơn vị tư vấn thực hiện, trong đó cần phải gắn chất lượng sản phẩm tư vấn với chất lượng công trình đầu tư. Bốn là, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan Tài chính Nâng cao hơn nữa trách nhiệm Quản lý nhà nước của cơ quan Tài chính các cấp trên địa bàn tỉnh về quản lý Tài chính đầu tư XDCB trong việc xác định chủ trương đầu tư và bố trí kế hoạch vốn đầu tư hàng năm. Đồng thời, cơ quan Tài chính phải được tham gia trực tiếp quá trình thẩm định các nguyên nhân làm tăng tổng mức đầu tư của dự án, nhất là các dự án nhóm A (hiện nay cơ quan Tài chính chưa làm được việc này), góp phần kiểm soát chặt chẽ ngay từ ban đầu những chi phí phát sinh ngoài gói thầu và giúp cho cơ quan có thẩm quyền phê duyệt chính xác. 3.2.3.2. Đổi mới hình thức và thủ tục cấp phát Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Đối với chi thường xuyên Một là, xác định rõ phạm vi và đối tượng cấp phát bằng Lệnh chi tiền. Theo quy định hiện nay, sử dụng hình thức lệnh chi tiền để cấp phát cho một số nội dung như: chi cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, xã hội không có quan hệ thường xuyên với NSNN; chi trả nợ, viện trợ; chi bổ sung từ Ngân sách cấp trên cho Ngân sách cấp dưới và một số khoản chi khác theo quyết định của thủ trưởng cơ quan Tài chính. Tuy nhiên, trong thực tế đã có tình trạng lạm dụng hình thức chi bằng lệnh chi tiền cho một số khoản chi khác, kể cả chi mua sắm tài sản, chi hỗ trợ, ủng hộ... Do những hạn chế của cấp phát bằng lệnh chi tiền như: xuất quỹ NSNN thiếu các căn cứ để thực hiện kiểm soát chi, làm đọng vốn trên các tài khoản tiền gửi, gây căng thẳng giả tạo cho NSNN... Vì vậy, cần làm rõ phạm vi, đối tượng áp dụng hình thức này để đảm bảo việc chi tiêu đúng quy định. Hạn chế tối đa hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền, thay vào đó là hình thức cấp phát bằng dự toán. Hai là, hạn chế đi đến xoá bỏ hình thức ghi thu, ghi chi NSNN Hình thức này cho phép đơn vị được sử dụng các khoản thu phát sinh trong quá trình hoạt động của mình để chi. Định kỳ đơn vị lập báo cáo chi tiết các khoản thực thu, thực chi theo mục lục NSNN gửi cơ quan Tài chính. Căn cứ chứng từ ghi thu, ghi chi NSNN do cơ quan Tài chính lập và gửi đến, KBNN thực hiện hạch toán ghi thu NSNN và ghi chi cho đơn vị. Như vậy, chi tiêu của đơn vị nằm ngoài sự kiểm soát của cơ quan Tài chính và KBNN. Điều này tạo ra kẽ hở dẫn đến tình trạng chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước. Đặc biệt, KBNN không thể kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của các hồ sơ, tài liệu theo quy định của Luật NSNN. Do đó cần hạn chế và đi đến xoá bỏ hình thức này. Ba là, đổi mới quy trình, thủ tục cấp phát chi kinh phí uỷ quyền Hiện nay, cấp phát kinh phí uỷ quyền của Ngân sách trung ương cho Ngân sách địa phương, Ngân sách cấp trên cho Ngân sách cấp dưới ở địa phương không thống nhất, có nơi cấp bằng dự toán kinh phí uỷ quyền, có nơi cơ quan Tài chính nhận uỷ quyền lại dùng uỷ nhiệm chi khi cấp kinh phí cho đơn vị sử dụng kinh phí uỷ quyền. Do đó, quy trình kiểm soát chi của KBNN đối với kinh phí uỷ quyền không thống nhất, gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, cần quy định chỉ áp dụng hình thức cấp phát theo dự toán và nếu là uỷ quyền về kinh phí thường xuyên thì kiểm soát theo quy trình kiểm soát chi thường xuyên, nếu là uỷ quyền về vốn đầu tư xây dựng cơ bản thì kiểm soát theo quy trình về chi đầu tư