Đánh giá việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất huyện Nghĩa Hưng tỉnh Nam Định

Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Tr­êng ®¹i häc N«ng nghiÖp hµ néi ---------------  nguyÔn tuÊn hïng ®¸nh gi¸ viÖc thùc hiÖn quy ho¹ch sö dông ®Êt huyÖn nghÜa h­ng, tØnh nam ®Þnh luËn v¨n th¹c sÜ n«ng nghiÖp Chuyªn ngµnh : Qu¶n lý ®Êt ®ai M· sè : 60.62.16 Ng­êi h­íng dÉn khoa häc: pgs.ts. NguyÔn thÞ vßng Hµ néi - 2008 LỜI CAM ĐOAN - Tôi xin cam đoan rằng, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa hề được sử dụng để bảo vệ một học vị nào. - Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc. Tác giả luận văn Nguyễn Tuấn Hùng LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện đề tài, ngoài sự cố gắng nỗ lực của bản thân, tôi đã nhận được sự hướng dẫn nhiệt tình, chu đáo của các nhà khoa học, các Thầy, Cô giáo và sự giúp đỡ nhiệt tình, những ý kiến đóng góp quý báu của nhiều cá nhân và tập thể để tôi hoàn thành bản luận văn này. Nhân dịp này tôi xin chân thành cảm ơn PGS.TS Nguyễn Thị Vòng đã trực tiếp hướng dẫn trong toàn bộ thời gian tôi thực hiện đề tài. Tôi xin chân thành cảm ơn sự góp ý chân thành của các Thầy, Cô giáo khoa Tài nguyên và Môi trường, khoa Sau đại học - Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội. Tôi xin chân thành cảm ơn Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Nam Định, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất tỉnh Nam Định, Phòng tài nguyên và Môi trường huyện Nghĩa Hưng và gia đình, bạn bè đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong thời gian thu thập thông tin, tài liệu, nghiên cứu làm luận văn. Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn. Tác giả luận văn Nguyễn Tuấn Hùng MỤC LỤC Lời cam đoan i Lời cảm ơn ii Mục lục iii Danh mục các chữ cái viết tắt vi Danh mục bảng vii Danh mục biểu đồ viii Tài liệu tham khảo………………………………………………………...107 Phần phụ lục……………………………………………………………....111DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CN Công nghiệp HĐND Hội đồng nhân dân HTX Hợp tác xã LM Làm mới MN Mầm non MR Mở rộng QH Quy hoạch QHSDĐ Quy hoạch sử dụng đất THCS Trung học cơ sở THPT Trung học phổ thông TT Thị trấn TTCN Trung tâm công nghiệp TTDV Trung tâm dịch vụ UBND Uỷ ban nhân dân XD Xây dựng DANH MỤC BẢNG Tên bảng Trang Bảng 4.1. Một số chỉ tiêu kinh tế chủ yếu các năm 56 Bảng 4.2: Phân bổ lao động theo các ngành kinh tế 59 Bảng 4.3. Diện tích, cơ cấu sử dụng đất huyện Nghĩa Hưng năm 2007 73 Bảng 4.4: Phương án quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 76 Bảng 4.5: Kết quả chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp đến năm 2007 78 Bảng 4.6. Kết quả thực hiện chuyển mục đích sang đất ở đến năm 2007 82 Bảng 4.7. Kết quả thực hiện quy hoạch đất phi nông nghiệp đến năm 2007 86 Bảng 4.8. Kết quả thực hiện đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng đến năm 2007 88 Bảng 4.9. Kết quả thực hiện một số công trình giao thông đến năm 2007 93 Bảng 4.10. Kết quả thực hiện một số công trình thuỷ lợi giai đoạn 2000 – 2007 94 Bảng 4.11. Kết quả thực hiện một số công trình giáo dục giai đoạn 2000 – 2007 95 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Tên biểu đồ Trang Biểu đồ 01. Cơ cấu kinh tế qua các năm 56 Biểu đồ 02: Cơ cấu lao động trong các ngành kinh tế 60 Biểu đồ 03. Biến động các loại đất chính 1990 - 2007 69 Biểu đồ 04. Biến động diện tích đất nông nghiệp giai đoạn 1990 – 2007 69 Biểu đồ 05. Biến động diện tích đất phi nông nghiệp giai đoạn 1990 – 2007 71 Biểu đồ 06. Biến động diện tích đất chưa sử dụng giai đoạn 1990 – 2007 71 Biểu đồ 07. Cơ cấu hiện trạng các loại đất năm 2007 72 Biểu đồ 08. Cơ cấu các loại đất nông nghiệp năm 2007 73 Biểu đồ 09. Cơ cấu các loại đất phi nông nghiệp 73 Biểu đồ 10. Cơ cấu các loại đất chuyên dùng 75 Biểu đồ 11: Chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp đến năm 2007 80 Biểu đồ 12: Kết quả chuyển mục đích sản xuất nông nghiệp các công trình 90 MỞ ĐẦU 1.1. Tính cấp thiết của đề tài Sử dụng nguồn tài nguyên đất đai một cách hợp lý và hiệu quả là một trong những vấn đề được cả thế giới đặc biệt quan tâm. Bởi vì đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được, là môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các công trình kinh tế, văn hoá, xã hội và an ninh quốc phòng. Đất đai bao gồm các yếu tố tự nhiên và chịu sự tác động của các yếu tố kinh tế, tâm lý xã hội và ý thức sử dụng đất của mỗi con người. Đất đai có giới hạn về không gian nhưng vô hạn về thời gian sử dụng. Mác đã khẳng định: “Đất là kho tàng cung cấp cho con người mọi thứ cần thiết, vì vậy trong quá trình sử dụng đất muốn đạt được hiệu quả kinh tế cao nhất thiết phải có kế hoạch cụ thể về thời gian và lập quy hoạch về không gian”. Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là một trong 13 nội dung quản lý Nhà nước về đất đai, được ghi nhận tại Điều 6 Luật Đất đai 2003. Điều 18 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành năm 1992 nêu rõ “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật, đảm bảo sử dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả [Hiến pháp năm 1992]. Huyện Nghĩa Hưng tỉnh Nam Định đã được Uỷ ban nhân dân tỉnh Nam Định ra quyết định số 3335/2002/QĐ-UBND ngày 31/12/2002 phê duyệt phương án quy hoạch sử dụng đất thời kỳ 2001 - 2010. Đó là căn cứ quan trọng để huyện triển khai thực hiện các chương trình phát triển kinh tế – xã hội của huyện. Tuy nhiên, quá trình triển khai lập và tổ chức thực hiện vẫn bộc lộ một số tồn tại nhất định. Đặc biệt sau khi phương án quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt và đưa vào thực hiện thì tình hình theo dõi, giám sát còn nhiều bất cập dẫn đến tình trạng “quy hoạch treo” hoặc không điều chỉnh kịp thời những biến động về sử dụng đất trong quá trình thực hiện phương án quy hoạch tại địa phương. Với mục tiêu giúp địa phương nhìn nhận đánh giá kết quả thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2001 – 2010, phân tích, đánh giá những kết quả đã đạt được và những tồn tại bất cập trong quá trình thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất đến năm 2007; đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao tính khả thi của phương án quy hoạch sử dụng đất; khắc phục những nội dung sử dụng đất bất hợp lý, đề xuất, kiến nghị điều chỉnh những nội dung của phương án quy hoạch sử dụng đất không theo kịp những biến động trong phát triển kinh tế – xã hội của địa phương trong những năm tới. Xuất phát từ những vấn đề nêu trên tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: “Đánh giá việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất huyện Nghĩa Hưng tỉnh Nam Định”. 1.2. Mục đích, yêu cầu của đề tài 1.2.1. Mục đích - Phân tích những biến động trong sử dụng đất đai huyện Nghĩa Hưng, tỉnh Nam Định giai đoạn 1990 - 2007 - Đánh giá tiến độ thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất thời kỳ 2001 đến 2007 huyện Nghĩa Hưng, tỉnh Nam Định. - Đề xuất các giải pháp thực hiện quy hoạch sử dụng đất huyện Nghĩa Hưng trong các năm tới. 1.2.2. Yêu cầu - Số liệu điều tra, thu thập được khách quan, trung thực, chính xác. - Những đề xuất, kiến nghị đưa ra phải có tính khả thi và phù hợp với điều kiện thực tế địa phương. 2. TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU 2.1. Một số lý luận về sử dụng đất 2.1.1. Khái niệm đất đai và chức năng của đất đai Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước (hồ, sông suối, đầm lầy...), các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường xá, nhà cửa...) Các chức năng của đất đai đối với hoạt động sản xuất và sinh tồn của xã hội loài người được thể hiện theo các mặt sau: Sản xuất; Môi trường sự sống; Cân bằng sinh thái; Điều tiết khí hậu; Tàng trữ và cung cấp nguồn nước; Dự trữ (nguyên liệu và khoáng sản trong lòng đất); Kiểm soát ô nhiễm và chất thải; Không gian sự sống; Bảo tồn - bảo tàng sự sống; Phân dị lãnh thổ. Đất đai là điều kiện chung nhất (khoảng không gian lãnh thổ cần thiết) đối với mọi quá trình sản xuất trong các ngành kinh tế quốc dân và hoạt động của con người. Điều này có nghĩa - Thiếu khoảnh đất (có vị trí, hình thể, quy mô diện tích và yêu cầu về chất lượng nhất định) thì không một ngành nào, xí nghiệp nào có thể bắt đầu công việc và hoạt động được. Nói khác đi - không có đất sẽ không có sản xuất cũng như không có sự tồn tại của chính con người. Đất đai đóng vai trò quyết định sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người, là cơ sở tự nhiên, là tiền đề cho mọi quá trình sản xuất. Các Mác đã nhấn mạnh “ Đất là mẹ, lao động là cha, sản sinh ra mọi của cải vật chất”. Tuy nhiên vai trò của đất trong các ngành sản xuất cũng rất khác nhau. Trong các ngành phi nông nghiệp, đất đai giữ vai trò là cơ sở không gian để thực hiện các quá trình lao động, là kho tàng dự trữ trong lòng đất (các ngành khai thác khoáng sản). Chất lượng sản phẩm được tạo ra từ các ngành phi nông nghiệp không phụ thuộc vào đặc điểm, độ phì nhiêu của đất, chất lượng thảm thực vật và các tính chất tự nhiên có sẵn trong đất. Trong nông nghiệp, đất đai đóng một vai trò khác hẳn, đất tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất và làm ra sản phẩm phục vụ đời sống của con người và xã hội. Năng suất và chất lượng của sản phẩm phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng đất. Đất nông nghiệp là yếu tố đầu vào quan trọng tác động mạnh mẽ đến hiệu quả sản xuất nông nghiệp. 