Hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách nhà nước tới các địa phương

a ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ở Nhật Biểu đồ 1: Cơ cấu thu ngân sách nhà nước năm 2007 Biểu đồ 2: Cơ cấu chi ngân sách nhà nước năm 2007 Biểu đồ 3: Thu NSNN và NSĐP từ 2004 đến 2006 Biểu đồ 4: Chi NSNN, NSTW và NSĐP từ 2004 đến 2007 LỜI MỞ ĐẦU Sự cần thiết của đề tài Trong nền kinh tế thị trường, ngân sách nhà nước là công cụ huy động các nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nước, đồng thời cũng là một trong những công cụ quan trọng của nhà nước trong việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế vĩ mô và là công cụ để điều chỉnh mức ngân sách phân bổ cho các địa phương. Trong những năm qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, công cuộc đổi mới trên đất nước ta đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ. Trong công cuộc đổi mới hiện nay, đổi mới công tác quản lý tài chính và ngân sách là một trong những nội dung quan trọng. Nghị quyết Quốc hội IX của Đảng cũng đã đưa ra định hướng đổi mới đối với công tác quản lý tài chính và ngân sách nhà nước cho giai đoạn 2001 – 2010 là “ thực hiện nguyên tắc công bằng hiệu quả trong phân phối thu nhập và phân phối lại thu nhập…”. Phân phối thu nhập xã hội là một việc làm hết sức quan trọng. Phân bổ một cái bánh ngân sách có hạn cho các địa phương nhằm đảm bảo nhu cầu phát triển kinh tế xã hội và công bằng giữa các địa phương càng khó hơn. Theo số liệu thống kê của bộ tài chính, trước khi áp dụng luật ngân sách nhà nước sửa đổi năm 2002, chỉ có 5 trong số 64 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cân đối được thu chi ngân sách và có đóng góp cho ngân sách trung ương, các tỉnh còn lại đều cần sự hỗ trợ, bổ sung ngân sách từ trung ương. Luật ngân sách sửa đổi đã tạo được những chuyển biến tích cực. Sau khi ban hành và đưa vào áp dụng, số tỉnh tự cân đối được thu chi ngân sách đã tăng lên thành 15 tỉnh. Tuy vậy, còn tới 49 tỉnh cần hỗ trợ bổ sung ngân sách từ trung ương. Công tác sử dụng ngân sách được phân bổ của các địa phương chưa hiệu quả. Tình trạng chi tùy tiện, lãng phí gây thất thoát lớn về tiền bạc tài sản của nhà nước, đặc biệt là trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản còn khá phổ biến. Như vậy trước khi ngân sách được phân bổ, chính phủ cần phải rà soát kỹ lưỡng xem ngân sách nên được phân bổ vào đâu và phân bổ như thế nào để có hiệu quả nhất. Chính vì vậy, việc nghiên cứu công tác phân bổ ngân sách nhà nước là hết sức cần thiết. Vì thế tôi chọn đề tài “ Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách nhà nước tới các địa phương” Mục đích nghiên cứu Đề tài nhằm mục đích trả lời câu hỏi tổng quát : công tác phân bổ ngân sách nhà nước cho các địa phương hiện nay đang được thực hiện như thế nào. Để trả lời được câu hỏi tổng quát đó, đề tài đi vào giải quyết từng câu hỏi phụ sau: Hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Ngân sách địa phương, ngân sách trung ương, vị trí vai trò của mỗi loại ngân sách trong hệ thống ngân sách nhà nước. Vấn đề trong công tác phân bổ NSNN ở Việt Nam trong những năm gần đây Giải pháp nào nhằm hoàn thiện tình hình phân bổ ngân sách trong bối cảnh mới? Nội dung nghiên cứu Đề tài nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN, và hệ thống ngân sách nhà nước hiện nay được phân bổ như thế nào, và ngân sách phân bổ tới địa phương hiện nay đang được sử dụng ra sao. Từ đó, làm cơ sở cho việc tập trung nghiên cứu những tác động của việc phân bổ ngân sách tới địa phương, và đưa ra một số giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới và hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách cho các địa phương trong bối cảnh kinh tế hiện nay. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là NSNN, hệ thống ngân sách nhà nước Phạm vi nghiên cứu: Phạm vi về nội dung: nghiên cứu công tác phân bổ ngân sách cho các địa phương ở nước ta. Phạm vi thời gian: trong bài chuyên đề thực tập này tôi xin tập trung vào một số năm điển hình trong thời gian gần đây. Phương pháp nghiên cứu Phép duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin là cơ sở phương pháp luận của đề tài. Để vận dụng phương pháp duy vật biện chứng trong quá trình nghiên cứu các nội dung của đề tài, các phương pháp nghiên cứu phù hợp đã được sử dụng. Đó là các phương pháp thống kê, phương phương pháp lôgic, phương pháp lịch sử, so sánh, phân tích, tổng hợp, được kết hợp chặt chẽ cùng với những chủ trương quan điểm mới của Đảng và Nhà nước để nghiên cứu và giải quyết vấn đề. Ngoài ra đề tài còn sử dụng phương pháp mô tả kết hợp với phương pháp chuyên gia thông qua việc tham khảo các ý kiến, báo cáo của chuyên gia trong ngành. Những kết quả dự kiến đạt được của đề tài - Góp phần làm rõ những vấn đề về hệ thống NSNN, đồng thời làm rõ nguồn ngân sách nhà nước phân bổ cho các địa phương bao gồm những thành phần gì. - Phân tích được thực trạng phân bổ ngân sách nhà nước tới các địa phương và tình hình sử dụng ngân sách của địa phương trong những năm gần đây. - Đưa ra một số giải pháp cho công tác phân bổ ngân sách hiệu quả tới các địa phương trong giai đoạn tới. Hạn chế của đề tài Do giới hạn về mặt số liệu và thời gian nên đề tài chưa thể lượng hóa được những số liệu thông qua các mô hình kinh tế lượng trong công tác phân bổ ngân sách. Kết cấu Ngoài phần giới thiệu chung, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo, kết luận, nội dung của chuyên đề gồm 3 chương Chương I: Cơ sở lý luận Chương II: Vấn đề trong công tác phân bổ ngân sách cho các địa phương Chương III: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách cho các địa phương Chương I: Cơ sở lý luận Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước Khái niệm và bản chất của ngân sách nhà nước 1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước ( NSNN) là một phạm trù kinh tế mà sự hình thành và phát triển của nó gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của nhà nước và của tiền tệ. Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước và tiền tệ là một trong những tiền đề cho sự hình thành và phát triển của NSNN. Trong tác phẩm “Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và của Nhà nước”, Anghen đã chỉ ra rằng, Nhà nước ra đời trong cuộc đấu tranh của xã hội có giai cấp, nó là sản phẩm của đấu tranh giai cấp. Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ quan có quyền lực công cộng để duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện những chức năng đó, nhà nước phải có nguồn lực tài chính. Bằng quyền lực công cộng nhà nước đã đặt ra các thứ thuế để từ đó lập ra quỹ tiền tệ riêng – quỹ NSNN. NSNN luôn gắn liền với Nhà nước, nó được dùng để chỉ các khoản thu nhập và các khoản chi tiêu của Nhà nước và được thể chế hóa bằng pháp luật. Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn quyền hành pháp giao cho chính phủ thực hiện. Cho đến nay các Nhà nước khác nhau đều tạo lập và sử dụng NSNN để thực hiện chức năng của mình thông qua sử dụng và quản lý NSNN Ở Việt Nam, khái niệm NSNN của luật Ngân sách năm 2002 đã phản ánh được nội dung cơ bản của Ngân sách là toàn bộ các khoản thu, chi; đồng thời nó phản ánh quá trình chấp hành ngân sách; vừa phản ánh tính niên độ của Ngân sách, đồng thời thể hiện được tính pháp lý của Ngân sách; vừa thể hiện quyền chủ sở hữu Ngân sách của Nhà nước, đồng thời thể hiện vị trí, vai trò, chức năng của NSNN để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước Theo luật NSNN của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, sửa đổi năm 2002 và được đưa vào thực hiện từ năm 2004 quy định: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà Nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà Nước”. Các quốc gia trên thế giới đều được tổ chức thành các đơn vị hành chính từ cao đến thấp, từ trung ương đến địa phương. Nền kinh tế của một quốc gia về khía cạnh nào đó có thể coi như là phép cộng nền kinh tế của tất cả các địa phương trong cả nước. Sự phân chia của một quốc gia thành các bang hay tỉnh thường phản ánh yếu tố lịch sử, điều kiện tự nhiên, và những đặc thù về điều kiện kinh tế chính trị xã hội của mỗi khu vực. Không phải là ngoại lệ Việt Nam cũng được chia thành 64 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương. Mỗi tỉnh có những đặc thù riêng về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, đặc điểm và trình độ phát triển kinh tế xã hội, văn hóa, truyền thống. Chính sự khác biệt này tạo ra sự đa dạng trong điều kiện và yêu cầu cho sự phát triển kinh tế xã hội của mỗi vùng miền. Sự khác biệt này đòi hỏi công tác phân bổ ngân sách tới các địa phương trong chính sách tài chính cần phải thật thận trọng, hợp lý để từ đó địa phương có thể phát huy tối đa những tiềm năng, thế mạnh, ưu thế mang tính đặc trưng của địa phương. Sau đây là một cách hiểu về phân bổ ngân sách: Phân bổ ngân sách là việc thiết lập, vận hành cơ chế phân chia và phân bổ nguồn tài chính giữa các cấp NS theo những chỉ tiêu, căn cứ và phương pháp tính toán nhất định nhằm đảm bảo cho mỗi cấp có đủ nguồn tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao, giảm thiểu các bất bình đẳng tài chính giữa các vùng, thực hiện quản lý, phân bổ NS theo đúng chủ trương, quan điểm mục tiêu của từng Nhà nước ở từng thời kỳ. Bản chất của NSNN NSNN là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm bảo đảm yêu cầu thực hiện các chức năng của nhà nước. Các quan hệ kinh tế này gồm: Quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các doanh nghiệp sản xuất kinh doanh hàng hóa dịch vụ Quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các tổ chức tài chính trung gian Quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các tổ chức xã hội Quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các hộ gia đình dân cư Quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể kinh tế trên thị trường tài chính Quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các định chế tài chính quốc tế, chính phủ các nước, các tổ chức phi chính phủ NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND, UBND phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền nhà nước ta hiện nay. Ngân sách địa phương bao gồm: ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp xã). Ngân sách nhà nước cấp cho địa phương bao gồm ngân sách của chính địa phương đó từ các khoản thu mà địa phương được hưởng và ngân sách trung ương bổ sung cho ngân sách địa phương Chức năng của NSNN Chức năng phân bổ nguồn lực của NSNN Ngoài việc đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nước thì NSNN còn làm nhiệm vụ điều tiết vĩ mô. Đối với chức năng phân bổ nguồn lực trong xã hội, ngày nay cả ở những nước có nền kinh tế thị trường phát triển thì sự can thiệp của nhà nước thông qua cơ chế điều tiết bằng ngân sách nhà nước đều rất cần thiết. Nó đảm bảo cho nguồn lực xã hội được sử dụng một cách có hiệu quả nhất. Hơn nữa, trong một quốc gia không phải tỉnh nào cũng có điều kiện tự nhiên và xã hội như nhau. Có những tỉnh được thiên nhiên ưu đãi về tài nguyên khoáng sản, vị trí địa lý; có những nơi điều kiện thật khắc nghiệt, giao thông đi lại khó khăn kết hợp với phong tục tập quán lạc hậu làm cho các địa phương này trở nên ít hấp dẫn hơn với các nhà đầu tư; ở đó các khoản thu không đủ chi cho các nhu cầu đầu tư và phát triển của địa phương. Nhà nước dùng ngân sách thu từ các địa phương có điều kiện cân đối và có đóng góp cho ngân sách trung ương từ đó tiếp tục phân bổ, hỗ trợ ngân sách đến các tỉnh nghèo xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, tọa điều kiện cho địa phương phát triển vươn lên, tăng nguồn thu, tự cân đối được thu chi của địa phương mình. Chức năng này của NSNN là hết sức quan trọng vì nó phục vụ mục đích cân đối sự phát triển giữa các vùng miền, giảm sự chênh lệch về phát triển; hỗ trợ sản xuất kinh doanh, kích thích sản xuất và kinh doanh phát triển. Tuy nhiên ta cũng thấy được rằng chức năng quan trọng này chỉ được phát huy khi và chỉ khi Nhà nước có bộ máy quản lý ngân sách một cách anh minh sáng suốt. 2.2. Chức năng phân phối của NSNN Chức năng phân phối của NSNN là chức năng mà nhờ vào đó các nguồn tài chính của NSNN được phân phối và phân phối lại cho các đối tượng thụ hưởng nhằm thực hiện mục tiêu gắn tăng trưởng phát triển kinh tế với công bằng xã hội. Trong chức năng này chỉ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu dựa trên tư cách là người có quyền lực chính trị, còn đối tượng phân phối là các nguồn lực tài chính đã thuộc sở hữu của Nhà nước hoặc đang là thu nhập của các chủ thể trong xã hội mà Nhà nước tham gia điều tiết Công bằng trong phân phối thể hiện trên hai khía cạnh là công bằng về mặt kinh tế và công bằng về mặt xã hội. Tuy nhiên trong thực tế, việc xử lý mối quan hệ này gặp rất nhiều khó khăn. Trong nhiều trường hợp sự phân phối lại có tác động tới mục tiêu công bằng xã hội nhưng lại làm tổn hại tới mục tiêu quốc gia. Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của NSNN Để quản lý một cách hữu hiệu các hoạt động kinh tế, Nhà nước cần phát huy vai trò của Ngân sách Nhà nước thông qua chức năng điều chỉnh và giám sát nền kinh tế của NSNN. Với tư cách là một công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước, NSNN thực hiện chức năng điều chỉnh và kiểm soát như một sứ mệnh tất yếu Chức năng điều chỉnh và kiểm soát của NSNN là việc Nhà nước sử dụng công cụ Ngân sách của mình để điều chỉnh lại quá trình phân phối các nguồn lực tài chính và xem xét lại tính đúng đắn, hợp lý của các quá trình phân phối đó trong mọi lĩnh vực khác của nền kinh tế quốc dân. Đối tượng điều chỉnh và kiểm soát của NSNN là quá trình phân bổ các nguồn lực tài chính thuộc quyền sở hữu và chi phối của Nhà nước. Nói cách khác đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắm giữ. Kết quả điều chỉnh và kiểm soát của NSNN được thực hiện trên các khía cạnh cơ bản sau: Đảm bảo việc tạo lập, phân bổ và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước được thực hiện đúng đắn, hợp lý, đạt được kết quả tối ưu theo các mục tiêu, yêu cầu đã hoạch định Góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội khác. Đảm bảo các hoạt động thu chi bằng tiền, ở đó có được thực hiện theo đúng các quy định của chính sách, chế độ Nhà nước. Các chức năng của NSNN là sự thể hiện bản chất của NSNN. Các chức năng này được vận dụng vào hoạt đông thực tiễn thông qua việc thực hiện và phát huy tốt những chức năng thông qua vai trò to lớn của NSNN Hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan hệ hữu cơ với nhau, được xác định bởi sự thống nhất trên cơ sở kinh tế - chính trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của nhà nước. Thông thường ở các nước hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống tài chính. Ở nước ta với mô hình nhà nước thống nhất, nên hệ thống Ngân sách được tổ chức theo hai cấp: cấp Ngân sách trung ương và cấp Ngân sách địa phương, trong đó cấp ngân sách địa phương bao gồm các cấp ngân sách: ngân sách thành phố (hay tỉnh), ngân sách quận (huyện), ngân sách xã (phường). Hệ thống Ngân sách nhà nước Việt Nam được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung và dân chủ, thể hiện: Tính thống nhất: đòi hỏi các khâu trong hệ thống Ngân sách phải hợp thành một thể thống nhất, biểu hiện các cấp ngân sách có cùng nguồn thu, cùng định mức chi tiêu, cùng thực hiện một quá trình ngân sách. Tính tập trung: Thể hiện ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo tập trung phần lớn các nguồn thu và nhiệm vụ chi quan trong, ngân sách cấp dưới chịu sự chi phối của ngân sách cấp trên và được trợ cấp từ ngân sách cấp trên nhằm đảm bảo cân đối ngân sách cấp mình. Tính dân chủ: dự toán và quyết toán ngân sách phải được tổng hợp từ ngân sách cấp dưới, đồng thời mỗi cấp chính quyền có một ngân sách và được quyền chi phối ngân sách cấp mình Theo đó có sơ đồ hệ thống ngân sách như sau Sơ đồ 1: Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách Cấp tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách cấp huyện Ngân sách cấp xã Ngân sách nhà nước Vai trò của Ngân sách Hệ thống ngân sách của nước ta nếu xét theo chiều dọc thì được phân làm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, sau đây tôi xin làm rõ vai trò của từng loại ngân sách. Vai trò của ngân sách nhà nước. Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở chức năng và nhiệm vụ cụ thể của NSNN trong từng thời kỳ cụ thể. Nhìn chung, với chức năng phân phối và kiểm tra, giám đốc NSNN có những vai trò chính sau: Công cụ đảm bảo sự tồn tại của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình Đây là vai trò lịch sử của ngân sách nhà nước, mà trong cơ chế nào và trong thời đại nào ngân sách nhà nước cũng phải thực hiện. Sự tồn tại của Nhà nước luôn gắn liền với các chức năng, nhiệm vụ của nó bao gồm chức năng trấn áp, chức năng quản lý, chức năng kinh tế, các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội. Để đảm bảo sự tồn tại và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó, Nhà nước cần phải có nguồn tài chính đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của mình. Đây là vai trò đầu tiên của NSNN và là vai trò chung của NSNN trong mọi giai đoạn phát triển. Công cụ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, góp phần phát triển kinh tế bền vững Vai trò này của ngân sách nhà nước được xác định trên cơ sở bản chất kinh tế của ngân sách nhà nước. Sự hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định như tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế.... Các nhu cầu chi tiêu của nhà nước phải được thỏa mãn từ các nguồn thu bằng hình thức thuế và thu ngoài thuế. Việc huy động nguồn thu vào tay nhà nước để đảm bảo các yêu cầu chi tiêu cần thiết phải chú ý đến ba vấn đề: -       Mức động viên vào ngân sách nhà nước đối với các thành viên trong xã hội qua thuế và các khoản thu khác (có liên quan) phải hợp lý. Mức động viên cao hay thấp đều có tác dụng tiêu cực. -       Tỉ lệ động viên vào ngân sách nhà nước đối với tổng sản phẩm quốc nội (GDP ) vừa đảm bảo hợp lý với tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế, vừa đảm bảo cho đơn vị cơ sở có điều kiện tích tụ vốn để tái sả n xuất mở rộng. -       Các công cụ kinh tế được sử dụng tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước và thực hiện các khoản chi tiêu của ngân sách nhà nước. Việc ban hành các chính sách miễn giảm thuế, thuế suất ưu đãi sẽ tạo điều kiên kích thích mạnh một ngành, một lĩnh vực ưu tiên, then chốt phát triển, để từ đó kéo theo sự phát triển của cả nền kinh tế. Song cũng bằng chính sách thuế, Nhà nước có thể hạn chế sự phát triển của những ngành, lĩnh vực không mong muốn, tạo ra một cơ cấu kinh tế hợp lý, góp phần tạo ra sự tăng trưởng và phát triển kinh tế bền vững. Hệ thống thuế hợp lý còn phát huy được vai trò phân phối lại của thuế giữa các ngành, các vùng, các tầng lớp dân cư. Công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô: điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, kiềm chế lạm phát. Khi đề cập đến các công cụ tài chính trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội, nhà nước không thể không sử dụng một công cụ rất quan trọng, đó là ngân sách nhà nước. Bởi lẽ, phạm vi phát huy vai trò của ngân sách nhà nước rất rộng và trên một mức độ lớn, nó tương đồng với phạm vi phát huy chức năng và nhiệm vụ của nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Hay nói cách khác, do cơ chế thị trường cần thiết phải có sự điều chỉnh vĩ mô từ phía nhà nước. Song, nhà nước cũng chỉ có thể thực hiện đìêu chỉnh thành công khi có nguồn tài chính đảm bảo, tức là khi sử dụng triệt để và có hiệu quả công cụ ngân sách nhà nước. Vai trò đìêu tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội của ngân sách nhà nước có thể được khái quát hóa trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường như sau: Về mặt kinh tế: Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để nhà nước đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, để trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Việc hình thành các doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong những biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp trong những trường hợp cần thiết đảm bảo cho sự  ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị chuyển đổi sang cơ cấu mới, cao hơn. Thông qua các khoản thuế và chính sách thuế sẽ đảm bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh. Về mặt xã hội Đầu tư của ngân sách để thực hiện các chính sách xã hội: chi Giáo dục - đào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia đình, văn hóa, thể thao, truyền thanh, chi bảo đảm xã hội, sắp xếp lao động và việc làm, trợ giá mặt hàng ... Thông qua thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp nhằm điều tiết thu nhập để phân phối lại cho các đối tượng có thu nhập thấp. Thông qua thuế gián thu nhằm hướng dẫn tiêu dùng hợp lý, tiết kiệm. Tuy nhiên, vấn đề sử dụng công cụ NSNN để điều chỉnh các vấn đề xã hội không đơn giản, đòi hỏi phải được nghiên cứu đầy đủ và phải có sự thống nhất giữa chính sách và biện pháp Về mặt thị truờng: Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng đối với việc thực hiện các chính sách về ổn định giá cả, thị trường và chống lạm phát. Bằng công cụ thuế, phí, lệ phí, vay và chính sách chi ngân sách nhà nước có thể điều chỉnh được giá cả, thị trường một cách chủ động. Một chính sách ngân sách thắt chặt hay nới rộng đều có thể tác động mạnh mẽ đến cung - cầu xã hội. Ở đây cần nhấn mạnh đến dự trữ nhà nước. Trong cơ chế thị trường, nhà nước không thể bắt buộc các doanh nghiệp bán hàng theo giá cả quy định, mà ngược lại, giá cả là do thị trường quyết định, phụ thuộc vào quan hệ cung - cầu và các yếu tố khác. Trong quá trình biến đổi của mình, sẽ có lúc giá cả lên cao, gây ra những cơn sốt nhất thời và có lúc giá cả lại xuống quá thấp. Để bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng và kích thích sản xuất phát triển, nhà nước cần phải theo dõi sự biến động của giá cả trên thị trường và phải có nguồn dự trữ về hàng hóa và tài chính để điều chỉnh kịp thời. Nguồn dự trữ này được hình thành từ kinh phí cấp phát của ngân sách nhà nước. Do đó, sự thành công của nhà nước trong điều chỉnh giá cả và thị trường thông qua công cụ dự trữ nhà nước phụ thuộc vào kinh phí cấp phát của ngân sách nhà nước cho mục đích này. Chống lạm phát là một nội dung quan trọng trong quá trình đìêu chỉnh thị trường. Nguyên nhân gây ra và thúc đẩy lạm phát có nhiều và xuất phát từ nhiều lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực thu, chi tài chính của Nhà nước. Công cụ bù đắp những khuyết tật của thị trường: công bằng xã hội, hàng hoá công cộng, ô nhiễm môi trường… Thông qua NSNN, Nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập, đảm bảo công bằng, xã hội. Thông qua thuế, trợ cấp Nhà nước