xây dựng cơ bản. Như vậy, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho đơn vị sử dụng Ngân sách, vừa đảm bảo quản lý Ngân sách chặt chẽ, hiệu quả. Đối với chi đầu tư Hoàn thiện quy trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư theo hướng giảm bớt thủ tục, hồ sơ không cần thiết, rút ngắn thời gian kiểm soát, thực hiện cơ chế một cửa trong kiểm soát vốn đầu tư với mục tiêu đảm bảo thanh toán kịp thời, đúng chế độ, hạn chế tối đa những thất thoát ,lãng phí trong đầu tư và xây dựng. Theo nghiên cứu và đánh giá , yêu cầu về hồ sơ gửi đến KBNN còn một số loại không cần thiết, cần loại bỏ. Cụ thể: Thứ nhất, Dự án đầu tư xây dựng công trình (báo cáo kinh tế - kỹ thuật đối với dự án chỉ cần lập báo cáo kinh tế – kỹ thuật) là không cần thiết đối với Kho bạc.Vì những chỉ tiêu trong quyết định đầu tư của người có thẩm quyền đã có tương đối đầy đủ các nội dung mà dự án đầu tư nêu ra như: hạng mục được đầu tư; tổng mức đầu tư; nguồn vốn đầu tư; hình thức thực hiện dự án; thời gian khởi công và hoàn thành…Mặt khác nhiều nội dung trong dự án đầu tư mang tính chuyên môn, kỹ thuật đặc thù , KBNN không sử dụng trong quá trình kiểm soát thanh toán. Thứ hai, bảo lãnh tạm ứng nhằm đảm bảo an toàn cho số tiền mà chủ đầu tư đã tạm ứng cho nhà thầu. Mức tạm ứng theo tỷ lệ bao nhiêu là do chủ đầu tư cùng với nhà thầu tính toán xác định. Mặt khác chủ đầu tư là người sở hữu vốn, hoặc là người được giao quản lý sử dụng vốn có trách nhiệm quản lý chặt chẽ, sử dụng vốn tạm ứng đúng mục đích, đúng đối tượng, có hiệu quả, có trách nhiệm đảm bảo hoàn trả đủ số vốn đã tạm ứng khi thanh toán khối lượng đạt 80% giá trị hợp đồng. Do đó bảo lãnh tạm ứng là quan hệ giữa chủ đầu tư và nhà thầu, do chủ đầu tư quyết định, không phải là quan hệ giữa chủ đầu tư và KBNN. Đồng thời toàn bộ nội dung về hồ sơ ban đầu, hồ sơ thanh toán của các công việc như: kiểm soát vốn quy hoạch, vốn chuẩn bị đầu tư, vốn chuẩn bị thực hiện dự án , vốn thực hiện dự án… phải được công khai về thủ tục, hồ sơ, thời gian kiểm soát thanh toán…để thuận lợi cho việc thực hiên và giám sát của chủ đầu tư. 3.2.3.3.Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ Một là, đổi mới các định mức cho phù hợp với nhiệm vụ cụ thể Hệ thống định mức phải được căn cứ vào nhiệm vụ cụ thể của các đơn vị sự nghiệp để áp dụng, ví dụ như: định mức làm thêm giờ sự nghiệp y tế không thể cùng định mức với sự nghiệp giáo dục, sự nghiệp đường sông, đường sắt...cũng trong cùng cùng sự nghiệp giáo dục thì giáo viên dạy cấp I phải khác giáo viên dạy cấp II, giáo viên dạy cấp II... vì cùng một hệ thống định mức là chưa hợp lý cho nên các đơn vị thường “vẽ chứng từ” để chi thêm cho cán bộ thuộc đơn vị mình cho phù hợp với thực tế, đây là một thực trạng mà Kho bạc rất khó giải quyết cho các đơn vị. Tương tự đối với loại hình đơn vị thực hiện khoán biên chế và quỹ lương cũng phải căn cứ vào nhiệm vụ cụ thể để khoán định mức chi cho con người, không thể nhiệm vụ khác nhau mà mức chi trên đầu người/năm lại như nhau, mang tính chất “cào bằng” như hiện nay. Từ thực tế đó các đơn vị thường so sánh thiệt hơn, tìm mọi cách lách cơ chế, vừa gây thất thoát NSNN, vừa gây khó khăn cho KBNN trong kiểm soát chi. Hai là, hiện đại hoá công tác hạch toán kế toán Phải có một cơ chế bắt buộc trong việc hạch toán và tổng hợp báo cáo kế toán đối với các đơn vị sử dụng NSNN, sử dụng thống nhất một hệ thống phần mềm tin học do cơ quan có