Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

....................... 09 1.1.1. Khái niệm về đầu tư ............................................................................ 09 1.1.2. Đầu tư kinh tế...................................................................................... 11 1.2. Đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước.................................................. 12 1.2.1. Khái niệm............................................................................................ 12 1.2.2. Phân loại vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước ...................................... 14 1.2.3. Mục đích của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ............................... 15 1.2.4. Vai trò của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ................................... 19 Chương 2: THỰC TRẠNG VỀ CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY TẠI VIỆT NAM 2.1. Khái quát tình hình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt Nam thời gian qua .................................................................................................................. 20 2.1.1. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư ............................................................ 20 2.1.2. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách ....................................... 23 2.2. Thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam......................................................................................................................... 27 2.2.1. Về phân cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng .................................. 29 2.2.2. Về công tác quy hoạch........................................................................ 30 2.2.3. Về quy trình quản lý dự án ................................................................. 32 2.2.4. Về giám sát thi công và chất lượng công trình ................................... 32 2.2.5. Về mục tiêu, hiệu quả của vốn đầu tư ................................................ 33 2.2.6. Vai trò, năng lực của chủ đầu tư ......................................................... 35 Chương 3: HOÀN THIỆN CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 3.1. Xây dựng quy trình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ............................ 38 3.2. Quy trình thanh toán vốn đầu tư.................................................................. 48 3.3. Khắc phục các rào cản trong việc thực hiện quyền hạn và trách nhiệm.. 51 3.4. Tăng cường độ sâu cho vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước....................... 53 Kết luận .................................................................................................................. 60 Tài liệu tham khảo................................................................................................. 61 Nguyễn Phú Đông Hà 1 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong kỳ họp Quốc hội vào cuối năm 2004, việc sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước kém hiệu quả là vấn đề bức xúc của cử tri trong cả nước. Vấn đề này không mới nhưng nó tồn tại như một ung nhọt lâu ngày, khó chữa, liên tục leo thang khi những bằng chứng hiển nhiên của sự lãng phí trong đầu tư ngân sách hiện ra nhãn tiền. Công trình hầm chui Văn Thánh, dự án các nhà máy mía đường, nhà máy lọc dầu Dung Quất, và nhiều công trình khác nữa là những ví dụ điển hình. Có rất nhiều nguyên nhân của việc kém hiệu quả trong đầu tư vốn ngân sách nhà nước, nhưng nguyên nhân được xem là cơ bản đó là cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách còn thiếu chặt chẽ, chưa đủ tầm để kiểm soát luồng vốn đầu tư của ngân sách nhà nước. Những kỳ họp quy mô, những cuộc họp nội bộ được tổ chức nhằm mục đích đưa ra giải pháp. Nhưng có đến nay, vẫn chưa có sự thay đổi đáng kể nào, trong khi luồng vốn đầu tư từ ngân sách vẫn cứ tiếp tục chảy ồ ạt, và tất nhiên, đi kèm với nó là sự gia tăng mức độ lãng phí trong sử dụng vốn ngân sách nhà nước, lãng phí công sức của toàn dân, xói mòn lòng tin của dân… Trong bối cảnh đó, việc “Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam” là vô cùng cấp thiết. 2. Mục đích của đề tài Đề tài “Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam”, như tên gọi của nó, ra đời với mục đích đưa ra đề xuất đối với cơ chế hiện hành về quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà hiện nay tại Việt Nam. 3. Nhiệm vụ của đề tài Với mục đích trên, đề tài phải hoàn thành nhiệm vụ khó khăn là đề xuất một quy trình mới, cách nghĩ mới trong việc quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, qua Nguyễn Phú Đông Hà 2 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam đó, hiệu quả của đồng vốn ngân sách, nhờ áp dụng quy trình mới, có thể sẽ được cải thiện hơn. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước, được giới hạn trong phạm vi các văn bản pháp quy còn hiệu lực tính đến tháng 09 năm 2005. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài được phát triển dựa trên nền tảng lý thuyết Kinh tế học công cộng, Tài chính công, lý thuyết Đầu tư và các kiến thức trong suốt quá trình học ở bậc Cao học của Tác giả dưới sự hướng dẫn tận tình của các giảng viên, đặc biệt là PGS-TS Nguyễn Ngọc Hùng. Dựa trên nền tảng lý luận nêu trên, đề tài tiến hành nghiên cứu theo các phương pháp: - Tư duy logic, tư duy trừu tượng. - Tổng hợp dữ kiện, thống kê và phân tích số liệu. - Mô hình hoá, sơ đồ hoá. - Biến đổi, chứng minh toán học. - Một số phương pháp khác (so sánh, mô tả, v.v…). 6. Bố cục của Luận văn Gồm 3 chương. Chương đầu tiên (Chương 1) nêu tổng quan về đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, trong đó đề tài đưa ra khái niệm về đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, sau đó là phần nhấn mạnh về mục đích của đầu tư vốn ngân sách nhà nước; phần kết thúc chương giúp làm rõ về vai trò của đầu tư vốn ngân sách nhà nước. Chương kế tiếp (Chương 2), với mục đích nêu lên thực trạng về cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam, đã đưa ra những vấn đề tồn tại của Nguyễn Phú Đông Hà 3 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam cơ chế hiện hành dưới nhiều góc độ khác nhau. Trước đó, trong phần đầu của chương này, là phần khái quát tình hình đầu tư vốn ngân sách nhà nước qua lăng kính số liệu vĩ mô. Chương cuối cùng (Chương 3) khép lại nhiệm vụ của đề tài: Đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt Nam hiện nay. Trong đó, các mô hình về quản lý đầu tư, quy trình thầu, quy trình thanh toán vốn đầu tư được đề xuất theo một triết lý mới. Đề tài được kết thúc bằng những đề xuất đưa đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước xuống các tầng sâu kinh tế nhằm mục tiêu hướng đến hiệu ứng lan toả, truyền dẫn trong toàn bộ nền kinh tế. Tất nhiên, ở mức độ là một luận văn Thạc sĩ kinh tế, những đề xuất của đề tài cần phải được bàn bạc, góp ý thêm để có thể vận dụng vào thực tiễn. Vì thế, sẽ rất có ý nghĩa nếu đề tài nhận được sự đóng góp ý kiến của quý Thầy, quý bạn hữu, quý đồng nghiệp và những người có quan tâm. Nhân đây, tác giả đề tài xin gửi đến thầy Nguyễn Ngọc Hùng – PGS.TS - lời cảm ơn chân thành nhất vì những hỗ trợ của Thầy về tất cả mọi mặt để đề tài này có thể hoàn thành một cách tốt đẹp. Vô cùng trân