điều tiết thu nhập giữa các vùng, các ngành, các tầng lớp dân cư, đảm bảo thu nhập chính đáng cho người lao động, hạn chế những thu nhập bất hợp pháp; điều tiết tiêu dùng, đảm bảo cung cấp những hàng hoá phục vụ cho số đông người tiêu dùng, giảm bớt chênh lệch giàu nghèo, giảm bớt chênh lệch phát triển giữa các vùng. Vai trò của NSNN còn thể hiện qua việc đầu tư cho văn hoá, giáo dục, y tế, chi cho xây dựng kết cấu hạ tầng, tạo công ăn việc làm, giải quyết các vấn đề xã hội như dân số, môi trường, xoá đói giảm nghèo… Như vậy, dù đứng trên góc độ nào, kinh tế hay xã hội, là công cụ điều tiết hay khắc phục khuyết tật thị trường thì hoạt động của NSNN cũng có vai trò quan trọng, tác động lớn tới sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Vai trò của Ngân sách trung ương Ngân sách trung ương được hợp thành từ các kế hoạch tài chính của các ngành kinh tế quốc dân và các dự toán kinh phí của các bộ, ngành, địa phương, cơ quan trực thuộc chính phủ. Ngân sách trung ương phản ánh sự lãnh đạo tập trung kinh tế theo ngành, ngân sách trung ương có vai trò: Trong hệ thống NSNN, ngân sách trung ương là khâu trung tâm giữ vai trò chủ đạo, có tính tổ chức và xây dựng phương hướng hoạt động đối với các cấp ngân sách trong toàn bộ hệ thống NSNN. Ngân sách trung ương tập trung phần lớn các nguồn thu chủ yếu và bảo đảm nhu cầu để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xã hội có tính chất toàn quốc. Thường xuyên điều hòa vốn cho các cấp ngân sách địa phương, từ đó tạo điều kiện cho các cấp ngân sách hoàn thành các mục tiêu kinh tế xã hội thống nhất của cả nước. Vai trò của ngân sách địa phương Ngân sách địa phương được hình thành bởi các kế hoach tài chính và dự toán kinh phí của các ngành cơ quan các cấp thuộc chính quyền địa phương, Ngân sách địa phương có vai trò: Ngân sách địa phương là công cụ tài chính của các cấp chính quyền địa phương phục vụ việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xã hội của các cấp chính quyền địa phương đã được phân cấp quản lý, bảo đảm các nguồn vốn để thỏa mãn các nhu cầu phát triển kinh tế và các hoạt động văn hóa xã hội của địa phương. Bảo đảm huy động quản lý và giám sát một phần nguồn vốn của ngân sách trung ương hoạt động trên địa bàn địa phương. Điều hòa vốn về ngân sách trung ương trong trường hợp cần thiết để cân đối hệ thống NSNN. * Cơ cấu ngân sách địa phương Theo các quy định hiện hành, nếu xét theo chiều dọc thì NSNN ở Việt Nam bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, nếu xét theo chiều ngang, cơ cấu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu và các nhiệm vụ chi. Để có thể hiểu được rõ hơn ngân sách địa phương được phân bổ như thế nào, sau đây tôi xin trình bày các nguồn thu của địa phương, tỷ lệ phần trăm mà mỗi nguồn thu đóng góp vào ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương; các khoản chi của địa phương, trong đó khoản chi nào sẽ lấy từ ngân sách mà địa phương có, khoản chi nào sẽ được sử dụng từ ngân sách trung ương trong tổng số ngân sách nhà nước cấp cho địa phương, từ đó có cơ sở hợp lý trong việc phân bổ ngân sách cho địa phương từ ngân sách nhà nước. a. Cơ cấu nguồn thu ngân sách địa phương. Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% Các khoản thu này bao gồm thuế nhà đất, thuế tài nguyên (không kể tài nguyên thu từ dầu khí), thuế môn bài; thuế chuyển quyền sử dụng đất, tiền cho thuê đất và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước, lệ phí trước bạ; thu từ hoạt động xổ số kiến thiết, thu hòi vốn của ngấn sách địa phương tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phương, thu nhập từ vốn góp cảu địa phương, viện trợ không hoàn lịa của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, cá nhân nước ngoài trực tiếp cho địa phương; các khoản phí, lệ phí, thuh từ các hoạt động hành chính sự nghiệp và các quỹ đất công ích, thu từ hoa lợi công sản khác; huy động từ tổ chức cá nhân theo quy định của pháp luật, đóng góp tự nguyện của các tổ chức cá nhân trong và ngoài nước; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Các khoản thu phân theo tỷ lệ phần trăm Đây là các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương như thuế giá trị gia tăng, không kể thuế giá trị gia tăng hàng hóa nhập khẩu; thuế thu nhập doanh nghiệp, không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của đơn vị hạch toán toàn ngành; thuế thu nhập với người có thu nhập cao; thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài; không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu khí; thuế tiêu thụ hàng hóa đặc biệt, dịch vụ trong nước, phí xăng dầu. Thu bổ sung từ ngân sách trung ương Các khoản thu bổ sung từ ngân sách trung ương được chia làm hai loại, một loại bổ sung cho địa phương để bù đắp cân đối thu chi của ngân sách địa phương, khi mà các khoản thu không bù đắp nổi các khoản chi cần thiết của địa phương theo kế hoạch. Loại bổ sung thứ hai từ ngân sách trung ương là bổ sung có mục tiêu nhằm triển khai các chương trình dự án do trung ương quản lý nhưng triển khai tại địa phương. Trung ương có thể giao cho địa phương triển khai, nhưng giữ lại quyền kiểm soát việc thực hiện. Các khoản bổ sung loại này chỉ được sử dụng vào những mục đích mà trung ương đã định. Địa phương không thay đổi hay điều chỉnh. Thu từ huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng. Về nguyên tắc, ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu: trong trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi cấp tỉnh, đảm bảo thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch năm năm đã được tỉnh dự toán thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ của nguồn vốn huy động không vượt qua 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. b. Cơ cấu nguồn chi của ngân sách địa phương. Việc phân bổ và sử dụng ngân sách nhà nước một cách hiệu quả là rất quan trọng. Cơ cấu nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước cũng do nhà nước đặt ra nhằm phục vụ triển khai, thực hiện chức năng nhệm vụ của mình. NSNN luôn có giới hạn, mà nhu cầu chi tiêu và nhu cầu của các địa phương là không giới hạn, nên cần chọn ra những lĩnh vực ưu tiên cho ngân sách. Chọn lĩnh vực ưu tiên cho phân bổ là yếu tố có tính chất quyết định đến hiệu quả phân bổ ngân sách. Đối với Việt Nam, ngân sách địa phương có những nhiệm vụ chi chủ yếu sau: Chi đầu tư phát triển. Chi cho đầu tư phát triển là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội do địa phương quản lý; chi hỗ trợ doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tà chính nhà nước và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Đây là nhiệm vụ hàng đầu của ngân sách nhà nước. Chi cho đầu tư phát triển sẽ thúc đẩy phát triển sản xuất, trên cơ sở đó thúc đẩy kinh tế phát triển tạo điều kiện tăng NSNN, làm cơ sở để tăng phần điều tiết cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng các vùng sâu vùng xa. Ngược lại, đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng cho vùng sâu vùng xa cùng với chính sách khuyến khích, hỗ trợ cho ưu đãi đầu tư sẽ tăng sự hấp dẫn của những vùng này với các nhà đầu tư, tạo điaàu kiện cho kinh tế địa phương phát triển, làm tăng nguồn thu, góp phần làm tăng NSNN. Chi thường xuyên. Chi thường xuyên là các khoản chi được lặp lại nhiều lần trong một khoảng thời gian dài do nhà nước định ra. Mặc dù chi thường xuyên không._. có tác dụng trực tiếp tới sự phát triển kinh tế bằng các kết quả có thể thấy được, nhưng lại đóng vai trò hết sức quan trọng đối với sự nghiệp phát triển kinh tế bền vững, ổn định chính trị xã hội, đảm bảo một xã hội phát triển toàn diện. Các nhiệm vụ chi thường xuyên của ngân sách địa phương bao gồm: Chi cho hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học công nghệ… Chi cho quốc phòng an ninh và trật tự an toàn xã hội. Chi cho hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam, và các tổ chức chính trị xã hội ở địa phương,… Chi thực hiện các chính sách xã hội. Ngân sách địa phương còn sử dụng để thực hiện chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý như tăng mức thu nhập của người hưởng lương, phụ cấp và trợ cấp từ ngân sách… Chi thực hiện các chương trình quốc gia do chính phủ giao cho địa phương quản lý. Một trong những nội dung quan trong của chương trình trọng điểm quốc gia là xóa đói giảm nghèo. Đây là ưu tiên hàn đầu của nước ta. Người dân ở những vùng sâu vùng xa phải chịu thiệt thòi về cơ sở hạ tầng, các phong tục tập quán cổ hủ lạc hậu bám sâu vào đời sống của người dân… Như vậy nếu không có sự quan tâm của nhà nước thì những vùng này sẽ mãi phải chịu cảnh đói nghèo. Và công cụ để thực hiện công việc này chính là ngân sách nhà nước. Chi điều tiết vĩ mô. Ngày nay, muốn phát triển, mỗi một quốc gia không thể tự mình tách ra khỏi cộng đồng thế giới, mà phải hội nhập. Hội nhập có thể đem lại nhiều lợi ích cho quốc gia như tạo điều kiện để có thể tiếp cận với nền khoa học công nghệ tiên tiến nhất, tạo điều kiện phát huy cao nhất thế mạnh so sánh cuẩ mình, nhưng hội nhập chỉ thực sự có hiệu quả nếu như quốc gia đó có sự chuẩn bị sẵn sàng cho quá trình này. Nếu không hội nhập đồng nghĩa với việc ngày càng phụ thuộc vào nước ngoài, sự phá sản, sụp đổ nền sản xuất trong nước trước sự cạnh tranh khốc liệt của các quốc gia đang phát triển nắm chắc phần thua. Như vậy chúng ta phải luôn ở thế chủ động sẵn sàng để có thể hội nhập một cách chủ động nhất… Chi cho hoạt động đối ngoại. Ngày nay, công tác đối ngoại không chỉ còn là trách nhiệm của chính quền trung ương mà còn là trách nhiệm của cá chính quyền địa phương, chính quyền địa phương cũng cần tăng cường mối quan hệ hợp tác chính trị kinh tế để phục vụ cho mục đích phát triển của địa phương mình. Phân bổ ngân sách và các vấn đề liên quan 1. Các nhân tố ảnh hưởng tới công tác phân bổ ngân sách Tại sao phải phân bổ ngân sách Do một số nguyên nhân sau đây: Do sự mất cân đối chiều dọc Khi địa phương ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc tổ chức quản lý, thực hiện chi tiêu NS thì ở hầu hết các nước, NSTW vẫn nắm giữ nguồn thu lớn và đảm nhận các nhiệm vụ chi trọng yếu. NS địa phương thu không đủ chi, thường xuyên bị thiếu. Do sự mất cân đối theo chiều ngang Đó là sự mất cân đối thu, chi NS giữa các đơn vị NS trong cùng một cấp, ví dụ trong các huyện cùng một tỉnh. Do một số địa phương có khả năng tiếp cận tốt hơn nguồn tài nguyên, cơ sở vật chất, dân cử nên đã tạo ra sự khác biệt về khả năng tài chính ở các địa phương. Để đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và vị trí độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống thống nhất của NSNN Đảm bảo vai trò của ngân sách trung ương là một đòi hỏi khách quan bắt nguồn từ vị trí vai trò của chính quyền trung ương trong việc cung cấp những hàng hóa và dịch vụ công cộng cá tính chất quốc gia. Hơn nữa nó còn có vai trò điều tiết điều hòa, đảm bảo công bằng giữa các địa phương. Ngân sách trung ương tập trung đại bộ phận nguồn thu quốc gia thực hiện các khoản chi chủ yếu như các dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội có tác động đến cả nước, các chương trình, dự án quốc gia, các chính sách xã hội quan trọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, đảm bảo quốc phòng an ninh đối ngoại, và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu chi ngân sách đều do ngân sách trung ương đảm bảo. Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu đảm bảo chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh và các hoạt động đảm bảo an trật tự xã hội trong phạm vi địa phương mình. Vị trí độc lập tương đối của nó được thực hiện qua cả ba khâu của chu trình ngân sách: lập, chấp hành, và quyết toán ngân sách. Trong phạm vi phân chia nguồn thu và niệm vụ chi được ổn định từ 3 đến 5 năm, các địa phương được chủ động tìm các biện pháp tăng thu hợp pháp để phát triển kinh tế xã hội, tăng khả năng tự cân đối ngân sách. Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong việc phân bổ ngân sách cho địa phương Để giảm bớt khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng, các địa phương. Trong quá trình phân bổ cần đảm bảo sự điều hòa ngân sách giữa trung ương và địa phương, giữa ngân sách cấp trên với ngân sách cấp dưới. Trợ cấp cân đối và trợ cấp có mục tiêu là hai phương thức mà cơ quan cấp trên thường sủ dụng đối với các cơ quan cấp dưới. Ngoài ra, việc thúc đẩy sự phát triển đồng đều giữa các vùng miền qua chi ngân sach trung ương và đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội cũng được sử dụng như biện pháp hỗ trợ cho hai phương thức trên. Các nhân tố ảnh hưởng tới việc phân bổ ngân sách cho địa phương Nhân tố khách quan Điều kiện về địa lý Điều kiện về địa lý có ảnh hưởng rất lớn tới việc phân bổ ngân sách cho địa phương. Ở những nơi đô thị và vùng đồng bằng, diện tích của địa phương thường nhỏ hơn so với các vùng sâu vùng xa, đặc biệt giao thông liên lạc ở vùng đồng bằng và đô thị thuận lợi hơn rất nhiều. Tất cả những điều này làm cho việc tổ chức hoạt động của cơ quan nhà nước ở đây thuận lợi hơn rất nhiều so với các vùng xa xôi hẻo lánh, nơi mà nhiều khi phải đi cả ngày đường mới tới được các bản làng xa xôi. Ngoài việc giao lưu với các địa phương khác, với nước ngoài cũng bị hạn chế. Trình độ dân trí thấp, cơ sở vật chất nghèo nàn lạc hậu, bị ảnh hưởng nặng nề bởi phong tục tập quán lạc hậu cổ hủ. Ở những vùng có điều kiện thuận lợi như đồng bằng ven biển hoặc những vùng giàu có tài nguyên thiên nhiên, những nơi dân cư đông đúc, cơ sở hạ tầng phát triển, giao thông thuận lợi, tiềm năng con người thuận lợi, thu hút doanh nghiệp đến làm ăn tại địa phương. Do đó những nơi này có nguồn thu ngân sách lớn hơn nhiều so với vùng sâu vùng xa, chính điều kiện tự nhiên đã làm nên sự khác biệt giữa các vùng miền. Vì vậy nhà nước cũng cần có những căn cứ phân bổ ngân sách cho phù hợp để vừa phát triển kinh tế xã hội cho địa phương, vừa rút ngắn khoảng cách giữa các địa phương. b. Điều kiện kinh tế xã hội Điều kiện kinh tế xã hội là cơ sở xây dựng chiến lược và chính sách phát triển kinh tế, có tác động trực tiếp đến việc phân bổ ngân sách cho đúng trọng tâm trọng điểm, tạo nên những ngành mũi nhọn như công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ, du lịch… Điều kiện kinh tế xã hội của địa phương tốt thì việc phân bổ ngân sách tới địa phương sẽ dễ dàng hơn và cũng tạo điều kiện cho địa phương phát huy khả năng thế mạnh của mình trong việc giải quyết các vấn đề mà hiện nay địa phương đang gặp phải, tránh tình trạng ngân sách đã được phân bổ tới địa phương, nhưng việc sử dụng không hiệu quả dẫn đến tình trạng ngân sách trung ương phải bổ sung nhằm cân đối thu chi cho ngân sách địa phương. Điều kiện kinh tế xã hội của địa phương không tốt sẽ dẫn đến tình trạng ngân sách phân bổ về cho địa phương không biết sử dụng như thế nào cho hiệu quả dẫn đến tình trạng ngân sách bị thất thoát, lãng phí, tình trạng tham nhũng diễn ra. Ngoài ra trong điều kiện kinh tế xã hội, vấn đề chuyển dịch cơ cấu kinh tế của địa phương cũng cần được quan tâm đúng mức nhằm phát triển những ngành nghề mới có hàm lượng tri thức cao hơn, có hiệu quả kinh tế lớn hơn, góp phần tăng thu cho ngân sách địa phương, khi đó sự phụ thuộc của địa phương vào tỷ lệ ngân sách nhà nước phân bổ cho địa phương mình sẽ giảm bớt, phát huy khả năng thế mạnh của địa phương. c. Quy mô dân số và trình độ dân trí Quy mô dân số và trình độ dân trí là những yếu tố xã hội có vai trò hết sức quan trọng cho sự phát triển kinh tế. Một địa phương có quy mô dân số đông thì địa phương đó phải chi tiêu nhiều hơn, kể cả chi đầu tư và chi thường xuyên, chính vì thế ngân sách phân bổ tới các địa phương này vì thế mà cũng nhiều hơn, nhằm đáp ứng nhu cầu cấp thiết của người dân địa phương đó. Việc xác định quy mô dân số của từng địa phương là hết sức quan trọng, bởi nếu địa phương có quy mô dân số lớn như đã nói ở trên, trong khi ngân sách nhà nước cấp tới địa phương lại không đủ hoặc quá ít thì đời sống của người dân sẽ gặp rất nhiều khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng cuộc sống của họ. Trình độ dân trí của địa phương là một yếu tố hết sức quan trọng. Trình độ dân trí cao, thì năng suất hiệu quả lao động của địa phương sẽ cao, từ đó nâng cao hiệu quả sản xuất của địa phương, làm tăng thế chủ động của địa phương trong việc sản xuất kinh doanh, làm tăng nguồn thu vào ngân sách của địa phương, làm tăng tỷ lệ đóng góp vào ngân sách nhà nước của địa phương, hạn chế sự phụ thuộc vào ngân sách của trung ương, nâng cao khả năng tự cân đối thu chi ngân sách. Kinh nghiệm thế giới cho thấy yếu tố con người có tính chất quyết định. Điển hình như Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan…, những quốc gia không giàu tài nguyên khoáng sản, nhưng lại cho thế giới thấy khả năng vượt trội phát triển kinh tế. Nhân tố chủ quan Cơ cấu tổ chức, bộ máy nhân lực của địa phương. Cơ cấu tổ chức bộ máy có ảnh hưởng rất lớn đến kết quả hoạt động của địa phương. Chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND có chức năng và nhiệm vụ khác nhau. Một bên là cơ quan giám sát còn bên kia là cơ quan bị giám sát; một bên là cơ quan quyền lực nhà nước còn bên kia là cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy hoạt động của địa phương được chỉ có thể hiệu quả khi cả hai cơ quan này hoạt động có hiệu quả. Nghĩa là mỗi cơ quan phải thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ quyền hạn của mình. Cơ quan hoạch định chính sách có đưa ra được những quyết định chính sách tốt cho sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của địa phương mình, đồng thời cơ quan chấp hành phải có năng lực để triển khai thực hiện tốt các chính sách thì mới đem lại hiệu quả. Mặt khác, chính sự khác nhau về chức năng nhiệm vụ và quyền hạn cho thấy sự cần thiết phải đảm bảo tính độc lập giữa hai cơ quan này. Năng lực chính quyền địa phương Năng lực trước tiên đòi hỏi chính quyền địa phương có tầm nhìn chiến lược. Đây là yếu tố có tính chất chủ quan, ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu quả của công tác phân bổ ngân sách cho địa phương cũng là một yêu cầu hết sức quan trọng đối với các nhà lãnh đạo, đòi hỏi chính các nhà lãnh đạo cần có một tầm nhìn chiến lược cho sự phát triển kinh tế của địa phương. Một thực tế hiện nay là ngân sách không bao giờ thỏa mán được các nhu cầu về chi tiêu, chính vì vậy nên cần phải xem xét và phân bổ ngân sách dựa trên cơ sở các ưu tiên, xem ngân sách năm nên chi vào những hạng mục nào, chi bao nhiêu là vừa đủ. Xác định đúng các ưu tiên của địa phương giúp ta sử dụng nguồn ngân sách có hạn một cách hiệu quả. Muốn xác định được ưu tiên thì cần phải đánh giá đúng được thế mạnh và hạn chế của các địa phương. Địa phương có thế mạnh về tài nguyên thiên nhiên, du lịch, con người, công nghiệp, nông nghiệp… Làm thế nào để khai thác thế mạnh đó để nguồn thu ngân sách ngày càng tăng. Đâu là điểm hạn chế? Biện pháp khắc phục như thế nào? Trên cơ sở các ưu tiên đã được xác định, chúng ta mới có thế xây dựng được kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương có tính khả thi. Mối quan hệ giữa trung ương với địa phương Để đảm bảo sự toàn vẹn lãnh thổ, thống nhất đất nước cũng như sự phát triển hài hòa giữa các vùng miền thì việc duy trì mối quan hệ giữa trung ương với địa phương là một yêu cầu khách quan. Nếu một địa phương có thể phát huy tốt vai trò của mình đối với trung ương, như nâng cao việc sử dụng nguồn vốn ngân sách trung ương phân bổ, hay sử dụng tốt các nguồn vốn hỗ trợ do trung ương cấp như nguồn vốn hỗ trợ ODA, vốn hỗ trợ trong nước, vốn hỗ trợ nước ngoài,… hay triển khai các chương trình dự án có tính chất quốc gia một cách hiệu quả, thì địa phương đó sẽ được cân nhắc hay được chú ý đến hơn trong công tác lập dự toán phân bổ ngân sách, có thể địa phương đó sẽ được nâng cao tỷ lệ phân bổ ngân sách từ trung ương do việc đã sử dụng đồng vốn ngân sách trung ương phân bổ hiệu quả. Còn nếu địa phương sử dụng ngân sách phân bổ không hiệu quả, dẫn đến tình trạng lãng phí hay tham nhũng…, điều này sẽ dẫn đến việc trung ương không tin tưởng địa phương có thể giải quyết được những công việc mà trung ương giao, và từ đó, ngân sách phân bổ cho địa phương cũng không được phân đúng mức. Như vậy có rất nhiều yếu tố ảnh hưởng đến việc phân bổ ngân sách cho địa phương. Các yếu tố có thể là chủ quan, khách quan, bên trong hay bên ngoài. Vì thế để phân bổ ngân sách có hiệu quả cần phải tìm cách khắc phục hạn chế những tác động tiêu cực, và phát huy những tác động tích cực. 2. Các tiêu chí phân bổ ngân sách tới các địa phương được sử dụng hiện nay Nguyên tắc xác định các tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư trong cân đối cho các địa phương Thực hiện theo đúng quy định của Luật Ngân sách nhà nước, cân đối ngân sách nhà nước các tiêu chí và định mức chi đầu tư phát triển được xây dựng cho năm 2007, là cơ sở để xác định tỷ lệ điều tiết và số bổ sung cân đối của ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương, được ổn định trong 4 năm của giai đoạn 2007 - 2010; Bảo đảm tương quan hợp lý giữa việc phục vụ các mục tiêu phát triển các trung tâm chính trị, kinh tế của cả nước, các vùng kinh tế trọng điểm, với việc ưu tiên hỗ trợ các vùng miền núi, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc và các vùng khó khăn khác để góp phần thu hẹp dần khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế, thu nhập và mức sống của dân cư giữa các vùng miền trong cả nước; Bảo đảm sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư của ngân sách nhà nước, tạo điều kiện để thu hút các nguồn vốn khác, bảo đảm mục tiêu huy động cao nhất các nguồn vốn cho đầu tư phát triển; Bảo đảm tính công khai, minh bạch, công bằng trong việc phân bổ vốn đầu tư phát triển; Tiêu chí phân bổ cho các địa phương - Tiêu chí dân số gồm 2 tiêu chí: số dân của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và số người dân tộc thiểu số; Quy mô dân số ở từng địa phương là nhân tố chủ yếu ảnh hưởng đến các lĩnh vực chi thường xuyên của ngân sách địa phương (dân nhiều thì yêu cầu chi nhiều và ngược lại), đồng thời quy mô dân số của từng địa phương được cơ quan thống kê nhà nước công bố hàng năm và cũng là chỉ tiêu dễ thống nhất khi thảo luận dự toán ngân sách với các địa phương. Vì vậy, Chính phủ lấy tiêu chí dân số làm tiêu chí chủ yếu phân bổ chi ngân sách cho các lĩnh vực. Ngoài ra, để xử lý một số bất hợp lý khi phân bổ ngân sách theo tiêu chí dân số, sẽ chọn thêm một số tiêu chí bổ sung (tiêu chí phụ) cho phù hợp hơn với đặc điểm của từng địa phương hoặc vùng. Theo đó có cách tính điểm như sau: - Điểm của tiêu chí dân số Số dân Điểm 100.000 người 1 Dưới 500.000 người 5 - Điểm của tiêu chí số người dân tộc thiểu số Số dân Điểm 100.000 người 1 Dân số của các tỉnh, thành phố để tính toán điểm sẽ được xác định căn cứ vào số liệu công bố của Tổng cục Thống kê năm 2005 nhân với tốc độ tăng dân