2.1.2. Những nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng đất Sử dụng đất là hệ thống các biện pháp nhằm điều hoà mối quan hệ người - đất trong tổ hợp với các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác và môi trường. Căn cứ vào nhu cầu của thị trường sẽ phát hiện và quyết định phương hướng chung, mục tiêu sử dụng hợp lý tài nguyên, phát huy tối đa tiềm năng đất đai nhằm đạt hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường và sự phát triển bền vững. Vì vậy, phạm vi, cơ cấu và phương thức sử dụng đất vừa bị chi phối bởi các điều kiện và quy luật sinh thái tự nhiên vừa bị chi phối bởi các điều kiện, quy luật kinh tế - xã hội và các yếu tố kỹ thuật. Theo nghiên cứu của Viện Điều tra Quy hoạch đất đai [12] có 3 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng đất. * Nhân tố điều kiện tự nhiên Quá trình sử dụng đất đai cần phải chú ý đến các đặc tính và tính chất đất đai để xác định yếu tố hạn chế hay tích cực cho việc sử dụng đất hợp lý như chế độ nhiệt, bức xạ, độ ẩm, yếu tố địa hình, thổ nhưỡng, xói mòn... Các đặc tính, tính chất này được chia làm 2 loại: - Điều kiện khí hậu: Khí hậu là một thành phần rất quan trọng của hệ sinh thái đồng ruộng. Nó cung cấp năng lượng chủ yếu cho quá trình tạo thành chất hữu cơ, mang lại năng suất cho cây trồng. Có đến 90 - 95% chất hữu cơ của cây là do quá trình quang hợp với sự cung cấp năng lượng của ánh sáng mặt trời. Cây trồng tận dụng cao nhất điều kiện khí hậu sẽ cho tổng sản phẩm và giá trị kinh tế cao nhất. - Điều kiện đất đai: Các yếu tố địa hình, địa mạo, độ cao, độ dốc, hướng dốc, mức độ xói mòn... thường dẫn tới sự khác nhau về đất đai và khí hậu, ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất và hoạt động của các ngành. Địa hình là yếu tố phức tạp ảnh hưởng đến nhiều yếu tố khác. Trước hết, địa hình ảnh hưởng đến khí hậu, nếu có sự khác nhau về độ cao sẽ dẫn đến chế độ nhiệt và chế độ ẩm khác nhau. Theo nghiên cứu của Viện Khoa học Kỹ thuật Nông nghiệp Việt Nam [13] khẳng định: "Việc đánh giá sự phân bố của các yếu tố khí hậu và quy luật hoạt động của chúng kết hợp với nghiên cứu phân vùng khí hậu nông nghiệp, xác định các hệ thống cây trồng phù hợp với điều kiện sinh thái ở mỗi vùng, tạo điều kiện thuận lợi để sử dụng tốt nhất nguồn lợi thiên nhiên, đạt năng suất cao, ổn định, hạn chế sự thiệt hại do ngoại cảnh gây ra là một việc làm có tầm quan trọng". Ở vùng đồi núi, yếu tố quan trọng nhất của địa hình là độ dốc. Đối với đất nông nghiệp, độ dốc kết hợp với yếu tố lượng mưa, tính chất đất sẽ quyết định khả năng canh tác và hệ thống cây trồng phù hợp để khắc phục những yếu tố hạn chế. Đối với ngành phi nông nghiệp, yếu tố địa hình quyết định những thuận lợi hay khó khăn của việc thi công công trình hay khả năng lưu thông hàng hoá, gián tiếp ảnh hưởng đến khả năng và quy mô sản xuất (ngành công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp...). Thành phần cơ giới của đất quyết định các tính chất đất như chế độ nước, nhiệt độ, không khí, dinh dưỡng và độ lún. Đất có thành phần cơ giới nhẹ: thoáng khí, dễ thoát nước, giữ nước kém, ít chất dinh dưỡng và độ lún thấp; đất thành phần cơ giới nặng: giữ nước và chất dinh dưỡng tốt nhưng thoát nước chậm, hay bị úng, ít không khí, độ lún cao. Mỗi cây trồng chỉ sinh trưởng tốt ở một điều kiện đất đai nhất định, một công trình có yêu cầu kỹ thuật về độ lún khác nhau. Mỗi vùng đất khác nhau có các điều kiện tự nhiên khác nhau, ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình sử dụng đất: khả năng sản xuất, xây dựng công trình, phát triển các ngành. Do đó, để có phương án sử dụng đất hợp lý cần phải tuân thủ theo quy luật tự nhiên, tận dụng tối đa những thuận lợi, khắc phục những hạn chế để sử dụng đất mang lại hiệu quả sử dụng đất cao nhất. * Nhân tố kinh tế - xã hội Các nhân tố kinh tế - xã hội bao gồm các thể chế, chính sách, thực trạng phát triển các ngành, điều kiện cơ sở hạ tầng: giao thông, thủy lợi, xây dựng..., trình độ phát triển khoa học kỹ thuật, trình độ dân trí, dân số, lao động, việc làm và đời sống văn hóa, xã hội. Các điều kiện tự nhiên là cơ sở để xây dựng phương án sử dụng đất nhưng các nhân tố kinh tế - xã hội sẽ quyết định phương án đã lựa chọn có thực hiện được hay không. Phương án sử dụng đất được quyết định bởi khả năng của con người và các điều kiện kinh tế - xã hội, kỹ thuật hiện có. Các điều kiện tự nhiên của mỗi vùng thường ít có sự khác biệt nhưng hiệu quả sử dụng đất thì có sự khác biệt lớn, nguyên nhân của vấn đề này là do điều kiện kinh tế - xã hội: vốn, nhân lực, cơ sở hạ tầng... quyết định. Trong thực tế càng minh chứng rõ vấn đề này, với điều kiện tự nhiên đồng nhất nhưng nếu vùng nào có kinh tế phát triển, vốn đầu tư lớn, nhận thức và trình độ của người lao động vùng nào cao hơn thì sử dụng đất sẽ có hiệu quả hơn. Trình độ phát triển kinh tế - xã hội khác nhau dẫn đến trình độ sử dụng đất khác nhau. Nhờ những thành tựu khoa học kỹ thuật tiên tiến mà chúng ta có những nghiên cứu về lai tạo giống cây trồng cho năng suất cao, phù hợp điều kiện sinh thái từng vùng, chế tạo ra máy móc, công cụ sản xuất theo công nghệ tiên tiến... tạo điều kiện nâng cao tối đa hiệu quả sản xuất, đảm bảo cho sự phát triển bền vững. Nhờ có sự tiến bộ khoa học kỹ thuật trong việc đầu tư thâm canh và giống mới có năng suất cao nên sản lượng lương thực của Việt Nam nói chung và vùng đồng bằng sông Hồng nói riêng đã tăng lên đáng kể. Theo Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường [4]: “Sản lượng lúa của vùng đồng bằng sông Hồng chiếm 20% tổng sản lượng lúa của cả nước, năng suất lúa của vùng từ những năm 60 có xu hướng tăng lên: từ 2,2 triệu tấn vào năm 1960 đến trên 4,5 triệu tấn vào năm 1990”. Từ những lý luận trên cho thấy, các điều kiện kinh tế - xã hội có tác động không nhỏ tới việc sử dụng đất đai, thúc đẩy hoặc kìm hãm quá trình sử dụng đất hiệu quả của con người. Vì vậy, khi lựa chọn phương cách sử dụng đất, ngoài việc dựa vào quy luật tự nhiên thì các nhân tố kinh tế xã hội cũng không kém phần quan trọng. * Nhân tố không gian Trong thực tế, bất kỳ ngành sản xuất nào (nông nghiệp, công nghiệp, xây dựng, khai thác khoáng sản...) đều cần đến đất đai là điều kiện không gian cho các hoạt động. Tính chất không gian bao gồm: vị trí địa lý, địa hình, hình dạng, diện tích. Đất đai không thể di dời từ nơi này đến nơi khác nên sự thừa thãi đất đai ở nơi này không thể sử dụng để đáp ứng sự thiếu đất ở địa phương khác. Đất đai phải khai thác tại chỗ, không thể chia cắt mang đi, nên không thể có hai khoanh đất giống nhau hoàn toàn. Do đó, không gian là yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả của việc sử dụng đất. Các quá trình sản xuất công nghiệp được thực hiện bởi tác động của con người lên đối tượng lao động thông qua tư liệu sản xuất nằm ở vị trí cố định, một không gian hạn chế. Trong sản xuất nông nghiệp thì khác, người sản xuất tác động trực tiếp vào đất đai thông qua các tư liệu sản xuất để mang lại năng suất, sản lượng cao nhất có thể. Vị trí và diện tích đất đai là bất biến nhưng điều kiện xã hội thay đổi từng ngày, các ngành kinh tế không ngừng phát triển, dân số ngày càng tăng, điều này đã gây áp lực lớn đối với đất đai và cũng là thử thách đối với toàn xã hội. Đặc điểm không thể chuyển dịch của đất đai dẫn đến những lợi thế hoặc khó khăn cho vùng, lãnh thổ. Nếu những khoanh đất có vị trí tại khu trung tâm, có nền kinh tế phát triển, thuận lợi giao thông, giao lưu buôn bán... thì hiệu quả sử dụng đất của khoanh đất đó sẽ lớn hơn rất nhiều so với khoanh đất tại vùng nông thôn, có nền kinh tế kém phát triển, không thuận tiện giao thông hay những khoanh đất tại vùng đồng bằng, địa hình bằng phẳng sẽ cho hiệu quả của sản xuất nông nghiệp cao hơn vùng đồi núi, địa hình phức tạp. Bên cạnh đó, hình dạng của mảnh đất có ảnh hưởng rõ rệt đến hiệu quả sử dụng đất trong cả nông nghiệp và phi nông nghiệp: làm đất, chăm sóc, vận chuyển, thiết kế công trình... Như vậy, các nhân tố không gian có ảnh hưởng tới quá trình sử dụng đất, nó sẽ gián tiếp quyết định hiệu quả của việc sử dụng đất. Từ những vấn đề nêu trên cho thấy, các yếu tố điều kiện tự nhiên và điều kiện kinh tế xã hội tạo ra nhiều tổ hợp ảnh hưởng đến việc sử dụng đất đai. Tuy nhiên mỗi yếu tố giữ vị trí và có tác động khác nhau. Trong đó, điều kiện tự nhiên là yếu tố cơ bản để xác định công dụng của đất đai, có ảnh hưởng trực tiếp, cụ thể và sâu sắc, nhất là đối với sản xuất nông nghiệp; Điều kiện kinh tế sẽ kiềm chế tác dụng của con người trong việc sử dụng đất; Điều kiện xã hội tạo ra những khả năng khác nhau cho các yếu tố kinh tế và tự nhiên tác động tới việc sử dụng đất. Vì vậy, cần phải dựa vào quy luật tự nhiên và quy luật kinh tế - xã hội để nghiên cứu, xử lý mối quan hệ giữa các nhân tố tự nhiên, kinh tế - xã hội trong lĩnh vực sử dụng đất đai. Căn cứ vào yêu cầu của thị trường và của xã hội, xác định mục đích sử dụng đất, kết hợp chặt chẽ yêu cầu sử dụng với ưu thế tài nguyên của đất đai để đạt tới cơ cấu tổng thể hợp lý nhất, với diện tích đất đai có hạn sẽ mang lại hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội ngày càng cao và sử dụng đất đai được bền vững. Trong thực tế, mọi ngành sản xuất vật chất và phi vật chất (như các ngành nông nghiệp, công nghiệp, khai khoáng, xây dựng, mọi hoạt động kinh tế và hoạt động xã hội) đều cần đến đất đai như điều kiện không gian để hoạt động. Không gian, bao gồm cả vị trí và mặt bằng. Đặc tính cung cấp không gian của đất đai là yếu tố vĩnh hằng của tự nhiên ban phát cho xã hội loài người. Không gian mà đất đai cung cấp có đặc tính vĩnh cửu, cố định vị trí khi sử dụng và số lượng không thể vượt phạm vi quy mô hiện có. Do vị trí và không gian của đất đai không bị mất đi và cũng không tăng thêm trong quá trình sử dụng, nên phần nào đã giới hạn sức tải nhân khẩu và số lượng người lao động, có nghĩa tác dụng hạn chế của không gian đất đai sẽ thường xuyên xẩy ra khi dân số và kinh tế xã hội luôn phát triển. Sự bất biến của tổng diện tích đất đai không chỉ hạn chế khả năng mở rộng không gian sử dụng đất, mà còn chi phối giới hạn thay đổi của cơ cấu đất đai. Điều này quyết định việc điều chỉnh cơ cấu đất đai theo loại, số lượng được sử dụng căn cứ sức sản xuất của đất và yêu cầu sản xuất của xã hội nhằm đảm bảo nâng cao lực tải của đất đai. Khả năng không chuyển dịch của đất đai dẫn đến việc phân bố về số lượng và chất lượng đất đai mang tính khu vực rất chặt chẽ. Cùng với mật độ dân số của các khu vực khác nhau, tỷ lệ cơ cấu và lượng đầu tư sẽ có sự khác biệt rất rõ rệt. Tài nguyên đất đai có hạn, lại giới hạn về không gian, đây là nhân tố hạn chế lớn nhất đối với việc sử dụng đất ở nước ta. Vì vậy, cần phải thực hiện nghiêm ngặt nguyên tắc sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả kết hợp bảo vệ tài nguyên đất và môi trường. Đối với đất xây dựng đô thị, đất dùng cho công nghiệp, xây dựng công trình, nhà xưởng, giao thông... mặt bằng không gian và vị trí của đất đai có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và giá trị kinh tế rất cao. Sử dụng đất là hệ thống các biện pháp nhằm điều hoà mối quan hệ người - đất trong tổ hợp các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác và môi trường. Căn cứ vào nhu cầu của thị trường sẽ phát hiện, quyết định phương hướng chung và mục tiêu sử dụng hợp lý nhất tài nguyên đất, phát huy tối đa công dụng của đất nhằm đạt tới hiệu ích sinh thái, kinh tế và xã hội cao nhất. Vì vậy, sử dụng đất thuộc phạm trù hoạt động kinh tế của nhân loại. Trong mỗi phương thức sản xuất xã hội nhất định, việc sử dụng đất theo yêu cầu của sản xuất và đời sống cần căn cứ vào thuộc tính tự nhiên của đất đai. Với ý nghĩa là nhân tố của sức sản xuất, các nhiệm vụ và nội dung sử dụng đất được thể hiện theo 4 mặt sau: - Sử dụng đất hợp lý về không gian, hình thành hiệu quả kinh tế không gian sử dụng đất; - Phân phối hợp lý cơ cấu đất đai trên diện tích đất được sử dụng, hình thành cơ cấu kinh tế sử dụng đất; - Quy mô sử dụng đất cần có sự tập trung thích hợp, hình thành quy mô kinh tế sử dụng đất; - Giữ mật độ sử dụng đất thích hợp, hình thành việc sử dụng đất một cách kinh tế, tập trung, thâm canh. 2.1.3. Các xu thế phát triển sử dụng đất Hiện nay, xu thế sử dụng đất được phát triển theo các hướng sau: Lịch sử phát triển của xã hội loài người chính là lịch sử biến đổi của quá trình sử dụng đất. Khi con người còn sống bằng phương thức săn bắn và hái lượm, chủ yếu dựa vào sự ban phát của tự nhiên, vấn đề sử dụng đất hầu như không tồn tại. Thời kỳ du mục, con người sống trong lều cỏ, những vùng đất có nước và đồng cỏ bắt đầu được sử dụng. Khi xuất hiện ngành trồng trọt với những công cụ sản xuất thô sơ, diện tích đất đai được sử dụng tăng lên nhanh chóng, năng lực sử dụng và ý nghĩa kinh tế của đất đai cũng gia tăng. Tuy nhiên trình độ sử dụng đất còn rất thấp, phạm vi sử dụng cũng rất hạn chế, mang tính kinh doanh thô, đất khai phá nhiều nhưng thu nhập rất thấp. Với sự tăng trưởng của dân số và phát triển của kinh tế, kỹ thuật, văn hoá và khoa học, quy mô, phạm vi và chiều sâu của việc sử dụng đất ngày một nâng cao. Yêu cầu sinh hoạt vật chất và tinh thần của người dân ngày càng cao, các ngành nghề cũng phát triển theo xu hướng phức tạp và đa dạng dần, phạm vi sử dụng đất càng mở rộng (từ cục bộ một vùng đã phát triển trên phạm vi cả thế giới, thậm chí cả ở những vùng đất trước đây không thể sử dụng được). Cùng với việc phát triển sử dụng đất theo không gian, trình độ tập trung cũng sâu hơn nhiều. Đất canh tác cũng như đất sử dụng theo các mục đích khác đều được phát triển theo hướng kinh doanh tập trung, với diện tích đất ít nhưng hiệu quả sử dụng cao. Tuy nhiên, thời kỳ quá độ từ kinh doanh quảng canh sang kinh doanh thâm canh cao trong sử dụng đất là một nhiệm vụ chiến lược lâu dài. Để nâng cao sức sản xuất và sức tải của một đơn vị diện tích, đòi hỏi phải liên tục nâng mức đầu tư về vốn và lao động, thường xuyên cải tiến kỹ thuật và công tác quản lý. Ở những khu vực khác nhau của một vùng hoặc một quốc gia, có sự khác nhau về trình độ phát triển kinh tế kỹ thuật cũng như các điều kiện đặc thù, do đó phải áp dụng linh hoạt, sáng tạo nhiều phương thức sử dụng đất tuỳ từng thời điểm khác nhau. Khoa học kỹ thuật và kinh tế của xã hội phát triển, sử dụng đất từ hình thức quảng canh chuyển sang thâm canh, kéo theo xu thế từng bước phức tạp hoá và chuyên môn hoá cơ cấu sử dụng đất. Khi kinh tế phát triển, nhu cầu của con người về vật chất, văn hoá, tinh thần và môi trường ngày một cao sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp đòi hỏi yêu cầu cao hơn đối với đất đai, ở thời kỳ mức sống còn thấp, việc sử dụng đất chủ yếu tập trung vào sản xuất nông nghiệp nhằm giải quyết vấn đề thường nhật của cuộc sống là đủ cơm ăn, áo mặc và chỗ ở. Khi đời sống đã nâng cao, chuyển sang giai đoạn hưởng thụ, vấn đề sử dụng đất ngoài việc sản xuất vật chất phải thoả mãn được nhu cầu vui chơi, giải trí, văn hoá, thể thao và môi trường trong sạch... đã làm cho cơ cấu sử dụng đất trở nên phức tạp hơn. Tiến bộ khoa học kỹ thuật đã cho phép mở rộng khả năng kiểm soát tự nhiên của con người, áp dụng các biện pháp bồi bổ và cải tạo sẽ nâng cao sức sản xuất của đất đai, thoả mãn các loại nhu cầu của xã hội. Trước đây, việc sử dụng đất rất hạn chế do kinh tế và khoa học kỹ thuật còn ở trình độ thấp, chủ yếu sử dụng bề mặt của đất đai, nông nghiệp độc canh, đất lâm nghiệp, đồng cỏ, mặt nước ít được sử dụng, khai thác khoáng sản còn hạn chế, xây dựng chủ yếu chọn đất bằng. Khi khoa học kỹ thuật hiện đại phát triển, ngay cả đất xấu cũng được khai thác triệt để, hình thức sử dụng đa dạng, ruộng nước phát triển... đã làm cho vấn đề sử dụng đất ngày một phức tạp hơn theo hướng sử dụng toàn diện, triệt để các chất dinh dưỡng, sức tải, vật chất cấu thành và sản phẩm của đất đai để phục vụ lợi ích con người. Hiện đại hóa nền kinh tế quốc dân và phát triển kinh tế hàng hoá, dẫn đến sự phân công trong sử dụng đất theo hướng chuyên môn hóa. Do đất đai có đặc tính khu vực rất mạnh, sự sai khác về ưu thế tài nguyên hết sức rõ rệt, phương hướng và biện pháp sử dụng đất của các vùng cũng rất khác nhau. Để sử dụng hợp lý đất đai, đạt được sản lượng và hiệu quả kinh tế cao nhất cần có sự phân công và chuyên môn hoá theo khu vực. Cùng với việc đầu tư, trang bị và ứng dụng các công cụ kỹ thuật, công cụ quản lý hiện đại sẽ nẩy sinh yêu cầu phát triển các vùng sản xuất nông nghiệp có quy mô lớn và tập trung, đồng thời cũng hình thành các khu vực chuyên môn hoá sử dụng đất khác nhau về hình thức và quy mô. Sử dụng đất phát triển theo hướng xã hội hoá và công hữu hoá Đất đai là cơ sở vật chất và công cụ để con người sinh sống và xã hội tồn tại. Vì vậy, việc chuyên môn hoá theo yêu cầu xã hội hóa sản xuất phải đáp ứng nhu cầu của xã hội hướng tới lợi ích cộng đồng và tiến bộ xã hội. Ngay cả ở xã hội mà mục tiêu sử dụng đất chủ yếu vì lợi ích của tư nhân, những vùng đất đai hướng dụng cộng đồng như nguồn nước, núi rừng, khoáng sản, sông ngòi, mặt hồ, biển cả hải cảng, danh lam thắng cảnh, động thực vật quý hiếm... vẫn cần có những quy định về chính sách thực thi hoặc tiến hành công quản, kinh doanh... của Nhà nước nhằm ngăn chặn, phòng ngừa việc tư hữu tạo nên những mâu thuẫn gay gắt của xã hội. Xã hội hóa sử dụng đất là sản phẩm tất yếu và là yêu cầu khách quan của sự phát triển xã hội hóa sản xuất. Vì vậy, xã hội hóa sử dụng đất và công hữu hóa là xu thế tất yếu. Muốn kinh tế phát triển và thúc đẩy xã hội hóa sản xuất cao hơn, cần phải thực hiện xã hội hóa và công hữu hóa sử dụng đất. 2.1.4. Chiếm dụng đất đai Cùng với sự phát triển của xã hội loài người trải qua các thời kỳ khác nhau, kết hợp với sự tăng trưởng dân số và phát triển nhanh chóng của kinh tế, kỹ thuật, văn hoá và khoa học, diện tích đất đai được sử dụng tăng lên nhanh chóng, ý nghĩa kinh tế của đất đai cũng gia tăng, quy mô, phạm vi và chiều sâu của việc sử dụng đất ngày một nâng cao, giá trị của đất đai ngày càng được khẳng định. Song song với sự phát triển sử dụng đất, quan hệ giữa người với người trong lĩnh vực sử dụng đất cũng ngày càng trở nên phức tạp. Có rất nhiều mâu thuẫn thực tế và tiềm tàng về đất giữa những người có liên quan đến việc sử dụng đất, một bên là những người sử dụng đất thực tế khác nhau, một bên là những cộng đồng và những người khác có ảnh hưởng đến việc sử dụng đất. Có nhiều loại chiếm dụng ruộng đất: - Quyền sở hữu pháp lý cho những loại đất không sử dụng thực tế (“ruộng đất vắng chủ” đất chỉ được giữ đơn thuần cho mục đích đầu tư ), như đã được xác nhận trong sổ và các văn bản của ngành địa chính. - Quyền sở hữu pháp lý cho những loại đất được sử dụng hoặc yêu cầu sử dụng theo một hình thức cụ thể hay đã được ấn định. - Quyền sở hữu pháp lý do một cá nhân hoặc tổ chức, nhưng việc sử dụng này đã được người khác đồng ý, họ được hưởng quyền hoa lợi. - Đất công cho việc sử dụng cụ thể hoặc không sử dụng, ví dụ: các khu công viên quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên... - Đất quốc gia có những hình thức ưu đãi cho các cá nhân hoặc công ty khai thác tài nguyên khoáng sản, sinh khối (khai thác gỗ, mỏ...) với yêu cầu (hoặc không yêu cầu) phải phục hồi lớp phủ của đất, các điều kiện bề mặt đất. - Đất có giá trị khảo cổ, di tích văn hoá cần được bảo vệ đầy đủ hoặc phải có những hạn chế nào đó về việc sử dụng nó. - Đất làng xã giao theo các quyền lợi truyền thống của những nhóm người bản địa hoặc những người chiếm giữ đất đầu tiên, ví dụ như những người thợ săn hoặc những người thu lượm sản phẩm trên đất không được giao. - Đất làng xã với những thoả thuận truyền thống giữa dân định cư và những nhóm người di cư về sử dụng đất theo mùa hoặc sử dụng một phần đất. - Đất với các quyền chuyển tiếp giữa các thế hệ sử dụng hoặc cho thuê quyền sử dụng và được phép chia nhỏ các quyền lợi về đất cho con trai, con gái, chẳng hạn như chỉ chia cho con đầu hoặc cho tất cả con cái. 2.1.5. Sử dụng đất và các mục đích kinh tế, xã hội, môi trường Trong thời kỳ cuộc sống xã hội phát triển ở mức cao, việc sử dụng đất luôn hướng tới mục tiêu kinh tế, nhằm đạt được lợi nhuận tối đa trên một đơn vị diện tích đất nhất định (xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất, chuồng trại chăn nuôi quy mô lớn...). Bên cạnh đó, một phần diện tích đất không nhỏ được sử dụng để phục vụ nhu cầu sinh hoạt, ăn ở cũng như thỏa mãn đời sống tinh thần của con người (xây dựng nhà cửa, hệ thống giao thông, các công trình dịch vụ thể dục thể thao, văn hoá xã hội...). Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng đất, các mục đích sử dụng đất nêu trên luôn nẩy sinh mâu thuẫn làm cho mối quan hệ giữa người và đất ngày càng căng thẳng, những sai lầm liên tục của con người trong quá trình sử dụng đất (sai lầm có ý thức hoặc vô ý thức) dẫn đến huỷ hoại môi trường nói chung và môi trường đất nói riêng (các thảm hoạ sinh thái như lũ lụt, hạn hán, cháy rừng, trượt lở đất... liên tục xẩy ra với quy mô ngày càng lớn và mức độ ngày càng nghiêm trọng), làm cho một số chức năng của đất bị yếu đi. Việc sử dụng đất như một thể thống nhất tạo ra điều kiện để giảm thiểu những xung đột, tạo ra hiệu quả sử dụng cao và liên kết được sự phát triển kinh tế - xã hội với bảo vệ và nâng cao môi trường. Sử dụng đất hợp lý, bền vững là hài hoà được các mục tiêu kinh tế - xã hội và môi trường. Những xung đột giữa 3 lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường rất đa dạng: - Đất sản xuất nông nghiệp đối lập với quá trình đô thị hoá. - Phát triển thủy lợi đối lập với việc phân ._.chia các nguồn tài nguyên nước cho đô thị và phát triển công nghiệp. - Phát triển kinh tế - xã hội vùng ven biển đối lập với việc bảo vệ hệ sinh thái ven biển - Sản xuất thuốc phiện đối lập với sản xuất lương thực thực phẩm ở một số địa phương. - Quyền lợi của người bản địa và những người di cư. - Bảo vệ các giá trị sinh thái đối lập với nhu cầu về thực phẩm hoặc nông sản khác. - Các chủ sử dụng đất nhỏ mâu thuẫn với việc canh tác quy mô lớn ... - Sử dụng đất và mục tiêu kinh tế Sử dụng đất trước hết bao giờ cũng gắn với mục tiêu kinh tế, những mục tiêu kinh tế trong sử dụng đất giữa chủ sử dụng thực tế và cộng đồng lớn hơn có lúc trùng nhau và có lúc không trùng nhau. Các hộ nông dân trong việc sử dụng đất của mình luôn đặt ra mục tiêu làm ra sản phẩm để bán hoặc tự tiêu dùng, nếu thấy việc đó không có lợi họ có thể thay đổi cây trồng để sản xuất có hiệu quả hơn hoặc nếu việc canh tác không có lợi họ có thể bán phần đất của họ cho người nông dân khác, những người mà sản xuất nông nghiệp đem lại lợi nhuận cao hơn hoặc họ cũng có thể thay đổi mục đích sử dụng đất của mình kể cả việc bán đất sét cho nhà máy gạch, bán cát dưới dạng vật liệu xây dựng hoặc sử dụng đất làm khu vui chơi giải trí cho khách du lịch ... Trong khi đó cộng đồng (xã, huyện, tỉnh, cả nước) luôn có những mối quan tâm kinh tế lâu dài trong sử dụng đất, trước hết là đảm bảo các mục tiêu kinh tế lâu dài và cần thiết cho cả cộng đồng, đó là vấn đề an toàn lương thực; Có đất để mở mang đô thị, xây dựng cơ sở hạ tầng, xây dựng các khu cụm công nghiệp, bảo vệ môi trường và các khu vui chơi giải trí .v.v... Như vậy các mối quan tâm kinh tế nhất thời của người sử dụng đất cụ thể mâu thuẫn với mối quan tâm lâu dài của cả cộng đồng. Sử dụng đất và các mục tiêu kinh tế được xem là hợp lý có nghĩa là quá trình xem xét cân nhắc để sử dụng đất hài hoà về mặt lợi ích của toàn thể cộng đồng và các chủ sử dụng đất cụ thể. Trong vấn đề này bao giờ cũng đặt ưu tiên cho việc sử dụng đất lâu dài và mối quan tâm chung của toàn thể cộng đồng. - Sử dụng đất và mục tiêu xã hội Sử dụng đất trước tiên liên quan đến nhu cầu thiết yếu của những người sống trên mảnh đất đó. Đây là mục tiêu xã hội của bất cứ một Nhà nước nào nhằm tạo ra hay duy trì các điều kiện có tác dụng giúp thoả mãn những nhu cầu thiết yếu này. Việc tạo ra công ăn việc làm trong quá trình phát triển bền vững là một phương pháp hữu hiệu nhằm cùng một lúc đạt được 3 mục tiêu (xã hội, kinh tế và môi trường). Những nhu cầu thiết yếu này bao gồm các cơ sở vật chất công cộng hoặc các phương tiện phục vụ cho sức khoẻ, giáo dục, định cư, thu nhập,... ngoài ra còn tạo ra một ý thức về công bằng xã hội và kiểm soát chính tương lai của họ. Công bằng xã hội là rất cần thiết cho mọi người. Trong sử dụng đất các Chính phủ thường có những dự án ưu đãi cho nhóm người nghèo trong xã hội. Việc làm giảm tình trạng căng thẳng giữa những nhóm dân số cũng là một mục tiêu xã hội của Chính phủ (mâu thuẫn giữa dân bản địa, dân di cư...). Một mục tiêu xã hội nữa cần phải kể đến là mâu thuẫn giữa các thế hệ về việc sử dụng đất. Đó là việc sử dụng đất của các thế hệ hiện tại không nghĩ đến lợi ích của các thế hệ con cháu. Đất là điều kiện vật chất cần thiết để tồn tại và tái sản xuất các thế hệ tiếp nhau của loài người. Vì vậy, trong sử dụng cần làm cho đất tốt hơn cho các thế hệ mai sau. - Sử dụng đất và mục tiêu môi trường Đối với bất kỳ vùng đất nào trong sử dụng đất đai gắn với mục tiêu môi trường thì điều quan trọng là phải phân biệt được mục tiêu chung và mục tiêu riêng. Chính phủ các nước đều đưa ra các tiêu chuẩn và mục tiêu về môi trường. Việc nhìn nhận “môi trường” không chỉ có nghĩa là một hệ thống các tiêu chuẩn về hoá học. Đất nước, phong cảnh thiên nhiên ... là các tài sản có giá trị. Vì thế, những vấn đề về môi trường chỉ có thể giải quyết một cách có hiệu quả nếu nó được thực hiện kết hợp với các mục tiêu kinh tế - xã hội. 2.2. Cơ sở khoa học của quy hoạch sử dụng đất 2.2.1. Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất Theo FAO [15]: “Quy hoạch sử dụng đất là quá trình đánh giá tiềm năng đất và nước một cách có hệ thống phục vụ việc sử dụng đất và kinh tế - xã hội nhằm lựa chọn ra phương án sử dụng đất tốt nhất. Mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất là lựa chọn và đưa ra phương án đã lựa chọn vào thực tiễn để đáp ứng nhu cầu của con người một cách tốt nhất nhưng vẫn bảo vệ được nguồn tài nguyên cho tương lai. Yêu cầu cấp thiết phải làm quy hoạch là do nhu cầu của con người và điều kiện thực tế sử dụng đất thay đổi nên phải nâng cao kỹ năng sử dụng đất”. Về mặt thuật ngữ, “quy hoạch” là việc xác định một trật tự nhất định bằng những hoạt động như phân bố, bố trí, sắp xếp, tổ chức...”, “đất đai” là một phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, vạt đất, mảnh đất, miếng đất...) có vị trí, hình thể, diện tích với những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành(đặc tính thổ nhưỡng, điều kiện địa hình, địa chất, thuỷ văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực vật, các tính chất lý hoá tính... ) tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo các mục đích khác nhau. Như vậy, để sử dụng đất cần phải làm quy hoạch nhằm xác định ý nghĩa mục đích của từng phần lãnh thổ và đề xuất một trật tự sử dụng đất nhất định. Về mặt bản chất quy hoạch đất đai cần được xác định dựa trên quan điểm nhận thức: đất đai là đối tượng của các mối quan hệ sản xuất trong lĩnh vực sử dụng đất đai và việc tổ chức sử dụng đất như “tư liệu sản xuất đặc biệt” gắn chặt với phát triển kinh tế - xã hội. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất đai sẽ là một hiện tượng kinh tế xã hội thể hiện đồng thời ba tính chất: kinh tế, kỹ thuật và pháp chế. Tính kinh tế: được thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất đai. Tính kỹ thuật: bao gồm các tác nghiệp chuyên môn kỹ thuật như điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu... ; Tính pháp chế: xác nhận tính pháp lý về mục đích và quyền sử dụng đất theo quy hoạch nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai đúng pháp luật. “Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp của Nhà nước về tổ chức, quản lý nhằm sử dụng hiệu quả tối đa tài nguyên đất, bảo vệ môi trường để phát triển bền vững trên cơ sở phân bố quỹ đất vào các mục đích phát triển kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng của cả nước, các vùng và theo đơn vị hành chính các cấp ”[3]. “Quy hoạch sử dụng đất là bản “tổng phổ” của phát triển, trong đó phản ánh cụ thể các ý tưởng về tương lai của các ngành các cấp nhịp nhàng và cân đối, thông qua những trình tự hành chính và pháp lý nhất định để trở thành quy chế xã hội, mọi người đều có quyền và nghĩa vụ thực hiện. Quá trình tổ chức thành lập, thực hiện điều chỉnh quy hoạch là quá trình huy động lực lượng xã hội vào sự nghiệp công cộng theo phương thức dân chủ, nên đó cũng là quá trình xây dựng và củng cố chính quyền dân chủ nhân dân. Do đó quy hoạch sử dụng đất vừa là phương thức để phát triển vừa là công cụ để xây dựng và củng cố Nhà nước” [1]. “Quy hoạch sử dụng đất cần phải thực hiện trước một bước ít ra là một thời kỳ kế hoạch, được các hội đồng có đại diện của nhân dân tham gia thẩm định chặt chẽ và được cấp thẩm quyền phê duyệt. Dù lớn hay nhỏ thì bản quy hoạch sử dụng đất vẫn mang tính chất của một luận chứng khả thi về sử dụng đất, không nên quan niệm rằng chỉ cần một quyết định cấp đất nằm trong bộ hồ sơ quy hoạch tổng thể của dự án là xong”[3]. Từ đó có thể hiểu: “Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất đai (khoanh định cho các mục đích và các ngành) và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất (các giải pháp sử dụng cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường” [5]. Sử dụng đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả được hiểu là: mọi loại đất đều được đưa vào sử dụng theo các mục đích nhất định; các đặc điểm tính chất tự nhiên, vị trí, diện tích phải phù hợp với yêu cầu và mục đích sử dụng; áp dụng thành tựu khoa học - kỹ thuật và các biện pháp tiên tiến; đáp ứng đồng bộ cả ba lợi ích kinh tế - xã hội - môi trường. Như vậy, về thực chất quy hoạch sử dụng đất đai là quá trình hình thành các quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời hai chức năng: điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đích nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội kết hợp bảo vệ đất và môi trường. 2.2.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất Lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng đất đai gắn liền với lịch sử phát triển của xã hội. Mỗi hình thái kinh tế xã hội đều có một phương thức sản xuất, nó được thể hiện ở hai mặt là lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất. Mối quan hệ sản xuất của con người với đất đai được hình thành trong quá trình sử dụng đất đai. Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện đồng thời vừa là yếu tố thúc đẩy lực lượng sản xuất vừa là yếu tố thúc đẩy mối quan hệ sản xuất. Vì vậy nó là một bộ phận của phương thức sản xuất xã hội. Đối tượng của quy hoạch là khai thác, sử dụng, bảo vệ và cải tạo toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của nền kinh tế quốc dân (gồm 3 loại đất chính: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng). Quy hoạch sử dụng đất đai đề cập đến nhiều lĩnh vực như: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông - lâm nghiệp, sản xuất công nghiệp... Căn cứ vào các dự báo về xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế xã hội quan trọng, từ đó xác định quy hoạch trung và dài hạn về sử dụng đất đai, đề ra phương hướng chính sách và giải pháp có tính chiến lược tạo căn cứ cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất 5 năm và ngắn hạn. Quy hoạch đất đai dài hạn nhằm đáp ứng cho nhu cầu phát triển về lâu dài kinh tế, xã hội, cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước trong thời gian dài cùng với sự phát triển dài hạn của kinh tế, xã hội cho đến khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn để xác định phương hướng chính sách và biện pháp sử dụng đất để phát triển kinh tế và hoạt động xã hội của quy hoạch sử dụng đất đai thường từ 10 đến 20 năm hoặc xa hơn. Quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch mang tính chiến lược, các chỉ tiêu quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mô, tính phương hướng và khái lược sử dụng đất của các ngành. Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện rất mạnh đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách và quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kinh tế xã hội; tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi trường sinh thái. Dưới tác động của nhiều nhân tố khó dự đoán trước, theo nhiều phương diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ là một trong những biện pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái sử dụng đất thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất đai không còn phù hợp, việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Điều này thể hiện tính khả biến trong quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất đai luôn ở trạng thái động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc ” quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục thực hiện...” với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao. Trong quá trình sản xuất, việc sử dụng tài nguyên đầy đủ hợp lý và có hiệu quả là một vấn đề cần thiết, một trong những biện pháp tốt nhất đó là thực hiện công tác quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất có chức năng tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất giống như các tư liệu sản xuất khác, để từ đó tìm ra các giải pháp sử dụng đất có hiệu quả trên cơ sở sử dụng hợp lý các nguồn lực, nhằm thúc đẩy sự phát triển chung của xã hội, cùng với đó là nhiệm vụ bảo vệ môi trường và hệ sinh thái, không chỉ có vậy, quy hoạch sử dụng đất còn tham gia điều chỉnh các mối quan hệ về đất đai, giúp cho công tác quản lý tài nguyên đất đai của nhà nước được dễ dàng hơn. Sự phát triển của nền kinh tế quốc dân đòi hỏi phải tổ chức phân bổ hợp lý lực lượng sản xuất trong từng vùng và trên phạm vi cả nước. đây chính là nhiệm vụ quan trọng nhất của quy hoạch sử dụng đất. Trong nhiều trường hợp, khi quy hoạch sử dụng đất phải tiến hành trên quy mô lớn, có thể là một vùng lãnh thổ của một huyện, một tỉnh hoặc một vùng kinh tế lớn gồm nhiều tỉnh hợp lại thì nhiệm vụ của quy hoạch sử dụng đất là phải giải quyết vấn đề phân chia lại lãnh thổ, tổ chức sản xuất và lao động, bố trí lại mạng lưới điểm dân cư... Quy hoạch sử dụng đất có thể giải quyết các vấn đề về di chuyển dân cư, khai hoang xây dựng nền kinh tế mới, hoạch định ranh giới cho các nông lâm trường, xác định ranh giới hành chính cũng như ranh giới sử dụng đất mới của các tỉnh, huyện, xã mới thành lập. Ngoài ra quy hoạch sử dụng đất còn phải đáp ứng nhu cầu đất cho các ban ngành, các chủ sử dụng đất thông qua việc thành lập các đơn vị sử dụng đất mới hoặc chỉnh lý, hoàn thiện các đơn vị sử dụng đất đang tồn tại. 2.2.3. Phân loại quy hoạch sử dụng đất Quy hoạch sử dụng đất đóng vai trò quan trọng trong quá trình sử dụng đất. Luật đất đai quy định tiến hành quy hoạch sử dụng đất đai ở 4 cấp: cả nước, tỉnh, huyện, xã. Lập quy hoạch tiến hành theo trình tự từ trên xuống dưới và sau đó bổ sung hoàn chỉnh từ dưới lên đây là quá trình có mối quan hệ trực tiếp và chặt chẽ giữa tổng thể và cụ thể, giữa vĩ mô và vi mô, giữa trung ương và địa phương trong hệ thống chỉnh thể.[10] 2.2.3.1. Quy hoạch sử dụng đất cấp xã Cấp xã là cấp hành chính cơ sở bao gồm: xã, phường, thị trấn. Tài liệu quy hoạch sử dụng đất đai cấp xã cho thời hạn 5 - 10 năm có tính pháp quy và sẽ là văn bản duy nhất mang tính tiền kế hoạch. Vì vậy, trong quy hoạch cấp xã vấn đề sử dụng đất đai được giải quyết rất cụ thể, gắn chặt với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của xã. Quy hoạch sử dụng đất cấp xã giải quyết được những tồn tại về ranh giới hành chính, ranh giới sử dụng đất, làm cơ sở vững chắc để lập quy hoạch phân bổ đất đai cho các ngành, quy hoạch phân bổ đất đai theo lãnh thổ. Mặt khác quy hoạch sử dụng đất cấp xã còn là cơ sở để chỉnh lý quy hoạch sử dụng đất cấp cao hơn. Nhiệm vụ của quy hoạch sử dụng đất cấp xã: - Phản ánh cân đối trong việc phân bổ đất đai để tất cả các ngành sử dụng đất làm căn cứ xây dựng và phát triển ngành vừa phù hợp với nhiệm vụ chung, vừa không chồng chéo ảnh hưởng đến quy hoạch của nhau, nhằm sử dụng đầy đủ, hợp lý và có hiệu quả cao nhất nguồn tài nguyên đất đai, bảo vệ, mở rộng diện tích, nâng cao chất lượng đất sản xuất nông lâm nghiệp. - Giúp chính phủ và UBND các cấp thực hiện được việc thống nhất quản lý đối với đất đai. - Quy hoạch sử dụng đất cấp xã cần đáp ứng nhu cầu về phân bố sử dụng đất đai hiện tại và trong tương lai của các ngành trên địa bàn lãnh thổ một cách tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả, nó được coi là cơ sở để lập kế hoạch sử dụng đất hàng năm, là căn cứ để xây dựng các biện pháp bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, môi trường, đảm bảo việc thống nhất quản lý nhà nước đối với đất đai. 2.2.3.2. Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện dưới sự chỉ đạo của UBND huyện căn cứ vào đặc tính của nguồn tài nguyên đất và mục tiêu dài hạn phát triển kinh tế xã hội để giải quyết các vấn đề như: - Xác định phương hướng mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp cơ bản sử dụng đất của huyện. - Xác định quy mô, cơ cấu và phân bổ sử dụng đất của các ngành. - Xác định cơ cấu, phạm vi và phân bố đất cho các công trình hạ tầng chủ yếu: xí nghiệp công nghiệp, du lịch và nhu cầu đất đai cho các nhiệm vụ đặc biệt như bảo vệ - bảo tồn, khu vực an ninh quốc phòng. Đề xuất chỉ tiêu khống chế sử dụng các loại đất theo từng khu vực các xã trong huyện. - Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện ở nước ta là một cấp cơ bản trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất, là cơ sở để cụ thể hoá quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh và cả nước. Có tác dụng chỉ đạo và khống chế quy hoạch sử dụng đất của nội bộ các ngành, xí nghiệp, kế thừa quy hoạch cấp trên và gợi ý cho quy hoạch cấp dưới. do đó, phải được tổ chức dưới sự lãnh đạo chủ chốt của cấp huyện, có sự tham gia của nhiều ngành, nhiều nhà khoa học, thực hiện một cách thiết thực, làm cho quy hoạch có tính khoa học, tính tiên tiến, tính thực tiễn và tính khả thi cao. 2.2.3.3. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng và cần thiết trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất, nhằm đưa công tác quản lý đất đai có nề nếp, mang lại tính hiệu quả trên nhiều mặt cho đất nước và xã hội. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh do UBND tỉnh trực tiếp chỉ đạo công tác xây dựng và được Chính phủ trực tiếp phê duyệt. Trong hệ thống 4 cấp lập quy hoạch sử dụng đất, thì cấp tỉnh có vị trí trung tâm và là khung sườn giữa vĩ mô và vi mô, giữa tổng thể và cụ thể, giữa trung ương và địa phương. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh tác động trực tiếp đến việc sử dụng đất của các bộ, ngành, các vùng trọng điểm, các huyện và một số dự án quy hoạch phân bổ sử dụng đất cấp xã mang tính đặc thù, vừa cụ thể hoá thêm, vừa bổ sung hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất cả nước để tăng thêm sự ổn định của hệ thống quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh còn là một công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý thống nhất toàn bộ đất đai của tỉnh thông qua tổ chức pháp quyền cấp tỉnh. mặt khác, quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh sẽ tạo ra những cơ sở có tầm quan trọng đặc biệt trong việc tiếp nhận những cơ hội của các đối tác đầu tư từ bên ngoài vào phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn toàn tỉnh. Quy hoạch tổng thể sử dụng đất cấp tỉnh coi quy hoạch sử dụng đất của toàn quốc, của vùng làm căn cứ. Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh là sự cụ thể hoá quy hoạch toàn quốc trong phạm vi của tỉnh mình. Các vấn đề cần giải quyết gồm: xác định phương hướng, nhiệm vụ và mục tiêu sử dụng đất cho toàn tỉnh; điều hoà nhu cầu sử dụng đất của các ngành, xử lý mối quan hệ giữa khai thác sử dụng, cải tạo và bảo vệ; đề xuất cơ cấu, bố cục, phương thức sử dụng đất của tỉnh và các chỉ tiêu sử dụng đất và các biện pháp để thực hiện quy hoạch. 2.2.3.4. Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia là chỗ dựa của quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh, được xây dựng căn cứ vào nhu cầu của nền kinh tế quốc dân, kế hoạch dài hạn phát triển kinh tế, xã hội, trong đó xác định phương hướng, mục tiêu và nhiệm vụ sử dụng đất cả nước nhằm điều hoà quan hệ sử dụng đất giữa các ngành, các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương; đề xuất các chính sách, biện pháp, bước đi để khai thác, sử dụng, bảo vệ và nâng cao hệ số sử dụng đất, điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và thực hiện quy hoạch. 