thẩm quyền cung cấp, tránh tình trạng mỗi đơn vị làm một cách; có đơn vị thì làm thủ công bằng tay, có đơn vị thì tự mua phần mềm quản lý tài chính, có đơn vị thì được cung cấp bởi cơ quan cấp trên... đồng thời có cơ chế kiểm tra kiểm soát việc sử dụng. Như vậy mới có sự thống nhất và tránh được sai sót trong việc hạch toán kế toán cũng như việc lập báo cáo quyết toán của các đơn vị, thuận lợi cho Kho bạc trong công tác kiểm soát chi NSNN. 3.3. Điều kiện thực hiện các giải pháp 3.3.1. Đẩy mạnh cải cách hành Phải có cơ chế cải cách hành chính sâu rộng ở mọi cấp, mọi ngành, mọi đơn vị bao gồm: cải cách thể chế, cải cách bộ máy, xây dựng đội ngũ công chức trong sạch vững mạnh, cải cách Tài chính công; Đảm bảo tăng cường hiệu lực và hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước, xác định rõ trách nhiệm và chế tài nghiêm minh. Có như vậy trong xây dựng cơ chế chính sách và trong tổ chức triển khai thực hiện đầu tư xây dựng ở mọi khâu, mọi cấp, mọi ngành mới đảm bảo đáp ứng được yêu cầu phát triển. Đồng thời, sử dụng có hiệu quả các công cụ vĩ mô trong điều tiết nền kinh tế thị trường tạo môi trường thuận lợi cho phát triển kinh tế nói chung và cho lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng. 3.3.2. Xây dựng cơ chế chính sách có khả năng thực hiện cao Nhà nước phải xây dựng cơ chế chính sách trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản đầy đủ, rõ ràng, đồng bộ và có thời gian ổn định cao, tránh chế độ chính sách thay đổi quá nhiều và nhanh như thời gian vừa qua. Các cấp, các ngành cần ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện phải kịp thời có như vậy mới có căn cứ thực hiện và kiểm soát. Xây dựng đồng bộ và quản lý tốt các loại quy hoạch, thực hiện các dự án đầu tư phù hợp với quy hoạch. Có cơ chế theo dõi đánh giá hiệu quả của dự án đầu tư khi đưa vào khai thác sử dụng, từ đó xác định trách nhiệm từng tổ chức ,cá nhân trong quá trình thực hiện dự án. 3.3.3. Sự chỉ đạo hoạt động Kho bạc Nhà nước của các cấp Chính quyền địa phương Để hoàn thiện, đổi mới kiểm soát chi NSNN trên địa bàn, thực hiện tốt chủ trương thực hành tiết kiệm, chống lãng phí mà Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm để mọi khoản chi NSNN phải được chi đúng chế độ, định mức đồng thời phải tiết kiệm, hiệu quả, đòi hỏi phải có sự quan tâm chỉ đạo của các cấp Chính quyền trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. Sự quan tâm đó góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu kinh tế - xã hội tại địa phương. Quan tâm chỉ đạo sự phối hợp công tác giữa các cơ quan: Tài chính - Thuế - Kho bạc - Hải Quan trên địa bàn, đảm bảo cho công tác điều hành NSNN có hiệu quả, đồng thời ban hành cơ chế điều hành NSNN theo từng năm phù hợp với tình hình thực tế. 3.3.4. Tăng cường trách nhiệm của các bên có liên quan đến Ngân sách Nhà nước Nâng cao nhận thức, vai trò, trách nhiệm của các ngành, các cấp, các đơn vị và cá nhân liên quan đến sử dụng Ngân sách Nhà nước. Tích cực hướng dẫn để các đơn vị sử dụng NSNN nắm được nội dung, yêu cầu của công tác quản lý NSNN nói chung và các điều kiện, thủ tục quy trình kiểm soát chi qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ nói riêng (nhất là đối với khối Ngân sách xã, phường).; Tăng cường công tác tuyên truyền về chủ trương và mục đích, ý nghĩa của công tác kiểm soát chi, góp phân nâng cao nhận thức chung của mọi người. Quán triệt quan điểm kiểm soát chi