Hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam ( Lấy ví dụ tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Nam Định)

uyên NSNN qua KBNN của nước ta nói chung và tỉnh Nam Định nói riêng đã có những chuyển biến tích cực; cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN đã từng bước được cụ thể theo hướng hiệu quả, ngày một chặt chẽ và đúng mục đích hơn cả về quy mô và chất lượng. Kết quả của thực hiện cơ chế KSC đã góp phần quan trọng trong việc sử dụng NSNN ngày càng hiệu quả hơn. Mặc dù vậy, quá trình thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN vẫn còn những tồn tại, hạn chế, bất cập như: Sử dụng NSNN vẫn còn tình trạng loại kém hiệu quả, lãng phí, thất thoát, dễ phát sinh tiêu cực. Công tác KSC còn phân ra nhiều lĩnh vực với nhiều hình thức khác nhau; nhiều khoản chi kiểm soát chưa có đủ cơ sở để KBNN kiểm soát đến khâu cuối cùng và chưa có cơ chế quy trách nhiệm trong thực hiện một số nghiệp vụ chi cụ thể; chưa có cơ chế tổng thể và thống nhất để kiểm soát giá mua sắm một số hàng hóa dịch vụ một cách chặt chẽ và có hiệu quả nhất. Cán bộ làm nhiệm vụ chi ngân sách tại các đơn vị sử dụng NSNN còn có tình trạng chưa am hiểu đầy đủ về quản lý NSNN và chưa được đào tạo đồng đều. Việc phân công nhiệm vụ KSC trong hệ thống KBNN còn bất cập, chưa tạo điều kiện tốt nhất cho khách hàng. Việc thực hiện chế độ công khai minh bạch trong chi tiêu ngân sách của những đơn vị sử dụng ngân sách còn hạn chế. Do vậy, thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN còn bộc lộ những hạn chế và tồn tại, ảnh hưởng đến chất lượng sử dụng ngân sách, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý và cải cách thủ tục hành chính trong xu thế đẩy mạnh mở cửa và hội nhập quốc tế. Mặt khác lý luận về cơ chế KSC NSNN nói chung và KSC thường xuyên NSNN qua KBNN nói riêng trong nền kinh tế thị trường chưa được nghiên cứu đầy đủ để áp dụng. Xuất phát từ những lý do trên tác giả lựa chọn đề tài: Hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam ( Lấy ví dụ tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Nam Định). 2. Tình hình nghiên cứu đề tài. Việc nghiên cứu hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là vấn đề có tính cấp thiết đối với chi NSNN nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, nhưng hầu hết đều nghiên cứu từ giác độ tài chính, con rất ít đề tài nghiên cứu sâu về lĩnh vực KSC thường xuyên NSNN qua KBNN dưới góc độ kinh tế chính trị học. Do đó, tác giả lựa chọn, nghiên cứu đề tài dưới góc độ kinh tế chính trị học là rất thiết thực, đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn KSC thường xuyên NSNN qua KBNN, nhất là khi chúng ta đang có sự chuyển biến mạnh về cơ chế, chính sách quản lý kinh tế để hội nhập kinh tế quốc tế. Nghiên cứu dưới giác độ kinh tế chính trị sẽ góp phần cùng các công trình khác, nghiên cứu từ giác độ tài chính để có cách nhìn tổng thể, toàn diện hơn về vấn đề này. 3. Đối tượng, mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài. Đối tượng nghiên cứu là cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Mục tiêu nghiên cứu là làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn để hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua Kho bạc Nhà nước Việt Nam. Nhiệm vụ nghiên cứu là làm rõ những vấn đề lý luận chung cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Đặc biệt dưới góc độ kinh tế chính trị; phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Nam Định; đề xuất quan điểm, giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN ở Việt Nam và tỉnh Nam Định. 4. Phạm vi nghiên cứu. Phần lý luận sẽ nghiên cứu tổng quát về cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam trong tiến trình hình thành cơ chế KSC thường xuyên NSNN. Phần thực trạng cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN sẽ lấy số liệu và thực tế công tác KSC trên địa bàn tỉnh Nam Định giới hạn trong khoảng thời gian từ năm 2004 đến năm 2007, trên cơ sở đó sẽ đề xuất ra các quan điểm, giải pháp và kiến nghị để hoàn thiện. 5. Phương pháp nghiên cứu. Luận văn sử dụng các phương pháp luận cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng trong học thuyết của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, lý luận về kinh tế chính trị, bên cạnh việc sử dụng các phương pháp khác như: thống kê, khảo sát, đối chiếu, phân tính, so sánh, biểu đồ, tổng hợp … 6. Đóng góp của luận văn. Làm rõ thêm về cơ sở lý luận và thực tiễn về hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN, trong quá trình xây dựng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Đánh giá sát thực trạng cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN tại Nam Định. Đề xuất quan điểm, giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN ở Việt Nam và tỉnh Nam Định, từ đó sử dụng NSNN có hiệu quả hơn, nâng cao trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách góp phần thúc đẩy sự phát triển KT-XH và tăng cường hội nhập quốc tế. 7. Kết cấu luận văn. Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, luận văn được kết cấu gồm 3 chương là: Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam. Chương 2. Thực trạng cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Nam Định. Chương 3. Quan điểm, giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam và tỉnh Nam Định. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN VIỆT NAM 1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN , VAI TRÒ CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN VÀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN 1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước. Lịch sử nhân loại đã cho thấy, khi xuất hiện Nhà nước thì Nhà nước đó phải có nguồn lực để bảo vệ chính thể nhà nước và đảm bảo cho các mặt hoạt động phát triển của mình. Một trong những nguồn lực quan trọng nhất là NSNN. Do đó khi xuất hiện Nhà nước tất yếu phải có NSNN. NSNN phục vụ cho giai cấp thống trị. Nó là công cụ để giai cấp thống trị bảo vệ nhà nước, đảm bảo hoạt động bộ máy nhà nước, đồng thời là công cụ để hoàn thiện quản lý nhà nước của mình. Ở Việt Nam, qua các giai đoạn lịch sử phát triển hàng ngàn năm của dân tộc, NSNN Việt Nam cũng hình thành và là nhân tố không thể thiếu của các chế độ xã hội trước đây. Từ ngày thành lập Đảng Cộng sản Việt Nam và thành lập Nước đến nay. Đảng và Nhà nước ta luôn đặc biệt quan tâm đến NSNN, coi đó là nguồn lực vô cùng quan trọng thực hiện thắng lợi cách mạng giải phóng dân tộc trước đây đồng thời bảo vệ Đảng, bảo vệ chế độ và phát triển đất nước trong giai đoạn hiện nay và mai sau. Khái niệm NSNN: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. 1.1.2. Chi thường xuyên NSNN. Chi thường xuyên NSNN bao gồm: Chi đảm bảo kinh phí cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác; quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của các cơ quan nhà nước; hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam; các đoàn thể; trợ giá theo chính sách của Nhà nước; cho các chương trình mục tiêu quốc gia; trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội và các khoản chi thường xuyên khác. 1.1.3. Vai trò của chi thường xuyên ngân sách nhà nước. Chi thường xuyên NSNN giữ vai trò chủ đạo, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia cũng như của các địa phương. Đảm bảo cơ sở ổn định và phát triển KT - XH trên các lĩnh vực: giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác; quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của các cơ quan nhà nước; hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam; các đoàn thể; trợ giá theo chính sách của Nhà nước; cho các chương trình mục tiêu quốc gia; trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội và các khoản chi thường xuyên khác, các chính sách xã hội quan trọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại... 1.1.4. KBNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN. Kho bạc Nhà nước và chức năng của Kho bạc Nhà nước. KBNN là tổ chức thuộc BTC, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao theo quy định của pháp luật; thực hiện việc huy động vốn cho NSNN, cho đầu tư phát triển qua hình thức phát hành công trái, trái phiếu theo quy định của pháp luật. Yêu cầu thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN phải đáp ứng được các yêu cầu sau đây: - Cơ chế KSC thường xuyên NSNN phải làm cho sử dụng NSNN có hiệu quả cao cao nhất, để phát triển KT-XH. Tập trung quỹ NSNN chi cho các chương trình, mục tiêu quốc gia. Vì vậy, cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN phải quy định rõ điều kiện và trình tự cấp phát và thanh toán theo hướng: khi cấp phát kinh phí, cơ quan KBNN phải căn cứ dự toán NSNN năm đã được duyệt và khả năng ngân sách từng quý, đồng thời xem xét bố trí mức chi hàng quý cho từng đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện. Về phương thức thanh toán, phải bảo đảm mọi khoản chi của NSNN được chi trả trực tiếp cho các đơn vị, đối tượng sử dụng NSNN trên cơ sở dự toán được duyệt. Trong quá trình sử dụng NSNN phải được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi, phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước quy định. - Cơ chế KSC thường xuyên NSNN là một quy trình phức tạp, bao gồm nhiều khâu, nhiều giai đoạn (lập dự toán ngân sách, phân bổ và thông báo kinh phí, cấp phát thanh toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách, kế toán và quyết toán NSNN), đồng thời nó có liên quan đến tất cả các Bộ, ngành, địa phương. Vì vậy, KSC thường xuyên NSNN cần phải được tiến hành thận trọng. Sau mỗi bước cần tiến hành đánh giá, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình, thủ tục KSC cho phù hợp với tình hình thực tế. Có như vậy cơ chế KSC thường xuyên NSNN mới có tác dụng bảo đảm tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính. Mặt khác, cơ chế KSC cần phải tôn trọng những thực tế khách quan, không nên quá máy móc, khắt khe, gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng NSNN. - Tổ chức bộ máy KSC phải gọn nhẹ theo hướng cải cách hành chính, thu gọn các đầu mối quản lý, đơn giản hoá quy trình và thủ tục hành chính; đồng thời cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, quản lý tài chính nhà nước, đặc biệt là thủ trưởng đơn vị trực tiếp sử dụng NSNN trong quá trình lập dự toán, cấp phát và sử dụng kinh phí, thông tin, báo cáo và quyết toán chi NSNN để tránh sự trùng lặp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Mặt khác, tạo điều kiện để thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình KSC thường xuyên NSNN. - Cơ chế KSC thường xuyên NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với quy trình quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành ngân sách đến khâu quyết toán NSNN. Đồng thời, phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác như chính sách thuế, phí và lệ phí, chính sách khuyến khích đầu tư, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi … Nội dung KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi của NSNN. Nội dung KSC thường xuyên NSNN của KBNN bao gồm: - Tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi thường xuyên NSNN; - Tính hợp pháp về con dấu và chữ ký của thủ trưởng và kế toán đơn vị sử dụng