trọng! Tp.HCM, tháng 09 năm 2005. Tác giả đề tài. Nguyễn Phú Đông Hà 4 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Chương 1: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Đầu tư kinh tế 1.1.1. Khái niệm về đầu tư Đầu tư – theo định nghĩa trong Từ điển Tiếng Việt của Trung tâm Khoa học xã hộI và nhân văn quốc gia – là “việc bỏ nhân lực, vật lực, tài lực, các nguồn lực giới hạn vào công việc gì trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội.” Đầu tư trong khái niệm trên được nhìn nhận trong phạm vi rộng lớn, không có giới hạn. Một hoạt động bất kỳ được gọi là hoạt động đầu tư nếu hội đủ hai điều kiện sau: - Bỏ ra các nguồn lực giới hạn (vốn, thời gian, sức khoẻ, trí tuệ, v.v…). Nếu một hoạt động bất kỳ không bỏ ra nguồn lực, hoặc bỏ ra nguồn lực không giới hạn thì hoạt động đó không phải là hoạt động đầu tư. - Phải có sự kỳ vọng về lợi ích do hiệu quả của hoạt động đầu tư mang lại. Nếu một hoạt động bỏ ra các nguồn lực giới hạn mà không kỳ vọng về hiệu quả của nó, hoạt động đó không phải là hoạt động đầu tư. Hộp 1.1: Việc sản xuất muối: Hoạt động sản xuất muối: - Việc sử dụng nguồn lực nước biển để sản xuất muối không thể xem là hoạt động đầu tư, bởi lẽ nước biển là nguồn lực không có giới hạn. - Việc bỏ vốn ra để bồi đắp ruộng muối là hoạt động đầu tư vì vốn là nguồn lực có hạn; người bỏ vốn ra kỳ vọng vào lợi nhuận từ việc đầu tư sản xuất muối mang lại. Người lao động bỏ sức lao động đi làm thuê trong ruộng muối là hoạt động đầu tư vì sức lao động là nguồn lực có hạn; người làm thuê kỳ vọng vào đồng lương hàng tháng của mình có thể bù đắp được sức lao động bỏ ra và khả dĩ nuôi sống được gia đình. Nguyễn Phú Đông Hà 5 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Theo hai điều kiện trên, một hoạt động đầu tư nói chung luôn có chủ đầu tư, lĩnh vực đầu tư và hiệu quả đầu tư: - Chủ đầu tư: Là cá nhân hoặc tổ chức bỏ nguồn lực giới hạn ra để tiến hành hoạt động đầu tư (Học sinh bỏ thời gian đi học; người lao động bỏ sức lao động đi làm thuê; chủ doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư sản xuất kinh doanh). - Lĩnh vực đầu tư: Là lĩnh vực chủ đầu tư bỏ nguồn lực giới hạn để đầu tư vào; ví dụ lĩnh vực học tập; làm thuê; sản xuất kinh doanh. - Hiệu quả đầu tư: Là hiệu số giữa kết quả do việc đầu tư mang lại và vốn đầu tư đã bỏ ra. Đây là nội dung quan trọng nhất của khái niệm đầu tư Với ba yếu tố trên, hoạt động đầu tư luôn hàm chứa sự cân nhắc của chủ đầu tư trong việc lựa chọn lĩnh vực đầu tư (sự đánh đổi) nhằm mục đích tối đa hoá hiệu quả đầu tư trong phạm vi nguồn lực hạn chế. Như vậy, mục đích của việc đầu tư là hiệu quả kinh tế - xã hội của việc đầu tư; theo đó, chủ đầu tư bỏ vốn ra đầu tư nhằm mục đích có được kết quả cao hơn nguồn lực đã bỏ ra, nói cách khác, đó là hiệu quả đầu tư. Thông qua mục đích như trên, hoạt động đầu tư có vai trò vô cùng to lớn trong việc tạo ra của cải, nguồn lực tăng thêm. Hình 1.1: Hoạt động đầu tư CHỦ ĐẦU TƯ LĨNH VỰC ĐẦU TƯ Vốn đầu tư Kết quả đầu tư Nguyễn Phú Đông Hà 6 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam 1.1.2. Đầu tư kinh tế Đây là một khái niệm có phạm vi hẹp hơn bao gồm các hoạt động đầu tư được giới hạn trong lĩnh vực kinh tế. Một hoạt động được gọi là đầu tư kinh tế khi thoả mãn hai điều kiện như đối với hoạt động đầu tư nói chung kèm thêm điều kiện: Hoạt động đầu tư phải được tiến hành trong lĩnh vực kinh tế. Vì vậy, đầu tư kinh tế là “việc bỏ nhân lực, vật lực, tài lực, các nguồn lực giới hạn vào lĩnh vực kinh tế trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”. Hình 1.2: Hoạt động đầu tư kinh tế. CHỦ ĐẦU TƯ Kết quả đầu tư Vốn đầu tư LĨNH VỰC KINH TẾ Theo mô hình hoạt động đầu tư kinh tế như trên, yếu tố thứ hai của hoạt động đầu tư được thay đổi. Theo đó, lĩnh vực đầu tư được bó hẹp lại trong lĩnh vực kinh tế. Với các điều kiện và các yếu tố đầu tư đã được chỉnh sữa, ta rút ra: - Mục đích của việc đầu tư kinh tế: Mang lại hiệu quả kinh tế cho chủ đầu tư. - Vai trò: Tạo giá trị kinh tế tăng thêm Nguyễn Phú Đông Hà 7 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam (Trong phần còn lại của đề tài, thuật ngữ “đầu tư” khi được đề cập có nghĩa là đầu tư kinh tế). 1.2. Đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách Nhà nước 1.2.1. Khái niệm Nếu đầu tư kinh tế là giới hạn hẹp hơn của khái niệm đầu tư khi gắn hoạt động đầu tư với lĩnh vực kinh tế thì đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước là một khái niệm con của khái niệm đầu tư kinh tế – theo một góc độ khác – khi gắn hoạt động đầu tư kinh tế với nguồn vốn tài trợ - ngân sách nhà nước. Như vậy, “đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách Nhà nước là việc bỏ vốn ngân sách Nhà nước vào lĩnh vực kinh tế dựa trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”. Vốn ngân sách nhà nước được hình thành từ các khoản thu như thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, v.v… . Theo các khoản thu trên, ngoài khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, tất cả các khoản thu còn lại đều là các khoản đóng góp trực tiếp từ nhân dân. Mặt khác, ngay cả các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước cũng xuất phát từ việc Nhà nước dùng tiền đóng góp của dân chúng để đầu tư sinh lợi. Vì vậy, trong chừng mực nhất định, có thể xem, vốn ngân sách nhà nước là sự đóng góp của toàn dân. Vốn ngân sách nhà nước là của toàn dân đóng góp và Nhà nước là cơ quan đại diện toàn dân quản lý vốn ngân sách. Do đó, nói cách khác, đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước là khái niệm đầu tư được giới hạn ở hai yếu tố như sau: - Lĩnh vực đầu tư: Kinh tế. - Chủ đầu tư: Toàn dân; đại diện chủ đầu tư: Nhà nước. Và được khái quát hoá trong mô hình sau: Nguyễn Phú Đông Hà 8 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Hình 1.3: Hoạt động đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước Yếu tố chủ đầu tư ở đây có tính đặc thù hơn ở hai hoạt động đầu tư đã đề cập ở phần trên. Trong tất cả các văn bản luật và tài liệu hiện hành về đầu tư từ ngân sách nhà nước, chủ đầu tư của các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước luôn được hiểu là Nhà nước. NHÀ NƯỚC Vốn ngân sách LĨNH VỰC KINH TẾ Kết quả đầu tư Trong khi đó, xét về bản chất, vốn ngân sách nhà nước là tiền được huy động từ dân chúng dưới nhiều hình thức khác nhau (Thuế, phí, tình nguyện, cưỡng chế, v.v…), do đó, người chủ của đồng vốn ngân sách phải là toàn dân. Tuy nhiên, việc quản lý và sử dụng vốn ngân sách không thể lúc nào cũng dựa trên sự đồng thuận của tất cả dân chúng trong cùng một quốc gia, do đó, quyền quản lý và sử dụng vốn ngân sách được giao cho một cơ quan đại diện cho quyền lợi toàn dân: Nhà nước. Nhà nước nhân danh toàn bộ nhân dân để sử dụng đồng vốn ngân sách. Ở chừng mực nhất định, chúng ta có thể xem dân chúng là “cổ đông” (hùn tiền) còn Nhà nước là “Ban giám đốc”, đại diện cho quyền lợi cổ đông và nhân danh cổ đông để sử dụng nguồn tiền đóng góp sao cho đạt hiệu quả cao nhất. Vai trò của cổ đông được thể hiện qua các lá phiếu hay sự đồng thuận trong đại hội cổ đông. Vai trò của dân chúng cũng thể hiện qua lá phiếu bầu cử, sự đồng thuận của đại biểu nhân dân (dân biểu) trong các kỳ họp Quốc hội. Nguyễn Phú Đông Hà 9 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Tuy vai trò có sự đồng nhất một cách tương đối, nhưng có một đặc điểm quan trọng cần lưu