2.2.4. Cơ sở pháp lý của lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất Đất nước ta đang trong thời kỳ chuyển mình hoà nhập mạnh mẽ với nền kinh tế thế giới. Đặc biệt sau khi chúng ta gia nhập tổ chức thương mại thế giới WTO thì nền kinh tế của chúng ta có sự chuyển biến mạnh với sự đa dạng về các ngành nghề. Nhu cầu sử dụng đất của các ngành cũng tăng lên, vì vậy đã gây áp lực đến tài nguyên đất đai. Do đó, việc phân bổ sử dụng đất một cách hợp lý cho từng lĩnh vực của các ngành là vấn đề quan tâm của Đảng và Nhà nước ta. Điều này được thể hiện thông qua các văn bản pháp luật như Hiến pháp, Luật, Nghị định, Thông tư và các văn bản dưới luật tạo cơ sở pháp lý cho quy hoạch sử dụng đất. Để phù hợp với thực tiễn khách quan về tình hình quản lý sử dụng đất hiện tại và tương lai, trong điều kiện nước ta chuyển sang nền kinh tế thị trường hàng hoá nhiều thành phần có sự quản lý của nhà nước, ngày 01/07/2004 Luật Đất đai 2003 chính thức có hiệu lực, trong đó đã quy định rõ việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Tại điều 6 Luật đất đai 2003 quy định: “Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất là một trong 13 nội dung của quản lý nhà nước về đất đai”, Từ Điều 21 đến Điều 30 quy định rõ về công tác quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. [ Luật đất đai 2003] Ngoài các văn bản có hiệu lực pháp lý cao của Nhà nước, còn có các văn bản dưới luật, các văn bản của ngành, của địa phương trực tiếp hoặc gián tiếp đề cập đến vai trò, ý nghĩa, căn cứ, nội dung và phương pháp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với địa bàn nghiên cứu đó là: Nghị định 181/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về việc hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003. Thông tư 30/2004/TT-BTNMT ngày 01 tháng 11 năm 2004 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc hướng dẫn, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. - Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Nam Định đến năm 2010. - Báo cáo quy hoạch sử dụng đất tỉnh Nam Định thời kỳ 2001-2010 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. - Căn cứ Quyết định số: 3335/2002/QĐ-UBND ngày 31/12/2002 của UBND tỉnh Nam Định về việc phê duyệt quy hoạch sử dụng đất huyện Nghĩa Hưng thời kỳ 2001-2010. 2.2.5. Trình tự, nội dung điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 2.2.5.1. Nội dung điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất[11] Việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất của cả nước theo quy định tại khoản 7 Điều 16 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai có nội dung điều chỉnh được thực hiện như sau: - Điều tra, phân tích, đánh giá mức độ ảnh hưởng của các yếu tố làm thay đổi cơ cấu sử dụng đất trong kỳ quy hoạch sử dụng đất đã được quyết định. - Xây dựng các phương án điều chỉnh phân bổ quỹ đất trong thời gian còn lại của kỳ quy hoạch sử dụng đất cụ thể đến từng vùng lãnh thổ. * Xác định diện tích đất để phân bổ cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của cả nước, các ngành và các địa phương gồm đất sản xuất nông nghiệp (đất trồng cây lâu năm, đất trồng cây hàng năm trong đó làm rõ diện tích đất trồng lúa nước); đất lâm nghiệp (đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, trong mỗi loại rừng cần phân rõ diện tích có rừng tự nhiên, có rừng trồng, diện tích khoanh nuôi phục hồi rừng và diện tích trồng rừng); đất nuôi trồng thuỷ sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác; đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị; đất chuyên dùng (đất xây dựng trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp; đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; đất sử dụng vào mục đích công cộng); đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng; đất tôn giáo, tín ngưỡng; đất nghĩa trang, nghĩa địa; đất phi nông nghiệp khác; * Đối với mỗi mục đích sử dụng đất quy định gồm đất sản xuất nông nghiệp (đất trồng cây lâu năm, đất trồng cây hàng năm trong đó làm rõ diện tích đất trồng lúa nước); đất lâm nghiệp (đất rừng sản xuất, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, trong mỗi loại rừng cần phân rõ diện tích có rừng tự nhiên, có rừng trồng, diện tích khoanh nuôi phục hồi rừng và diện tích trồng rừng); đất nuôi trồng thuỷ sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác; đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị; đất chuyên dùng (đất xây dựng trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp; đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; đất sử dụng vào mục đích công cộng); đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng; đất tôn giáo, tín ngưỡng; đất nghĩa trang, nghĩa địa; đất phi nông nghiệp khác cần xác định diện tích đất không thay đổi mục đích sử dụng so với hiện trạng sử dụng đất; diện tích đất từ các mục đích khác chuyển sang trong kỳ quy hoạch, trong đó phải xác định rõ diện tích đất phải xin phép khi chuyển mục đích sử dụng và diện tích đất dự kiến phải thu hồi (nếu có); * Xác định diện tích đất chưa sử dụng đưa vào sử dụng cho mục đích sản xuất nông nghiệp; lâm nghiệp, trong đó xác định rõ diện tích đất trồng rừng mới và diện tích khoanh nuôi tái sinh rừng; nuôi trồng thuỷ sản; làm muối; nông nghiệp khác; phi nông nghiệp; - Phân tích hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường của từng phương án phân bổ quỹ đất theo nội dung quy định để lựa chọn phương án hợp lý. * Trên cơ sở quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, quy hoạch phát triển các ngành kinh tế, khái quát về hiệu quả phát triển kinh tế nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ trên mặt bằng sử dụng đất theo từng phương án quy hoạch sử dụng đất. * Đánh giá hiệu quả kinh tế đất của từng phương án quy hoạch sử dụng đất theo dự kiến các nguồn thu từ việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, các loại thuế có liên quan đến đất đai và chi phí cho việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. * Đánh giá khả năng bảo đảm an ninh lương thực của từng phương án quy hoạch sử dụng đất. * Đánh giá hiệu quả xã hội của từng phương án quy hoạch sử dụng đất đối với việc giải quyết quỹ nhà ở, mức độ ảnh hưởng đến đời sống các hộ dân phải di dời chỗ ở, số lao động mất việc làm do bị thu hồi đất, số việc làm mới được tạo ra từ việc chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất. * Đánh giá khả năng khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên, đánh giá tác động đến môi trường của từng phương án quy hoạch sử dụng đất. * Đánh giá khả năng phát triển diện tích phủ rừng của từng phương án quy hoạch sử dụng đất nhằm bảo vệ môi trường thiên nhiên và bảo tồn hệ sinh thái. * Đánh giá vấn đề tôn tạo di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, bảo tồn văn hoá các dân tộc của từng phương án quy hoạch sử dụng đất. - Xây dựng bản đồ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất của từng vùng lãnh thổ trên cơ sở phương án điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất được lựa chọn và tổng hợp thành bản đồ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất cả nước. 2.2.5.2. Nội dung điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất[11] - Phân tích, đánh giá kết quả thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch tính đến thời điểm điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất của cả nước và cụ thể đến từng vùng lãnh thổ theo các nội dung quy định: * Đánh giá về số lượng, chất lượng kết quả thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch sử dụng đất gồm: + Chỉ tiêu sử dụng đất đối với từng loại đất; + Chỉ tiêu chuyển đổi giữa các loại đất; + Chỉ tiêu đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng; + Đánh giá tiến độ thực hiện kế hoạch sử dụng đất, kết quả thu hồi đất, việc xử lý tình trạng quy hoạch "treo". * Đánh giá kết quả thu ngân sách từ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, các loại thuế liên quan đến đất đai và đánh giá các khoản chi cho việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. * Đánh giá nguyên nhân của những tồn tại, yếu kém trong việc thực hiện kế hoạch sử dụng đất. - Xác định phần chỉ tiêu chưa thực hiện đối với diện tích đất được phân bổ cho các nhu cầu sử dụng, diện tích đất phải chuyển mục đích sử dụng tính đến thời điểm điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất của cả nước và cụ thể đến từng vùng lãnh thổ. - Xác định tổng chỉ tiêu trong phương án điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất gồm các chỉ tiêu: Đất ở (đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị); đất chuyên dùng (đất xây dựng trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp; đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; đất sử dụng vào mục đích công cộng); đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng; đất tôn giáo, tín ngưỡng; đất nghĩa trang, nghĩa địa; đất phi nông nghiệp khác và các chỉ tiêu cần điều chỉnh. - Xác định các chỉ tiêu: Đất bằng chưa sử dụng, đất đồi núi chưa sử dụng, núi đá không có rừng cây mà có khả năng thực hiện để bố trí trong thời gian còn lại của kỳ kế hoạch; các chỉ tiêu không có khả năng thực hiện thì điều chỉnh cho kỳ kế hoạch sau hoặc công bố huỷ bỏ. - Cụ thể hoá các chỉ tiêu sử dụng đất của phương án điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất đến từng năm còn lại của kỳ kế hoạch và từng vùng lãnh thổ. - Điều chỉnh dự kiến thu ngân sách từ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, các loại thuế liên quan đến đất đai và các khoản chi cho việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với phương án điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất. - Xác định các giải pháp phù hợp với nhu cầu tổ chức thực hiện phương án điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất như: * Tạo điều kiện cho nông dân sản xuất lúa có đời sống ổn định, đồng thời kiểm soát chặt chẽ tình trạng tự phát chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, nuôi trồng thuỷ sản hoặc chuyển sang sử dụng vào các mục đích khác không theo quy hoạch; tiết kiệm cao nhất diện tích đất trồng lúa phải chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp. * Tạo điều kiện để nông dân dễ dàng chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi trên đất sản xuất nông nghiệp nhằm tăng hiệu quả sử dụng đất, phù hợp với nhu cầu thị trường. * Khuyến khích khai hoang phủ xanh đất trống, đồi núi trọc, nuôi trồng thuỷ sản trên đất mặt nước hoang hoá nhằm đẩy nhanh tiến độ đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng; đẩy mạnh trồng rừng và khoanh nuôi tái sinh rừng để tăng độ che phủ bằng rừng; bảo vệ nghiêm ngặt diện tích rừng phòng hộ đầu nguồn và rừng đặc dụng. * Bảo đảm cho đồng bào dân tộc miền núi có đất canh tác và đất ở; tổ chức tốt việc định canh, định cư; ổn định đời sống cho người dân được giao rừng, khoán rừng. * Huy động các nguồn vốn đầu tư để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các công trình, dự án. * Giải quyết tốt việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất bảo đảm đủ quỹ đất theo quy hoạch cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển sản xuất kinh doanh công nghiệp và dịch vụ, xây dựng các công trình văn hoá, giáo dục - đào tạo, y tế, thể dục - thể thao; thực hiện tốt việc đào tạo nghề nghiệp, chuyển đổi cơ cấu lao động đối với người có đất bị thu hồi. * Khuyến khích ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ có liên quan đến sử dụng đất nhằm tăng hiệu quả sử dụng đất. * Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được quyết định. 2.3. Đánh giá việc thực hiện quy hoạch ở trong và ngoài nước 2.3.1. Đánh giá việc thực hiện quy hoạch ở một số nước trên thế giới Ở các quốc gia phát triển như Đức, Mỹ quy hoạch sử dụng đất luôn gắn liền với việc giải quyết các yêu cầu về môi trường, đảm bảo sử dụng đất hiệu quả bền vững. Vì vậy, quy._.