ngân sách; - Các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm: + Đã có trong dự toán chi thường xuyên NSNN hàng năm được giao. Dự toán chi NSNN của các đơn vị phải phản ảnh đầy đủ các khoản chi theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền ban hành. Đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, trong dự toán phải ghi rõ các nguồn thu của đơn vị được sử dụng và phần hỗ trợ của NSNN; các khoản chi phải theo nhóm mục của lục NSNN. Cơ quan tài chính cùng cấp có trách nhiệm kiểm tra kết quả lập và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị. Nêú có sự sai lệch so với nội dung dự toán được cấp có thẩm quyền giao thì yêu cầu đơn vị điều chỉnh lại. + Dự toán chi phải theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức. Định mức tiêu chuẩn chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành là căn cứ quan trọng để lập dự toán chi NSNN hàng năm và là căn cứ để KBNN KSC khi cấp phát thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách. Những khoản chi chưa có tiêu chuẩn định mức được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, KBNN căn cứ vào dự toán được cơ quan cấp trên trực tiếp của đơn vị sử dụng ngân sách phê duyệt làm căn cứ để kiểm soát. + Các khoản chi phải được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chuẩn chi. Trong quản lý và điều hành ngân sách, chuẩn chi là sự cho phép, đồng ý chi. Thẩm quyền chuẩn chi phải là người đứng đầu cơ quan, đơn vị, đồng thời là chủ tài khoản, đã được cơ quan nhà nuớc có thẩm quyền phê duyệt. Chủ tài khoản phải đăng ký chữ ký mẫu và con dấu của cơ quan, đơn vị tại KBNN nơi giao dịch. + Các khoản chi phải có đủ hồ sơ, chứng từ hợp lệ. Mỗi khoản chi đều phải lập theo mẫu chứng từ quy định và được cấp có thẩm quyền duyệt. KBNN có trách nhiệm kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ trước khi cấp phát, thanh toán kinh phí NSNN cho đơn vị sử dụng. Hiện có 4 loại chi với 4 loại hồ sơ chứng từ đơn vị phải hoàn thiện gửi KBNN làm căn cứ KSC. Bốn loại chi thường xuyên NSNN: * Chi thanh toán cho có nhân như lương, phụ cấp lương, học bổng…; * Chi chuyên môn nghiệp vu; * Chi mua sắm, sửa chữa; * Các khoản chi khác. - Trong quá trình KSC thường xuyên NSNN qua KBNN thực hiện một số yên cầu: + Trường hợp sử dụng vốn, kinh phí NSNN để đầu tư sửa chữa, mua sắm trang thiết bị phương tiện, làm việc và một số nội dung chi khác phải qua các hình thức đấu thầu, chọn thầu phù hợp hoặc thẩm định giá theo quy định của chế độ; + Các khoản chi có tính chất thường xuyên được chia đều cho 12 tháng trong năm để chi, các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thường xuyên khác phải thực hiện theo dự toán năm; + Trong quá trình thực hiện KSC thường xuyên NSNN, nếu phát hiện thấy các vi phạm chính sách, chế độ quản lý tài chính, KBNN có quyền từ chối thanh toán. 1.2. CƠ CHẾ KSC VÀ SỰ CẦN THIẾT HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN. 1.2.1. Nội dung cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. 1.2.1.1. Khái niệm cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Khái niệm cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN: Là phương thức tổ chức, sắp xếp bộ máy kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại hệ thống KBNN cho các đối tượng sử dụng NSNN. KBNN thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN. Trên cơ sở các mối quan hệ giữa hệ thống pháp luật, chế độ chính sách của nhà nước và các chế tài quy định cụ thể những thực thể liên quan đến thực hiện công tác KSC thường xuyên NSNN tại KBNN. Thông qua các mối quan hệ tác động qua lại đó và sự vận động của cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN, NSNN sử dụng ngày càng có hiệu quả hơn, phục vụ ngày càng tốt hơn cho phát triển kinh tế xã hội. 1.2.1.2. Nội dung, hình thức thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Nguyên tắc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN. Theo Luật Ngân sách nhà nước quy định tất cả các khoản chi thường xuyên NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát trong quá trình cấp phát, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được phân bổ, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Tổ chức bộ máy KSC thường xuyên NSNN tại cơ quan KBNN. Tại KBNN trực tiếp giao dịch phục vụ các đơn vị sử dụng NSNN hai phòng (đối với KBNN tỉnh, thành phố), bộ phận ( đối với KBNN quận, huyện, thị xã) chuyên môn trực tiếp thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN: (1) phòng, bộ phận Kế hoạch, KSC thường xuyên các dự án, chương trình mục tiêu; (2) phòng, bộ phận Kế toán, KSC thường xuyên các loại kinh phí còn. Công tác KSC thực hiện căn cứ vào hồ sơ chứng từ của đơn vị sử dụng ngân sách gửi KBNN theo một quy trình chặt chẽ, từ kế toán viên, cán bộ kế hoạch đến Trưởng phòng Kế toán, Trưởng phòng Kế hoạch, sau đó đến lãnh đạo KBNN quyết định chi thường xuyên NSNN. Trách nhiệm của đơn vị sử dụng NSNN, đối tượng được KBNN kiểm soát chi. Tất cả các đơn vị sử dụng NSNN và các tổ chức được NSNN hỗ trợ kinh phí thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN; chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan KBNN trong quá trình thực hiện dự toán chi thường xuyên NSNN theo đúng chế độ quy định. Thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN có trách nhiệm: Quyết định chi theo chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi trong phạm vị dự toán chi NSNN được cấp có thẩm quyền giao; Quản lý, sử dụng NSNN theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN, đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả. Trình tự thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN: - Cơ quan giao dự toán NSNN: Căn cứ vào khả năng ngân sách hàng năm được Quốc hội, HĐND các cấp quyết định dự toán chi tiêu trong đó có chi thường xuyên NSNN cho các ngành, các địa phương. BTC đối với ngân sách trung ương, UBND các cấp đối với ngân sách địa phương ra quyết định giao dự toán cho các cấp, các ngành. Sau đó các cấp, các ngành giao dự toán cho các đơn vị sử dụng NSNN. - Đơn vị sử dụng kinh phí chi thường xuyên NSNN: + Khi có dự toán năm được giao, các đơn vị sử dụng NSNN gửi KBNN nơi giao dịch, đây là nguồn kinh phí năm đơn vị đơn vị được sử dụng. + Khi có dự toán ( kinh phí ), hàng tháng các đơn vị sử dụng ngân sách đến KBNN nơi giao dịch làm thủ tục rút kinh phí để chi tiêu. Tùy theo từng nhóm mục và mục chi, đơn vị phải hoàn thành đầy đủ các hồ sơ, chứng từ theo chế độ quy định. Đồng thời việc rút kinh phí phải theo đúng chế độ chi tiêu của cấp có thẩm quyền quyết định. - KBNN nơi thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN: + KBNN căn cứ vào dự toán ( kinh phí ) được giao; căn cứ vào chế độ tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; căn cứ vào quyết định chi của thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN; căn cứ vào hồ sơ chứng từ thanh toán của từng loại chi đảm bảo đúng mục chi. Khi có đủ các điều kiện chi KBNN kiểm tra kiểm soát đúng sẽ tiến hành thanh toán cho đơn vị, nếu sai yêu cầu đơn vị phải hoàn thiện hoặc KBNN sẽ từ chối thanh toán. + KBNN có quyền từ chối thanh toán các khoản chi không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Hình thức thực hiện KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Các nội dung trên đây là cơ chế chung nhất về KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Nhưng trong chi thường xuyên NSNN hiện nay có bẩy hình thức chi tương ứng với bẩy loại văn bản, chế độ KSC khác nhau. Cụ thể như sau: Một là: KSC thường xuyên NSNN: Bao gồm chi sự nghiệp kinh tế; chi chương trình mục tiêu; chi kinh phí ủy quyền và các khoản chi khác của NSNN ( các đơn vị không thực hiện khoán). Hai là: KSC các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước ( theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP của Chính phủ). Ba là: KSC các đơn vị tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập ( theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ). Bốn là: KSC ngân sách Đảng Cộng sản Việt Nam. Năm là: KSC ngân sách khối an ninh, quốc phòng. Sáu là: KSC thường xuyên ngân sách xã, phường, thị trấn. Bẩy là: KSC một số đơn vị thực hiện khoán chi đặc thù theo từng giai đoạn như ngành KBNN, Thuế, Hải quan, Dự trữ quốc gia … Như vậy, tất cả các khoản chi thường xuyên NSNN đều có chế độ quy định cụ thể để các đơn vị sử dụng NSNN chi tiêu và KBNN kiểm soát chi. Tuy vậy từ thực tế bẩy hình thức KSC thường xuyên NSNN trên đây chúng ta thấy rằng: Các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN đã có cơ chế để kiểm tra, kiểm soát, đảm bảo mọi khoản chi tiêu của NSNN đều được kiểm soát chặt chẽ theo quy định. Nhưng ta thấy những hình thức kiểm soát trên là nhiều dạng, nên ta thể nghiên cứu hợp nhất một số hình thức KSC thường xuyên NSNN sao cho càng thống nhất gộp lại các hình thức KSC càng thuận tiện hơn trong khâu kiểm soát. 1.2.2. Những nhân tố tác động đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Một là: Trình độ phát triển kinh tế, xã hội. Trình độ phát triển kinh tế, xã hội có ảnh hưởng lớn đến nguồn thu ngân sách nhà nước. Qui mô nguồn thu sẽ quyết định đến nguồn để chi NSNN. Mà có nguồn chi thì sẽ tính tới cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Chúng ta đều biết rằng nguồn thu chủ yếu của NSNN chúng ta hiện nay là từ thuế và khai thác nguồn tài nguyên quốc gia, đó là từ các cơ sơ sản xuất, kinh doanh và dịch vụ... trình độ phát triển kinh tế, xã hội càng cao thì các nguồn thu cho NSNN càng lớn, đồng thời cũng khai thác tốt hơn các nguồn tài nguyên thiên nhiên, đất đai thuận lợi cho việc khai thác nguồn thu. Mặt khác, khi cơ sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật đồng bộ và tốt hơn nên sẽ thu hút được các nhà đầu tư vào đầu tư sản xuất kinh doanh, góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế, tăng thu cho ngân sách. Vì thế, tùy vào từng đặc điểm cụ thể về trình độ phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ là một trong những yếu tố quyết định để có cơ sở từng bước hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Hai là: Sự ổn định chính trị của đất nươc. Chúng ta biết, yếu tố quan trọng và cơ bản cho sự phát triển của đất nước là phải có sự ổn định về chính trị, an ninh quốc gia. Có ổn định về chính trị thì kế hoạch phát triển kinh tế xã hội mới đạt được và các nhà đầu tư từ mọi nơi trong và ngoài nước đưa vốn và kỹ thuật, công nghệ vào nước ta để kinh doanh và làm ăn lâu dài. Như thế chúng ta mới phát triển được kinh tế, từ đó mới có nguồn thu cho NSNN yến tố quyết định đến chi thường xuyên NSNN. Ba là: Hệ thống luật pháp và chế độ, chính sách về chi thường xuyên NSNN. Khi Luật ngân sách nhà nước được ban hành, thì cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN mới được hình thành và đi vào cuộc sống. Sau khi Luật Ngân sách nhà nước ra đời thì một loạt chế độ chính sách về quản lý và KSC thường xuyên NSNN qua KBNN được ban hành, đó là nghị định của Chính phủ, các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính và các Bộ, ngành chức năng, các văn bản của KBNN. Đây là hệ thống chế độ, chính sách làm cơ sở cho KBNN thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN. KBNN không thể thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN được nếu như không có hệ thống hệ thống luật pháp và chế độ, chính sách về chi thường xuyên NSNN. Tuy vậy, hệ thống luật pháp và chế độ, chính sách về chi thường xuyên NSNN của chúng ta hiện nay ban hành đã khá đầy đủ, đồng bộ và tương đối sát với thực tiễn cuộc sống. Nhưng do chi thường xuyên NSNN đa dạng, phức tạp và rộng khắp, đồng thời chịu tác động của nhiều yếu tố khách quan và chủ quan khác nhau, nên nhiều khi ban hành còn thiếu cơ sở thực tế để thực hiện, có tình trạng chưa đồng bộ. Do vậy hoàn thiện hệ thống luật pháp và chế độ, chính sách về chi thường xuyên NSNN luôn là nhân tố trực tiếp ảnh hưởng đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Bốn là: Năng lực quản lý điều hành của các cấp chính quyền và các cấp quản lý NSNN. Theo Luật Ngân sách nhà nước hiện nay, Quốc hội quyết nghị dự toán ngân sách trung ương và trợ cấp cho ngân sách địa phương. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố quyết nghị dự toán ngân sách cấp mình và trợ cấp cho ngân sách cấp dưới. Tương tự như vậy đối với ngân sách quận, huyện, thị xã ...Bộ Tài chính căn cứ vào quyết nghị của Quốc hội ra quyết định giao dự toán chi NSNN cho các bộ, ban, ngành ở trung ương và trợ cấp ngân sách cho các địa phương. Tại tỉnh, thành phố, UBND tỉnh, thành phố căn cứ vào quyết nghị chủ HĐND tỉnh ra quyết định giao dự toán chi thường xuyên ngân sách cho các sở, ban, ngành và trợ cấp cho ngân sách quận, huyện, thành phố, tương tự như vậy với ngân sách quận, huyện, thành phố ... Nhận được quyết định giao dự toán các đơn vị dự toán cấp I phân bổ dự toán cho các đơn vị sử dụng NSNN. Như vậy các đơn vị sử dụng NSNN có quyết định giao dự toán của cơ quan chủ quản thì mới đến KBNN làm thủ tục kiểm soát chi và rút kinh phí. Do đó Năng lực quản lý điều hành của các cấp chính quyền và các cấp quản lý NSNN sẽ có ảnh hưởng rất lớn đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Năm là: Các nhân tố khách quan khác. Có nhiều nhân tố khách quan ảnh hưởng đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN: - Như các cơ quan đề ra cơ chế, chính sách quản lý và phát triển kinh tế xã hội: chính sách chế độ tiền lương của cán bộ công chức, chính sách nâng cao chất lượng giáo dục, nâng cao chất lượng khám chữa bệnh ... - Như các đơn vị sử dụng kinh phí chi thường xuyên ngân sách nhà nước, việc các đơn vị có tự giác chấp hành chế độ chi tiêu thường xuyên NSNN hay không cũng là một nhân tố rất quan trọng đối với KBNN trong quá trình thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN. 1.2.3. Sự cần thiết hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. 1.2.3.1. Quá trình hình thành cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam. Sự hình thành hệ thống KBNN Việt Nam: Trước yêu cầu đổi mới của đất nước trong đó có yêu cầu cấp thiết của công cuộc đổi mới cơ chế quản lý và điều hành NSNN. Hội đồng Bộ trưởng ( nay là Chính phủ ) đã ký Quyết định số 07/HĐBT ngày 4 tháng 01 năm 1990, thành lập hệ thống KBNN trực thuộc BTC trên cơ sở chuyển giao nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN từ Ngân hàng Nhà nước về BTC. Từ ngày 01 tháng 4 năm 1990, hệ thống KBNN chính thức đi vào hoạt động và đã trở thành ngày truyền thống của ngành KBNN Việt Nam. Sự hình thành cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam. Cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN được hình thành: - Thời kỳ trước tháng 4 năm 1990: Như phần trình bày sự hình thành của hệ thống KBNN, trước ngày 01 tháng 4 năm 1990, NSNN được quản lý tại hệ thống Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Thời kỳ này hầu như chưa thực hiện KSC NSNN, mà chủ yếu là làm công tác kế toán NSNN, thực hiện thu, chi NSNN theo yêu cầu của ngành tài chính, đơn vị sử dụng NSNN thực hiện việc chi tiêu. - Thời kỳ tháng 4 năm 1990 đến năm 1996: Hệ thống KBNN được thành lập lại và đi vào hoạt động từ ngày 01 tháng 4 năm 1990. Thời kỳ từ 01 tháng 4 năm 1990 đến hết năm 1996, là thời kỳ hình thành và xây dựng hệ thống KBNN. Chức năng và nhiệm vụ chủ yếu của hệ thống KBNN là: Trực tiếp quản lý quỹ NSNN; tổ chức quản lý các nguồn vốn tài chính nhà nước; tổ chức theo dõi và quản lý các khoản tịch thu và tạm giữ chờ xử lý; tổ chức huy động và quản lý các nguồn vốn Nhà nước vay dân và trả nợ dân; tổ chức công tác kế toán KBNN và NSNN. Đây là thời kỳ đất nước đang tiếp tục công cuộc đổi mới và có các bước chuyển tích cực trên tất cả các lĩnh vực kinh tế - xã hội. Chi NSNN lúc này đóng vai trò quyết định thông qua việc bố trí cơ cấu các khoản chi trong tổng số chi NSNN. Nhưng cơ chế chi ngân sách thời kỳ này cơ quan tài chính và KBNN thiếu cơ sở pháp lý cần thiết để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Cơ quan tài chính ra lệnh cấp phát , KBNN thực hiện xuất quỹ theo lệnh của cơ quan tài chính, đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện việc chi tiêu. Do vậy, thực chất việc cấp phát vốn NSNN qua KBNN là xuất quỹ NSNN. - Thời kỳ từ năm 1997 đến nay: Kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa IX đã thông qua Luật NSNN. Kể từ năm 1945, lần đầu tiên Việt Nam có một bộ luật để điều chỉnh các mối quan hệ trong lĩnh vực NSNN. Luật này quy định về việc phân cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán NSNN; phân định trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, địa phương trong việc quản lý và điều hành NSNN. Trong lĩnh vực quản lý chi NSNN, Luật NSNN quy định rõ ràng về các điều kiện để một khoản chi NSNN được thực hiện cũng như quy trình cấp phát kinh phí NSNN qua cơ quan Tài chính và KBNN. Để phù hợp với thực tiễn Luật NSNN năm 1996 đã 2 lần được sửa đổi, sửa lần thứ nhất năm 1998, lần thứ hai năm 2002. Điều 56 Luật NSNN sửa đổi năm 2002 quy định " căn cứ vào dự toán NSNN được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi KBNN. KBNN kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 5 của Luật này theo phương thức thanh toán trực tiếp. Bộ trưởng BTC hướng dẫn cụ thể phương thức thanh toán này phù hợp với điều kiện thực tế". Mục 2 Điều 58 của Luật NSNN sửa đổi năm 2002 quy định " Thủ trưởng cơ quan KBNN có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đủ các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 5 của Luật này và chịu trách nhiệm về quyết định của mình" Từ năm 1997 đến nay đã có nhiều hình thức KSC thường xuyên NSNN được thực hiện: như KSC thường xuyên NSNN ( các đơn vị không thực hiện khoán ); KSC các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước; KSC các đơn vị tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. KSC ngân sách Đảng; KSC ngân sách an ninh, quốc phòng; KSC thường xuyên ngân sách xã, phường, thị trấn; KSC một số đơn vị thực hiện khoán chi đặc thù theo từng giai đoạn như ngành KBNN, Thuế, Hải quan, Dự trữ quốc gia …sẽ nghiên cứu cụ thể tại phần tiếp theo. Như vậy, cù._.ng với sự hình thành của hệ thống KBNN Việt Nam trong các thời kỳ trước đây và thời kỳ đổi mới của đất nước hiện nay, đã từng bước hình thành và hoàn thiện cơ chế KSC chi thường xuyên NSNN qua KBNN. Lần đầu tiên trong tiến trình phát triển của đất nước, cơ chế KSC thường xuyên NSNN đã được thực hiện bằng bộ Luật. Đây là cuộc cách mạng trong quản lý chi tiêu NSNN, nguồn đóng góp của nhân dân để xây dựng và phát triển đất nước. 1.2.3.2. Vai trò của KBNN trong thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN. KSC thường xuyên NSNN là trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến việc quản lý và sử dụng NSNN, trong đó hệ thống KBNN giữ vai trò đặc biệt quan trọng, trực tiếp kiểm soát và chịu trách nhiệm về kết quả kiểm soát của mình. Luật NSNN đã quy định mọi khoản chi của NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ điều kiện quy định, đồng thời theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách và các tổ chức được NSNN hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán và sử dụng kinh phí. Như vậy, KBNN là “ trạm gác và kiểm soát cuối cùng”, được nhà nước giao nhiệm vụ KSC trước khi đồng vốn của nhà nước ra khỏi quỹ NSNN. Thực hiện nhiệm vụ nói trên, KBNN chủ động bố trí vốn để chi trả đầy đủ kịp thời cho các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách theo theo yêu cầu rút dự toán ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách trên cơ sở dự toán ngân sách đã được duyệt, đồng thời thông báo và phân phối dự toán ngân sách cho cơ quan, đơn vị. Để thực hiên việc cấp phát, thanh toán kinh phí một cách kịp thời, KBNN còn thường xuyên cải tiến quy trình cấp phát, thanh toán như thực hiện hình thức thanh toán điện tử trong hệ thống, cải tiến chế độ kế toán, ứng dụng tin học vào quản lý các nghiệp vụ…Từng bước thực hiện cấp phát, thanh toán trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người cung cấp hàng hoá dịch vụ theo tính chất của từng khoản chi NSNN. Trên cơ sở đó, KBNN thực hiện kiểm tra và hạch toán các khoản chi NSNN theo đúng chương, loại, khoản, mục, tiểu mục của mục lục NSNN; đồng thời cung cấp đầy đủ và chính xác các thông tin cần thiết, phục vụ công tác chỉ đạo và điều hành của cơ quan tài chính và chính quyền các cấp. Ngoài ra, KBNN còn phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính trong việc bố trí, sắp xếp các nhu cầu chi tiêu, bảo đảm thu chi NSNN luôn được cân đối, việc điều hành quỹ NSNN được thuận lợi. Khi nhận được lệnh trả tiền của cơ quan tài chính hay đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách cấp, nhiệm vụ của KBNN là trả tiền ngay cho đơn vị được hưởng. Tuy nhiên, KBNN không chỉ có nhiệm vụ xuất nhập công quỹ, mà còn có trách nhiệm quản lý quỹ NSNN. Với nhiệm vụ này, KBNN chịu trách nhiệm về tính hợp pháp, hợp lệ của việc xuất tiền. Vì vậy, KBNN phải kiểm tra việc sử dụng kinh phí NSNN cấp cho các đơn vị, tổ chức kinh tế, bảo đảm đúng mục đích, đúng chế độ định mức chi tiêu của Nhà nước. Công việc kiểm tra đó được KBNN thực hiện thông qua việc xem xét các hồ sơ, tài liệu chi NSNN trên các phương diện như dự toán ngân sách được duyệt, thẩm quyền chuẩn chi; chế độ, tiêu chuẩn định mức chi của nhà nước. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện thấy cơ quan, đơn vị, tổ chức kinh tế sử dụng kinh phí được NSNN cấp không đúng mục đích, không đúng chế độ, chính sách của nhà nước, KBNN từ chối cấp phát thanh toán và phải chịu trách nhiệm về sự từ chối của mình. Như vậy, trong quá trình quản lý và điều hành NSNN, KBNN không thụ động thực hiện theo các lệnh của cơ quan tài chính, hoặc đơn vị sử dụng ngân sách một cách đơn thuần. KBNN hoạt động có tính độc lập tương đối, theo cơ chế tác động trở lại đối với các cơ quan, đơn vị này. Thông qua đó, KBNN có thể bảo đảm tính chặt chẽ trong quá trình sử dụng công quỹ nhà nước, đặc biệt trong khâu mua sắm, xây dựng, sữa chữa…Chính vì vậy, không những đã hạn chế được tình trạng lãng phí, thất thoát, tiêu cực, mà còn bảo đảm cho việc sử dụng kinh phí NSNN đúng mục đích, hợp pháp, tiết kiệm, có hiệu quả. Đồng thời tham gia kiểm soát chặt chẽ việc sử dụng tiền mặt trong thanh toán, góp phần chống tiêu cực, đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính. Thông qua việc cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN, KBNN còn tiến hành tổng hợp, phân tích, đánh giá tình hình chi NSNN qua KBNN theo từng địa bàn, từng cấp ngân sách và từng khoản chi chủ yếu, rút ra những nhận xét, đánh giá về những kết quả đã được, những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân. Từ đó, cùng với các cơ quan hữu quan phối hợp nghiên cứu nhằm cải tiến và hoàn thiện cơ chế cấp phát, thanh toán và KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. 