ý. Cổ đông đòi hỏi lợi tức của mình tương đương với tỷ lệ vốn góp, số phiếu biểu quyết cũng tương đương với tỷ lệ vốn góp. Nhưng đối với người dân đóng thuế cho ngân sách nhà nước thì khác hoàn toàn, mọi người đều có quyền lợi thụ hưởng các công trình phúc lợi như nhau và giá trị của từng lá phiếu cũng như nhau, bất kể là anh (chị) đóng thuế nhiều hay ít. 1.2.2. Phân loại vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước - Theo phân cấp (TW, ĐP): (Tiêu chí về cấp quản lý ngân sách) Ngân sách trung ương: Là ngân sách do nhà nước trung ương trực tiếp quản lý; nguồn thu của ngân sách trung ương là các nguồn thu do trung ương trực tiếp thu, do địa phương thu nhưng khoản thu đó phải chuyển về cho nhà nước trung ương 100% hoặc do địa phương thu nhưng điều tiết một tỷ lệ phần trăm nhất định về cho ngân sách trung ương; các khoản viện trợ, đóng góp; các khoản sinh lợi từ hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách trung ương; v.v… . Ngân sách địa phương: Là ngân sách do chính quyền địa phương (Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; quận - huyện, phường – xã) trực tiếp quản lý. Nguồn thu của ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%; các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng một tỷ lệ phần trăm giữ lại nhất định (các khoản thu điều tiết); các khoản viện trợ, đóng góp chính quyền địa phương được phép nhận theo quy định; các khoản sinh lợi từ hoạt động đầu tư từ nguồn vốn ngân sách địa phương theo quy định; các khoản thưởng, điều chuyển vốn từ ngân sách Trung ương xuống địa phương hoặc từ cấp tỉnh xuống các cấp huyện, xã; v.v… . Việc sử dụng ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được thực hiện theo quy định về nhiệm vụ chi và phân cấp đầu tư trong luật ngân sách nhà nước của quốc gia sở tại. - Theo nguồn tạo lập: (tiêu chí về các nguồn thu Ngân sách) Từ thuế, phí, lệ phí: Nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí là các khoản thu từ sự đóng trực tiếp mang tính cưỡng chế của dân chúng. Nguyễn Phú Đông Hà 10 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Từ vay nợ: Nguồn thu này có được từ quan hệ với các tổ chức tín dụng trong và ngoài nước Từ lợi tức kinh tế: Thông qua hoạt động đầu tư từ ngân sách, lợi tức được bổ sung vào nguồn vốn ngân sách. Các nguồn thu khác: Ngoài ra, còn có các nguồn thu khác như viện trợ từ nước ngoài, đóng góp tự nguyện của dân chúng, bán đấu giá tài sản của nhà nước, v.v… . 1.2.3. Mục đích của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước Như đã đề cập ở phần 1.2.1, Nhà nước là cơ quan đại diện quyền lợi toàn dân và nhân danh toàn thể nhân dân để sử dụng vốn ngân sách đạt hiệu quả cao nhất, và như vậy, đầu tư từ ngân sách cũng là một nội dung (và là nội dung quan trọng) của việc sử dụng vốn ngân sách; do đó, mục đích của đầu tư từ ngân sách nhà nước là mang lại hiệu quả cho toàn bộ dân chúng. Hiệu quả ở đây bao gồm 2 nội dung: - Hiệu quả là việc làm gia tăng nguồn vốn ngân sách nhà nước: Với nội dung này, yêu cầu đối với cơ quan quản lý vốn ngân sách (Nhà nước) khi dùng vốn ngân sách đầu tư là phải tạo nên hiệu quả để làm gia tăng đồng vốn ngân sách. Nội dung này mang ý nghĩa trực tiếp và bó hẹp khi chỉ quan tâm đến việc làm sinh sôi nãy nở đồng vốn ngân sách, do đó, sẽ có ưu điểm và nhược điểm như sau: . Ưu điểm: Mang lại hiệu quả trực tiếp và dễ nhận ra, dễ đo lường. . Nhược điểm: Vì mục đích của việc sử dụng ngân sách là phục vụ lợi ích cho toàn dân. Vì thế, nếu chỉ chú ý đến hiệu quả cục bộ của đồng vốn ngân sách thì mục đích cao nhất của việc đầu tư từ ngân sách sẽ không đạt được. Các biểu hiện: Thứ nhất, đầu tư từ ngân sách mang tính cạnh tranh và thay thế đối với đầu tư của dân chúng, vì thế, hiệu quả tính trên toàn cục có thể bị giảm sút; thứ hai, không chú ý đến tác động ngoại vi (tác động kinh tế, tác động đầu tư, tác động xã hội, tác động môi trường, v.v…). - Hiệu quả là việc làm gia tăng của cải trong dân chúng: Để khắc phục nhược điểm của nội dung thứ nhất, nội dung thứ hai đề cập đến hiệu quả trên bình diện rộng hơn. Theo đó, Nhà nước đầu tư đồng vốn ngân sách nhắm đến việc tạo ra Nguyễn Phú Đông Hà 11 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam của cải tăng thêm tối đa cho toàn xã hội, chú ý hơn đến lợi ích tổng thể và các tác động ngoại vi; vốn đầu tư ngân sách nhà nước sẽ không còn tác động thay thế hay cạnh tranh với vốn đầu tư toàn xã hội do lợi ích cục bộ tạo nên, nhưng thay vào đó là tính bổ trợ cho đầu tư toàn xã hội, tạo động lực tăng trưởng toàn bộ nền kinh tế. Với mục đích như vậy, nội dung này khắc phục nhược điểm của nội dung thứ nhất. Nhưng ngược lai, nội dung này vướng phải một vấn đề khó khăn vốn là ưu điểm của nội dung trước. Đó là hiệu quả không trực tiếp, khó đo lường, không có quy chuẩn rõ ràng để đánh giá. Rất nhiều chính quyền trung ương của các quốc gia trên khắp thế giới đi tìm mô hình định lượng nhằm đánh giá thành quả của đầu tư công, nhưng những cố gắng đó cho đến nay vẫn chưa có kết quả rõ ràng. Bởi lẽ việc đánh giá kết quả đầu tư công phải chịu tác động bởi rất nhiều biến số kinh tế, xã hội, chính trị, tài nguyên, thị trường, v.v… Biện pháp đánh giá, đo dường hiệu quả của đầu tư công theo kinh nghiệm một số quốc gia đã phát triển là phải dựa vào mục tiêu phát triển ngắn và dài hạn từng thời kỳ để thực hiện đầu tư ngân sách, và kết quả đầu tư được thẩm định dựa trên việc đạt được mục tiêu của từng thời kỳ hay không (?). Vì vậy, nội dung này, đòi hỏi Nhà nước phải hoạch định mục tiêu đầu tư cho từng thời kỳ, quy hoạch đầu tư, để thông qua đó, tạo cơ sở cho việc thẩm định đầu tư từ vốn ngân sách. Với cách thức như vậy, việc đánh giá hiệu quả đầu tư ngân sách không những phụ thuộc vào nỗ lực của chính việc đầu tư đang xét mà còn chịu ảnh hưởng bởi việc hoạch định mục tiêu, quy hoạch đầu tư – nhân tố chủ quan. Vì thế, việc hoạch định mục tiêu và quy hoạch đầu tư là vô cùng quan trọng, nếu hoạch định và quy hoạch sai, không được thẩm tra đầy đủ, quá trình đầu tư sẽ không thể có hiệu quả trong dài hạn. Xem hình 1.4, ta thấy rằng Nhà nước là cơ quan hoạch định mục tiêu cho nền kinh tế và vạch ra lộ trình đầu tư để đưa nền kinh tế đi đến mục tiêu đã xác định. Nguyễn Phú Đông Hà 12 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Nguyễn Phú Đông Hà 13 Như vậy, bất kỳ một khoản đầu tư nào cũng đều được xem xét dưới lăng kính mục tiêu của nền kinh tế và lộ trình đầu tư đã được vạch ra. Và như vậy, nếu được ví nền kinh tế như một cơ thể thì quy hoạch đầu tư được xem là khung xương của cơ thể, nếu phần da thịt (các dự án đầu tư) phù hợp với khung xương (đi theo quy hoạch) đã định sẵn, khi đó, cơ thể có điều kiện để tăng trưởng, nếu không cơ thể sẽ trở nên dị hình dị dạng, nền kinh tế phát triển bất cân xứng, ảnh hưởng đến tính ổn định, tính bền vững của toàn bộ nền kinh tế. Tuy nhiên, ở một khía cạnh khác, khi quy hoạch không xác định rõ ràng hoặc xác định không đúng với yêu cầu và điều kiện khách quan, tính bền vững, tính cân đối của cơ thể nền kinh tế sẽ bị triệt tiêu ngay từ ban đầu. Tóm lại, hai nội dung trên đã thể hiện rõ nét mục đích của việc đầu tư vốn ngân sách với nội dung thứ nhất thể hiện tính hiệu quả cục bộ, còn nội dung thứ hai thể hiện tính hiệu quả toàn cục. Hình 1.4: Mô hình hoạch định mục tiêu và quy hoạch đầu tư của nhà nước Quản lý MỤC TIÊU Từng thời kỳ NỀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC Hoạch định Quy hoạch Đầu tư Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam 1.2.4. Vai trò của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước Thông qua mục đích như đã nêu trên, việc đầu tư từ ngân sách thể hiện một số vai trò chủ yếu sau: Vai trò đối với chủ đầu tư (dân chúng): Khi vốn ngân sách được đầu tư đúng hướng, có hiệu quả, của cải toàn xã hội gia tăng, dân chúng được giàu có lên thêm. Vai trò đối với nền kinh tế: Với một đồng vốn đầu tư thông thường, hiệu ứng của nó sẽ lan toả đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Có rất nhiều mô hình chứng minh tác động của đầu tư đến tăng trưởng kinh tế; nhưng tựu trung lại, tăng trưởng kinh tế có tương quan thuận với việc tăng cường đầu tư. Mặt khác, với nội dung thứ hai của mục đích đầu tư từ ngân sách, khi các tác động ngoại vi được xét đến, đồng vốn đầu tư từ ngân sách sẽ có tác động mạnh hơn đồng vốn đầu tư thông thường do tác động bổ trợ đầu tư xã hội, tác động truyền dẫn kích thích đầu tư gia tăng, kích thích tăng trưởng kinh tế; và như thế, vai trò kích thích tăng trưởng kinh tế của đồng vốn đầu tư từ ngân sách lại càng mạnh mẽ. Trên đây, chúng ta đã tìm hiểu khái niệm về đầu tư từ nguồn vốn ngân sách, qua đó, thấy được mục đích và các vai trò của nó. Nội dung này làm nền tảng giúp chúng ta đưa ra những giải pháp để cải thiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách trong chương 3. Tuy nhiên, trước khi đề cập đến giải pháp, chương kế tiếp (chương 2) giúp chúng ta có nét nhìn khái quát ở tầm vĩ mô về hiệu quả của việc đầu tư từ ngân sách hiện nay và thực trạng cơ chế đầu tư hiện hành, đó là cơ sở thực tiễn giúp chúng ta đi đến giải pháp một cách toàn diện hơn. Nguyễn Phú Đông Hà 14 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Chương 2:THỰC TRẠNG VỀ CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY TẠI VIỆT NAM 2.1. Khái quát tình hình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt Nam thời gian qua Chương trước chúng ta đã làm rõ một số vấn đề cốt yếu của đầu tư từ vốn ngân sách, phần này sẽ mô tả một số nét nhìn tổng quát đứng từ phương diện vĩ mô đối với đầu tư từ ngân sách trong suốt thời gian từ 1997 cho đến nay. Từ đó chúng ta có bức tranh tổng thể về tình hình đầu tư từ ngân sách hiện nay trên nhiều góc cạnh khác nhau. Phần tiếp theo của chương này sẽ nêu các mặt tích cực và tiêu cực của cơ chế đầu tư hiện hành. Với hai bước tiếp cận trên đây, chúng ta có cơ sở thực tiễn để đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả của đầu tư từ vốn ngân sách. 2.1.1. Hiệu quả của đồng vốn đầu Bảng 2.1 dưới đây cho chúng ta thấy số liệu tổng đầu tư toàn xã hội trong suốt 8 năm liên tiếp (từ 1997 đến 2004) và số liệu đầu tư từ các bộ phận khác nhau (từ ngân sách, từ dân chúng và từ nước ngoài) tính theo số tiền Bảng 2.1: GDP và đầu tư qua các năm 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tổng GDP (ngàn tỷ đồng) Tổng đầu tư(Ngàn tỷ đồng) -ĐT ngân sách -ĐT dân chúng -ĐT nước ngoài 313,8 88,8 26,4 29,1 33,3 316,7 104,9 25,9 49,9 29,1 400,4 110,5 33,8 45,3 31.4 441.9 130,8 42,5 57,3 31,0 480.8 150,0 45,2 ... ... 535,8 172,0 50,5 75,9 45,6 575,0 201,8 58,6 88,0 55,2 676,3 240,2 69,7 100,8 69,7 Tổng đầu tư (%/GDP) -ĐT ngân sách -ĐT dân chúng -ĐT nước ngoài 28,3 8,4 9,3 10,6 29,0 7,2 13,7 8,1 27,6 8,5 11,2 7,9 29,6 9,9 12,5 7,2 31,2 9,9 ... ... 32,1 9,2 14,6 8,3 35,1 10,2 15,3 9,6 35,5 10,3 14,9 10,3 Nguồn: IMF- "Vietnam: Government Expenditure, 1997-2004" -2005; IMF- "Vietnam: Disbursements of Foreign Direct Investment, 1997-2004" -2005; IMF- "Vietnam: GDP by Expenditure Categories at Current Prices , 1997-2004" -2005. Nguyễn Phú Đông Hà 15 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Đầu tư tăng mạnh mẽ từ năm 1997 đến nay (tăng gần gấp đôi trong vòng 6 năm); tỷ lệ đầu tư trong tổng GDP đã vượt ngưỡng 30% /GDP từ năm 2001, đây là tỷ lệ cao, thể hiện quyết tâm trong việc dồn mọi nỗ lực cho đầu tư phát triển. Đặc biệt, đầu tư từ ngân sách cũng tăng cùng một nhịp điệu và tỷ trọng trong tổng đầu tư có xu hướng tăng dần. Tuy nhiên, số liệu của bảng 2.1 chỉ phản ánh số liệu về số lượng mà chưa phản ánh được chất lượng của đồng vốn đầu tư. Như chúng ta đã bàn trong chương 1, mục đích đầu tư phải là việc tạo nên của cải gia tăng cho quốc gia, trong chừng mực nhất định, chúng ta xem tỷ lệ tăng trưởng kinh tế như là thước đo cho tốc độ gia tăng của cải quốc gia. Để thấy được tính hiệu quả của đồng vốn đầu tư, đầu tiên ta so sánh với tốc độ tăng trưởng GDP bằng cách lấy từng mục trong phần thứ hai của bảng 2.1 (%/GDP) chia cho tỷ lệ tăng trưởng của năm tương ứng, và kết quả được tổng hợp như bảng 2.2 sau đây: Bảng 2.2: Tỷ số Đầu tư / Tăng trưởng. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tỷ lệ tăng trưởng (%) Tổng đầu tư /tăng trưởng -ĐT ngân sách /tăng trưởng -ĐT dân chúng /tăng trưởng -ĐT nước ngoài /tăng trưởng 8,2 3,45 1,02 1,13 1,30 5,8 8,29 2,06 3,91 2,32 4,8 6,57 2,02 2,67 1,88 6,8 5,38 1,80 2,27 1,31 6,9 6,24 1,98 ... ... 7,0 5,53 1,58 2,52 1,43 7,3 4,81 1,40 2,10 1,31 7,2 4,93 1,43 2,07 1.43 Nguồn: Tổng hợp từ IMF Tỷ lệ đầu tư /tăng trưởng có ý nghĩa là bao nhiêu đồng vốn đầu tư sẽ tạo nên một đồng tăng trưởng; thể hiện hiệu suất của đồng vốn đầu tư (hệ số ICOR). Như vậy, theo bảng 2.2, năm 1997, toàn bộ nền kinh tế chỉ cần đầu tư 3,45 đồng để tạo ra 1 đồng tăng trưởng, con số này tăng đột biến vào năm 1998 (8,29) sau đó giảm dần cho đến năm 2004 (5,53) nhưng vẫn còn cao hơn gấp rưỡi so với số Nguyễn Phú Đông Hà 16 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam liệu năm 1997 cho thấy hiệu quả của đầu tư không còn cao như những năm giữa thập niên 90. Hiệu suất các thành phần của tổng đầu tư như liệt kê ở bảng 2.2 (đầu tư từ vốn ngân sách, từ dân chúng và từ nước ngoài) cũng cho thấy nhịp độ biến động tương tự như con số tổng quát. Mặc dù việc giảm hiệu suất đầu tư có thể được giải thích bởi quy luật hiệu suất biên tế giảm dần; theo đó, nếu nền kinh tế càng phát triển, hiệu quả đồng vốn càng thấp. Tuy nhiên, có hai biểu hiện để thấy nền kinh tế vận hành kém hiệu quả: - Thứ nhất-về mặt thời gian, hiệu suất đầu tư giảm một cách bất thường vào năm 1998 sau đó tăng dần cho đến năm 2004 là đi ngược với quy luật khách quan. Điều này cho thấy đầu tư của xã hội còn lãng phí, chưa phát huy hết hiệu quả; - Thứ hai-về mặt không gian, các quốc gia phát triển cao hơn ở cùng khu vực cũng chỉ có hệ số tổng đầu tư / tăng trưởng xấp xỉ bằng 4; như vậy, Việt Nam là điểm vận hành trái quy luật khách quan theo hướng tiêu cực xét về mặt không gian. Bởi lẽ, với mức độ phát triển kinh tế thấp, theo quy luật khách quan phải có hiệu suất đầu tư cao hơn, nhưng với nền kinh tế Việt Nam, quy luât này lại hoàn toàn bị đảo lộn. Chúng ta khẳng định được điều gì? Hoàn toàn có thể khẳng định được rằng, nền kinh tế Việt Nam đang vận hành thiếu hiệu quả, đầu tư xã hội chưa mang lại hiệu suất tương thích với quy luật khách quan. 2.1.2. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách Tuy nhiên, chúng ta chỉ mới đề cập đến hiệu quả đầu tư từ vốn ngân sách với tư cách là một thành tố trong tổng đầu tư toàn xã hội. Nh._.