là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị và cá nhân liên quan đến sử dụng NSNN, chứ không chỉ là trách nhiệm của riêng ngành KBNN. Làm cho các ngành, các cấp thấy rõ vai trò của mình trong quá trình lập, phân bổ, chi tiêu, kế toán, quyết toán các khoản chi NSNN. Từ đó, giúp cho các đơn vị thực hiện đúng những quy định, và giúp cho KBNN tránh được những “áp lực” trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Đòng thời phải tạo sự chủ động cho đơn vị trong việc sử dụng kinh phí NSNN cấp. Muốn giải quyết việc này, trước hết cơ quan Tài chính phải thực hiện việc xét duyệt, thẩm định dự toán, quyết toán cho các đơn vị sử dụng Ngân sách theo đúng trình tự, đúng chế độ quy định. Tóm lại: Hoàn thiện và nâng cao chất lượng kiểm soát chi NSNN qua KBNN đòi hỏi phải giải quyết một cách đồng bộ nhiều giải pháp khác nhau, để những giải pháp đó có thể áp dụng được trong thực tiễn, cũng cần phải có các giải pháp điều kiện. Thực hiện một cách đầy đủ và triệt để theo những giải pháp nêu trên sẽ góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ trong thời gian tới. KẾT LUẬN Nước ta đang tiến hành chương trình tổng thể cải cách nền hành chính quốc gia nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước và tạo điều kiện thuận lợi để phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng Xã hội chủ nghĩa trong bối cảnh hội nhập Quốc tế. Trong đó, cải cách Tài chính công là một nội dung quan trọng, với mục tiêu nâng cao tính minh bạch trong quản lý Tài chính công, hạn chế tiêu cực trong việc sử dụng NSNN và đảm bảo an ninh Tài chính trong quá trình phát triển và hội nhập. Vì vậy, hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN là một trong những yêu cầu cấp thiết nhằm củng cố kỷ luật Tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN, góp phần tạo điều kiện thuận lợi thúc đẩy nền kinh tế- xã hội phát triển. Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ đã và đang là nội dung thiết thực, cần thiết đối với đơn vị cơ sở triển khai thực hiện Luật NSNN. Đây là nội dung tương đối phức tạp không chỉ liên quan đến cơ quan KBNN, mà có phạm vi rộng, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp. Tuy vậy, trong quá trình nghiên cứu Luận văn đã giải quyết được mục tiêu đặt ra, thể hiện ở các nội dung sau: 1) Đi từ lý luận về kiểm soát và các loại hình kiểm soát, quản lý chi NSNN để thấy được vai trò kiểm soát chi NSNN, các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi NSNN 1) Mô tả và phân tích, đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN Phú Thọ. Rút ra những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân. 2) Đề xuất những những phương hướng và giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. Bao gồm các nhóm giải pháp như: hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của KBNN; hoàn thiện các phương pháp nghiệp vụ kiểm soát chi NSNN; đổi mới cơ chế quản lý NSNN và cơ chế quản lý Tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN; các điều kiện để thực hiện giải pháp. Từ đó đáp ứng được yêu cầu đổi mới trong lĩnh vực quản lý chi NSNN. Quản lý chi tiêu NSNN là một vấn đề rộng và phức tạp, nên những kiến nghị, giải pháp, đề xuất trong đề tài chỉ là những đóng góp nhỏ từ thực tiễn công tác quản lý trực tiếp từ cơ sở, rất mong đề tài sẽ góp một phần những hiểu biết của mình cho sự phát triển ngày càng đi lên của hệ thống KBNN nói chung và KBNN Phú Thọ nói riêng. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Bộ Tài chính (1998), Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện, Nxb Tài chính, Hà Nội. 2. Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN (sửa đổi) và các văn bản hướng dẫn thực hiện, Nxb Tài chính, Hà Nội. 3. Bộ Tài chính (2004), Hệ thống các văn bản về mua sắm , quản lý, sử dụng, sửa chữa tài sản Nhà nước và chi tiêu trong các đơn vị hành chính sự nghiệp, Nxb Tài chính, Hà Nội. 4. Bộ Tài chính (2005), Lịch sử Tài chính Việt nam 1945- 2005, Nxb Tài chính, Hà Nội. 5. Kho bạc Nhà nước (2000), Cẩm nang kiểm soát chi NSNN qua KBNN, Nxb Tài chính, Hà Nội. 6. Kho bạc Nhà nước (2002), Cơ chế quản lý tài chính cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính, chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu, Nxb Tài chính, Hà Nội. 7. Kho bạc Nhà nước (2004), Hệ thống các văn bản về hoạt động KBNN, tập X,XI,XII, Nxb Tài chính, Hà Nội. 8. Kho bạc Nhà nước (2005), KBNN Việt Nam quá trình xây dựng và phát triển, Nxb Tài chính, Hà Nội. 9. Kho bạc Nhà nước (2004-2007), Bản tin KBNN và tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia, Nxb Tài chính, Hà Nội. 10. Kho bạc Nhà nước Phú Thọ (2004-2007), Báo cáo tổng kết hoạt động KBNN Phú Thọ. 11. GS.TS Nguyễn Quang Quynh (2005), Lý thuyết kiểm toán, In lần thứ năm, Nxb tài chính, Hà nội. 12. Vụ Ngân sách Nhà nước- Bộ Tài chính (2003), Đề án cải cách quy trình cấp phát NSNN, Hà Nội. 13. Hà Đức Trụ (2000), Đổi mới cơ chế quản lý quỹ NSNN trong hệ thống KBNN giai đoạn 2001- 2010, Đề tài nghiên cứu cấp Bộ- Bộ Tài chính, Hà Nội. 14. Nguyễn Đức Thanh (2001), Hiệu quả kiểm soát thanh toán vốn đầu tư thuộc NSNN thực trạng và triển vọng, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành- KBNN, Hà Nội. 15. TS. Mai Vinh (2003), Kiểm toán ngân sách Nhà nước, Nxb Đại học quốc gia TP Hồ Chí Minh, TP HCM. Mô hình 3.1: Đề xuất quy trình giao dịch và luân chuyển chứng từ tại phòng kế toán Lãnh đạo chuẩn chi 5b 5a 4 6b Lãnh đạo Phòng Kế toán Khách hàng giao dịch Đơn vị nhận tiền 2a 3c 6b 3a 8 1 3b 2b Thanh toán viên Kế toán viên Cán bộ giao dịch (Người nhận hồ sơ) 6a 7 1-Khách hàng giao hồ sơ đề nghị thanh toán (hoặc mở tài khoản) cho cán bộ giao dịch 2a-Cán bộ giao dịch giao hồ sơ cho Kế toán trưởng (nếu là mở tài khoản) 2b- Cán bộ giao dịch giao hồ sơ thanh toán cho kế toán kiểm soát 3a-Kế toán kiểm soát chuyển hồ sơ cho kế toán trưởng duyệt (Nếu là thanh toán điện liên kho bạc) 3b-Kế toán kiểm soát chuyển hồ sơ cho thanh toán viên (nếu thanh toán qua ngân hàng Nhà nước) 3c-Thanh toán viên lập bảng kê chứng từ chuyển cho kể toán trưởng duyệt 4-Kế toán trưởng chuyển hồ sơ trình Lãnh đạo duyệt 5a-Lãnh đạo chuyển hồ sơ đã duyệt cho kế toán trưởng (Nếu là thanh toán điện tử liên kho bạc) 5b-Lãnh đạo chuyển hồ sơ đã duyệt cho thanh toán viên (nếu là thanh toán qua ngân hàng Nhà nước) 6a-Thanh toán viên chuyển hồ sơ thanh toán cho kế toán viên kiểm soát 6b-Kế toán trưởng ký chuyển tiền thanh toán cho đơn vị nhận tiền đồng thời chuyển hồ sơ cho kế toán viên(nếu là thanh toán điện tử liên Kho bạc) 7-Kế toán viên chuyển hồ sơ cho cán bộ giao dịch 8-Cán bộ giao dịch trả hồ sơ cho khách giao dịch Mô hình 3.2: Đề xuất quy trình giao dịch và luân chuyển chứng từ tại phòng Thanh toán vốn Đầu tư (TTVĐT) Lãnh đạo phụ trách TTVĐT Lãnh đạo phụ trách kế toán 4 5 8 9 10 Nhà thầu (hoặc chủ đầu tư) Lãnh đạo phòng Kế toán Chủ đầu tư Lãnh đạo Phòng TTVĐT 