1.2.3.3. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là do yêu cầu của quá trình đổi mới kinh tế. KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là quá trình các cơ quan chức năng của KBNN thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN theo các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn. Đối với nước ta hiện nay, cần thiết phải hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN lại càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi những lí do sau đây: - Do yêu cầu của công cuộc đổi mới: trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và đổi mới cơ chế quản lý NSNN nói riêng, đòi hỏi mọi khoản chi của NSNN phải bảo đảm tiết kiệm và có hiệu quả. Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN có hạn, nó là nguồn lực của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động do nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, của các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chể lạm phát. Đồng thời, góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, theo Luật NSNN quy định, hệ thống KBNN chịu trách nhiệm kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước giao, góp phần giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính. - Do hạn chế của bản thân cơ chế quản lý chi thường xuyên NSNN: cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán chi thường xuyên NSNN tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc. Vì vậy, nó không thể bao quát hết được tất cả những hiện tượng nẩy sinh trong quá trình thực hiện chi thường xuyên NSNN. Cũng chính từ đó, cơ quan tài chính và KBNN thiếu cơ sở pháp lý cụ thể cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi NSNN. Như vậy, cấp phát chi thường xuyên NSNN đối với cơ quan tài chính chỉ mang tính chất phân bổ NSNN, còn đối với KBNN thực chất chỉ là xuất quỹ NSNN, chưa thực hiện được việc chi trả trực tiếp đến từng đơn vị sử dụng kinh phí, chưa phát huy hết vai trò kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Mặt khác, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động KT-XH, công tác chi NSNN cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn. Điều này cũng làm cho cơ chế KSC thường xuyên NSNN nhiều khi không theo kịp với sự biến động và phát triển của hoạt động chi NSNN, trong đó, một số nhân tố quan trọng như hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực. Mặt khác, công tác kế toán, có tình trạng chưa được thực hiện nghiêm túc, chặt chẽ đã tạo ra những kẽ hở trong cơ chế quản lý chi NSNN. Từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã tìm cách lợi dụng, khai thác những kẽ hở đó của cơ chế quản lý để tham ô, trục lợi, tư túi, gây lãng phí tài sản và công quỹ của nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi những cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của những đơn vị sử dụng kinh phí NSNN; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và KSC NSNN ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện. - Do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN: một thực tế khá phổ biến là các đơn vị sử dụng kinh phí được NSNN cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp, ít quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng và dự toán đã được duyệt. Các đơn vị này có tình trạng lập hồ sơ, chứng từ thanh toán cho đủ chế độ quy định: không có trong dự toán chi NSNN đã được phê duyệt, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu; thiếu các hồ sơ, chứng từ pháp lý có liên quan…Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần thiết phải có một tổ chức thứ ba có thẩm quyền, độc lập và khách quan, có kỹ năng nghề nghiệp, có vị trí pháp lý và uy tín cao để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và đưa ra ý kiến nhận xét, kết luận chính xác đối với khoản chi của đơn vị bảo đảm có trong dự toán được duyệt; đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn được duyệt; có đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo đúng quy định,…, có giải pháp chấn chỉnh và xử lý kịp thời các gian lận, sai sót, ngăn chặn các sai phạm và lãng phí có thể xảy ra trong việc sử dụng NSNN của các cơ quan, đơn vị, bảo đảm mọi khoản chi của NSNN được tiết kiệm và có hiệu quả. - Do tính đặc thù của các khoản chi NSNN: các khoản chi của NSNN đều mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. Tính chất cấp phát trực tiếp không hoàn lại của các khoản chi NSNN là một ưu thế cực kỳ to lớn đối với các đơn vị sử dụng NSNN. Trách nhiệm của họ là phải chứng minh được việc sử dụng các khoản kinh phí bằng các kết quả công việc cụ thể đã được nhà nước giao. Tuy nhiên, việc dùng những chỉ tiêu định tính và định lượng để đánh giá và đo lường kết quả công việc trong nhiều trường hợp là thiếu chính xác và gặp không ít khó khăn. Vì vậy, cần phải có một cơ quan chức năng có thẩm quyền để thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi của NSNN, bảo đảm tương xứng giữa khoản tiền nhà nước đã chi ra với kết quả công việc mà các đơn vị sử dụng NSNN thực hiện. - Do yêu cầu mở cửa và hội nhập với nền tài chính khu vực và thế giới: theo kinh nghiệm quản lý NSNN của các nước và khuyến nghị của các tổ chức tài chính quốc tế, việc kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN chỉ thực hiện có hiệu quả trong điều kiện thực hiện cơ chế chi trả trực tiếp từ cơ quan quản lý quỹ NSNN đến từng đối tượng sử dụng ngân sách, kiên quyết không chuyển kinh phí của NSNN qua các cơ quan quản lý trung gian. Có như vậy mới có thể bảo đảm đề cao kỷ cương, kỷ luật quản lý tài chính nhà nước, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí của NSNN. - Cơ quan KBNN được giao nhiệm vụ tập trung và phản ảnh đầy đủ, kịp thời các các khoản thu NSNN, tổ chức thực hiện việc thu nộp vào quỹ NSNN do các tổ chức và cá nhân nộp tại hệ thống KBNN theo quy định. Thực hiện hạch toán số thu NSNN cho các cấp ngân sách theo quy định của Luật NSNN và của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Thực hiện chi NSNN, kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi từ NSNN theo quy định của pháp luật. Với nhiệm vụ đó, với các điều kiện quản lý NSNN, nên KBNN được giao kiểm soát chi thường xuyên NSNN là phù hợp với thực tế khách quan. 1.3. KINH NGHIỆM THỰC HIỆN CƠ CHẾ KSC NSNN QUA KBNN CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI. 1.3.1. Kinh nghiệm của Cộng hoà Pháp. Kế toán Kho bạc Nhà nước sẽ thực hiện xuất quỹ theo lệnh chuẩn chi (quyết định chi ) sau khi thực hiện một loạt các kiểm tra sau: - Kiểm tra tư cách người chuẩn chi (có đúng là người chuẩn chi ra lệnh phải thanh toán) - Kiểm tra tính mục đích của khoản chi (xem xét khoản chi có đúng dự toán được giao hay không). - Kinh phí dành cho các khoản chi còn hay không? - Kiểm tra tính hợp thức: Các công việc hoặc dịch vụ đã hoàn thành hay chưa (Biên bản nghiệm thu, hoá đơn chứng từ). Việc kiểm tra này trừ trường hợp đơn vị sử dụng ngân sách được tạm ứng. - Kiểm tra tính chính xác của số liệu về mặt số học - Kiểm tra xem khoản chi đã được chấp thuận của Kiểm soát viên tài chính hay chưa? (chỉ kiểm tra trong trường hợp các khoản chi theo Luật định cần có sự chấp thuận của Kiểm soát viên tài chính ). - Kiểm tra các hồ sơ chứng từ liên quan đến khoản chi - Kiểm tra số tiền chi ra có đúng đối tượng thụ hưởng cuối cùng? Nguyên tắc kiểm tra là: kiểm tra toàn bộ lệnh chi mà chuẩn chi đã đưa cho kế toán; kiểm tra trước khi thanh toán (tiền kiểm) và kiểm tra theo 8 nội dung đã nêu ở mục này. Hiện nay cơ chế KSC đang có những thay đổi theo hướng nâng cao hiệu quả kiểm soát chi với những nội dung cụ thể là: những khoản chi lớn và rủi ro thì phải tăng cường kiểm tra; giảm bớt sự trùng lắp trong kiểm tra của người chuẩn chi và kế toán; tăng cường trách nhiệm của đơn vị chi tiêu; rút ngắn thời gian tiến hành thanh toán, quy định rõ trách nhiệm của chuẩn chi và của kế toán Kho bạc. Để thực hiện mục tiêu đó thì phải kiểm soát theo ngưỡng chi trên cơ sở phân tích rủi ro các khoản chi, việc kiểm tra sẽ căn cứ vào các tiêu thức là: phạm vi, thời điểm và cường độ kiểm tra. Về phạm vi thì có thể kiểm tra toàn bộ các lệnh chi tiền hoặc có thể kiểm tra chọn mẫu Về thời điểm thì có thể kiểm tra trước hoặc sau thanh toán Về cường độ kiểm tra thì có thể kiểm tra cả 8 điểm nêu trên hoặc chỉ kiểm tra một vài điểm. Để kiểm soát theo ngưỡng chi đạt hiệu quả thì phải phân tích được mức độ rủi ro của các khoản chi, việc phân tích này dựa vào bản chất khoản chi (ví dụ chi tiền điện, nước, thuê nhà thì ít rủi ro) và chất lượng của đơn vị chi tiêu đó… Thông thường, mức độ rủi ro xếp theo thứ tự từ cao xuống thấp có thể phân ra theo một số loại chi cụ thể như sau: Hợp đồng mua sắm công; hợp đồng mua sắm không cần thủ tục, chi trợ cấp; chi có định mức như chi học bổng, chi lương công chức và chi tiền hưu trí. Khi đã xác định mức độ rủi ro thì kế toán viên phải phân nhóm theo mức độ rủi ro để có cách kiểm soát phù hợp. Kiểm soát chi theo ngưỡng thì cần có các cơ chế pháp lý để kiểm soát, trong đó cần thiết phải xây dựng cơ chế kiểm soát và xây dựng quy trình chuẩn để đơn vị sử dụng ngân sách và người kiểm soát chi cùng thực hiện. Trong quy đình chuẩn kiểm soát chi cần nêu rõ một số điểm: - Các khoản chi có nhiều rủi ro hoặc lớn thì kiểm tra toàn bộ theo 8 điểm đã nêu trên - Các khoản khác thì kiểm tra mẫu hoặc kiểm tra sau - Nếu đơn vị sử dụng ngân sách có độ tin cậy thì Kho bạc có thể kiểm soát từ (2% -10%) trên tổng số món chi. - Việc theo dõi chất lượng của đơn vị sử dụng ngân sách có thể đánh giá được những sai sót của đơn vị thông qua công tác thống kê của Kho bạc về một số tiêu chí: hình thức kiểm tra; thời hạn thanh toán; tiền mặt sai sót; bản chất sai sót; khối lượng tiền chi tiêu Trong kiểm tra mẫu, nếu phát hiện số sai sót trên tổng món chi lớn hơn 2% thì quay lại kiểm tra toàn bộ; nếu số sai sót nằm trong kế hoạch kiểm tra thì trách nhiệm thuộc về kế toán kho bạc; nếu số sai sót không nằm trong kế hoạch kiểm tra thì trách nhiệm thuộc Toà kiểm toán. Để quy định được trách nhiệm giữa kế toán kho bạc và toà kiểm toán trong kiểm soát chi thì hàng năm quy trình KSC của Kho bạc phải được Toà kiểm toán phê duyệt về kế hoạch và mức độ kiểm soát các khoản chi. Công tác kiểm soát chi theo ngưỡng chi tại Pháp đã mang lại hiệu quả thiết thực về cơ chế quản lý chi và kiểm soát chi ngân sách nhà nước, cụ thể là: - Thời gian thanh toán các khoản chi giảm bình quân xuống 1/3 so với ban đầu, ( trước đây thời gian từ khi nhận đủ hồ sơ chứng từ đến thanh toán là 7 ngày, nay rút xuống còn 4 ngày). - Số tiền kiểm soát lớn nhưng không phải kiểm tra nhiều món chi (Kho bạc tỉnh chỉ kiểm tra 11% lệnh chi tiền nhưng có thể kiểm tra 50% giá trị tiền giao dịch). Một thay đổi lớn trong cơ chế kiểm soát chi so với trước đây là: khi kiểm soát thanh toán, Kho bạc không kiểm soát: Tính hiệu quả của khoản chi và tính hợp pháp của khoản chi, 2 vần đề này do người chuẩn chi chịu trách nhiệm. 