số bình quân của cả nước. Địa phương nào có tốc độ tăng dân số cao hơn cả nước sẽ chỉ được tính điểm bằng mức tăng chung. - Tiêu chí về trình độ phát triển gồm 3 tiêu chí: tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa (không bao gồm khoản thu về đất xổ số kiến thiết và thu dầu thô) và tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương của các tỉnh, thành phố. Tiêu chí tỷ lệ hộ nghèo theo đó xác định tỷ lệ số hộ nghèo trong tỉnh từ đó xác định được tỷ lệ số hộ nghèo đói cần được hỗ trợ thêm ngân sách, xác định Theo đó có cách tính điểm như sau: - Điểm của tiêu chí tỷ lệ hộ nghèo Tỷ lệ hộ nghèo (chuẩn mới) Điểm 10% tỷ lệ hộ nghèo 1 Tỷ lệ hộ nghèo được xác định căn cứ số liệu công bố của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội năm 2009. - Điểm của tiêu chí thu nội địa Thu nội địa(không bao gồm số thu sử dụng đất, thu từ xổ số kiến thiết và thu từ dầu thô) Điểm Dưới 200 tỷ đồng 0,2 Từ 200 đến dưới 500 tỷ đồng, cứ 100 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 0,2 Từ 500 đến dưới 1.000 tỷ đồng, cứ 100 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 0,4 Từ 1.000 tỷ đồng đến dưới 4.000 tỷ đồng: cứ 100 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 0,7 Từ 4.000 tỷ đồng đến dưới 8.000 tỷ đồng cứ 100 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 1 Từ 8.000 tỷ đồng đến dưới 15.000 tỷ đồng cứ 100 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 1,3 Từ 15.000 tỷ đồng đến dưới 25.000 tỷ đồng cứ 100 tỷ đồng tăng thêm được tính thêm 1,6 Từ 25.000 tỷ đồng trở lên, cứ 100 tỷ đồng được tính thêm 2 Số thu nội địa (không bao gồm các khoản thu từ sử dụng đất, xổ số và dầu thô) được xác định căn cứ số thu kế hoạch năm 2006. - Điểm của tiêu chí tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương Tỷ lệ điều tiết Điểm Dưới 5%, cứ 1% điều tiết về ngân sách trung ương 1 Từ 5% đến dưới 60%, cứ 1% điều tiết về ngân sách trung ương 1,5 Từ 60% đến dưới 70%, cứ 1% điều tiết về ngân sách trung ương 2 Từ 70% trở lên, cứ 1% điều tiết về ngân sách trung ương 5,5 Điểm của tiêu chí tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương căn cứ tỷ lệ điều tiết trong thời kỳ ổn định 2004 - 2006. - Tiêu chí diện tích tự nhiên của các tỉnh, thành phố; Diện tích tự nhiên Điểm Dưới 200 nghìn ha 3 Từ 200 nghìn đến dưới 500 nghìn ha, cứ tăng thêm 100 nghìn ha được thêm 0,3 Từ 500 nghìn đến dưới 1.000 nghìn ha, cứ tăng thêm 100 nghìn ha được thêm 0,2 Từ 1.000 nghìn ha trở lên, cứ 100 nghìn ha tăng thêm được thêm 0,1 - Tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện - Điểm của tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện Đơn vị hành chính cấp huyện Điểm Từ 8 huyện trở xuống 3 Từ 9 huyện trở lên, cứ mỗi huyện tăng thêm 0,1 - Điểm của tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện miền núi Đơn vị hành chính cấp huyện Điểm 1 huyện 0,2 - Điểm của tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện vùng cao, hải đảo Đơn vị hành chính cấp huyện Điểm 1 huyện 0,2 - Điểm của tiêu chí đơn vị hành chính cấp huyện biên giới Đơn vị hành chính cấp huyện Điểm 1 huyện 0,2 Số đơn vị cấp huyện căn cứ theo số liệu của Bộ Nội vụ và Ủy ban Dân tộc. đ) Các tiêu chí bổ sung Địa phương Điểm Thành phố đặc biệt: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh 40 Thành phố trực thuộc Trung ương: Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ 30 Thành phố loại I trực thuộc tỉnh: thành phố Huế 6 Tỉnh, thành phố thuộc vùng kinh tế trọng điểm 6 Trung tâm phát triển vùng và tiểu vùng (Sơn La, Thái Nguyên, Nam Định, Nghệ An, Khánh Hòa, Đắk Lắk) 6 Các tỉnh, thành phố có đầy đủ các yếu tố trên chỉ được hưởng số điểm cao nhất của một trong các tiêu chí trên như: Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh chỉ được hưởng số điểm của tiêu chí thành phố đặc biệt không được hưởng thêm điểm của tiêu chí thành phố trực thuộc Trung ương và vùng trọng điểm. 3. Quy trình lập và phân bổ ngân sách Đề có thể phân bổ ngân sách, thì trước khi phân bổ ngân sách phải lập dự toán phân bổ ngân sách, đây là một quy trình, để hiểu rõ hơn việc phân bổ ngân sách như thế nào, tôi xin tóm tắt quy trình lập dự toán ngân sách như sau Quy trình lập dự toán ngân sách. Quy trình lập dự toán ngân sách được chia làm các giai đoạn như sau: Giai đoạn 1: hướng dẫn lập dự toán ngân sách và thông báo số kiểm tra. Trước ngày 31 tháng 5, thủ tướng chính phủ ban hành chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm sau. Trước ngày 10 tháng 6, Bộ tài chính ban hành thông tư hướng dẫn lập dự toán NSNN và thông báo số kiểm tra về dự toán NSNN cho các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và ủy ban nhân dân các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương. Các bộ, cơ quan trung ương căn cứ vào chỉ thị của thủ tướng chính phủ, thông tư hướng dẫn số kiểm tra về dự toán NS của bộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tiếp tục hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc UBND cấp huyện. Giai đoạn 2: Lập và thảo luận dự toán ngân sách Các đơn vị trên cơ sở các văn bản hướng dẫn và số kiểm tra tiến hành lập dự toán thu chi ngân sách trong phạm vi nhiệm vụ được giao, báo cáo cơ quan quản lý cấp trên trực tiếp đơn vị dự toán cấp 1 xem xét tổng hợp, lập dự toán tổng thể, báo cáo sơ quan tài chính, cơ quan kế hoạch và đầu tư cùng cấp trước ngày 20 tháng 7, kèm theo bản thuyết minh chi tiết căn cứ tính toán từng khoản thu chi. Cơ quan tài chính các cấp tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán ngân sách với cơ quan đơn vị cùng cấp và UBND, cơ quan tài chính cấp dưới và chính quyền cấp trên phải tổ chức làm việc để thảo luận về dự toán với các đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc trong quy trình lập dự toán. Bộ tài chính chủ trì phối hợp với Bộ KH & ĐT và các bộ liên quan tổng hợp lập dự toán thu chi NSNN, lập phương án phân bổ ngân sách trung ương trình Chính phủ, Bộ tài chính thừa ủy quyền của thủ tướng chính phủ báo cáo và giải trình với Quốc hội và cơ quan Quốc hội theo quy định tại quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương và phê chuẩn quyết toán NSNN. Giai đoạn 3: Quyết định, phân bổ giao dự toán ngân sách nhà nước Trước ngày 20 tháng 11 căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Bộ tài chính trình thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu và chi ngân sách cho từng bộ và cơ quan ngang bộ, cơ quan trung ương theo từng lĩnh vực, nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu, phân chia giữa NSTW và NSĐP, và mức bổ sung cân đối, mức bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh. Trước ngày 10 tháng 12 HĐND cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp tỉnh, mức bổ sung ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách cấp dưới. Căn cứ vào nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, sở tài chính trình UBND cấp tỉnh quyết định giao nhiệm vụ thu chi, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương, mức bổ sung ngân sách cấp tỉnh cho các huyện. Sau khi nhận được quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách của UBND cấp trên, UBND trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương và phương án phân bổ dự toán ngân sách cấp mình. Kinh nghiệm một số nước có ý nghĩa tham khảo đối với Việt Nam Trong lịch sử nhân loại nổi lên hai hình thái phát triển cơ bản của nhà nước, đó là mô hình nhà nước tập quyền, và nhà nước phân quyền. Nhà nước tập quyền là mô hình nhà nước mà mọi quyền lực, đặc biệt là quyền quyết định về các vấn đề liên quan đến NS đều tập trung trong tay chính quyền trung ương hoặc trong tay một người. Mô hình này nhà nước không bị phân tán, ít xảy ra mâu thuẫn xung đột, tạo điều kiện cho chính quyền trung ương quản lý điều hành phân bổ ngân sách một cách thống nhất, thuận lợi trong việc triển khai các chiến lược phát triển kinh tế xã hội mà trung ương đề ra đồng thời điều tiết nguồn lực giữa các vùng, miền, địa phương để đảm bảo sự phát triển cân bằng trong cả nước. Tuy nhiên điểm yếu của mô hình này là dễ tạo sức ì, tính ỷ lại của chính quyền địa phương, hạn chế sự sáng tạo của chính quyền địa phương, hiện tượng quan liêu… Do vậy dễ dẫn điến hiện tượng xin – cho, tạo điều kiện thuận lợi cho tệ nạn tham nhũng hình thành và phát triển… Mô hình này chỉ phù hợp với các các quốc gia có quy mô dân số và địa lý nhỏ như Sing-ga-po. Nhà nước phân quyền là nhà nước mà ở đó luật pháp quy định rất rõ thẩm quyền của các cấp chính quyền đối với ngân sách. Ưu điểm của mô hình này là nó phát huy tính năng động sáng tạo của chính quyền địa phương trong việc tạo nguồn ngân sách đáp ứng nhu cầu chi tiêu cho địa phương, điểm yếu của mô hình này là dễ xuất hiện tính cục bộ địa phương. Ví dụ cho mô hình này đó là Nhật Bản, và Úc. Phân bổ ngân sách ở Nhật Bản Ở Nhật Bản, ngân sách trước tiên được chia theo lĩnh vực ngành nghề, và sau đó ngân sách của từng ngành lĩnh vực sẽ được phân chia giữa trung ương và địa phương dựa trên chức năng và nhiệm vụ của mỗi cấp theo tỷ lệ như sau: Bảng 1: Phân chia các khoản chi chính giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo chức năng Đơn vị % Lĩnh vực chi tiêu Tỷ lệ chi tiêu theo chức năng Chi tiêu ở địa phương Chi tiêu ở trung ương Y tế và vệ sinh 4.6 94 6 Giáp dục nhà trường 10.6 86 14 Giáo dục xã hội 3.0 85 15 Dịch vụ tư pháp, cảnh sát, cứu hỏa 4.3 80 20 Phát triển đất đai 14.9 72 28 Các chi phí thương mại và công nghiệp 4.9 71 29 Các chi phí bảo vệ đất đai 2.7 65 35 Chi phí phúc lợi công cộng 15.2 63 37 Chi phí cho nhà cửa 2.1 58 42 Chi phí cho tái thiết thiên tai 0.4 58 42 Chi phí cho nông nghiệp, nghề rừng và nghề cá 2.1 55 45 Chi phí quốc phòng 3.2 100 Chi phí hưu trí 3.5 100 Chi phí cho bộ máy hành chính, hội đồng 8.5 75 25 Nguồn: tạp chí kinh tế Phân bổ nguồn lực tài chính giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (năm tài chính 2002): Tỷ lệ nguồn thu thuế giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương là khoảng 3:2, ngược lại, tỷ lệ chi tiêu tài chính tương ứng vào khoảng 2:3 Sơ đồ 2: Tỷ lệ đóng góp và chi tiêu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ở Nhật Thuế do người dân Nhật Bản đóng (tổng số vào khoảng: Y 79,2 nghìn tỷ Thuế trung ương Y 45,8 nghìn tỷ (57,9%) Thuế địa phương Y 33,4 nghìn tỷ (42,1%) Chi tiêu tài chính trung ương Y 57,5 nghìn tỷ (38,1%) TW : ĐP 58 : 42 (3 : 2) 38 : 62 (2 : 3) Chi tiêu tài chính địa phương Y 93,4 nghìn tỷ (61,9%) Dịch vụ cho cộng đồng (tổng chi tiêu tài chính quốc gia 150,9 nghìn tỷ) Phân bổ ngân sách ở Úc Úc là một hòn đảo lớn với tổng diện tích là 7.692.000 km2, với dân số 20 triệu người. Nhà nước Úc tổ chức theo hệ thống liên bang gồm 6 bang độc lập là New South Wale, Victoria, Queen land, Nam Úc, và Tasmania cùng với 2 lãnh thổ Phía bắc và thủ phủ Canberra hợp nhất thành 1 quốc gia. Mỗi bang có chính phủ và hệ thống pháp luật riêng. Quản lý chính trị của đất nước được chia thành 3 cấp: chính phủ liên bang, 8 bang vùng lãnh thổ và 684 đơn vị chính quyền địa phương. Ở Úc, chính quyền địa phương là Hội đồng. Chức năng và nhiệm vụ rất cụ thể không bị trùng lặp với chức năng và nhiệm vụ của các cấp khác. Nguồn thu của địa phương là thuế bất động sản. So với các khoản chi của chính quyền địa phương ở các nước khác, các khoản chi ở địa phương ở Úc là tương đối nhỏ. Các khoản chi có mục đích của địa phương chỉ khoảng 5% so với 53% của bang và 42% của liên bang. Chính quyền địa phương nhận 16% tổng ngân