ểm trước chưa nhìn nhận được sự cần thiết và có một số công trình đến giai đoạn này không còn phù hợp với quy hoạch. Bảng 4.9. Kết quả thực hiện một số công trình giao thông đến năm 2007 Tên công trình Địa điểm Quy hoạch (m2) Thực hiện (m2) Tỷ lệ (%) LM đường trong khu quy hoạch, MR đường nội đồng các thôn Nghĩa Thịnh 10252 10252 100 Nghĩa Minh 20927 19000 91 MR giao thông nội đồng Hoàng Nam 25340 25340 100 MR giao thông nội đồng Nghĩa Thái 32308 32308 100 MR giao thông nội đồng TT Liễu Đề 432 432 100 MR đường đò Mười, đường liên thôn, giao thông nội đồng Nghĩa Sơn 14295 14295 100 LM giao thông nội đồng Nghĩa Phú 23180 23180 100 MR đường liên xóm + đường WB 2 Nghĩa Bình 7139 7139 100 Nghĩa Hùng 1853 1853 100 Nghĩa Hải 1212 1212 100 MR đường liên xóm và nội đồng Nghĩa Thắng 6000 6000 100 MR giao thông Nghĩa Lợi 4300 4300 100 LM đường trục xã Nam Điền 650 650 100 Đất cơ sở văn hoá tăng 6,68 ha so với năm 2000 để xây dựng các nhà văn hoá thôn tại hầu hết các xã và một số thư viện thôn trên địa bàn huyện. Trong giai đoạn này, nền kinh tế của huyện có những bước khởi sắc nên hệ thống các công trình văn hoá được đầu tư đồng bộ. Riêng công trình trung tâm văn hoá tại thị trấn Liễu Đề chưa được thực hiện do hệ thống đường giao thông trên trục tỉnh lộ 56 đang xây dựng và kinh phí chưa được đầu tư. Bảng 4.10. Kết quả thực hiện một số công trình thuỷ lợi giai đoạn 2000 – 2007 Tên công trình Địa điểm Quy hoạch (m2) Thực hiện (m2) Tỷ lệ (%) LM + MR kênh mương nội đồng Nghĩa Thịnh 8650 8650 100 Nghĩa Minh 3959 3959 100 LM sông tiêu Hoàng Nam Nghĩa Châu 27000 27000 100 LM trạm bơm tiêu Hoàng Nam Nghĩa Châu 7000 7000 100 MR mương khu dân cư mới Hoàng Nam 2739 2739 100 Nghĩa Thái 8100 8100 100 Ấp túc đê Ninh Cơ TT Liễu Đề 650 650 100 LM mơng tiêu nước Nghĩa Sơn 264 264 100 Ấp túc đê Ninh Cơ Nghĩa Sơn 86754 32104 37 Ấp túc đê 56 Nghĩa Sơn 98203 24467 25 Từ chùa Giáo dục đến Nghĩa Tân Nghĩa Phú 24201 24201 100 Ấp túc đê biển Nghĩa Bình 5000 5000 100 LM mương bắc – Nam đường xã Nghĩa Bình 2586 2586 100 MR kênh nội đồng Nghĩa Bình 560 560 100 LM mương xóm 2 Nghĩa Hoà 9620 9620 100 Nghĩa Hùng 57840 31201 54 Đắp bờ vùng + Nạo vét sông Nghĩa Hải 6530 7187 110 LM + MR mương nội đồng Nghĩa Thắng 14575 14575 100 MR sông Âm Sa + kênh mương Nghĩa Lợi 31300 31300 100 Ấp túc đê biển Nam Điền 18000 18000 100 LM kênh tưới TT Rạng Đông 148260 148260 100 Giai đoạn 2000 – 2006, diện tích đất cơ sở giáo dục, đào tạo tăng 21,21 ha để thực hiện các công trình để đảm bảo cơ sở hạ tầng cho sự nghiệp giáo dục. Dù vậy, các công trình giáo dục vẫn chậm so với các chỉ tiêu quy hoạch do nguyên nhân chủ yếu là vốn đầu tư các công trình đào tạo đến năm 2007 đã thực hiện được thể hiện qua bảng 4.11. Bảng 4.11. Kết quả thực hiện một số công trình giáo dục giai đoạn 2000 – 2007 Tên công trình Địa điểm Quy hoạch (m2) Thực hiện (m2) Tỷ lệ (%) LM trường THCS Nghĩa Đồng 7922 7922 100,00 LM trường tiểu học Nghĩa Thịnh 7500 7200 96,00 LM trường MN Nghĩa Minh 3500 3500 100,00 LM trường MN trung tâm xã Nghĩa Châu 5000 5000 100,00 LM trường tiểu học B Hoàng Nam 5760 5760 100,00 LM trường PTCS TT Liễu Đề 4960 4960 100,00 LM trường MN Tân Liêu, Quần Liêu + trường tiểu học A, B, C Nghĩa Sơn 28248 25890 91,65 LM trường mầm non trung tâm, Đồng Tâm, Đồng Lợi + MR trường tiểu học A, B Nghĩa Lạc 17810 15020 84,33 MR trường MN, tiểu học, THCS + LM trường MN Thái Học, Thuận Môn Nghĩa Hồng 4083 4083 100,00 LM trường MN Nghĩa Phú 3821 3821 100,00 MR trường THPT B Nghĩa Tân 2499 2499 100,00 LM trường mầm non A Nghĩa Thành 2900 2900 100,00 LM trường MN Nghĩa Lâm 15638 LM nhà trẻ trung tâm xóm 1+ 2 Nghĩa Thắng 4000 4000 100,00 XD trường THCS Nghĩa Lợi 7833 7833 100,00 MR trường mầm non Nghĩa Phúc 100 100 100,00 MR trường THCS, trường tiểu học khu 1 Nam Điền 4500 6187 137,49 Đất cơ sở y tế tăng 0,95 ha so với năm 2000 do mở rộng bệnh viện huyện tại thị trấn Liễu Đề. Diện tích tăng lên ngoài dự tính quy hoạch do nhu cầu khám, chữa bệnh của nhân dân tăng lên. Đất cơ sở thể dục, thể thao tăng 2,37 ha so với năm 2000 do xây dựng hệ thống sân chơi thể thao tại trung tâm các xã Nghĩa Thái, Nghĩa Thành, Nam Điền Còn lại, các công trình sân chơi thể thao tại trung tâm các xã khác và sân vận động tại thị trấn Liễu Đề chưa được thực hiện do nguồn kinh phí hạn hẹp đồng thời do khâu đền bù, giải phóng mặt bằng còn gặp nhiều khó khăn. Do nhu cầu trao đổi hàng hoá của nhân dân ngày càng tăng, hầu hết các xã đã xây dựng hệ thống chợ tạm. Do đó, trong giai đoạn 2000 – 2007, huyện đã xây dựng và làm mới tại Nghĩa Tân, Nghĩa Thành, Nam Điền với diện tích tăng thêm là 0,45 ha. Nền kinh tế của huyện có nhiều khởi sắc nên đời sống vật chất cũng như tinh thần của nhân dân trong huyện cũng có nhiều đổi thay, các công trình di tích di tích lịch sử được tôn tạo và bảo vệ. Đến năm 2007, diện tích đất có di tích danh thắng tăng 5,91 ha do sự thống kê lại diện tích theo bảng biểu mới đồng thời do thay đổi địa giới hành. Sự thay đổi diện tích đất có di tích danh thắng phù hợp với quy hoạch và kế hoạch sử dụng đến năm 2010 đã được phê duyệt. Do dân số ngày càng tăng, rác thải sinh hoạt trong đô thị cũng như nông thôn đã và đang là vấn đề cần quan tâm. Trong giai đoạn 2000 – 2007, diện tích đất bãi thải, xử lý chất thải tăng 0.98 ha để xây dựng bãi rác tại xã Nghĩa Đồng, Nghĩa Minh, Nghĩa Thịnh, Nghĩa Hoà, Nghĩa Châu, Nghĩa Thái. Đến năm 2007 diện tích đất bãi thải, xử lý chất thải là 6,58 ha. Đất tôn giáo, tín ngưỡng 6 năm qua đã tăng 40,18 ha lấy từ đất chợ, đất sông suối và mặt nước chuyên dùng và đất bằng chưa sử dụng để mở rộng đền, chùa như: đền Tràng Khê xã Nghĩa Châu và xây dựng chùa Liễu Đề. So với phương án quy hoạch đến năm 2010 thì tỷ lệ diện tích tăng lên và hệ thống công trình thực hiện đã tương đối hợp lý, đảm bảo đời sống tinh thần của nhân dân. Năm 2007 diện tích đất nghĩa trang, nghĩa địa tăng 19,21 ha do xây dựng các công trình tại xã Nghĩa Thịnh, Nghĩa Châu, Thị trấn Liễu Đề, Nghĩa Hồng, thị trấn Rạng Đông. Xét về mặt diện tích thì đất nghĩa trang, nghĩa địa tăng quá nhanh nhưng về công trình thì đất nghĩa trang, nghĩa địa tăng chậm hơn rất nhiều so với quy hoạch cũng như kế hoạch. Trong 6 năm qua, diện tích đất phi nông nghiệp khác giảm 0,44 ha do chuyển sang đất cơ sở sản xuất kinh doanh ngoài ước tính của phương án quy hoạch do một số nhu cầu phát sinh trong quá trình phát triển nền kinh tế: xây dựng khu nhà ở cho công nhân tại cho cụm công nghiệp xã Nghĩa Sơn * Đất bằng chưa sử dụng Trong giai đoạn 2000 – 2007, diện tích đất bằng chưa sử dụng năm 2007 là 1528,32 ha, tăng 219 ha do sự thống kê lại diện tích theo hệ thống biểu mới và diện tích đất bãi bồi hàng năm bồi đắp, đồng thời giảm 13,94 ha để chuyển sang mục đích phi nông nghiệp. So với phương án quy hoạch thì việc đưa diện tích đất chưa sử dụng và trồng rừng chưa được thực do nguồn kinh phí lớn và cần có sự phối hợp, nhất trí cao trong nhân dân. Do đó, trong những năm tới, huyện cần có sự đầu tư và chính sách hợp lý để khuyến khích nhân dân trồng rừng phòng hộ, bảo vệ đất và môi trường sinh thái. 4.3.2.5. Đánh giá chung về công tác thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2001 – 2010 * Chỉ tiêu sử dụng đất * Diện tích đất nông nghiệp giảm còn 17531.54 ha nhưng tổng sản lượng lương thực có xu hướng tăng lên, nông sản phẩm ngày càng đa dạng về chủng loại, chất lượng cao. Điều này chứng tỏ ngành nông nghiệp đã phát triển theo hướng đa dạng hoá cây trồng, nâng cao năng suất và hệ số sử dụng đất. Mặc dù vậy, trong kế hoạch phát triển của ngành nông nghiệp dự tính sẽ xây dựng vùng chuyên rau để nâng cao hiệu quả sử dụng đất nhưng chưa thực hiện được. Bên cạnh đó, diện tích đất trồng cây vụ đông tăng lên không đáng kể mà nguyên nhân chủ yếu là do người dân tập trung vào làm tại các khu công nghiệp và tiểu thủ công nghiệp. Trái ngược với một bộ phận nhỏ trong nhân dân có tư tưởng bỏ ruộng để chuyên làm nghề tiểu thủ công nghiệp thì một số cộng đồng dân cư mất đất canh tác để xây dựng khu công nghiệp, không có trình độ, không tìm được việc làm. Đây là một thử thách đặt ra cho các nhà quản lý trong việc tập trung phát triển công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp nhưng vẫn phải chú ý khuyến khích phát triển sản xuất nông nghiệp, đồng thời phải tạo công ăn, việc làm cho người dân bị mất đất. * Diện tích đất phi nông nghiệp tăng nhanh, đặc biệt là diện tích đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp tăng 46,45 ha. Mặc dù có chính sách kế hoạch hoá gia đình dân số của huyện trong những năm qua có chiều hướng giảm xuống nhưng diện tích đất ở vẫn tăng nhanh (tăng 187,84 ha so với năm 2000). Các công trình công cộng trong huyện tương đối đầy đủ về số lượng nhưng chất lượng đã xuống cấp