ưng mặt khác, như đã phân tích ở chương 1, việc đầu tư từ vốn ngân sách còn gây hiệu ứng lên toàn xã hội, bổ trợ đầu tư, hiệu quả đầu tư toàn xã hội nhờ đó sẽ được nâng cao hơn. Để làm rõ vấn đề này, trước tiên chúng ta tiến hành phép biến đổi toán học đơn giản như sau: Nguyễn Phú Đông Hà 17 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Đầu tư ngân sách Đầu tư ngân sách Tổng đầu tư Tốc độ tăng trưởng Tổng đầu tư Tốc độ tăng trưởng Chúng ta thấy rằng hiệu quả của đầu tư ngân sách (tỷ số vế trái của biểu thức toán học) sẽ được thể hiện bằng hai nhân tố: (Hai tỷ số vế phải) x= - Thứ nhất, nhân tố về lượng (tỷ số thứ nhất vế phải), cho thấy hiệu ứng kích thích đầu tư của toàn xã hội thông qua đầu tư từ ngân sách nhà nước; qua đó ta biết một đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước sẽ kéo theo bao nhiêu đồng vốn đầu tư toàn xã hội. Đây là nhân tố về lượng, thể hiện chiều rộng tầm ảnh hưởng của vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. - Thứ hai, nhân tố về chất (tỷ số thứ hai vế phải), thể hiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư xã hội bỏ ra; theo đó, để có một đơn vị tăng trưởng, phải bỏ ra bao nhiêu đơn vị đầu tư. Đây là nhân tố về chất, thể hiện chiều sâu tầm ảnh hưởng của vốn đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước. Chúng ta gạn lọc số liệu và trình bày biểu thức toán học trên đây bằng số liệu như sau: Bảng 2.3: Hiệu quả về lượng và chất của đầu tư ngân sách. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 ĐT ngân sách /Tăng trưởng -ĐT ngân sách/Tổng đầu tư -Tổng đầu tư /Tăng trưởng 1,02 0,30 3,45 2,06 0,25 8,29 2,02 0,31 6,57 1,80 0,33 5,38 1,98 0,32 6,24 1,58 0,29 5,53 1,40 0,29 4,81 1,43 0,29 4,93 Nguồn: Tổng hợp từ IMF – 2005. Hàng số liệu thứ hai của bảng 2.3 không có biến động nhiều, cho thấy hiệu ứng kích thích đầu tư toàn xã hội thông qua đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước có tính ổn định rất cao. Trong khi đó, chất lượng của đầu toàn xã hội lại giảm sút (hàng thứ ba của bảng 2.3). Nguyễn Phú Đông Hà 18 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Như vậy, mặc dù hiệu ứng về lượng (tác động theo chiều rộng) của vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước không đổi. Nhưng hiệu ứng về chất (tác động theo chiều sâu) lại giảm đi rất nhiều. Nếu nói rằng chúng ta chưa có môi trường thông thoáng để kích thích đầu tư? điều đó đúng, nhưng không phải là cấp thiết, điều cấp thiết là chúng ta phải tăng chất lượng đầu tư của đồng vốn ngân sách nhà nước, cải thiện hiệu quả tới mức cao nhất, nhờ đó truyền dẫn đến các đồng vốn đầu tư toàn xã hội. Một vấn đề nổi cộm khác liên quan đến hiệu suất đầu tư của đồng vốn ngân sách nhà nước là việc thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành (Bảng 2.4 cho chúng ta thấy các con số tổng quát) Trong suốt 8 năm, tỷ lệ tăng trưởng hàng năm của khu vực công nghiệp tăng nhanh hơn khu vực dịch vụ, khu vực nông nghiệp có tỷ lệ tăng trưởng thấp nhất; điều này đã khiến cơ cấu ngành có nhiều biến động: - Tỷ trọng của Công nghiệp tăng lên trong khi tỷ trọng của nông nghiệp và dịch vụ giảm dần; - Tuy có điểm khởi đầu cao hơn nhưng với tỷ lệ tăng trưởng thấp hơn, tỷ trọng của khu vực dịch vụ giảm xuống thấp hơn tỷ trọng của công nghiệp và có xu hướng giảm thêm - điều đáng lưu ý ở đây là có những năm, tỷ lệ tăng trưởng của dịch vụ còn thấp hơn của nông nghiệp! Bảng 2.4: Tốc độ tăng trưởng và tỷ trọng của các ngành kinh tế ĐVT: % 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tăng trưởng -Nông nghiệp -Công nghiệp -Dịch vụ 8,2 4,3 12,6 7,1 5,8 3,5 8,3 5,1 4,8 5,2 7,7 2,3 6,8 4,6 10,1 5,3 6,9 3,0 10,4 6,1 7,0 4,1 9,4 6,5 7.3 4,2 10,0 6,7 7.2 4,0 11,0 7,0 Cơ cấu (%/GDP) -Nông nghiệp -Công nghiệp -Dịch vụ 100,0 25,8 32,1 42,2 100,0 25,8 32,5 41,7 100,0 25,4 34,5 40,1 100,0 24,5 36,7 38,8 100,0 23,2 38,1 38,6 100,0 23,0 38,5 38,5 100,0 22,5 39,2 38,3 100,0 22,0 40,1 37,9 Nguồn: IMF- "Vietnam: GDP by Sector at Current Prices , 1997-2004" -2005 Trong tiến trình phát triển, một khi khu vực dịch vụ đã xuất hiện và tăng trưởng thì quy luật tất yếu là nó sẽ chiếm tỷ trọng ngày càng lớn trong tổng thể nền Nguyễn Phú Đông Hà 19 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam kinh tế. Vậy, trong khi khu vực Công nghiệp đã, đang (và sẽ) có những bước tiến vững chắc về tăng trưởng cũng như về tỷ trọng, khu vực Nông nghiệp vẫn không có nhiều biến chuyển trong cơ cấu tổng thể thì lỗ đen duy nhất là khu vực dịch vụ, thật vậy, việc tăng trưởng quá èo uột đã làm cho cơ cấu ngành không tiệm cận với xu hướng tiến bộ. Việc giảm tỷ trọng khu vực dịch vụ chứng minh rằng: Trong một Thế giới bùng nổ thông tin, bùng nổ khoa học công nghệ, đòi hỏi khu vực dịch vụ (hơn bất cứ các khu vực nào khác) cần phải thích ứng nhanh với diễn tiến này; như vậy, khu vực dịch vụ của Việt Nam thực sự đã đi lệch khỏi tiến trình phát triển và ngày càng tụt hậu; không những không thể đón đầu được các xu hướng cầu mới mà ngay cả sức cầu cơ bản cũng khó có khả năng đáp ứng một cách đầy đủ. Sự suy giảm của khu vực Dịch vụ được giải thích bởi các nhân tố cơ bản nào? Đây là vấn đề chúng ta phải đi tìm nguyên nhân ở góc độ vĩ mô. Bảng 2.5 cho chúng ta thấy cơ cấu cơ bản của khu vực Dịch vụ. Bảng 2.5: Cơ cấu cơ bản của khu vực Dịch vụ. ĐVT: % 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2005 2004 Dịch vụ -Khu vực Nhà nước Trong đó, Quản lý Nhà nước -Khu vực ngoài Nhà nước 42,2 23,9 20,6 18,2 41,7 23,5 20,2 18,2 40,1 22,2 19,3 17,9 38,7 21,2 18,4 17,6 38,6 20,7 17,9 18,0 38,5 20,3 17,7 18,2 38,3 20,0 17,2 18,3 37,9 19,7 17,0 18,2 Nguồn: IMF- "Vietnam: GDP by Sector and Ownership at Current Prices , 1997-2004" -2005 Tỷ trọng của khu vực Dịch vụ ngoài Nhà nước là ổn định ngoại trừ những dao động ngắn hạn không đáng kể; ngược lại, tỷ trọng của khu vực dịch vụ Nhà nước, đặc biệt là dịch vụ Hành chính công, lại sút giảm nghiêm trọng; sự sút giảm này cho thấy hai nguyên nhân làm cho tỷ trọng Khu vực Dịch vụ giảm sút: Nguyễn Phú Đông Hà 20 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam - Thứ nhất, nguyên nhân tĩnh tại, do khu vực dịch vụ Nhà nước là một bộ phận cấu thành trong tổng thể khu vực dịch vụ nói chung, nên sự sút giảm của khu vực này sẽ khiến toàn bộ khu vực dịch vụ giảm theo; - Thứ hai, nguyên nhân truyền dẫn, trong toàn bộ nền kinh tế của một quốc gia, Dịch vụ nhà nước (dù có tỷ trọng cao hoặc thấp) luôn giữ vai trò trung tâm: Đó là trung tâm điều phối mọi hoạt động kinh tế; đó là trung tâm có sức hút làm cho các hoạt động kinh tế, dịch vụ xoay quanh mình; đó là trung tâm mà nếu vận hành có hiệu quả sẽ thúc đẩy kinh tế tăng trưởng và phát triển. Trong hai nguyên nhân vừa nêu, nguyên nhân truyền dẫn là rất quan trọng; trong một chừng mực nhất định có thể coi đây là nguyên nhân trì trệ của khu vực dịch vụ, kéo theo sự trì trệ của toàn bộ nền kinh tế. Trên đây là nhận định về tình hình kinh tế Việt nam qua lăng kính các số liệu tổng quát, cho chúng ta một bức tranh tổng thể về tình hình đầu tư của nền kinh tế Việt nam, đặc biệt là đầu tư từ vốn ngân sách. Những điều trình bày trên đặt ra rất nhiều vần đề lớn, trong đó vần đề nổi cộm nhất là chất ượng của đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Chất lượng quá thấp của đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước có nhiều nguyên nhân: Thiếu vốn, thiếu nhân sự, trình độ phát triển nền kinh tế còn lạc hậu, thiên tai, dịch bệnh, v.v…. Theo đánh giá của Quỹ tiền tệ thế giới – IMF – Nguyên nhân đầu tiên, quan trọng nhất làm trì trệ tính hiệu quả nền kinh tế của Việt Nam chính là cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách còn quá lỏng lẽo, thiếu tính chặt chẽ và không có một quy trình rõ ràng và hiệu quả. Phần tiếp theo chúng ta sẽ bàn về thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách hiện nay tại Việt Nam. 2.2. Thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Hiện nay hoạt động đầu tư và xây dựng đang chịu điều chỉnh bởi các nghị định: Nghị định 52/CP ngày 08/7/1999; Nghị định số 12/CP ngày 05 /5/2000, Nghị định số 07/CP ngày 30/ 01/2003 của Chính phủ. Các văn bản pháp quy trên là thành quả của quá trình thay đổi cơ chế lâu dài từ Quyết định 232/QĐ-TTg (1981), tiếp đến là các Nghị định 385/CP (1990), Nghị định 177/CP (1994), Nghị định 42/CP (1996) và Nghị định 92/CP (1997). Thực sự cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng được bổ sung, sửa đổi theo hướng phân cấp mạnh cho các Bộ, ngành và địa phương; thực hiện việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng theo tính chất của từng nguồn vốn cụ thể: vốn trực tiếp từ ngân sách nhà nước, vốn vay tín dụng ngân sách nhà nước, vốn vay các định chế tài chính trung gian được ngân sách nhà nước bảo lãnh; làm rõ hơn chức năng quản lý nhà nước, chức năng của chủ đầu tư trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng; xác định rõ mục tiêu, phạm vi và đối tượng quản lý; phân định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành trong từng khâu của quá trình đầu tư và xây dựng: Quy hoạch; chuẩn bị đầu tư; thẩm định dự án; quyết định đầu tư; triển khai thực hiện dự Nguyễn Phú Đông Hà 21 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam án đầu tư; thanh quyết toán vốn đầu tư... Nhiều thủ tục hành chính trong quá trình đầu tư và xây dựng đã được đơn giản hoá. Nhờ đó, công tác quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua đã có nhiều chuyển biến tích cực, đã phát huy được nội lực trong việc huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư, cho phép các đối tượng tham gia đầu tư và xây dựng được nhiều chủ động hơn trong sản xuất, kinh doanh. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng được thể hiện trong các Nghị định nêu trên, hiện nay nhiều nội dung nêu trong các Nghị định đã tỏ ra không còn phù hợp với yêu cầu của cuộc sống và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Mặt khác, trong những năm qua, nhiều cơ chế chính sách khác có hiệu lực pháp lý cao hơn Nghị định cũng đã được sửa đổi, bổ sung: Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư nước ngoài ... nên một số qui định trong các Nghị định nói trên đã không còn thích hợp. Hoạt động đầu tư và xây dựng là lĩnh vực rất phức tạp, có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp trong khi việc xây dựng quy chế quản lý thường được tiến hành trong một thời gian ngắn, mang tính chắp vá, thiếu đồng bộ, mới đáp ứng được yêu cầu trước mắt mà chưa có tính dài hạn. Một số vấn đề mới nảy sinh cũng chưa được đề cập đến... Do đó, trong bối cảnh hiện nay, việc sửa đổi, bổ sung, thậm chí đổi mới toàn diện cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là rất cần thiết. Một số vấn đề của cơ chế đầu tư hiện hành được nêu một cách khái quát như sau: 2.2.1. Về phân cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng Sau khi Nghị định 52/CP ra đời, trải qua hai lần sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 12/CP và Nghị định 07/CP; thẩm quyền quản lý Nhà nước trong quản lý đầu tư và xây dựng được phân cấp rất mạnh mẽ xuống các Bộ ngành và địa phương. Chủ trương phân cấp trong quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách là hoàn toàn hợp lý, phù hợp với xu thế cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, việc phân cấp, uỷ quyền cho các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã phát huy tính chủ động, tính thực tiễn của cơ quan quản lý, của địa phương Tuy nhiên do đây là một chủ trương mới phát sinh và mới trong giai đoạn triển khai thực hiện bước đầu nên trong các văn bản pháp quy về vấn đề này còn chưa được chặt chẽ. Các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP còn thiếu các quy định chi tiết, thiếu các chế tài để kiểm tra, kiểm soát; vì vậy, rất dễ phát sinh các vi phạm trong quản lý đầu tư và xây dựng. Việc phân cấp và uỷ quyền trong đầu tư cho cấp thấp hơn là một xu thế tất yếu. Nhưng khi trình độ xây dựng, phân tích, thẩm định dự án của cán bộ các cấp chưa cao, quyết định đầu tư dự án còn có nhiều mặt chi phối, tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư chưa được quy chuẩn rõ ràng, dẫn đến việc chọn các dự án đưa vào chương trình đầu tư quá nhiều, không phù hợp với khả năng nguồn vốn, thời gian thi công kéo dài, kém hiệu quả và còn nhiều rủi ro. Nhiều Bộ, ngành và địa phương không Nguyễn Phú Đông Hà 22 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam thực hiện chủ trương tập trung dứt điểm trong quá trình phân bổ vốn kế hoạch hàng năm. Tình trạng dàn trải trong đầu tư càng ngày càng thể hiện rõ nét hơn. Năm sau, số lượng các dự án, công trình nhiều hơn năm trước. Các dự án nhóm B không thể hoàn thành trong 4 năm, các dự án nhóm C không thể hoàn thành trong 2 năm. Theo quy định, điều kiện để các dự án được bố trí kế hoạch đầu tư năm kế hoạch là phải có đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng ở thời điểm tháng 10 trước năm kế hoạch. Thực tế, do nhiều nguyên nhân, vẫn còn tình trạng vốn chờ dự án, gây nên tình trạng áp lực thiếu vốn giả tạo, nhiều lần trong năm kế hoạch phải điều hoà, điều chuyển vốn. Ngoài ra còn có hiện tượng quyết định khống để hợp pháp hoá ở thời điểm tháng 10 trước năm kế hoạch. Ngoài ra, do có chủ trương phân cấp, chính quyền các địa phương hoặc các Bộ quản lý ngành dọc có xu hướng cục bộ, chỉ chăm lo đến lợi ích của địa phương mình mà đôi khi tương phản với lợi ích toàn cục dẫn đến đầu tư chồng chéo, xé nát môi trường đầu tư 2.2.2. Về công tác quy hoạch Theo các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP, quy định về công tác quy hoạch đã có sự phân định tương đối rõ ràng trong công tác quản lý các dự án quy hoạch tổng thể, quản lý quy hoạch xây dựng, quản lý quy hoạch địa phương, quản lý quy hoạch ngành và đầu mối quản lý việc tạm ứng, thanh toán kinh phí lập dự án quy hoạch. Các tiêu chuẩn về chất lượng đầu ra của công tác lập, thẩm định dự án quy hoạch đã được nêu: - Đối với công tác thẩm định các dự án quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội do Uỷ ban nhân dân tỉnh lập, quy hoạch ngành do Bộ ngành lập: Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế-xã hội; phân bổ các nguồn lực hợp lý; tính thống nhất quy hoạch vùng, quy hoạch ngành và quy hoạch xây dựng; tính khả thi của quy hoạch. - Đối với công tác thẩm định dự án quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn do Ủy ban nhân dân tỉnh lập: Phù hợp chiến lược phát triển kinh tế-xã hội dài hạn, phù hợp phân bổ dân cư; thống nhất với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, lãnh thổ ngành; tính khả thi và biện pháp quản lý. Các tiêu chuẩn trên được nêu trong Nghị định số 07/CP là một bước tiến dài đối với việc đảm bảo chất lượng đầu ra của công tác lập, thẩm định các dự án quy hoạch. Tuy nhiên, những tiêu chuẩn trên so với yêu cầu của công tác quy hoạch là chưa đủ đáp ứng đòi hỏi cả về số lượng tiêu chuẩn lẫn cơ chế vận hành để đáp ứng tiêu chuẩn. Thật vậy, tiêu chuẩn đảm bảo chất lượng không chỉ đầy đủ mà điều cần thiết phải