4 2 7 1 3 5 10 13 6 2 Kế toán viên chuyên quản Cán bộ giao dịch Cán bộ TTVĐT chuyên quản 11 12 1-Chủ đầu tư nộp hồ sơ tài liệu dự án cho cán bộ giao dịch(người nhận hồ sơ) 2-Cán bộ giao dịch chuyển hồ sơ xin mở tài khoản cho trưởng phòng TTVĐT(nếu là hồ sơ xin mở tài khoản) hoặc cán bộ TTVĐT chuyên quản (nếu là hồ sơ dự án) 3-Cán bộ TTVĐT chuyên quản chuyển hồ sơ đã kiểm soát cho Lãnh đạo phòng duyệt 4-Lãnh đạo phòng TTVĐT sau khi kiểm soát xong chuyển hồ sơ xin mở tài khoản cho kế toán trưởng(nếu là hồ sơ xin mở tài khoản), chuyển hồ sơ thanh toán VĐT cho lãnh đạo phụ trách chuẩn chi TTVĐT(nếu là hồ sơ TTVĐT) 5-Lãnh đạo phụ trách chuẩn chi TTVĐT chuyển hồ sơ đã duyệt cho cán bộ TTVĐT 6-Cán bộ TTVĐT chuyển cho kế toán viên (phòng kế toán) 7-Kế toán viên kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp trình Kế toán trưởng duyệt 8-Kế toán trưởng kiểm soát hồ sơ chuyển Lãnh đạo chuẩn chi Kế toán duyệt 9-Lãnh đạo duyệt, chuyển kế toán trưởng 10-Kế toán trưởng thanh toán cho nhà thầu hoặc chủ đầu tư (nếu là chi phí ban quản lý) đồng thời chuyển chứng từ cho kế toán viên 11-Cán bộ TTVĐT nhận hồ sơ từ phòng kế toán 12- Cán bộ TTVĐT chuyển cho cán bộ giao dịch 13-cán bộ giao dịch trả hồ sơ cho chủ đầu tư. Mô hình 2.7: Quy trình luân chuyển chứng từ kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ hiện tại Phòng thanh toán Vốn đầu tư Phòng Kế hoạch 2a Khách hàng Bộ phận giao dịch một cửa 3a 4a 5 Lãnh đạo phụ trách Lãnh đạo chuẩn chi 6a 1 2b 3b Phòng Kế toán 7 6b 1) Đơn vị sử dụng NSNN(gọi chung là khách hàng) đến giao dịch với KBNN Phú Thọ thông qua bộ phận một cửa 2a)Bộ phận một cửa chuyển hồ sơ, chứng từ cho phòng Kế hoạch(nếu là hồ sơ thanh toán chương trình mục tiêu) hoặc phòng Thanh toán vốn đàu tư(nếu là hồ sơ thanh toán dự án đầu tư XDCB) 2b) Bộ phận một cửa chuyển hồ sơ, chứng từ cho phòng Kế toán(nếu là chi thường xuyên NSNN) 3a)Phòng Kế hoạch kiểm soát hồ sơ thanh toán chương trình mục tiêu, (hoặc phòng Thanh toán vốn đầu tư kiểm soát hồ sơ thanh toán đầu tư XDCB) chuyển Lãnh đạo phụ trách ký duyệt 3b)Phòng Kế toán kiểm soát hồ sơ chứng từ thanh toán chi thường xuyên, chuyển Lãnh đạo phụ trách ký duyệt 4) Sau khi Lãnh đạo ký duyệt, phòng TTVĐT(hoặc phòng kế hoạch)chuyển chứng từ thanh toán cho phòng kế toán tiến hành kiểm soát và thanh toán cho đơn vị 5)Nếu phòng kế toán kiểm soát thấy hợp lệ, giữ lại chứng từ thanh toán đồng thời chuyển trả hồ sơ cho phòng thanh toán vốn(hoặc phòng kế hoạch) 6a) Phòng thanh toán vốn đầu tư (hoặc phòng kế hoạch) chuyển hồ sơ (những hồ sơ không lưu)cho bộ phận một cửa để trả khách hàng. 6b)Phòng kế toán chuyển cho bộ phận một cửa hồ sơ chứng từ chi thường xuyên 7) Bộ phận một cửa chuyển trả hồ sơ của phòng thanh toán vốn đầu tư(nếu là chi đầu tư XDCB), hồ sơ của phòng kế hoạch(nếu là chương trình mục tiêu), hồ sơ của phòng kế toán(nếu là chi thường xuyên) cho khách hàng MỞ ĐẦU 1 1. Tính cấp thiết của Đề tài 1 2. Mục đích nghiên cứu 2 3. Đối tượng, phạm vi 2 4. Phương pháp nghiên cứu 2 5. Những đóng góp của Luận văn 3 6. Kết cấu Luận văn 3 Chương I 4 LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 4 1.1. Kiểm soát và các loại hình kiểm soát trong quản lý 4 1.1.1. Khái niệm kiểm soát 4 1.1.2.1. Kiểm soát quản lý và kiểm soát kế toán 6 1.1.2.2. Kiểm soát ngăn ngừa, kiểm soát phát hiện và kiểm soát điều chỉnh 8 1.1.2.3. Kiểm soát trước, kiểm soát hiện hành và kiểm soát sau 8 1.1.2.4. Kiểm soát