1.3.2. Kinh nghiệm của Canada. Theo Hiến pháp của Canada, bộ máy quản lý Nhà nước được chia làm ba cấp : Chính phủ Liên bang, Chính phủ Bang và chính quyền tỉnh. Do vậy, NSNN được hình thành theo ba cấp tương ứng, mỗi cấp ngân sách được quyền có những khoản thu và có những nhiệm vụ chi riêng. Quản lý chi NSNN nói chung và kiểm soát chi NSNN nói riêng được dựa trên nguyên tắc phân định rõ ràng, rành mạch về trách nhiệm, quyền hạn cũng như nghĩa vụ và lợi ích giữa chính quyền các cấp, không những đảm bảo sự hoạt động bình thường, có hiệu quả của bộ máy hành chính Nhà nước mà còn đảm bảo được việc cung cấp các dịch vụ công cộng có chất lượng cao trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ Canada. - Các cơ quan của Chính phủ tham gia vào quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách Liên bang gồm : + Bộ Tài chính là đơn vị chủ trì lập kế hoạch thu - chi ngân sách. + Tổng cục Thuế là cơ quan ngang Bộ (thuộc Chính phủ) tổ chức việc thu thuế. + Kho bạc là cơ quan ngang bộ (thuộc Chính phủ) chịu trách nhiệm chấp hành và quyết toán ngân sách. Kho bạc Canada cũng là cơ quan quản lý, theo dõi hoạt động của tất cả các cơ quan khác của Chính phủ. + Tổng Kiểm toán Nhà nước là cơ quan trực thuộc Quốc hội (độc lập so với Chính phủ) tổ chức kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách và kiểm toán các chương trình chi tiêu công cộng của Chính phủ. - Quy trình lập ngân sách liên bang hàng năm: Quy trình lập kế hoạch ngân sách liên bang ở Canada hàng năm như sau (năm ngân sách bắt đầu từ 1/4, kết thúc vào 31/3 hàng năm) : + Trong tháng 6 Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tài chính họp đánh giá và dự báo tình hình ngân sách trong năm kế hoạch và các năm sau. + Từ tháng 6 đến tháng 9, các cơ quan chính phủ dự kiến chương trình, mục tiêu cụ thể của mình và dự kiến ngân sách cho các năm sau. + Từ tháng 10, Bộ trưởng Bộ Tài chính đưa ra kế hoạch ngân sách trong năm tới theo các chương trình mục tiêu của Chính phủ và đề xuất của các cơ quan thuộc Chính phủ. Bản kế hoạch ngân sách này chủ yếu tập trung vào các khoản chi ngân sách mới hoặc dự kiến thay đổi các khoản chi hiện hành. Bản kế hoạch ngân sách được công bố rộng rãi để lấy ý kiến trong nhân dân (từng người dân có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các tổ chức để góp ý kiến vào bản dự toán ngân sách do Bộ Tài chính đưa ra). + Đầu tháng 1 năm sau, căn cứ vào các ý kiến tham gia của các cơ quan Chính phủ và đại đa số quần chúng, Chính phủ sẽ xem xét và điều chỉnh kế hoạch ngân sách. + Tháng 2 năm sau, kế hoạch ngân sách chính thức được trình Quốc hội. Trước khi đưa ra biểu quyết tại Hạ Nghị viện, Uỷ ban Tài chính của Thượng Nghị viện tổ chức thẩm tra và soạn thảo báo cáo thẩm tra kế hoạch ngân sách do Chính phủ trình. Trong quá trình thẩm tra, Uỷ ban Tài chính của Thượng Nghị viện tiếp tục nhận hoặc trực tiếp nghe ý kiến của nhân dân đóng góp vào bản kế hoạch. Hạ Nghị viện sẽ nghe báo cáo thẩm tra của Uỷ ban Tài chính và biểu quyết thông qua kế hoạch ngân sách (theo nguyên tắc đa số) để bắt đầu thực hiện vào 1/4 hàng năm. - Chấp hành ngân sách Chính phủ Liên bang: sau khi được Quốc hội thông qua, Chính phủ Liên bang công bố chính thức kế hoạch thu - chi ngân sách vào cuối tháng 3 hàng năm. Kho bạc Canada là cơ quan chấp hành chi ngân sách. Quy trình cấp phát ngân sách được thực hiện trực tiếp qua Kho bạc và hệ thống ngân hàng thương mại. Trong quản lý chi ngân sách, Chính phủ Canada đã thay đổi quan điểm kiểm soát đầu vào bằng quan điểm kiểm soát theo đầu ra. Có nghĩa là thay vì việc kiểm soát chặt chẽ việc chi tiêu cụ thể của từng bộ (mang tính sự vụ) bằng việc giám sát hiệu quả của các chương trình hoặc khoản chi tiêu do bộ đó đảm nhiệm. 1.3.3. Kinh nghiệm của Singapore. Nguyên lý cơ bản của lập ngân sách theo kết quả đầu ra ở Singapore là đòi hỏi các nhà quản lý khu vực công có trách nhiệm hơn đối với công việc được giao, đồng thời tạo điều kiện cho họ có thêm quyền tự chủ trong quản lý để đạt được mục tiêu đã đặt ra. Với việc thực hiện lập kế hoạch ngân sách theo kết quả đầu ra, các Bộ, ngành sẽ được quản lý theo mô hình tự chủ tài chính. Các cơ quan thực hiện tự chủ tài chính là các cơ quan Nhà nước có kết quả đầu ra và mục tiêu hoạt động đã được xác định rõ, những cơ quan này được linh hoạt trong quản lý để có thể cung cấp dịch vụ một cách có hiệu quả hơn. Một cơ quan, đơn vị được xem là tự chủ về tài chính khi có đầy đủ 4 yếu tố cơ bản làm cơ sở cho việc lập NS theo kết quả đầu ra như sau: Xác định được trước mục tiêu công việc và sản phẩm đầu ra: Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị sẽ được làm rõ hơn vì hàng năm họ phải xác định trước đầu ra và đặt mục tiêu công việc trình lên Bộ trưởng để được phân bổ NS theo hình thức “bỏ phiếu” trước đây, ngân sách được phân bổ trên cơ sở điều chỉnh tăng dự toán theo một tỷ lệ nhất định so với dự toán thực hiện năm trước. Việc điều chỉnh này sẽ bù đắp cho sự gia tăng về chi phí đầu vào như tăng giá. Hệ thống phân bổ ngân sách trước đây ở Singapore chủ yếu dựa trên yếu tố đầu vào, gắn với các nội dung chi cụ thể. Các Bộ, ngành chỉ cần lập ngân sách theo số lượng đầu vào cần cho hoạt động của mình mà không liên kết giữa đầu vào và đầu ra. Hệ thống lập ngân sách theo kết quả đầu ra hiện nay đòi hỏi Chính phủ trở thành người mua dịch vụ thay mặt cho những người nộp thuế. Chính phủ xem các Bộ, ngành như là những người cung cấp dịch vụ và phân bổ ngân sách cho các Bộ, ngành theo mức độ công việc hoàn thành. Như vậy, các Bộ, ngành sẽ có trách nhiệm hơn với công việc của mình. Có cơ chế khuyến khích việc hoàn thành mục tiêu đề ra: Theo cơ chế điều hành ngân sách hiện hành, nguồn vốn ngân sách cấp nếu cuối năm không sử dụng hết thì phải hoàn trả ngân sách. Do đó, các Bộ, ngành có xu hướng cố gắng sử dụng hết nguồn ngân sách thừa trước khi kết thúc năm tài khoá. Để khuyến khích hoạt động có hiệu quả hơn, các cơ quan thực hiện đạt và vượt mục tiêu ban đầu đề ra sẽ được phép giữ lại phần ngân sách còn thừa. Áp dụng cơ chế quản lý linh hoạt: Thủ trưởng cơ quan, đơn vị sẽ được trao quyền chủ động và linh hoạt tối đa đối với các vấn đề có liên quan đến tổ chức, nhân sự và tài chính trong phạm vi ngân sách được duyệt Trong quá trình lập ngân sách theo kết quả đầu ra ở Singapore, việc xác định kế hoạch đầu ra là một công đoạn quan trọng nhất. Kế hoạch đầu ra là một công cụ tổng hợp đối với tất cả các cơ quan tự chủ, là cơ sở cho việc thực hiện lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Trước hết, kế hoạch đầu ra với vai trò là một công cụ giám sát, bao gồm một danh mục các mục tiêu hoạt động và đầu ra hoàn chỉnh trong đó cơ quan tự chủ sẽ có nhiệm vụ phải mang lại những kết quả tương xứng với nguồn lực được phân bổ. Việc tăng cường trách nhiệm này được thực hiện đồng thời với việc tăng cường quyền quản lý. Kế hoạch đầu ra cần được soạn thảo phù hợp với kế hoạch ngân sách hàng năm và trong chừng mực có thể, việc phân bổ ngân sách cần gắn liền với mức sản lượng đầu ra. Kế hoạch đầu ra cũng chính là một công cụ để đánh giá hoạt động của đơn vị nhằm khuyến khích đạt mục tiêu đã đặt ra. Ở Singapore, sử dụng 5 chỉ số để đánh giá kết quả hoạt động của một đơn vị, tự chủ tài chính áp dụng theo kết quả đầu ra: kết quả tài chính; số lượng sản phẩm đầu ra; chất lượng dịch vụ; hiệu quả hoạt động và kết quả hoạt động. 1.3.4. Một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt Nam. Một là, sự tuân thủ nghiêm ngặt quy trình, trình tự lập, thảo luận và phê duyệt dự toán NSNN từ cấp cơ sở đến khi phê chuẩn của cơ quan lập pháp. Quỹ thời gian dành cho công tác chuẩn bị ngân sách của các nước này là rất dài, thường là 12 tháng trước khi năm ngân sách có hiệu lực. Chính vì vậy mà dự toán ngân sách sau khi được phê chuẩn là một dự toán chi tiết đến từng mục thu và từng mục chi của từng bộ, ngành và tương đối phù hợp với nhu cầu chi thực tế của các đơn vị, do dự toán được tổng hợp từ dưới lên và trải qua một quá trình thảo luận rất kỹ ở cấp bộ, ngành cấp chính phủ và tại nghị viện. Hai là, công tác kiểm tra trước, trong và sau khi chi NSNN được thực hiện bởi một quy trình khép kín theo một cơ chế kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ trên cơ sở phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cá nhân và từng bộ phận tham gia vào quá trình chi ngân sách, đó là kiểm soát viên tài chính, chuẩn chi viên, kế toán, thanh tra tài chính, toà thẩm kế hoặc tổng kiểm toán Nhà nước. Vai trò, chức năng, nhiệm vụ của các bộ chi tiêu, Bộ Tài chính, Chính phủ và cơ quan lập pháp được phân định rõ ràng và thể chế hoá thành Luật. Ba là, trong quản lý chi, mở rộng phương thức quản lý theo đầu ra. Lấy kết quả đầu ra của các chương trình, khoản chi tiêu để đánh giá hiệu quả. Mô hình này có thể áp dụng đối với một số chương trình, khoản chi tiêu của Việt nam trong khi chưa thể ban hành hết các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu. Bốn là, phải tăng cường cải cách các thủ tục hành chính trong cơ chế kiểm soát chi NSNN đảm bảo đơn giản thủ tục, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho các đơn vị sử dụng ngân sách Năm là, giao nhiệm vụ quyết toán quỹ NSNN cho cơ quan kho bạc đảm nhận. Đồng thời, thành lập cơ qua kiểm tra kế toán để thực hiện kiểm tra toàn bộ quá trình chi của đơn vị, kế toán, kiểm soát của KBNN và thanh toán của ngân hàng. Chương 2 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN TỈNH NAM ĐỊNH 2.1. KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ THỰC HIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN NAM ĐỊNH. 2.1.1. Cơ sở pháp lý thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN được thực hiện theo hệ thống các văn bản pháp lý bao gồm: Luật Ngân sách nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996, sau đó đã qua 2 lần sửa đổi, lần thứ 2 vào năm 2002 có hiệu lực từ năm 2004. Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN sửa đổi năm 2002. Các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính trong đó quan trọng nhất là Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003, hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước. Thông tư số 79/2003/ TT-BTC ngày 13 tháng 8 năm 2003, hướng dẫn chế độ quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN. Nghị định số 111/2006/NĐ-CP ngày 29/09/2006 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu và các văn bản pháp quy của nhà nước hướng dẫn thực hiện đấu thầu mua sắm tài sản. Một hệ thống các văn bản quy định chế độ, tiêu chuẩn định mức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Các công văn hướng dẫn của KBNN. Hệ thống các văn bản pháp lý trên quy định cụ thể, chi tiết rõ ràng chủ thể thực hiện KSC thường xuyên NSNN là KBNN. Cơ quan tài chính tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền quyết định giao dự toán cho các đơn vị sử dụng NSNN. Đối tượng chịu sự kiểm soát của KBNN là tất cả các đơn vị sử dụng NSNN, thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN. 2.1.2. Chủ thể thực hiện KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Nam Định là hệ thống KBNN Nam Định. Hệ thống KBNN Nam Đinh thực hiện KSC thường xuyên NSNN. KBNN Nam Định bao gồm Văn phòng KBNN tỉnh và 10 KBNN các huyện, thành phố. Với tổng số 220 cán bộ. Văn phòng KBNN tỉnh có Ban giám đốc và 8 phòng chuyên môn nghiệp vụ. Hệ thống KBNN Nam Định từ Văn phòng KBNN tỉnh đến 10 KBNN các huyện, thành phố đều trực tiếp thực hiện KSC thường xuyên NSNN trên địa bàn của mình. Phân công nhiệm vụ KSC thường xuyên NSNN của các đơn vị trong hệ thống KBNN. Căn cứ chức năng nhiệm vụ của các phòng chuyên môn tại các đơn vị KBNN, KBNN giao nhiệm vụ KSC thường xuyên NSNN cho 2 bộ phận: Kế toán và Kế hoạch tổng hợp. Trong đó bộ phận Kế hoạch tổng hợp KSC thường xuyên NSNN thuộc nguồn vốn chương trình mục tiêu, bộ phận Kế toán kiểm soát tất cả các loại kinh phí thường xuyên còn lại. Sơ đồ 2.1. Mô hình KBNN Nam Định KHÁI QUÁT VỀ KBNN NAM ĐỊNH BAN GIÁM ĐỐC Phòng Tổ chức cán bộ Phòng Kho quỹ Phòng Hành chính Tài vụ quản trị Phòng Tin học Phòng Kế toán Phòng Kế hoạch tổng hợp Phòng Kiểm tra Kiểm soát Phòng Thanh toán vốn đầu tư 10 KBNN huyện, thành phố 2.1.3. Đối tượng chịu sự KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là những đơn vị sử dụng NSNN. Trên địa bàn tỉnh Nam Định có 1046 đơn vị sử dụng kinh phí chi thường xuyên NSNN, tất cả những đơn vị này khi rút kinh phí đều phải chịu sự kiểm soát của KBNN Nam Định. Mỗi đối tượng kiểm soát có chế độ kiểm soát riêng. Chi tiết các đối tượng như sau: Các đơn vị sử dụng ngân sách phân theo cấp ngân sách. Theo quy định của Luật NSNN, NSNN phân ra: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Trong ngân sách địa phương có ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã, phường, thị trấn, cụ thể: + Ngân sách trung ương: 80 đơn vị. + Ngân sách địa phương: 966 đơn vị: Ngân sách tỉnh: 209 đơn vị. Ngân sách huyện, thành phố: 528 đơn vị. Ngân sách xã, phường, thị trấn: 229 đơn vị. Các đơn vị sử dụng ngân sách phân theo tính chất nguồn kinh phí ngân sách. Phân theo tính chất nguồn kinh phí, theo quy định của BTC và KBNN có hai loại kinh phí thường xuyên không khoán và kinh phí khoán hay kinh phí tự chủ. Trong kinh phí khoán, kinh phí tự chủ phân ra làm ba loại: Kinh phí khoán theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP; kinh phí khoán theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP; kinh phí khoán một số đơn vị đặc thù, cụ thể như sau: + Đơn vị không khoán: 411 đơn vị. + Đơn vị khoán theo Nghị định 130: 160 đơn vị. + Đơn vị khoán theo Nghị định 43: 448 đơn vị. + Đơn vị khoán đặc thù ( Thuế, KBNN, Cục Dự trữ quốc gia) : 27 đơn vị. 2.1.4. Quy trình nghiệp vụ KBNN Nam Định thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN. 2.1.4.1. Hình thức chi trả, thanh toán. - Chi trả, thanh toán theo dự toán từ KBNN: Căn cứ vào nhu cầu chi quý đã đăng ký với KBNN và theo yêu cầu nhiệm vụ chi, thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN lập giấy rút dự toán NSNN kèm theo các ._. tế, Nxb Giáo dục. 30 Địa chí Nam Định - Tỉnh uỷ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh Nam Định – Nxb Chính trị quốc gia, 2003. 31 Đặng Văn Thanh (2005), Một số vấn đề về quản lý và điều hành NSNN, Nxb Chính trị quốc gia. 32 Đoàn Hồng Phong (2007), Hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách cấp xã nhằm phát triển kinh tế - xã hội nông thôn Việt Nam (Lấy ví dụ tỉnh Nam Định), Trường Đại học kinh tế quốc dân Hà Nội. 33 Học viện Tài chính (2005), Giáo trình quản lý tài chính công, Nxb Tài chính. 34 Kho bạc Nhà nước (2003), Công văn số 1187/KB-KHTH ngày 10/9/2003 hướng dẫn kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN 35 Kho bạc Nhà nước (2000), Cẩm nang kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước. Nhà xuất bản Tài chính. Hà Nội. 36 Kho bạc Nhà nước (2003), Công văn số 1189/KB/KBTH ngày 10 tháng 9 năm 2003 của KBNN về quản lý ngân sách xã qua KBNN. 37 Kho bạc Nhà nước(2003), Báo cáo khảo sát tại Cộng hòa Pháp của KBNN. 38 Kho bạc Nhà nước (2005), Kho bạc Nhà nước Việt Nam - quá trình xây dựng và phát triển, Nxb Tài chính. 39 Kho bạc Nhà nước (2005), Giáo trình bồi dưỡng nghiệp Kho bạc Nhà nước, Nxb Tài chính. 40 Kho bạc Nhà nước Nam Định (2004), Báo cáo Tổng hợp Quyết toán ngân sách nhà nước tỉnh Nam Định.. 41 Kho bạc Nhà nước Nam Định (2005), Báo cáo Tổng hợp Quyết toán ngân sách nhà nước tỉnh Nam Định.. 42 Kho bạc Nhà nước Nam Định (2006), Báo cáo Tổng hợp Quyết toán ngân sách nhà nước tỉnh Nam Định. 43 Kho bạc Nhà nước Nam Định (2007), Báo cáo Tổng hợp Quyết toán ngân sách nhà nước tỉnh Nam Định. 44 Niên giám thống kê tỉnh Nam Định năm 2007(2008) – NXB Thống kê. 45 Quốc hội (1996), Luật Ngân sách nhà nước năm 1996. 46 Quốc hội(2002), Luật Ngân sách nhà nước năm 2002. 47 Thủ tướng Chính phủ (2003), Quyết định số 235/2003/QĐ-TTg, ngày 13/11/2003 quy định chức định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính 48 Trường Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội, (2001), Giáo trình Quản lý nhà nước về kinh tế, Nxb Giáo dục. 49 Thạc sỹ Vũ Cương (2002), Kinh tế và tài chính công, Nxb Thống kê 50 Tiến sỹ Phạm Đình Thành (2005), vận dụng lập NSNN theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam, Nxb Tài chính 51 Viện nghiên cứu Tài chính (1996), Đổi mới chính sách và cơ chế quản lý tài chính phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Nxb Tài chính. MỤC LỤC Trang Danh mục các từ viết tắt Tóm tắt luận văn MỞ ĐẦU 1 Chương 1 - CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KS THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN VIỆT NAM. ..................... 5 1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC, CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN, VAI TRÒ CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN VÀ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN .................................................................................................................... 5 1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước. ............................................................... 5 1.1.2. Chi thường xuyên NSNN ......................................................................... 6 1.1.3. Vai trò của chi thường xuyên ngân sách nhà nước……………………… 6 1.1.4. KBNN và Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN .................... 7 1.2. CƠ CHẾ KSC VÀ SỰ CẦN THIẾT HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN ....…………………………………… 11 1.2.1. Nội dung cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN ………………. 11 1.2.1.1. Khái niệm cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN…………. 11 1.2.1.2. Nội dung, hình thức thực hiện KSC thường xuyên NSNN qua KBNN ………………………………………………………………………. 12 1.2.2. Những nhân tố tác động đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN......……………………………………………………………………… 15 1.2.3. Sự cần hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN...…… 18 1.2.3.1. Quá trình hình thành cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam …………………………………………………………………… 18 1.2.3.2. Vai trò của KBNN trong thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN. ……………………………………………………………………… 21 1.2.3.3. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là do yêu cầu của quá trình đổi mới kinh tế............................................................ 24 1.3. KINH NGHIỆM THỰC HIỆN KSC NSNN QUA KBNN CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI ............................................................................ 28 1.3.1.Kinh nghiệm của Cộng hoà Pháp ........................................................... 28 1.3.2. Kinh nghiệm của Canada ……………………………………………………. 31 1.3.3. Kinh nghiệm của Singapore …………………………………………… 33 1.3.4. Một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt Nam .................... 35 Chương 2: THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN TỈNH NAM ĐỊNH ……… ............................... 37 2.1. KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ THỰC HIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN NAM ĐỊNH......................................................... 37 2.1.1. Cơ sở pháp lý thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN ................................................................................................................ 37 2.1.2. Chủ thể thực hiện KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Nam Định là hệ thống KBNN Nam Định …………………………………………………… 38 2.1.3. Đối tượng chịu sự KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là những đơn vị sử dụng NSNN……………………………………………………………… 40 2.1.4. Quy trình nghiệp vụ KBNN Nam Định thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN…………………………………………………………………... 41 2.1.4.1. Hình thức chi trả, thanh toán ………………………………………. 41 2.1.4.2. Phương thức chi trả, thanh toán. ....................................................... 44 2.2. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN TỈNH NAM ĐỊNH........................................................................ 46 2.2.1. Một số đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tác động đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Nam Định ............................................. 47 2.2.2. Thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh Nam Định ……………………..……………………………………………………. 48 2.2.2.1. KSC thường xuyên ngân sách theo cấp ngân sách………………… 48 2.2.2.2. KSC xuyên ngân sách theo nhóm mục của lục ngân sách và theo nội dung chi…………………………………………………………………. 49 2.2.2.3. Cơ cấu chi xuyên NSNN được KSC qua KBNN…………………... 63 2.2.3. Kết quả KSC thường xuyên NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Nam Định ……………………..……………………………………………………. . 65 2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN TỈNH NAM ĐỊNH ……………………………. 66 2.3.1. Thành tựu……………………………………………………………….. 66 2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại ……………………………... 68 2.3.2.1. Những tồn tại……………………………………………………….. 68 2.3.2.2. Nguyên nhân của những tồn tại ……………………………………. 72 Chương 3 - QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN VIỆT NAM VÀ TỈNH NAM ĐỊNH 75 3.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN Ở VIỆT NAM………………………….…………………. 75 3.1.1 Mục tiêu tổng quát phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020; Định hướng phát triển ngành KBNN 2020 75 3.1.1.1. Mục tiêu tổng quát phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020…………………………………………. 75 3.1.1.2. Định hướng phát triển ngành KBNN đến năm 2020………………….. 76 3.1.2. Quan điểm hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam. ........................................................................................................... 78 3.1.2.1. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN phải dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội đến năm 2020................... 78 3.1.2.2. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN phải phù hợp với tiến trình đổi mới của đất nước và công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, công khai, minh bạch ……………………………………… 79 3.1.2.3. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN theo hướng hiệu quả và tiết kiệm ……………....................................................... 80 3.1.2.4. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN phải đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng và đúng chế độ theo hướng KBNN làm tổng kế toán quốc gia. Quản lý dự toán chi chặt chẽ và có hệ thống ...... 81 3.1.2.5. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN theo hướng quản lý chặt chẽ, kịp thời và rõ ràng tất cả các hợp đồng của đơn vị sử dụng NSNN với các nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ theo hướng thực hiện cam kết chi ............................................................................................. 83 3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN VIỆT NAM. .................. 83 3.2.1. Nhóm giải pháp về luật pháp và chính sách …………………………… 83 3.2.1.1. Xây dựng đồng bộ hệ thống các văn bản quy định cơ chế KSC thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước theo hướng thống nhất gọn lại hệ thống văn bản KSC ………………………………….. 84 3.2.1.2. Bổ sung, sửa đổi một số chế độ, chính sách của Nhà nước cho phù hợp với thực tiễn quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước …………. 86 3.2.1.3. Xây dựng và thực hiện cam kết chi đối với đơn vi sử dụng ngân sách nhà nước ………………………………………………………………. 88 3.2.1.4. Hoàn thiện các hình thức cấp phát ngân sách nhà nước theo hướng hạn chế tiến tới loại bỏ chi ngân sách bằng lệnh chi tiền …………………... 90 3.2.1.5. Có cơ chế đủ mạnh để thực hiện công khai hóa và minh bạch hóa chi tiêu của các đơn vị sử dụng NSNN ……………………….……………. 90 3.2.2. Nhóm giải pháp có liên quan đến quy trình và nghiệp vụ kiểm soát …... 91 3.2.2.1. Áp dụng quy trình cấp phát NSNN trực tiếp từ KBNN đến đối tượng sử dụng ngân sách …………………………………………………… 91 3.2.2.2. Áp dụng quy trình kiểm soát chi NSNN theo kết quả đầu ra ……… 91 3.2.2.3. Công khai hóa tại KBNN cơ chế quản lý, điều hành KSC thường xuyên NSNN qua KBNN…………………………………………………… 94 3.2.3. Nhóm giải pháp về bộ máy và đội ngũ cán bộ …………………………. 94 3.2.4. Nhóm giải pháp liên quan đến phân công đầu mối tại KBNN thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN thuộc hệ thống KBNN ……………………. 95 3.2.5. Nhóm giải pháp có liên quan đến vấn đề hiện đại hóa KBNN …………. 95 3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN TỈNH NAM ĐỊNH ……………….. 97 KẾT LUẬN........................................................................................................... 99 DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................... 101  MỞ ĐẦU Chi thường xuyên có vị trí, vai trò rất quan trọng đối với phát triển KT-XH đất nước. Những năm qua, KSC thường xuyên NSNN qua KBNN của nước ta đã có những chuyển biến tích cực; cơ chế KSC đã từng bước được cụ thể theo hướng hiệu quả, do vậy sử dụng NSNN ngày một chặt chẽ và hiệu quả hơn. Mặc dù vậy, thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN vẫn còn những tồn tại, hạn chế, bất cập như: Sử dụng NSNN còn tình trạng kém hiệu quả; còn nhiều hình thức KSC khác nhau; việc phân công nhiệm vụ KSC trong hệ thống KBNN còn bất cập; nhiều khoản chi kiểm soát chưa có đủ cơ sở kiểm soát đến khâu cuối cùng; việc công khai minh bạch trong chi tiêu ngân sách của những đơn vị sử dụng và cán bộ làm nhiệm vụ chi ngân sách còn hạn chế. Luận văn này tập trung hệ thống hóa những vấn đề lý luận về cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN; đánh gía thực trạng thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Nam Định, từ đó nêu quan điểm, giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Nội dung đề tài gồm 3 chương là: Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam. Chương 2. Thực trạng cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Nam Định. Chương 3. Quan điểm, giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam và tỉnh Nam Định. Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN VIỆT NAM Nội dung chương 1 trình bày những vấn đề lý luận về NSNN và KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Nội dung cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN: nêu khái niệm ngân sách nhà nước, nội dung chi thường xuyên NSNN; khái niện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN: Là phương thức tổ chức, sắp xếp bộ máy kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại hệ thống KBNN cho các đối tượng sử dụng NSNN. KBNN thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN phù hợp với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do nhà nước quy định theo những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh toán các khoản chi thường xuyên NSNN. Trên cơ sở các mối quan hệ giữa hệ thống pháp luật, chế độ chính sách của nhà nước và các chế tài quy định cụ thể những thực thể liên quan đến thực hiện công tác KSC thường xuyên NSNN tại KBNN. Thông qua các mối quan hệ tác động qua lại đó và sự vận động của cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN, NSNN sử dụng ngày càng có hiệu quả hơn, phục vụ ngày càng tốt hơn cho phát triển kinh tế xã hội. Xác định những nhân tố tác động đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN, từ đó nêu bật vai trò, yêu cầu và sự cần thiết KBNN thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN. Đồng thời từ thực tiễn kinh nghiệm thực hiện KSC NSNN qua KBNN của một số nước trên thế giới, như Cộng hòa Pháp, Canađa, Singgapore rút ra một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng vào Việt Nam. Chương 2 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN TỈNH NAM ĐỊNH Nội dung chương này nêu khuôn khổ pháp lý KBNN thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN; mô hình hệ thống KBNN Nam Định, đội ngũ cán bộ KBNN Nam Định là chủ thể thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN; xác định đối tượng chịu sự kiểm soát của KBNN là các đơn vị sử dụng NSNN trên địa bàn Nam Định. Chương này cũng tập trung đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Đồng thời đánh giá chung về thực hiện cơ chế, nêu những thành tựu, tồn tại và tìm nguyên nhân của những tồn tại. 2.1. KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ KBNN NAM ĐỊNH THỰC HIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN. 2.1.1. Cơ sở pháp lý thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Cơ sở pháp lý để KBNN thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là hệ thống văn bản pháp luật, đó là Luật NSNN, Luật Đấu thầu và các Nghị định của Chính phủ hướng dẫn, các thông tư của Bộ Tài chính và các bộ có liên quan, công văn hướng dẫn của KBNN … 2.1.2. Chủ thể thực hiện KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Nam Định là hệ thống KBNN Nam Định. KBNN Nam Định bao gồm Văn phòng KBNN tỉnh và 10 KBNN các huyện, thành phố. Với tổng số 220 cán bộ. Văn phòng KBNN tỉnh có Ban giám đốc và 8 phòng chuyên môn nghiệp vụ. Toàn bộ hệ thống KBNN Nam Định từ Văn phòng KBNN tỉnh đến 10 KBNN các huyện, thành phố đều trực tiếp thực hiện KSC thường xuyên NSNN trên địa bàn. Căn cứ chức năng nhiệm vụ các phòng chuyên môn các đơn vị KBNN, KBNN giao nhiệm vụ KSC thường xuyên NSNN cho 2 bộ phận: Kế toán và Kế hoạch tổng hợp. 2.1.3. Đối tượng chịu sự KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là những đơn vị sử dụng NSNN. Đối tượng chịu sự kiểm soát của KBNN là các đơn vị sử dụng NSNN, trên địa bàn Nam Định có 1046 đơn vị sử dụng chi thường xuyên NSNN. - Phân theo cấp ngân sách: + Ngân sách trung ương: 80 đơn vị. + Ngân sách địa phương: 966 đơn vị: Ngân sách tỉnh: 209 đơn vị; Ngân sách huyện, thành phố: 528 đơn vị; Ngân sách xã, phường, thị trấn: 229 đơn vị. - Phân theo tính chất nguồn kinh phí: + Đơn vị không khoán: 411 đơn vị. + Đơn vị khoán theo Nghị định 130: 160 đơn vị. + Đơn vị khoán theo Nghị định 43: 448 đơn vị. + Đơn vị khoán đặc thù ( Thuế, KBNN, Cục Dự trữ quốc gia) : 27 đơn vị. KBNN Nam Định với tư cách là chủ thể thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Nam Đinh, đã tổ chức bộ máy để thực hiện cơ chế . Khuôn khổ pháp lý cũng quy định cụ thể quy trình nghiệp vụ để thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN thể hiện ở các hình thức và phương thức chi trả, thanh toán. 2.2. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN TỈNH NAM ĐỊNH. 2.2.1. Một số đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tác động đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Nam Định: Nam Định là tỉnh ở trung tâm Nam đồng bằng châu thổ sông Hồng; phía đông giáp tỉnh Thái Bình, phía nam giáp biển, phía bắc giáp tỉnh Hà Nam và phía tây giáp tỉnh Ninh Bình. Tổng diện tích của Nam Định là 1649 km2, dân số là 1.965.425 người. Nam Định có 10 đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh (9 huyện, 1 thành phố) bao gồm 229 đơn vị cấp xã, phường, thị trấn. Thu nhập bình quan đầu người năm 2007 là 7.350.000 đ. Với 1046 đơn vị hưởng chi thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh Nam Định, KBNN Nam Định chủ thể thực hiện cơ chế KSC đã thực hiện KSC thường xuyên các khoản chi NSNN của các đơn vị sử dụng NSNN – đối tượng chịu sự kiểm soát của KBNN theo đúng chế độ quy định. 2..2.2. Thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh Nam Định . 2.2.2.1. KSC thường xuyên ngân sách theo cấp ngân sách. Tổng hợp toàn bộ số chi thường xuyên NSNN, KBNN Nam Định đã KSC theo cấp ngân sách số kinh phí như sau: Đơn vị : Triệu đồng Cấp NS Trong đó Tổng chi Ngân sách địa phương Năm NS TW Tổng số Trong đó NS tỉnh NS huyện NS xã 2004 1.102.418 110.210 992.208 355.132 443.901 193.175 2005 1.402.460 173.551 1.228.909 491.004 510.944 226.961 2006 1.654.278 229.261 1.425.017 533.005 638.030 253.982 2007 1.911.659 271.588 1.640.071 540.849 811.347 287.875 2.2.2.2. KSC xuyên ngân sách theo nhóm mục của lục ngân sách và theo nội dung chi. Đơn vị : Triệu đồng STT Nhóm Mục, mục Nội dung chi Năm 2004 Năm 2005 Năm 2006 Năm 2007 I Nhóm mục 1 Chi thanh toán cho cá nhân 560.293 739.627 991.770 1186.379 II Nhóm mục 2 Chi nghiệp vụ chuyên môn 257.337 298.608 390.733 435.039 III Nhóm mục 3 Chi mua sắm, sửa chữa 112.395 110.177 125.391 136.959 IV Nhóm mục IV Các khoản chi khác 172.393 254.048 146.384 153.282 Cộng 1.102.418 1.402.460 1.654.278 1911.659 KBNN Nam Định đã thực hiện KSC thường xuyên NSNN theo từng mục chi, mỗi mục chi có cơ chế và điều kiện cụ thể. Từ đó đã nêu cụ thể những thành tựu và tồn tại trong KSC thường xuyên NSNN. 2.2.2.3. Cơ cấu chi xuyên NSNN được KSC qua KBNN. Đơn vị : Triệu đồng Năm Năm 2004 Năm 2005 Năm 2006 Năm 2007 Nhóm mục Số tiền Tỷ trọng % Số tiền Tỷ trọng % Số tiền Tỷ trọng % Số tiền Tỷ trọng % Nhóm mục 1 560.293 50,8 739.627 52,7 991.770 59,9 1186.379 62,2 Nhóm mục 2 257.337 23,3 298.608 21,3 390.733 23,6 435.039 22,8 Nhóm mục 3 112.395 10,2 110.177 7,8 125.391 7,6 136.959 7,2 Nhóm mục 4 172.393 15,3 254.048 18,2 146.384 8,9 153.282 7,8 Tổng cộng 1102.418 100 1402.460 100 1654.664 100 1911.659 100 Qua cơ cấu chi thường xuyên NSNN đã phản ảnh đầu tư của ngân sách vào từng lĩnh vực của xã hội, thể hiện quan điểm, chính sach sử dụng ngân sách của Đảng và Nhà nước ta. 2.2.3. Kết quả KSC thường xuyên NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Nam Định . Kết quả tổng quát KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. KBNN Nam Định đã đào tạo, hướng dẫn và phân công đội ngũ cán bộ có đủ khả năng làm nhiệm vụ KSC thường xuyên NSNN qua KBNN trên toàn địa bàn tỉnh. Các đơn vị sử dụng NSNN đã nắm được Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn về KSC của KBNN. Kết quả cụ thể tất cả các khoản khi đã được kiểm soát qua các năm: Năm 2004: từ chối cấp phát 2 món với số tiền: 93.548.000 đồng yêu cầu bổ sung hoàn thiện hồ sơ, chứng từ 376 món chi ; Năm 2005: từ từ chối cấp phát 8 món với số tiền: 50.426.000 đồng yêu cầu bổ sung hoàn thiện hồ sơ, chứng từ 537 món chi; Năm 2006: từ chối cấp phát 6 món với số tiền: 107.080.000 đồng yêu cầu bổ sung hoàn thiện hồ sơ 433 món chi; Năm 2007: từ chối cấp phát 6 món với số tiền: 588.010.000 đồng yêu cầu bổ sung hoàn thiện hồ sơ, chứng từ 1.071 món chi . Kết quả KSC thường xuyên NSNN theo mục lục ngân sách, nội dung chi. Từ phân tích và tổng hợp số kinh phí KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Kho bạc Nam Định đã KSC theo đúng mục chi của mục lục NSNN, đảm bảo chi đúng chế độ quy định. 2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN Ở TỈNH NAM ĐỊNH 2.3.1. Thành tựu. Với kết quả kiêm soát chi đã phân tích trên, KBNN Nam Định đã có đóng góp quan trọng trong thực hiện Luật NSNN trên địa bàn tỉnh Nam Định. Các đơn vị sử dụng NSNN theo đúng dự toán được duyệt, chấp hành đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhà nước quy định KBNN Nam Định luôn tham mưu cho Cấp ủy đảng, chính quyền các cấp trong quá trình thực hiện dự toán ngân sách và chi tiêu ngân sách có hiệu quả. Đã quy định rõ ràng trách nhiệm của các cơ quan: Tài chính, KBNN, cơ quan chủ quản, đơn vị sử dụng ngân sách trong quản lý và trong KSC thường xuyên NSNN. 2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại. 2.3.2.1. Những tồn tại. Một là, về giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng NSNN một số ngành chưa kịp thời. Kế toán dự toán chưa đầy đủ, đồng bộ thống nhất. Hai là, còn nhiều hình thức KSC thường xuyên NSNN khác nhau. Ba là, việc phân công nhiệm vụ là thực hiện KSC thường xuyên NSNN của KBNN chưa tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị sử dụng NSNN. Bốn là, cơ chế KSC thường xuyên NSNN của KBNN hiện nay chủ yếu là kiểm soát trên hồ sơ chứng từ của đơn vị. Năm là, hiệu quả chi NSNN có nhiều khoản chi còn hạn chế. Sáu là, chi thanh toán cho cá nhân mà cụ thể là chi lương, phụ cấp lương cho cán bộ công chức trong hệ thống cơ quan công quyền nhà nước hiện nay, tỷ trọng chi trong chi thường xuyên NSNN lớn, luôn từ trên 50 % đến 62,2 %. Bẩy là, công tác khoán biên chế và kinh phí hoạt động hiện nay chưa thực sự là khoán cho một số đơn vị. Tám là, phương thức cấp phát bằng “lệnh chi tiền” thiếu căn cứ KSC. Chín là, đối với đơn vị sử dụng NSNN, tính minh bạch trong chi NSNN còn hạn chế. Mười là, chi thường xuyên NSNN, tỷ trọng thanh toán bằng tiền mặt qua KBNN còn khá cao. Mười một là, đơn vị sử dụng ngân sách khi ký hợp đồng với đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ KBNN chưa có chế tài quản lý và theo dõi. 2.3.2.2. Nguyên nhân của những tồn tại: - Hệ thống pháp luật hiện hành về NSNN chưa thực sự chặt chẽ và đồng bộ. Hiệu lực của thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN còn bộc lộ hạn chế. Chưa có chế tài thu lại cho NSNN các khoản chi sai chế độ mà chỉ dừng lại ở khâu từ chối cấp phát thanh toán. - Việc áp dụng hình thức cấp phát thanh toán chi thường xuyên NSNN hiện nay chưa nhất quán. - Do nhiều ngành, nhiều lĩnh vực chi thường xuyên ngân sách riêng, nên phân ra nhiều loại hình thức KSC khác nhau. - Các điều kiện để KBNN thực hiện kiểm tra, KSC NSNN chưa được đầy đủ và đồng bộ. - Cơ chế khoán kinh phí, khoán biên chế của chúng ta hiện nay còn có loại khoán nhưng chưa mạnh dạn giao khoán thực sự. - Đội ngũ cán bộ trực tiếp làm công tác KSC thường xuyên NSNN vẫn còn có những hạn chế nhất định. - Cơ chế tổng thể của nhà nước về thanh toán chưa đủ mạnh. Nên còn tình trạng thanh toán bằng tiền mặt từ NSNN với khối lượng lớn. - Cơ chế thực hiện công khai, dân chủ tại các đơn vị sử dụng NSNN đã có nhưng việc thực thi lại chỉ ở mức độ nhất định, chưa có chế tài đủ mạnh, bắt buộc phải thực hiện. Chương 3 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN VIỆT NAM VÀ TỈNH NAM ĐỊNH 3.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN Ở VIỆT NAM. 3.1.1. Mục tiêu tổng quát phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020; Định hướng phát triển ngành KBNN năm đến năm 2020. 3.1.2. Quan điểm hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam. 3.1.2.1. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN phải dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nước về công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Chiến lược phát triển kinh tế xã hội đến năm 2020. 3.1.2.2. Hoàn thiện cơ chế KSC NSNN qua KBNN phải phù hợp với tiến trình đổi mới của đất nước và công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia, công khai, minh bạch. Phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và quyền hạn giữa các cơ quan, các cấp ngân sách trong việc quản lý, điều hành ngân sách. Quy trình thủ tục KSC thường xuyên NSNN phải bảo đảm tính khoa học, đơn giản, rõ ràng, công khai và minh bạch, thuận lợi cho người kiểm soát. Tăng cường và mở rộng phạm vi và đối tượng áp dụng phương thức quản lý và KSC thường xuyên NSNN đối với các đơn vị thực hiện khoán. Tiến tới bỏ hình thức chi bằng lệnh chi tiền. 3.1.2.3. Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN theo hướng hiệu quả và tiết kiệm. Phải bảo đảm sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả tất cảcác khoản chi tiêu . Mọi khoản chi của NSNN đều phải được cấp phát trực tiếp từ KBNN cho các đối tượng thụ hưởng. 3.1.2.4. Hoàn thiện cơ chế KSC NSNN qua KBNN phải đảm bảo đúng mục đích, đúng đối tượng và đúng chế độ theo hướng KBNN làm tổng kế toán quốc gia. Quản lý dự toán chi chặt chẽ và có hệ thống. 3.1.2.5. Hoàn thiện cơ chế KSC theo hướng quản lý chặt chẽ, kịp thời và rõ ràng tất cả các hợp đồng của đơn vị sử dụng NSNN với các nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ theo hướng thực hiện cam kết chi. 3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP CƠ BẢN VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN VIỆT NAM. 3.2.1. Nhóm giải pháp về luật pháp và chính sách. 3.2.1.1. Xây dựng đồng bộ hệ thống các văn bản quy định cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN theo hướng thống nhất gọn lại hệ thống văn bản KSC. - Bổ sung, sửa đổi Luật NSNN nhằm bảo đảm tính khoa học, tiên tiến, hiện đại, phù hợp với xu thế hội nhập và thông lệ quốc tế. - Đề nghị thống nhất lại thành ba hình thức KSC thường xuyên NSNN như sau: Đơn vị không khoán, chi thường xuyên ngân sách đảng, chi ngân sách xã vào loại hình KSC không khoán; Tất cả các đơn vị khoán kinh phí từ NSNN xây dựng thống nhất một loại hình KSC và quản lý loại hình ngân sách khoán; Ngân sách quốc phòng và an ninh nên xây dựng thống nhất lại một loại hình KSC, loại hình này có tính chất chi đặc biệt. 3.2.1.2. Bổ sung, sửa đổi một số chế độ, chính sách của Nhà nước cho phù hợp với thực tiễn quản lý chi thường xuyên NSNN. Về quản lý, KSC thanh toán cá nhân, có chính sách tiền lương hợp lý từ sử dụng đội ngũ cán bộ công chức đảm bảo hiệu quả công việc cao hơn; Nâng cao dịch vụ của hệ thống ngân hàng ; Mở rộng cơ chế khoán hơn nữa. 3.2.1.3. Xây dựng và thực hiện cam kết chi đối với đơn vi sử dụng NSNN. Xây dựng hệ thống chế độ văn bản pháp lý quy định thực hiện cam kết chi 3.2.1.4. Hoàn thiện các hình thức cấp phát NSNN theo hướng hạn chế tiến tới loại bỏ chi ngân sách bằng lệnh chi tiền. 3.2.1.5. Có cơ chế đủ mạnh để thực hiện công khai hóa và minh bạch hóa chi tiêu của các đơn vị sử dụng NSNN. 3.2.2. Nhóm giải pháp có liên quan đến quy trình và nghiệp vụ kiểm soát. 3.2.2.1. Áp dụng quy trình cấp phát NSNN trực tiếp từ KBNN đến người thụ hưởng ngân sách . 3.2.2.2. Áp dụng quy trình KSC NSNN theo kết quả đầu ra. Đây là một phương thức cấp phát NSNN tiên tiến, mới được áp dụng ở một số nước, hoặc một số khoản chi đặc biệt. 3.2.2.3. Công khai hóa tại KBNN công tác quản lý, điều hành KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. 3.2.3. Nhóm giải pháp về bộ máy và đội ngũ cán bộ. Nâng cao chất lượng đội ngũ quản lý, điều hành, KSC thường xuyên NSNN đối với đơn vị sử dụng NSNN và cán bộ KSC của hệ thống KBNN. 3.2.4. Nhóm giải pháp liên quan đến phân công đầu mối tại KBNN thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN thuộc hệ thống KBNN. Nên thống nhất lại một đầu mối thực hiện KSC thường xuyên NSNN tại KBNN, đó là bộ phận kế toán KBNN chịu trách nhiệm KSC toàn bộ. 3.2.5. Nhóm giải pháp có liên quan đến vấn đề hiện đại hóa KBNN. - Đẩy nhanh tiến trình hiện đại hoá công nghệ KBNN: - Hiện đại hoá công nghệ thanh toán của KBNN: Cần xây dựng Luật thanh toán. 3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ CỤ THỂ NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KSC THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KBNN TỈNH NAM ĐỊNH. Việc giao, bổ sung dự toán cho các đơn vị kịp thời; áp dụng cơ chế khoán theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP cho Ngân sách xã; Sử dụng trang điện tử của KBNN và KBNN Nam Định hỗ trợ cán bộ làm công tác KSC thường xuyên NSNN KẾT LUẬN Hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam nói chung và tỉnh Nam Định nói riêng là rất cần thiết và quan trọng góp phần sử dụng hiệu quả, đúng mục đích NSNN. Đồng thời làm lành mạnh nền tài chính, nâng cao tính công khai, minh bạch, trong việc sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia nói chung và NSNN nói riêng, đáp ứng được yêu cầu cầu trong quá trình đổi mới chính sách tài chính - tiền tệ của nước ta khi hội nhập với nền kinh tế thế giới. Với kết cấu 3 chương, đề tài " Hoàn thiện cơ chế kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam ( Lấy ví dụ tại KBNN tỉnh Nam Định)" đã giải quyết được một cách cơ bản những yêu cầu đặt ra, thể hiện thông qua những nội dung chủ yếu sau đây: - Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý và KSC thường xuyên NSNN. - Trên cơ sở khảo sát, thống kê và tổng hợp, phân tích, đề tài đã đánh giá thực trạng về cơ chế cũng như kết quả tổ chức triển khai thực hiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Khẳng định kết quả KSC, đồng thời chỉ ra những tồn tại, hạn chế và tìm ra nguyên nhân của những tồn tại đó. - Nêu quan điểm, giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN Việt Nam và tỉnh Nam Định. Tác giả hy vọng bản luận văn này sẽ là cơ sở tham khảo để KBNN tiếp tục hoàn thiện cơ chế KSC thường xuyên NSNN trong thời gian tới. Mặc dù đã rất cố gắng trong nghiên cứu, tìm hiểu thực tế quản lý và KSC thường xuyên NSNN trên địa bàn tỉnh Nam Định. Song do thời gian và công tác chi thường xuyên NSNN rất phức tạp, phong phú và đa dạng nên những kết quả nghiên cứu không thể trách khỏi những thiếu sót và hạn chế. Tác giả rất mong nhận được nhiều ý kiến đóng góp bổ sung của các thày, cô giáo trong khoa Mác - Lênin, của các nhà khoa học, các đồng nghiệp và những ai quan tâm đến cơ chế KSC thường xuyên NSNN qua KBNN để có thể hoàn thiện hơn nữa đề tài nghiên cứu này. Cuối cùng, tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành đối với Thày giáo hướng dẫn GS - TS Nguyễn Văn Nam về những đóng góp quý báu của Thày trong quá trình nghiên cứu hoàn thành bản luận văn này ./. ._.