tạo nên cơ chế để tiêu chuẩn đặt ra có điều kiện được thực thi. Và trong thực tế, các quy chế đầu tư xây dựng hiện hành không có điều kiện thứ hai – và là điều kiện tiên quyết - để đảm bảo chất lượng đầu ra của công tác quy hoạch. Hệ quả là chất lượng của công tác quy hoạch hiện nay chưa cao, các qui hoạch chưa thực sự là cơ sở vững chắc cho việc hoạch định các kế hoạch phát triển Nguyễn Phú Đông Hà 23 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và ngắn hạn. Các Bộ, ngành, địa phương đều tiến hành xây dựng các quy hoạch; nhưng chưa có sự kết hợp chặt chẽ giữa qui hoạch ngành và qui hoạch lãnh thổ; chưa có cách tiếp cận tổng thể, toàn diện; kết quả phổ biến là tình trạng đầu tư còn chồng chéo, dư thừa công suất chế biến, nhưng lại thiếu nghiêm trọng nguồn nguyên liệu, đầu tư thiếu đồng bộ, chắp vá, đầu tư nhiều lần, thiết bị cũ nát, lạc hậu, gây lãng phí nguồn vốn đầu tư, hiệu quả kém. Nhiều quy hoạch chưa đủ cụ thể để định hướng đầu tư, không phù hợp với yêu cầu thực tế không bám sát thực tế phát triển kinh tế - xã hội của địa bàn và của từng ngành, lĩnh vực. Các công trình, dự án chưa tính đến các điều kiện và yếu tố cần thiết cho khai thác, sử dụng. Hậu quả của việc đầu tư ồ ạt vào hệ thống các nhà máy xi măng lò đứng, cũng như đầu tư hệ thống các nhà máy sản xuất đường từ mía...cho thấy hơn lúc nào hết cần phải nâng cao hơn nữa chất lương các quy hoạch và đặc biệt cần nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của các chủ đầu tư, gắn quyền hạn với trách nhiệm cá nhân của người có thẩm quyền và trách nhiệm bồi thường thiệt hại cụ thể nếu để xảy ra những rủi ro do nguyên nhân chủ quan. Vấn đề phân loại các dự án, tổ chức thẩm định và thẩm quyền phê duyệt các loại quy hoạch hiện nay cũng chưa được quy định một cách cụ thể: quy hoạch ngành đa lĩnh vực; ngành kinh tế kỹ thuật cụ thể; các tỉnh trọng điểm và không trọng điểm; các khu công nghiệp tập trung. Chất lượng của các quy hoạch còn nhiều hạn chế, cơ sở luận, phương pháp lập chưa phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường; mức độ chuẩn xác thấp; vì vậy thường xuyên phải điều chỉnh, kém tính ổn định. 2.2.3. Về quy trình quản lý dự án Quy trình quản lý dự án còn rất phức tạp, rườm rà. Theo quy chế hiện hành, công tác quản lý đầu tư và xây dựng được thực hiện thông qua nhiều cấp kiểm tra, xét duyệt, quyết định. Với một quy trình gồm nhiều cấp, sẽ rất dễ dẫn tới hiện tượng dàn trải về trách nhiệm, không có cấp nào chịu trách nhiệm toàn diện và đầy đủ. Hơn nữa, trong điều kiện cơ chế quản lý còn nhiều điểm chưa rõ ràng, thiếu tính minh bạch, thông tin không đầy đủ, việc xác định một dự án đầu tư cụ thể có hiệu quả kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội là vấn đề không dễ dàng và có đầy đủ tính thuyết phục. Cần nghiên cứu để giảm đến mức tối thiểu các cấp trung gian liên quan trực tiếp tới việc kiểm tra, giám sát, xét duyệt, quyết định đối với các dự án đầu tư; tăng cường hơn nữa việc phân cấp trong lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng. 2.2.4. Về giám sát thi công và chất lượng công trình Chất lượng nhiều công trình rất thấp, đặc biệt đối với các dự án hoàn toàn sử dụng nhà thầu trong nước. Các nhà thầu cố đưa giá thầu thấp để thắng thầu rồi sau đó tìm mọi cách hạ giá thành bù lại phần chênh lệch. Mặt khác, các nhà thầu cũng Nguyễn Phú Đông Hà 24 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam như tư vấn giám sát không tuân thủ nghiêm ngặt đúng quy trình, quy phạm và thiết kế kỹ thuật nên công trình không đảm bảo chất lượng. Trong những năm gần đây, tần suất xuất hiện sự cố công trình ngày một nhanh; tỷ lệ công trình phải sửa chữa ngay khi đưa vào sử dụng ngày càng tăng; sai phạm xảy ra ở hầu hết các công đoạn, bộ phận hình thành kết cấu công trình. Do thông tin ban đầu không chính xác nên giải pháp thiết kế thường không phù hợp với điều kiện địa hình, địa chất. Công tác giám sát rất hình thức. Đặc biệt, chủ đầu tư có vai trò và quyền lực lớn, nhưng năng lực hạn chế và bị môi trường nhiều tiêu cực chi phối nên dễ dàng chấp nhận bàn giao các công trình kém chất lượng. Một nguyên nhân quan trọng khác là các nhà thầu thường chấp nhận bỏ thầu thấp; nhưng khi triển khai thi công thì đổ lỗi cho khách quan để xin bổ sung vốn, hoặc thi công với mức tiết kiệm tối đa, chấp nhận chất lượng các công trình thấp. Vai trò giám sát thi công còn rất hạn chế, tác dụng không đáng kể. Tình trạng dễ dãi với các nhà thầu của các tư vấn giám sát và của các chủ đầu tư là một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng của các công trình xây dựng. Với cơ chế giám sát như hiện nay, cơ quan tư vấn giám sát không độc lập được, nên gây ra tình trạng không khách quan, gây nên chất lượng kém và tạo điều kiện thất thoát vốn đầu tư. 2.2.5. Về mục tiêu, hiệu quả của vốn đầu tư. Mục tiêu đầu tư đã được xác định trong nhiều thời kỳ kế hoạch 5 năm và hàng năm là tập trung đầu tư để chuyển dịch nhanh cơ cấu đầu tư, tăng hiệu quả của nền kinh tế, nhanh chóng hình thành các ngành kinh tế mũi nhọn, các vùng kinh tế trọng điểm, tạo điều kiện cho một số sản phẩm chính của nền kinh tế có qui mô sản xuất lớn, sức cạnh tranh trên thị trường trong và ngoài nước. Tuy nhiên, kết quả của nhiều năm đầu tư chưa thực hiện được mục tiêu đề ra. Trong nông nghiệp còn nặng đầu tư vào thuỷ lợi (chiếm hơn 70% vốn đầu tư của ngành), chủ yếu là thuỷ lợi phục vụ cây lúa, việc xây dựng các công trình thuỷ lợi tưới cho các cây công nghiệp còn ít, còn coi nhẹ đầu tư thuỷ lợi cấp nước cho công nghiệp và dân sinh, cho nuôi trồng thuỷ sản. Vốn cho công tác nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, công tác giống, khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư thời gian đầu chưa được quan tâm thoả đáng (những năm gần đây đã được điều chỉnh). Trong công nghiệp, đã quá chú trọng vào việc đầu tư để tăng công suất sản xuất mà chưa chú ý đúng mức đến đầu ra của sản phẩm, đầu tư quá mức vào một số ngành, làm cho một số sản phẩm cung vượt quá cầu; chưa tập trung đổi mới công nghệ theo hướng hiện đại. Nguồn vốn ngân sách Nhà nước đã tập trung chủ yếu cho các công trình hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội, nhằm thu hút nhiều hơn các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư. Nhưng tình trạng đua nhau xây dựng các trụ sở làm việc với qui mô Nguyễn Phú Đông Hà 25 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam và trang thiết bị đắt tiền vượt quá xa tiêu chuẩn cần thiết, gây lãng phí, kém hiệu quả, tạo sự không công bằng. Bệnh hình thức, phô trương trong các công trình trụ sở còn rất phổ biến, từ Trung ương đến địa phương. Việc đầu tư vào các công trình không có khả năng cạnh tranh như các công trình sản xuất thép, phân đạm, mía đường và một số sản phẩm khác trong thời gian vừa qua mà giá thành sản phẩm vượt xa giá thành nhập khẩu sản phẩm cùng loại là vấn đề rất đáng rút kinh nghiệm và nên tránh trong quá trình xem xét và triển khai đầu tư Vốn đầu tư thất thoát diễn ra từ khâu chuẩn bị dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư đến khâu thực hiện đầu tư và xây dựng. Tình trạng đầu tư không theo quy hoạch được duyệt; khâu khảo sát nghiên cứu thiếu tính đồng bộ, không đầy đủ các chỉ tiêu kinh tế, khả năng tài chính, nguồn nguyên liệu, bảo vệ môi trường, điều tra thăm dò thị trường không kỹ; chủ trương đầu tư không đúng khi xem xét, phê duyệt