sách của mình từ chính quyền liên bang và 7% từ chính quyền bang. Ngân sách từ hai nguồn trên cấp cho địa phương dưới dạng ngân sách trung ương cấp, phát hoặc các khoản thanh toán có mục đích… Chính quyền địa phương có nhiệm vụ quản lý và toàn quyền sử dụng vốn đầu tư có mục đích này. * Những bài học có ý nghĩa tham khảo đối với Việt Nam Từ những kinh nghiệm thu được qua nghiên cứu mô hình Nhật Bản và Úc, ta thấy rằng chính quyền địa phương ở Nhật Bản và Úc theo hai mô hình hoàn toàn khác nhau. Ở Nhật Bản, địa phương có hai cơ quan riêng biệt gồm hội đồng lập pháp và cơ quan hành pháp hay nói cách khác là cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan thực hiện chính sách là hai cơ quan độc lập. Trong khi đó ở Úc, chính quyền địa phương lại là hội đồng, ủy viên hội đồng là nhà hoạch định chính sách và đồng thời là người thực hiện chính sách. Nghiên cứu hai mô hình này ta rút ra một số nhận xét: Hệ thống chính quyền của cả hai nước đều chỉ có 3 cấp: ở Nhật Bản gồm Trung ương, tỉnh và cơ sở; ở Úc gồm cấp liên bang, bang, và cấp cơ sở Cũng như chức năng, nhiệm vụ trong quản lý NSNN, ngân sách các nước được phân cấp một cách rõ ràng giữa NSTW và NSĐP, ngân sách các cấp không có sự lồng ghép, trong đó luôn đảm bảo tính tập trung của NSTW nhằm thực hiện việc hỗ trợ cho các địa phương chưa có khả năng cân đối thu chi. Một điểm mạnh địa phương ở Nhật Bản và Úc là tính tự trị và tính độc lập cao hơn với trung ương. Trong khi chính quyền địa phương có những vai trò trách nhiệm nhất định theo luật tự quản địa phương, họ có trách nhiệm chủ yếu trước cử tri của mình. Họ có quyền tự chủ khá cao trong hội đồng. Đối với trương hợp của Úc, địa phương giữ cho mình một số thẩm quyền nhất định đối với chính quyền đại phương. Nhưng quyền này rất ít khi được sử dụng đến. Việc phân cấp chức năng nhiệm vụ luôn gắn liền với việc phân cấp về ngân sách và tài chính để chính quyền địa phương có đủ nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn của mình có hiệu quả. So sánh với Nhật Bản và Úc ta thấy Việt Nam có nhiều đặc điểm giống mô hình ở Nhật Bản. Những kinh nghiệm ở Nhật Bản chỉ ra rằng sự phân chia trách nhiệm rõ ràng giữa trung ương với địa phương là rất quan trọng “ trung ương chỉ nên làm những gì mà địa phương không thể làm tốt hơn”. Trách nhiệm giữa trung ương và địa phương được luật pháp phân định rõ và không có sự chồng chéo quyền lực giữa hai cấp này. Khái nhiệm về chính quyền thuộc cấp và cơ quan cấp trên giữa trung ương và địa phương ở hai nước này là rất mờ nhạt, không có sự kiểm soát giám sát trực tiếp của trung ương đối với địa phương. Có thể thấy dù ở bất kỳ hình thái nhà nước nào thì bộ máy chính quyền đều được chia thành nhiều cấp khác nhau với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn khác nhau, trong đó cấp tỉnh/vùng đóng vai trò hết sức quan trọng. Sự phát triển của mỗi quốc gia dựa vào sự phát triển của các tỉnh/vùng lãnh thổ. Chính quyền trung ương ban hành chính sách áp dụng cho cả nước và chịu trách nhiệm quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô, trong khi ở các địa phương chịu trách nhiệm triển khai các chính sách đó bằng biện pháp phù hợp với điều kiện hoàn cảnh kinh tế xã hội của địa phương. Do vậy, tính năng động sáng tạo và tự chủ của địa phương có ý nghĩa hết sức quan trọng. Xét trên khía cạnh nào đó trung ương “ phải dựa” vào cấp tỉnh trong việc triển khai các chính sách của trung ương trong quản lý kinh tế xã hội ở địa phương. Do vậy chính sách ban hành phải tạo điều kiện cho các địa phương năng động sáng tạo và chủ động trong quản lý điều hành nói chung và ngân sách nói riêng. Chương II: Vấn đề trong công tác phân b._.hương Khắc phục tính lồng ghép trong công tác quản lý điều hành NSNN Theo quy định hiện hành, Quốc hội quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm tổng mức thu và tổng mức chi của cả trung ương và địa phương chi tiết theo từng lĩnh vực. Thủ tướng chính phủ giao dự toán thu chi ngân sách cho các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương, và hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách và phê chuẩn quyết toán phân bổ ngân sách cho các địa phương bao gồm cả ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện, như vậy có thể thấy có sự chồng chéo về thẩm quyền. Nếu kỳ họp cuối năm vào tháng 10 hàng năm, quốc hội quyết định dự toán NSNN, sau đó tại kỳ họp của mình hội đồng nhân dân của địa phương lại quyết định dự toán ngân sách của địa phương, cái mà trung ương đã quyết định giao cho địa phương trước đó. Như vậy có sự lặp lại hình thức của địa phương, nên chăng quốc hội chỉ thông qua báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán phân bổ NSNN bao gồm cả ngân sách địa phương, quyết định thông qua báo cáo tổng hợp dự toán ngân sách trung ương phân bổ ngân sách trung ương và quyết toán ngân sách trung ương chi tiết cho từng bộ, từng cơ quan trung ương, quyết định bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách trung ương nếu cần. Đổi mới công tác quản lý điều hành, quyết toán và phân bổ ngân sách nhà nước Đây là giải pháp rất quan trọng, trong những năm gần đây, sự phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền địa phương chưa được đẩy mạnh. Tạo cho chính quyền cấp tỉnh quyết định ngân sách một cách thực chất, tránh hình thức và thực hiện chủ chương phân cấp tài chính về ngân sách. Tăng cường phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Phân cấp sẽ tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho địa phương trong việc xác định những vấn đề hiện nay mà địa phương đang gặp phải, từ đó kiến nghị để có được sự phân bổ ngân sách hiệu quả nhất tránh tình trạng lãng phí trong việc sử dụng ngân sách từ trung ương. Từ đó địa phương sẽ năng động hơn trong việc phát huy nguồn lực tại chỗ, tạo tiền đề cho sản xuất cũng như phúc lợi xã hội… Cần rà soát các nhiệm vụ kinh tế xã hội, các nguồn thu, các khoản chi, để có sự thống nhất giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương, nếu nhiệm vụ nào, nguồn thu nào, khoản chi nào mà cấp địa phương có thể làm tốt hơn thì nên chuyển cho cấp đó thực hiện. Từ đó giảm bớt các khoản chi không cần thiết của NSNN cho các địa phương, nâng cao hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước. Uỷ ban Tài chính – Ngân sách của Quốc hội đã có kiến nghị đối với Chính phủ cần tăng cường công tác xét duyệt phân bổ và quyết toán NSNN, kịp thời loại bỏ các khoản chi sai quy định ra khỏi quyết toán ngân sách, đồng thời kiểm tra, hướng dẫn chính quyền địa phương xem xét phê chuẩn quyết toán theo đúng quy định của Luật NSNN. Rà soát, phân loại các khoản nợ đọng về thuế, có các biện pháp xử lý dứt điểm các khoản nợ kéo dài không có khả năng thu hồi; thực hiện thu về cho NSNN những khoản nợ đọng có thể thu được, chấn chỉnh công tác quản lý thu thuế theo Luật Quản lý thuế để khoản nợ về thuế giảm xuống ở mức thấp nhất Nghiên cứu kéo dài hơn nữa thời gian lập, quyết định và phân bổ dự toán ngân sách Bố trí đủ thời gian cho các công đoạn của quy trình lập dự toán, phân bổ ngân sách cũng như đảm bảo quĩ thời gian cần thiết để cấp địa phương có đủ thời gian nghiên cứu thẩm định, thảo luận kỹ lưỡng về dự toán ngân sách địa phương. Như ở Malaysia được bắt đầu từ tháng 1 năm trước, Hàn Quốc bắt đầu quy trình ngân sách từ tháng 3 năm trước, Thái Lan từ tháng 2, còn Việt Nam bắt đầu từ 31 tháng 5. Do đặc điểm hệ thống ngân sách của Việt Nam mang tính lồng ghép, cấp dưới chỉ bắt đầu quá trình quyết định dự toán phân bổ ngân sách sau khi cấp trên đã hoàn thành, quá trình này phải thông qua khâu trung gian mới đến được đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách nên công tác quản lý điều hành ngân sách trước và sau phân bổ gặp rất nhiều khó khăn. Nên chăng công tác lập dự toán phân bổ ngân sách nên bắt đầu sớm hơn. Quy trình ngân sách chưa tạo thế chủ động cho địa phương. Để khắc phục tình hình này, đề nghị quốc hội cần ban hành nghị quyết xây dựng dự toán ngân sách nhà nước năm sau tại kỳ họp giữa năm trên cơ sở đó chính phủ chỉ đạo việc lập dự toán ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách địa phương sớm hơn. Như vậy có điều kiện tăng thời gian cho các chính quyền địa phương nghiên cứu thấm tra chuẩn bị về ý kiến ngân sách địa phương và phương án phân bổ ngân sách của địa phương mình. Đổi mới công tác quản lý phân bổ ngân sách theo kiểu kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn. Quản lý ngân sách dựa theo kết quả đầu ra gắn với các chiến lược trung hạn đang được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới như Úc, NewZealand, Anh, Mỹ, Pháp, Thụy Điển, Thái Lan, Malaysia. Hàn Quốc…, trong đó điểm khác biệt là phương pháp này lấy tiêu thức kết quả đầu ra, dựa trên các ưu tiên theo mục tiêu trung hạn và dài hạn làm căn cứ chủ yếu để lập dự toán, xây dựng quy trình, kiểm tra giám sát kết quả sử dụng ngân sách. Đây là phương thức quản lý ngân sách tiên tiến, vì từ khi lập dự toán và phân bổ ngân sách chúng ta đã có thể biết từng khoản ngân sách sẽ được sử dụng vào việc gì, và kết quả cụ thể ra sao. Việt Nam hiện nay, công tác quản lý ngân sách theo quy trình truyền thống dựa chủ yếu trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có ( đầu vào) và dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách. Theo đó các chế độ quản lý các định mức chi tiêu, mục lục ngân sách được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Hạn chế của phương pháp này là mức độ gắn kết giữa các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội rất thấp, phân bổ ngân sách dàn trải và chi tiêu ngân sách kém hiệu quả. Để áp dụng được mô hình này đòi hỏi mỗi địa phương phài xác định các ưu tiên, các trọng điểm chi tiêu trước khi thảo luận về ngân sách địa phương, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu và kết quả hoạt động, từ đó quyết định mức giới hạn ngân sách tổng thể thu chi và mức bội chi, trên cơ sở đó xây dựng một hệ thống ngân sách thống nhất, bao gồm ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư phản ánh chi phí cần thiết của các địa phương. Đổi mới quy trình xây dựng dự toán phân bổ ngân sách nhà nước dựa theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn. Trước hết cần lưu ý rằng quy trình và phương pháp quản lý NSNN dựa theo kết quả đầu ra không tính toán, không lập dự toán ngắt đoạn theo từng năm mà thực hiện theo tính toán dự báo trong khoảng thời gian 3 năm. Trong đó kế hoạch ngân sách của năm đàu tiên (n+1) là dự toán sẽ được các cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn kèm theo dự toán ngân sách của một năm đó. Nhìn tổng quát, quy trình dự toán, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra gồm 3 giai đoạn: Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ kinh tế - tài chính trung hạn trên cơ sở xác lập chiến lược, chính sách, chỉ tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mô. Giai đoạn 2: Xây dựng các quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn, xác lập các chỉ tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và kỷ luật tổng thể. Giai đoạn 3: Xây dựng và quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho các bộ, ngành, lĩnh vực và địa phương. Việc xác lập khuôn khổ chi tiêu trung hạn được tiến hành theo hai bước sau: 1. Xác định các chỉ tiêu tài chính. 