nội bộ 9 1.2. Ngân sách Nhà nước, quản lý chi Ngân sách Nhà nước và kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 10 1.2.1. Ngân sách Nhà nước 10 1.2.1.1. Khái niệm Ngân sách Nhà nước 10 1.2.1.2. Phân cấp Ngân sách Nhà nước 11 1.2.1.3. Chu trình Ngân sách Nhà nước 13 1.2.1.4. Kiểm tra, kiểm soát Ngân sách Nhà nước 15 1.2.2. Quản lý chi Ngân sách Nhà nước 16 1.2.2.1. Khái niệm quản lý chi Ngân sách Nhà nước 16 1.2.2.2. Nội dung và phân loại chi NSNN 17 1.2.2.3. Đặc điểm quản lý chi Ngân sách Nhà nước 19 1.2.3. Kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 20 1.2.3.1. Vai trò của kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 20 1.2.3.2. Tổ chức kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 23 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 29 1.3.1. Quy định của pháp luật và các quy định của Nhà nước về kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước và về chế độ, định mức chi Ngân sách Nhà nước 29 1.3.2. Năng lực tổ chức kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước 31 1.3.3. Cơ chế quản lý Ngân sách Nhà nước 31 1.3.4. Cơ chế quản lý Tài chính của các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước 33 Chương II 36 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 36 QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ 36 2.1. Khái quát cơ chế quản lý, điều hành Ngân sách Nhà nước và cơ chế quản lý Tài chính của đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước 36 2.1.1. Cơ chế quản lý Ngân sách Nhà nước của các cấp Chính quyền Địa phương 36 2.1.2. Cơ chế quản lý Tài chính của các đơn vị sử dụng Ngân sách 39 2.2. Tổ chức bộ máy và hoạt động của Kho bạc Nhà nước trong kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. 42 2.3. Hiện trạng kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. 43 2.3.1. Khái quát tình hình kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 44 2.3.2. Quy trình chung tổ chức kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 46 2.3.2.1. Lập kế hoạch kiểm soát 46 2.3.2.2. Giao nhiệm vụ kiểm soát 46 2.3.2.3. Thực hiện kiểm soát 47 2.3.2.4. Soát xét kết quả kiểm soát 49 2.3.3. Hiện trạng kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ. 50 2.3.3.1. Khái quát tình hình kiểm soát thanh toán chi Thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 50 2.3.3.2. Nguyên tắc kiểm soát, thanh toán chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 53 2.3.3.3. Phương thức kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 54 2.3.4. Hiện trạng kiểm soát thanh toán chi đầu tư qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 56 2.3.4.1. Khái quát tình hình kiểm soát thanh toán chi Đầu tư qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 56 2.3.4.3. Phương thức kiểm soát chi Đầu tư NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 60 2.3.5. Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động nghiệp vụ 63 2.4. Đánh giá hiện trạng kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 64 2.4.1. Những kết quả đạt được trong kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 64 2.4.1.1. Kết quả đạt được trong kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 64 2.4.1.2. Kết quả đạt được trong kiểm soát chi Đầu tư qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 65 2.4.2. Những hạn chế trong kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 66 2.4.2.1. Hạn chế trong tổ chức hoạt động kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Phú Thọ 66 2.4.2.2. Hạn chế trong cơ chế quản lý chi Ngân sách Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 67 2.4.2.3. Hạn chế trong việc chấp hành chi và ý thức trách nhiệm của các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước 69 2.4.3. Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 71 2.4.3.1.Chức năng, nhiệm vụ và năng lực kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Phú Thọ chưa đáp ứng đựoc yêu cầu 71 2.4.3.2. Cơ chế quản lý chi Ngân sách Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ chưa thống nhất 73 Chương III: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ 79 3.1. Sự cần thiết và phương hướng hoàn thiện kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 79 3.1.1. Sự cần thiết phải hoàn thiện kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 79 3.1.2. Phương hướng hoàn thiện kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 80 3.1.2.1.Hoàn thiện tổ chức bộ máy, hiện đại hoá công nghệ kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 80 3.1.2.2. Hoàn thiện phương pháp nghiệp vụ kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Phú Thọ 81 3.1.2.3.Hoàn thiện cơ chế quản lý chi Ngân sách Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 82 3.1.2.4.Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 84 3.2. Giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 84 3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy và năng lực kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Phú Thọ 84 3.2.1.1. Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Phú Thọ 84 3.2.1.2. Nâng cao năng lực và phẩm chất của đội ngũ cán bộ Kho bạc Nhà nước Phú Thọ 87 3.2.1.3. Hiện đại hoá hoạt động kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước dựa trên ứng dụng công nghệ thông tin 89 3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện phương pháp nghiệp vụ kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Phú Thọ 90 3.2.2.1. Hoàn thiện phương pháp nghiệp vụ kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Phú Thọ 90 3.2.2.2. Hoàn thiện phương pháp nghiệp vụ kiểm soát chi đầu tư của Kho bạc Nhà nước Tỉnh Phú Thọ 93 3.2.3.Nhóm giải pháp đổi mới cơ chế quản lý Ngân sách Nhà nước trên địa bàn 95 3.2.3.1. Hoàn thiện phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước của các cấp trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 95 3.2.3.2. Đổi mới hình thức và thủ tục cấp phát Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 99 3.2.3.3.Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Phú Thọ 101 3.3. Điều kiện thực hiện các giải pháp 102 3.3.1. Đẩy mạnh cải cách hành 102 3.3.2. Xây dựng cơ chế chính sách có khả năng thực hiện cao 103 3.3.3. Sự chỉ đạo hoạt động Kho bạc Nhà nước của các cấp Chính quyền địa phương 103 3.3.4. Tăng cường trách nhiệm của các bên có liên quan đến Ngân sách Nhà nước 103 KẾT LUẬN 105 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 107 x Sơ đồ 2.3: Mô hình tổ chức KBNN Phú Thọ GIÁM ĐỐC PHÓ GIÁM ĐỐC 2 PHÓ GIÁM ĐỐC 1 1 Phòng Tổ chức cán bộ Phòng Kế toán Phòng Kế hoạch tổng hợp Phòng Tin học Phòng Kiểm tra - kiểm soát Phòng Kho quỹ Phòng Hành chính quản trị - Tài vụ nội bộ Phòng Thanh toán Vốn đầu tư Các đơn vị Kho bạc Nhà nước Huyện, Thị xã trực thuộc (12 đơn vị) Sơ đồ 2.3: Mô hình tổ chức KBNN Phú Thọ Quản lý, điều hành nghiệp vụ Hướng dẫn nghiệp vụ ._.