dự án đầu tư. Việc thẩm định và phê duyệt chỉ quan tâm tới tổng mức vốn đầu tư, không quan tâm tới hiệu quả, điều kiện vận hành của dự án, nên nhiều dự án sau khi hoàn thành và đưa vào sử dụng không phát huy tác dụng, gây lãng phí rất lớn. Lãng phí và thất thoát và tiêu cực trong đầu tư và xây dựng đang là vấn đề nhức nhối, cả xã hội quan tâm; kéo dài nhiều năm với mức độ ngày càng trầm trọng mà đến nay vẫn chưa có biện pháp hữu hiệu để hạn chế. Một số Bộ, ngành, địa phương khi xác định mức vốn đầu tư ít quan tâm đến việc tiết kiệm vốn đầu tư, sử dụng đơn giá, định mức trong tính toán cao hơn quy định, làm tăng khối lượng, tăng dự toán công trình. Nhiều dự án không làm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thoả thuận khai tăng khối lượng, điều chỉnh dự toán để rút tiền và vật tư từ công trình. Ngoài ra, do năng lực quản lý điều hành kém của chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Qua kiểm tra một số công trình, đã phát hiện tình trạng lãng phí và thất thoát vốn nhà nước diễn ra phổ biến ở nhiều công trình, nhiều dự án, nhiều lĩnh vực, Nguyễn Phú Đông Hà 26 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam nhiều cấp; tỷ lệ lãng phí và thất thoát của những công trình có mức lãng phí và thất thoát thấp cũng tới 10%, cao thì lên tới 30-40%, thậm chí có công trình lên đến 80%. Đó là chưa tính đến những công trình đầu tư kém hiệu quả, công nghệ sản xuất lạc hậu, sản xuất ra các sản phẩm với chất lượng kém, giá thành cao và không tiêu thụ được... Nguyên nhân chính, tổng quát của hiện tượng lãng phí và thất thoát nằm ở chính những cơ chế kiểm soát hiện có; vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều người có thẩm quyền can thiệp vào công trình nhưng không thể xác định được trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó không thể quản lý được hoặc quản lý rất kém hiệu quả. Đặc biệt, cơ chế không quy định rõ chủ thực sự của các công trình. Nếu như có được một cơ chế đơn giản, không chồng chéo nhau, trong đó mỗi khâu chỉ có một người chịu trách nhiệm toàn bộ trước pháp luật, thì chắc chắn tình hình sẽ không tồi tệ như vậy. Hàng năm nguồn vốn Nhà nước chủ yếu tập trung cho đầu tư xây dựng các công trình mới, phần vốn cho công tác duy tu bảo dưỡng là rất thấp. Do vậy hiệu quả tổng hợp sử dụng 2 nguồn vốn này chưa cao, công trình không được chú ý duy tu bảo dưỡng thường xuyên nên mau xuống cấp, hư hỏng. Việc duy tu bảo dưỡng chưa theo một kế hoạch và theo quy trình bắt buộc mà mới theo kiểu hỏng đâu sửa đấy, việc sửa chữa chắp vá, hiệu quả thấp. Đây là một tồn tại lớn trong công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, mặc dù các nhà quản lý đã nhận thấy cần có sự điều chỉnh cho phù hợp hơn, nhưng còn gặp nhiều khó khăn. Rất nhiều công trình, sau khi đưa vào sử dụng nhưng do thiếu vốn duy tu bảo dưỡng, đã xuống cấp rất nhanh, nên chỉ 4-5 năm đã phải sửa chữa nâng cấp, với số vốn chi phí cũng gần bằng khi xây mới, thậm chí phải xây dựng lại rất tốn kém. 2.2.6. Vai trò, năng lực của chủ đầu tư Trong quá trình kiểm tra, thanh tra một số dự án lớn, đã phát hiện thấy có tình trạng chủ đầu tư giao cho các doanh nghiệp không đủ năng lực chuyên môn và tài Nguyễn Phú Đông Hà 27 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam chính thực hiện công trình. Như vậy, dẫn đến những hậu quả tai hại đối với công trình. Nguyên nhân là do chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của chủ đầu tư; không có một chủ đầu tư theo đúng nghĩa. Trình độ cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập. Hiện nay có tình trạng phổ biến là giám đốc dự án đầu tư đồng thời lại là người trực tiếp sử dụng công trình sau khi hoàn thành. Ví dụ công trình xây dựng bệnh viện thường do giám đốc bệnh viện làm chủ dự án; dự án trường học do hiệu trưởng nhà trường làm chủ dự án; công trình nhà hát do giám đốc nhà hát làm chủ dự án... Nhưng do những người này không có kiến thức chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng nên sai sót, đến khi bị thanh tra phát hiện, thì đổ cho các nguyên nhân khách quan như không có nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng, và nếu như các cơ quan quản lý nhà nước đã thẩm định và phê duyệt thì đổ lỗi cho các cơ quan đó... Một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm là năng lực của các chủ đầu tư, nhất là các chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước còn rất hạn chế ngay từ khâu lập dự án đến các khâu triển khai tiếp theo. Việc hình thành các PMU như hiện nay, thực chất là thêm một khâu trung gian không cần thiết, cần nghiên cứu cải tiến, nếu xét thấy không phù hợp với thực tế quản lý thì giải tán. Phần trên đây cho chúng ta cái nhìn tổng thể về bức tranh đầu tư từ vốn ngân sách từ hai khía cạnh chủ yếu: Hiệu quả vĩ mô và cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách. Chương 3 sẽ là chương bàn về việc cải thiện hiệu quả đầu tư từ vốn ngân sách trên quan điểm thiết lập một mô hình quản lý đầu tư và các điều kiện phụ trợ nhằm tái lập mô hình quản lý đầu tư theo triết lý mới, từ đó, cải thiện hiệu quả đầu tư của đồng vốn đầu tư từ ngân sách. Nguyễn Phú Đông Hà 28 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Chương 3:HOÀN THIỆN CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 3.1. Xây dựng quy trình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước Những tồn tại về cơ chế đầu tư được nêu trong phần 2.2 của chương trước đặt ra một vấn đề là phải đổi mới cơ chế đầu tư để cải thiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách. Để đổi mới cơ chế đầu tư, đầu tiên, chúng ta cần phải xây dựng quy trình về quản lý đầu tư thống nhất và xuyên suốt, nhằm tạo nên luồng chảy thông suốt cho đồng vốn ngân sách. Một cách nôm na, chúng ta phải xây dựng quy trình đầu tư theo ý tưởng uốn thẳng các khúc quanh và bịt kín các kẽ hở để đồng vốn đầu tư chảy đúng hướng, có trọng tâm, không dàn trải, đạt hiệu suất cao. Cụ thể hơn, quy trình đầu tư phải giải quyết các cặp vấn đề mâu thuẩn đang tồn tại như sau: - Ý muốn tổng thể với cách làm manh mún trong quy hoạch đầu tư. - Quy hoạch chiều dọc (Bộ ngành) và quy hoạch chiều ngang (địa phương). - Mong muốn phân cấp đầu tư với cách làm cục bộ của các ngành, địa phương. - Mong muốn tập trung với cách làm dàn trải trong bố trí vốn đầu tư. - Mục đích vì lợi ích tổng thể với cách làm chạy theo lợi ích cá nhân. - Quyền hạn với trách nhiệm của các chủ thể tham gia quy trình quản lý đầu tư. - Quy định mang tính pháp lý với cách làm tuỳ tiện. Để giải quyết các cặp vấn đề mâu thuẩn trên đây, quy trình quản lý đầu tư phải hướng đến các mục tiêu cụ thể là: - Bám sát với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội theo từng thời kỳ để có các tiêu chí đánh giá cụ thể về chất lượng của toàn bộ hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách. - Hướng đến việc thiết lập quy hoạch tổng thể mang tính chất khung cho toàn bộ nền kinh tế. - Thiết lập hệ thống phân cấp đầu tư từ vốn ngân sách hợp lý, dung hoà lợi ích tổng thể với lợi ích cục bộ. Triệt tiêu yếu tố mặc cả giữa chính quyền địa phương với Trung ương. - Tạo nên hệ thống giám sát hiệu quả, phù hợp với quy trình. - Quy định về quyền hạn và nghĩa vụ một cách rạch ròi. - Chế tài nghiêm minh. - Tạo cơ chế cho việc thiết lập hệ thống tiêu chuẩn mở về chất lượng của tất cả các khâu trong quá trình đầu tư. Với các yêu cầu trên , ta._.