2. Phân bổ nguồn lực ngân sách theo các ưu tiên chiến lược nhằm đạt được các chỉ tiêu kết quả điều tra, kinh phí được giới hạn trong khuôn khổ các chỉ tiêu tài chính. Việc phân bổ ngân sách gắn liền với ưu tiên chiến lược đòi hỏi chính phủ phải có quy định rõ ràng các ưu tiên, và đòi hỏi từng bộ, tỉnh phải xác định được các ưu tiên ngành, và các ưu tiên trọng điểm trước khi quyết định mức giới hạn ngân sách tổng thể. Sau đây là 7 bước chủ yếu khi thực hiện khuôn khổ chi tiêu trung hạn: Bước 1: dự báo khả năng nguồn lực dựa trên các dự báo kinh tế và dự báo tài chính gắn với bối cảnh kinh tế đó như thị trường, giá cẩ, nguồn thu thuế, phí, dầu thô… Bước 2: Xây dựng các mức trần sơ bộ cho các bộ bằng cách phân chia tổng nguồn lực dự báo cho các lĩnh vực trên cơ sở ưu tiên cấp Chính phủ. Bước 3: Dự báo các nhu cầu chi tiêu trong lĩnh vực trong trung hạn trên cơ sở ưu tiên của chính phủ và nhu cầu đối với mỗi lĩnh vực. Việc xác định các ưu tiên lĩnh vực đòi hỏi Bộ, tỉnh phải thực hiện quá trình đánh giá lĩnh vực, qua đó sẽ: Đánh giá nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu và hành động của mình. Thống nhất xác định các hoạt động cần thiết để đạt được mục tiêu đề ra. Bước 4: tính toán của chính phủ và lựa chọn ưu tiên trong 3 năm gồm: Dự toán chi phí thực của các hoạt động (thường xuyên và cơ bản) Lựa chọn hoạt động được ưu tiên phù hợp với mức trần nguồn lực, xác định những hoạt động cần được tiếp tục, những hoạt động nên thu hẹp và nhứng hoạt động cần chấm dứt Bước 5: Thảo luận chính sách và xem xét lại mức trần lĩnh vực. Sau khi tiến hành đánh giá lĩnh vực, các Bộ, tỉnh sẽ trình bày trong cuộc thảo luận chính sách và bảo vệ các mức trần lĩnh vực trung hạn được đem ra xem xét. Nếu những công việc này cho thấy một số mục tiêu lĩnh vực không thể đạt được trong khuôn khổ các mức trần lĩnh vực thì có thể phải tiến hành tái phân bổ, điều chỉnh giữa các lĩnh vực. Bước 6: Soạn lập các dự toán ngân sách trung hạn 3 năm, các dự toán trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thể được sử dụng để xây dựng các dự toán 3 năm. Bước 7: Chính phủ thảo luận ngân sách, đánh giá, hoàn thiện và thông qua dự toán ngân sách 3 năm. Hệ thống lại hệ thống tiêu chí phân bổ ngân sách hiện nay cho phù hợp hơn Vậy câu hỏi đặt ra là: Tiêu chí nào đáp ứng tốt nhất yêu cầu thực tế đặt ra ? Đặt trong bối cảnh hoạt động phân bổ ngân sách, “công bằng, minh bạch” hàm ý việc phân chia vốn ngân sách phải rõ ràng, không thiên vị dựa trên cơ sở phương thức đúng đắn nhất, phải phù hợp với thực trạng và thỏa mãn hợp lý nhất nhu cầu các địa phương cũng như mục tiêu phát triển theo ngành, vùng, lãnh thổ. Điều này có nghĩa phải dựa trên một hệ thống tiêu chí có căn cứ khoa học không quá phức tạp, vừa có tính đại diện cao, vừa đơn giản lại dễ hiểu dễ vận dụng, dễ kiểm tra giám sát để khi thực hiện có thể hạn chế đến mức cao nhất những bất hợp lý, bất công bằng giữa các đối tượng thụ hưởng hay những kẽ hở mà các bên liên quan có thể lợi dụng vì nhiều mục đích khác nhau đồng thời cho phép lồng ghép với chính sách khuyến khích sử dụng nguồn vốn có hiệu quả và năng lực, trách nhiệm của đội ngũ cán bộ các cấp, các ngành từ trung ương đến địa phương. Xuất phát từ cách hiểu này, phương thức lựa chọn tiêu chí phân bổ vốn ngân sách nhà nước có thể được xác định theo trình tự như sau: Bước 1: Phân loại các tiêu chí hiện hành theo một số nhóm: Nhóm các tiêu chí dựa trên điều kiện địa lý – kinh tế: vị trí địa lý, diện tích, dân số, dân tộc…; Nhóm các tiêu chí dựa trên chỉ số phát triển: thu nhập bình quân đầu người, tỷ lệ người biết đọc biết viết, số trẻ em trong độ tuổi đi học được đến trường, tỷ lệ học sinh phổ thông vào đại học hàng năm, số giường bệnh trên 1000 dân, số bệnh viện, trạm xá, trường học đạt chuẩn quốc gia, tỷ trọng thu ngân sách bình quân đầu người của địa phương so với tổng thu ngân sách bình quân đầu người của cả nước,…; Nhóm các tiêu chí dựa trên khả năng cân đối thu – chi ngân sách: tỷ lệ tổng thu/tổng chi hoặc tổng thu/tổng chi hành chính sự nghiệp,…; Nhóm các tiêu chí dựa trên định hướng ưu tiên trong chính sách phát triển hoặc an ninh quốc phòng (thành thị, đồng bằng, trung du, miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu – vùng xa, vùng dân tộc thiểu số,…); Nhóm các tiêu chí dựa trên đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư (chiến lược phát triển, quy hoạch, kế hoạch phát triển, tác động về mặt kinh tế - xã hội, khả năng sinh lợi, khả năng thu hồi vốn, mức độ gia tăng thu ngân sách hàng năm, suất đầu tư bình quân, mức độ thất thoát lãng phí,…); Bước 2: Đánh giá và chọn ra một số tiêu chí đại diện nhất trên cơ sở mối quan hệ phản ánh qua lại giữa các tiêu chí. Ba tiêu chí được coi là có tính đại diện cao nhất đó là: Đặc điểm địa lý Mức thu ngân sách bình quân đầu người của địa phương so với mức thu ngân sách bình quân của cả nước Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển. Có thể coi đặc điểm địa lý là một tiêu chí đại diện, vì nó phản ánh tương đối đầy đủ thực trạng thuận lợi, khó khăn của các địa phương ( thành phố lớn, đồng bằng, trung du, miền núi,…) cũng như những định hướng ưu tiên trong chủ trương, đường lối, chính sách ưu tiên, ưu tiên đầu tư phát triển của nhà nước hiện nay ( biên giới, hải đảo, vùng sâu vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, an ninh quốc phòng,…). Ví dụ khi nhắc đến Cao Bằng, ai cũng biết ngay đó là một tỉnh vùng cao biên giới, quan trọng về an ninh quốc phòng, có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống, mọi điều kiện hạ tầng kinh tế - xã hội đều kém thuận lợi hơn so với Thái Bình – là một tỉnh thuộc đồng bằng Bắc Bộ nên đương nhiên thứ tự ưu tiên của Cao Bằng phải cao hơn Thái Bình. Mặt khác, hai tỉnh trên so với Hà Nội – một thành phố lớn và là Thủ đô của cả nước thì dứt khoát điều kiện kinh tế - xã hội, mức độ thuận lợi không thể tốt hơn nên thứ tự ưu tiên phải cao hơn… Tương tự, mức thu ngân sách chia theo đầu người so với mức thu ngân sách tính theo đầu người của cả nước cũng là một tiêu chí hết sức đại diện vì nó phản ánh đầy đủ các yếu tố phát triển của mỗi địa phương: Tài nguyên, khoáng sản ( giàu tài nguyên thì hoạt động khai khoáng sẽ phát triển và mức thu từ hoạt động này sẽ cao), dân số ( càng đông thì mức thu ngân sách bình quân đầu người sẽ thấp hơn do đó cần ưu tiên cao hơn), thực trạng nghèo khó, mạng lưới giao thông, điện, nước, trình độ phát triển nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ, khả năng thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài và trình độ phát triển y tế, giáo dục cơ sở hạ tầng, suất đầu tư (theo cách suy luận ngược, tức là trình độ phát triển cao cũng đồng nghĩa với hoạt động kinh tế phát triển và mức thu sẽ cao, mức thu thấp thì đương nhiên trình độ phát triển mọi mặt đều thấp). Chẳng hạn: Một tỉnh có mức thu ngân sách bình quân chỉ bằng 10% mức thu bình quân của cả nước thì không thể cho rằng đó là một tỉnh giàu có với điều kiện tự nhiên thuận lợi, thu hút được nhiều vốn đầu tư, có mạng lưới giao thông hiện đại, hệ thống trường học cao cấp hay hệ thống y tế giáo dục phát triển, nhất là khả năng trang trải nhu cầu đầu tư ( dù ở mức tối thiểu) đối với các lĩnh vực quan trọng và tất yếu phải đưa vào mức ưu tiên tương ứng trong quá trình phân bổ vốn đầu tư phát triển từ ngân sách. Trái lại, nếu một địa phương có mức thu ngân sách cao hơn nhiều lần mức thu bình quân của cả nước thì có thể khẳng định ngay là địa phương này có nhiều điều kiện phát triển tốt, như có trình độ và cơ sở kinh tế - xã hội cao, hay có nhiều nguồn thu, nhất là từ hệ thống các loại hình doanh nghiệp, hoặc có khả năng tích lũy, khả năng huy động vốn cao, có thể tự trang trải nhu cầu đầu tư và do đó không cần hoặc chỉ được hưởng phần phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước ở mức nhất định. Hơn nữa, nhận xét này hoàn toàn có minh chứng thông qua hệ thống số liệu hoặc phân tích tổng hợp đã được công bố. Sau hết, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển là tiêu chí động, được cập nhật đánh giá thường xuyên (định kỳ hàng năm) thông qua nhiều cách thức khác nhau và phải cần đến một số tiêu chí phụ hay tiểu tiêu chí. Sở dĩ cần lựa chọn tiêu chí này vì hiệu quả sử dụng vốn thường gắn với trách nhiệm, trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý thuộc tất cả các cấp trung ương cũng như địa phương. Chỉ trên tinh thần trách nhiệm thực sự, sử dụng cán bộ có năng lực thực sự thì mới có phương án, chương trình, dự án đem lại hiệu quả hoặc mới có khả năng đánh giá tính hiệu quả của phương án hay chương dự án. Ngược lại, nếu thiếu năng lực, thiếu ý thức trách nhiệm hoặc thiện tâm không cao thì không thể có dự án tốt, phương án tốt. Hơn nữa, khi địa phương đề cao trách nhiệm thì đương nhiên sẽ hạn chế tình trạng nhũng nhiễu, vô trách nhiệm của đội ngũ cán bộ cấp trên, trước hết là cán bộ công tác phân bổ ngân sách. Vấn đề đặt ra là đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển như thế nào? Câu trả lời là: phương án sử dụng vốn đầu tư (quy hoạch, kế hoạch, chiến lược,…), thứ tự ưu tiên lựa chọn đầu tư hay danh mục đầu tư (dự án án mang tính đột phá, tạo ra những tác động mạnh mẽ nhất đến một hoặc nhiều lĩnh vực đời sống xã hội của cả địa phương hay một địa bàn xác định), tiếp theo phải kể đến tiến độ thực hiện, tốc độ gia tăng thu nhập sau đầu tư (mức tăng thu ngân sách, mức độ thất thoát, tham nhũng, lãng phí trong đầu tư,…). Tất cả những tiểu tiêu chí này hoàn toàn có thể định lượng được, đánh giá, cập nhập hàng năm. Trong số các tiểu tiêu chí này, cũng có thể chỉ cần lựa chọn 1 hoặc hai đại diện, chẳng hạn như mức tăng thu ngân sách bình quân đầu người của địa phương so với mức tăng bình quân chung của cả nước (càng cao càng tốt) và những phát hiện thất thoát, lãng phí được công bố trong năm (để cộng trừ vào kết quả phân loại). Đánh giá kết quả năm trước được sử dụng để phục vụ cho công tác đánh giá phân bổ vốn đầu tư cho năm sau hoặc giai đoạn tiếp theo. Nếu một địa phương được đánh giá là sử dụng vốn có hiệu quả thì năm sau hoặc giai đoạn tiếp theo sẽ được tiếp tục duy trì mức độ ưu tiên (thậm chí có thể tăng thêm hệ số ưu tiên), thể hiện bằng kết quả tổng vốn đầu tư phát triển được phân bổ cao hơn, trường hợp ngược lại sẽ bị hạ mức ưu tiên và do đó tổng vốn đầu tư phát triển được hưởng sẽ thấp hơn. Đây chính là điểm ưu việt nổi trội khi sử dụng tiêu chí này vì vừa thực hiện yêu cầu khuyến khích nâng cao hiệu quả vốn đầu tư của nhà nước vừa góp phần nâng cao năng lực, tinh thần trách nhiệm của đội ngũ quản lý các cấp, cả cấp trung ương và địa phương. Bước 3: Lượng hóa các tiêu chí Như đã đề cập, việc lượng hóa tiêu chí nên thông qua hệ thống thang điểm nhiều nấc, làm sao phản ánh trung thực mức độ ưu tiên mà không tạo ra khoảng cách quá xa so với thực trạng của các đối tượng thụ hưởng. Theo nguyên tắc này và căn cứ vào các chỉ tiêu đánh gia hiện trạng chênh lệch về trình độ phát triển của các địa phương (về thu nhập bình quân, tỷ lệ hộ nghèo, thực trạng cơ sở hạ tầng, khả năng cân đối thu chi ngân sách, tỷ lệ mù chữ, số giường bệnh,…), có lẽ phù hợp hơn cả là hệ thống thang điểm 5 nấc với số điểm tối đa là 10, tối thiểu là 2 áp dụng chung cho cả 3 tiêu chí (đã nêu ở bước 2) theo thứ tự là 10-8-6-4-2. Như thế, mức chênh lệch hệ số ưu tiên cao nhất là 5 lần, hoàn toàn tương ứng với các chỉ tiêu tính toán về chênh lệch trình độ phát triển giữa các vùng, miền, địa phương trong cả nước, đồng thời khoảng cách thứ tự ưu tiên là 2 cũng vừa phải, không quá lớn nên không tạo ra bất hợp lý lớn khi vận dụng. Chi tiết phân loại như sau: Với đặc điểm địa lý, dựa trên thực tế phân định địa giới hành chính thì hệ thống các tỉnh thành nước ta chỉ rơi vào một trong 5 trường hợp: Biên giới hải đảo; Trung du miền núi, Duyên hải đồng bằng, thành phố trực thuộc trung ương quy mô vừa; và thành phố lớn. Năm đặc điểm này tương ứng với thực trạng tương đối về thuận lợi, khó khăn và trình độ phát triển. Do vậy, chỉ cần xác định địa phương thuộc diện nào mà cho điểm theo thứ tự mức thang ưu tiên, chẳng hạn: Biên giới hải đảo: 10; Trung du miền núi: 8; Duyên hải đồng bằng: 6; thành phố trực thuộc trung ương quy mô vừa ( như Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ): 4; thành phố lớn ( Hà Nội và TP Hồ Chí Minh): 2. Với chỉ số phát triển, mức thu ngân sách bình quân đầu người phản ánh đầy đủ trình độ phát triển kinh tế - xã hội, mức độ khó khăn và khả năng tự cân đối nhu cầu đầu tư phát triển. Do đó, vấn đề ưu tiên chỉ dựa trên tỷ trọng thu ngân sách bình quân đầu người so với mức thu bình quân của cả nước, ví dụ: hệ số 10 – 8 – 6 – 4 – 2 sẽ tương ứng với tỷ lệ ≤ 15%, ≤ 30%, ≤ 60%, ≤ 100% và > 100%. Kết quả tính toán so sánh mức thu ngân sách bình quân đầu người giữa các địa phương cho thấy cách lựa chọn xếp hạng trên là phù hợp với tình hình thực tế, tương ứng với các tỉnh có trình độ phát triển quá thấp, thấp, trung bình hoặc khá, Hơn nữa, với những địa phương có trình độ phát triển khá thì điều kiện khai thác những nguồn vốn khác cũng thuận lợi hơn nhiều so với các địa phương khác (vốn, trái phiếu, vốn tư nhân,…). Với hiệu quả của phương án sử dụng vốn đầu tư, trên cơ sở đánh giá chiến lược phát triển địa phương (hoặc quy hoạch phát triển, hay kế hoạch phát triển) trong đó đặc biệt chú trọng kết quả lựa chọn đầu tư – danh mục dự án dự kiến đầu tư, xếp theo thứ tự 10 – 8 – 6 – 4 – 2 để là cơ sở tính toán, tương ứng với các mức tốt, khá, trung bình, kém và rất kém. Xin lưu ý rằng việc đánh giá phải thực sự khách quan và trách nhiệm ( có thể lập Hội đồng đánh giá liên ngành do đại diện Bộ Kế hoạch và Đầu tư làm chủ tịch). Ngoài ra, đối với các mức tốt và khá được cộng thêm tối đa 2 điểm và mức kém, rất kém bị trừ đi tối đa 2 điểm. Có thể áp dụng mức đánh giá trung bình cho tất cả các trường hợp trong năm phân bổ đầu tiên, các năm tiếp theo sau khi đã có kết quả theo dõi, đánh giá cụ thể thì bắt đầu phân loại theo thứ tự ( bao gồm cả trừ hoặc cộng điểm khuyến khích). Tất cả các địa phương có đường biên giới đều được mức ưu tiên cao nhất, tiếp đó là các tỉnh trung du miền núi, đồng bằng duyên hải, thành phố trực thuộc trung ương quy mô vừa và cuối cùng là thành phố lớn. Tất cả các địa phương có tỷ lệ thu ngân sách bình quân đầu người ≤ 15% so với mức thu bình quân cả nước đều là những tỉnh nghèo nhất và xếp thứ tự ưu tiên cao nhất, sau đó là các mức ≤ 30%, ≤ 60%, ≤ 100%, và ≥ 100%. Trong năm đầu áp dụng tiêu chí mới, nếu kịp hội đủ những điều kiện cần thiết cho việc đánh giá phương án sử dụng vốn đầu tư (quy hoạch, chiến lược, kế hoạch phát triển) thì tất cả các địa phương đều đặt ở mức ưu tiên như nhau đối với hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Bắt đầu từ năm kế tiếp sẽ chính thức sử dụng kết quả đánh giá vào hoạt động đang phân bổ. Mọi phát hiện thất thoát lãng phí đều được công khai và địa phương nào để xảy ra tình trạng trên sẽ bị trừ điểm và hạ thấp chỉ tiêu vốn phân bổ cho năm sau. Bước 4: Vận dụng trong tính toán phân bổ vốn Trong khâu này, trước tiên cần tính được định mức phân bổ chung bằng cách xác định tổng dự toán hoặc tổng ngân sách chi đầu tư phát triển của giai đoạn, của năm tài chính xác định (ví dụ giai đoạn 2007 – 2010 và năm 2007), sau đó chia tổng số điểm thu được của từng địa phương theo các hệ số tiêu chí (Tổng vốn phân bổ/Tổng điểm = Định mức). Khi có được định mức chung rồi thì cần nhân với số điểm của từng địa phương là có ngay giá trị vốn đầu tư mà địa phương được phân bổ. Để minh họa, phần sau đây xin giới thiệu một kịch bản về cách thức đơn giản nhất vận dụng tiêu chí vào hoạt động tính toán phân bổ ngân sách Năm tài chính 2007 Tên địa phương Tiêu chí 1 Tiêu chí 2 Tiêu chí 3 Cộng trừ hiệu quả Tổng điểm Định mức Ngân sách được phân bổ Lai Châu 10 4 6 - 20 1.5 30.0 Điện Biên 8 6 8 1 23 1.5 34.5 Lào Cai 10 6 6 1 22 1.5 33.0 Yên Bái 8 4 8 21 1.5 31.5 … - - - - Hà Nội 2 2 6 10 1.5 15.0 Bạc Liêu 6 8 6 20 1.5 30.0 Cà Mau 10 10 6 26 1.5 39.0 Tổngcộng 54 38 46 2 140 210.0 * Tên địa phương và số liệu chỉ mang tính chất minh họa Giả thiết tổng ngân sách phân bổ năm 2007 là 210 tỷ đồng, có 7 địa phương thuộc diện được phân bổ, tổng điểm của các địa phương theo thứ tự ưu tiên là 140 thì định mức phân bổ trung bình sẽ là 1.5 tỷ. Nếu muốn biết tỉnh Lai Châu được hưởng bao nhiêu chỉ cần lấy số điểm nhân với định mức, tức là 20 x 5= 30 tỷ, tương tự: Cà Mau: 26 x 1.5= 39 tỷ; tỉnh Yên Bái do có phương án đầu tư được đánh giá tốt nên được cộng thêm 1 điểm và tổng số điểm là 21 tương ứng với mức phân bổ 31.5 tỷ,… Hà Nội là một thành phố lớn, có trình độ phát triển mọi mặt ở mức cao nhưng vẫn có những địa bàn khó khăn cần hỗ trợ đầu tư, do đó vẫn được hưởng một mức độ hỗ trợ tối thiểu từ ngân sách trung ương. Hơn nữa, vì mức thu ngân sách bình quân đầu người của Thủ đô lớn hơn mức thu bình quân của cả nước nên khi áp dụng tiêu chí, chỉ được xếp hệ số điểm tối thiểu và tương ứng với số vốn được phân bổ thấp hơn nhiều so với các địa phương khác (15 tỷ đồng). Năm tài chính 2008 Tên địa phương Tiêu chí 1 Tiêu chí 2 Tiêu chí 3 Cộng trừ hiệu quả Tổng điểm Định mức Ngân sách được phân bổ Lai Châu 10 4 6 - 20 1.5 30.0 Điện Biên 8 6 8 1 23 1.5 34.5 Lào Cai 10 6 6 22 1.5 33.0 Yên Bái 8 4 6 18 1.5 27.0 … - - - - Hà Nội 2 2 6 10 1.5 15.0 Bạc Liêu 6 8 6 20 1.5 30.0 Cà Mau 10 10 8 1 29 1.5 43.5 Tổng cộng 54 38 46 2 140 210.0 * Tên địa phương và số liệu chỉ có tính chất minh họa Sang năm 2008, do đánh giá sử dụng vốn đầu tư ở mức trung bình nên Yên Bái vừa bị hạ 2 điểm ở tiêu chí 3 lại không được cộng điểm hiệu quả đầu tư nên chỉ được phân bổ 27 tỷ đồng vốn từ ngân sách. Trái lại, Cà Mau được thăng hạng do đánh giá sử dụng vốn ngân sách phân bổ hợp lý và được cộng thêm 1 điểm nên số tiền được phân bổ cũng cao hơn (từ 39 tỷ năm 2007 lên 43.5 tỷ). Chính sự chênh lệch khá lớn về giá trị vốn phân bổ nên hy vọng các tỉnh thành sẽ phát huy tinh thần trách nhiệm trong lựa chọn, quản lý các hạng mục trong địa phương mình sao cho có hiệu quả và muốn làm được điều này tất yếu phải chú trọng sử dụng người tài và không ngừng nâng cao năng lực cán bộ. Mặt khác, chỉ số gia tăng ngân sách hoặc kết luận thanh tra kiểm tra trong ký là một yếu tố quan trọng giúp phát hiện những gian lận sai sót trong đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ngân sách. Không thể cho rằng một địa phương sử dụng hiệu quả vốn ngân sách khi một trong số các hạng mục đầu tư ở địa phương từ nguồn vốn này bị phát hiện thất thoát lãng phí hay số dư ngân sách trên địa bàn không gia tăng, mức tăng âm hoặc thấp hơn nhiều mức tăng bình quân cả nước. Như vậy chỉ với 3 tiêu chí đại diện thông qua hệ số thang bậc thứ tự từ cao xuống thấp phản ánh tương đối khái quát thực trạng và năng lực phát triển của địa phương cùng một vài tiêu chí phụ, chúng ta có thể hoàn tất công tác phân chia “cái bánh” ngân sách một cách công bằng, minh bạch cho dù theo năm hay cả một giai đoạn phát triển, Một cách tổng quát, những tiêu chí này hoàn toàn có thể áp dụng chung cho công tác phân bổ vốn ngân sách của các chương trình mục tiêu quốc gia (kể cả các chương trình mục tiêu có sử dụng vốn ODA) hay các Bộ ngành hữu quan làm công tác quản lý phân bổ ngân sách. Khi đó phạm vi áp dụng rộng hay hẹp tùy thuộc vào cấp quản lý nhà nước có thẩm quyền. Hoàn thiện môi trường pháp lý, nâng cao hiệu quả công tác giám sát sử dụng ngân sách nhà nước Môi trường pháp lý là yếu tố quan trọng tạo điều kiện để các giải pháp hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách được thực thi. Để hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách thì phải tiếp tục hoàn thiện môi trường pháp lý, sửa đổi, hoàn thiện một số điều khoản của hiến pháp, luật có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của các cơ quan liên quan đến việc quản lý ngân sách nói chung và ngân sách được phân bổ tới các địa phương nói riêng. Kết luận Phân bổ NSNN phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội,… của từng địa phương là một yêu cầu khách quan không chỉ với Việt Nam mà đối với tất cả các quốc gia trên thế giới. Nhiệm vụ của đề tài là nghiên cứu để hoàn thiện cả về mặt nhận thức lẫn lý luận cũng như tìm ra các giải pháp để quản lý và sử dụng ngân sách phân bổ tới địa phương. Chuyên đề đã nêu khái quát thực trạng phân bổ ngân sách của nước ta từ sau khi có luật ngân sách, những tác động tích cực, tiêu cực, những tồn tại cũng như những căn nguyên của những tồn tại đó. Đồng thời phân tích những bất cập của hệ thống chính sách chưa đồng bộ, mối quan hệ giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương trong lĩnh vực ngân sách chưa thúc đẩy tính chủ động, sáng tạo của địa phương và mang nặng tư duy tập trung bao cấp. Công tác phân bổ ngân sách còn lãng phí, dàn trải, thất thoát, chưa quan tâm đến hiệu quả. Những hạn chế đó đã ảnh hưởng đến công tác phân bổ ngân sách và sử dụng ngân sách được phân bổ của các địa phương. Đồng thời chuyên đề cũng chỉ ra một số kinh nghiệm của một số nước trong công tác phân bổ ngân sách của họ để so sánh với Việt Nam Trên cơ sở nhân thức lý luận, bài học kinh nghiệm… tôi xin đề ra một số giải pháp hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách đã thành công ở các quốc gia phát triển cũng như đang phát triển tôi nhận thấy nó phù hợp với các điều kiện kinh tế xã hội va có thể áp dụng ở Việt Nam. Mặc dù đã có nhiều nỗ lực cố gắng song đề tài vẫn còn nhiều hạn chế thiếu sót, rất mong nhận được sự góp ý để chuyên đề có chất lượng cao hơn. Danh mục tài liệu tham khảo Giáo trình “ Kinh tế phát triển”, nhà xuất bản trường Đại Học Kinh tế quốc dân Hà Nội. Giáo trình tài chính tiền tệ, học viện Tài chính. Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi năm 2002. Tạp chí nghiên cứu kinh tế Quyết định số 210/2006 của thủ tướng chính phủ về việc ban hành các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2007 – 2010. Giáo trình “ Tài chính công”, học viện Tài chính, nhà xuất bản Tài chính “Quản lý ngân sách nhà nước”_ PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng, nhà xuất bản Thống kê Các quy định mới về chế độ quản lý sử dụng ngân sách, tài sản nhà nước, Nhà xuất bản Tài chính Hướng dẫn quản lý sử dụng nguồn kinh phí ngân sách Nhà nước_ Bộ tài chính, nhà xuất bản Tài chính Lê Văn Ái (1992), Ngân sách nhà nước, nhà xuất bản Thống kê, Hà Nội Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Đánh giá chi tiêu công năm 2004 Tài chính địa phương, nhà xuất bản Tài chính Sổ tay kế hoạch năm 2007 Quyết toán chi ngân sách nhà nước, chi NSTW và chi NSĐP theo cơ cấu chi năm 2004 Quyết toán chi ngân sách nhà nước, chi NSTW và chi NSĐP theo cơ cấu chi năm 2005 Quyết toán chi ngân sách nhà nước, chi NSTW và chi NSĐP theo cơ cấu chi năm 2006 Quyết toán thu cân đối ngân sách nhà nước theo lĩnh vực năm 2004 Quyết toán thu cân đối ngân sách nhà nước theo lĩnh vực năm 2005 Quyết toán thu cân đối ngân sách nhà nước theo lĩnh vực năm 2007 Dự toán ngân sách nhà nước năm 2009 Tạp chí dự báo kinh tế Tạp chí nghiên cứu kinh tế số 21, năm 2008 Một số trang web: MỤC LỤC ._.