do vậy trong những năm qua, huyện chủ yếu tập trung cải tạo, sửa chữa và mở rộng nên diện tích đất có mục đích công cộng không có nhiều biến động và phù hợp với quy hoạch đến năm 2010 đã được phê duyệt. * Diện tích đất chưa sử dụng chuyển đổi mục đích sang các loại đất khác trong những năm vừa qua theo quy hoạch thực hiện còn rất chậm như đất nông nghiệp mới chỉ thực hiện 69,25%, đất phi nông nghiệp thực hiện được 34% do nguồn vốn đầu tư chưa có trong khi nguồn đất này chủ yếu là đất mặn. * Vị trí không gian các công trình Bên cạnh những mặt tích cực trong công tác xây dựng các công trình theo quy hoạch đến năm 2007 thì những phát sinh trong quá trình thực hiện quy hoạch diễn ra khá phổ biến đó là trong quá trình thực hiện quy hoạch đã phát sinh nhiều tổ chức kinh tế trong và ngoài tỉnh có nhu cầu đầu tư sử dụng đất để phát triển công nghiệp, thương mại và dịch vụ nhưng không đăng ký khi xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Cụ thể về thực hiện phương án quy hoạch khu công nghiệp huyện thì mới chỉ thực hiện xây dựng được cụm Công nghiệp tại xã Nghĩa Sơn, các công trình giao thông trọng điểm như mở rộng đường tỉnh lộ 55 và 56 chưa thực hiện được chỉ thực hiện được khoảng 30% các công trình giao thông trong phương án quy hoạch. Ngoài ra công trình xây dựng nhà máy đóng tàu VinaShin hoàn toàn không có trong quy hoạch thì đến thời điểm hiện tại đã được đi vào hoạt động. Vì vậy, diện tích đất dành cho các mục đích này không có trong các hạng mục, công trình sẽ được xây dựng mới trong giai đoạn quy hoạch tới. Về các công trình ngoài quy hoạch thì lại rất nhiều chủ yếu là đất cơ sở sản xuất kinh doanh. Đến năm 2007 thì 80% các công trình đề ra theo phương án quy hoạch không thực hiện được do trong giai đoạn quy hoạch đưa ra không có giải pháp để thực hiện các công trình đó chủ yếu là các công trình xây dựng các cụm công nghiệp và khu công nghiệp trên địa bàn huyện. * Công tác quản lý quy hoạch, các chính sách thực hiện Việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trên thực tế còn nhiều hạn chế như chưa thực sự gắn với quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. Quy hoạch còn thiếu tính dự báo và khả thi, chưa đáp ứng kịp yêu cầu của sự phát triển, gây lãng phí lớn. Tình trạng quy hoạch chồng chéo, thiếu sự kết hợp giữa tỉnh và huyện, giữa ngành và lãnh thổ trên địa bàn huyện đã diễn ra phổ biến. Tình trạng giao đất nông nghiệp phục vụ phát triển công nghiệp, đô thị theo quy hoạch trên thực tế còn rất nhiều lãng phí. Nguyên nhân của những hạn chế về chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là do trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ địa chính xã còn yếu kém nên nhận thức của họ về vị trí, vai trò, yêu cầu, nhiệm vụ, nội dung và tầm quan trọng của công tác lập, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa thật đầy đủ, chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, ngành trong công tác lập và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, nhất là giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng, phát triển đô thị, quy hoạch sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp và nuôi trồng thuỷ sản. Điều quan trọng hơn nữa là công tác kiểm tra, thanh tra với việc lập và triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa coi trọng, chưa thực hiện thường xuyên và chưa hiệu quả. Do đó, để nâng cao chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, khắc phục những hạn chế tại địa phương thì các nhà lãnh đạo, cơ quan chuyên môn cần có những giải pháp thích hợp để nâng cao hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. * Nguồn vốn đầu tư Việc thực hiện phương án quy hoạch đã phê duyệt còn gặp nhiều khó khăn do một số hạng mục công trình nằm trong quy hoạch nhưng thiếu nguồn vốn đầu tư, chưa có chính sách phù hợp để thu hút các nhà kinh doanh... nên tiến độ bị chậm lại hoặc chưa có điều kiện thực hiện (một số tuyến đường liên huyện, tỉnh lộ chưa được mở rộng và nâng cấp, hệ thống kênh mương nội đồng chưa được cứng hoá, khu nhà văn hoá, sân thể thao ở thị trấn Liễu Đề và Rạng Đông, sân thể thao và bể bơi ở hầu hết các xã chưa được xây dựng...) 4.4. Các giải pháp thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất 4.4.1. Giải pháp về vốn Tập trung huy động nguồn vốn đầu tư từ nhiều nguồn (nhân dân, Nhà nước và từ nhà đầu tư nước ngoài) là biện pháp thiết thực để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư phát triển trong giai đoạn quy hoạch. Nguồn vốn dự tính cho các hạng mục công trình cụ thể để tăng tính khả thi của phương án quy hoạch sử dụng đất của huyện đến năm 2010 như sau: - Giao thông: giai đoạn 2008 – 2010, sẽ tiếp tục thực hiện kế hoạch kỳ cuối với các công trình, nâng cấp, mở rộng 2 tuyến đường tỉnh lộ đi qua, đường 490 (đường 55 cũ) chạy dọc huyện từ Bắc xuống Nam là trục giao thông chính của huyện, đường 56 cắt ngang huyện tạo ra các thị tứ, trung tâm dịch vụ thương mại, đường liên xã và giao thông nông thôn cần được nâng cấp và mở rộng để đáp ứng nhu cầu đi lại, vận chuyển hàng hoá của nhân dân trong huyện thực hiện với phương châm Nhà nước và nhân dân cùng làm (huy động đóng góp của nhân dân tính theo nhân khẩu) đồng thời thực hiện chủ trương huy động nguồn bằng cách phát hành công trái, đổi đất lấy cơ sở hạ tầng. - Thuỷ lợi: để đáp ứng nhu cầu tưới, tiêu phục vụ sản xuất nông nghiệp, trong giai đoạn tới cần có sự đầu tư cho việc kiên cố hoá kênh mương tại một số tuyến mương chính cấp I và cấp II. Đồng thời, huyện cũng cần đầu tư cho kè đê, tu sửa, thay mới hệ thống máy bơm. Nguồn kinh phí cho các hạng mục công trình này phần lớn do Nhà nước, phần nhỏ do nhân dân. - Cải tạo và mở rộng diện tích đất nông – lâm nghiệp: Dự tính, trong giai đoạn tới (đến 2010) sẽ cải tạo đất bằng chưa sử dụng chủ yếu là đất bồi lắng ven biển tại 2 xã Nghĩa Thắng và Nghĩa Phúc, để đưa vào trồng rừng phòng hộ và trồng cây lâu năm, trồng màu. Để thực hiện kế hoạch, cần có một nguồn kinh phí cho việc đầu tư cây giống, cải tạo đất và kỹ thuật chăm sóc rừng trồng trong nhân dân. Nguồn kinh phí xin từ các dự án đầu tư của Nhà nước cho phát triển rừng. - Xây dựng cơ bản: Trong giai đoạn tới của kỳ cuối, cần có kế hoạch xây dựng, nhà văn hoá xã, thôn, xóm, xây dựng hệ thống trường học nhà y tế cao tầng kiên cố cho các xã đảm bảo phục vụ nhu cầu của nhân dân trong huyện. Nguồn vốn cho các hạng mục công trình trên lấy từ sự đóng góp trong nhân dân, lấy cơ sở hạ tầng đối nguồn vốn và các nguồn thu khác của xã, huyện và tỉnh. Trong giai đoạn tới với phương hướng: Tạo môi trường chính sách khuyến khích tăng tích luỹ nội bộ nền kinh tế, nâng cao tích luỹ hộ gia đình Nhà nước phải có những chính sách và kế hoạch cụ thể như phát hành tín phiếu, trái phiếu.. Đồng thời, Nhà nước phải có biện pháp nhằm thu hút mạnh hơn nữa nguồn vốn đầu tư nước ngoài bằng việc tiếp tục cải thiện môi trường đầy tư và kinh doanh trong khuôn khổ pháp luật đang hoàn thiện của cả nước, cải tiến thủ tục hành chính, điều chỉnh giá cho thuê đất hợp lý, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, chú trọng đào tạo nguồn lao động có kỹ thuật, hoàn thiện kết cấu hạ tầng kỹ thuật các khu công nghiệp, mở rộng các hình thức gọi vốn đầu tư. Tập trung cao độ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách của huyện, kết hợp với nguồn vốn hỗ trợ của tỉnh và Trung ương để đến năm 2010 hoàn thành những công trình cơ sở hạ tầng chủ yếu đảm bảo thực hiện các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của huyện. 4.4.2 Giải pháp về chính sách * Quản lý quy hoạch Quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cần bám sát chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, Nghị quyết Đảng bộ của từng cấp định hướng phát triển kinh tế – xã hội của từng giai đoạn. Xây dựng một hệ thống chính sách, quy chế liên quan đến việc lập, tổ chức thực hiện và hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất như đền bù giải phóng mặt bằng trong các phương án xây dựng đồng ruộng, chỉnh trang đô thị, phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển công nghiệp, dịch vụ. Các phương án đền bù giải phóng mặt bằng phải công khai như giải phóng mặt bằng tại cụm công nghiệp xã Nghĩa Sơn và dự án xây dựng mở rộng đường 55 và 56 không gây khiếu kiện cho người dân, đảm bảo việc thực hiện dự án đúng tiến độ, không gây tổn hại về kinh tế. * Khuyến khích đầu tư Cùng với những hoạt động trên, Nhà nước cũng phải có chính sách ưu tiên, khuyến khích phát triển nông nghiệp; Khuyến khích áp dụng những tiến bộ khoa học, kỹ thuật trong việc sử dụng đất bền vững và bảo vệ môi trường sinh thái; Ưu tiên phát triển và chuyển đổi cơ cấu đất nông nghiệp; Khuyến khích đầu tư sử dụng diện tích đất bằng và mặt nước chưa sử dụng..., đầu tư thâm canh, tăng vụ, tăng năng suất để bù đắp sản lượng lượng nông sản giảm đi do chu chuyển đất nông nghiệp; Ưu tiên dành đất cho những nhu cầu bắt buộc hoặc có ý nghĩa lớn cho việc phát triển kinh tế – xã hội như các khu công nghiệp tập trung, giao thông, thuỷ lợi...., đặc biệt quan tâm tới những nhu cầu về đất cho mục đích an ninh – quốc phòng. Với tình hình thực tại Nghĩa Hưng có thể đưa ra một số chính sách đầu tư về giống, một phần vốn cho cải tạo đất để nuôi trồng thuỷ sản. Đồng thời, huyện cần có chính sách cho nhân dân vay vốn với lãi suất thấp (hình thành quỹ tín dụng) thường xuyên tổ chức hội thảo, các buổi giao lưu, học hỏi kinh nghiệm về cách thức làm kinh tế. * Áp dụng khoa học kỹ thuật Để quy hoạch, kế hoạch thực sự mang tính khoa học và có tính khả thi cao, cần có sự phối hợp chặt chẽ giữa các ngành, các cấp, sự phối hợp của các nhà khoa học, nhà quản lý, nhà doanh nghiệp, các chuyên gia về các lĩnh vực và người dân trong xây dựng và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai nhằm đáp ứng đầy đủ nhu cầu đất đai cho các ngành và các lĩnh vực trong thời kỳ quy hoạch. Đồng thời ứng dụng công nghệ thông tin địa lý (GIS) để theo dõi, cập nhật, quản lý các biến động đất đai, phát hiện và kiến nghị điều chỉnh những bất hợp lý và có hiệu quả kinh tế cao. 4.4.3 Giải pháp về quản lý, hành chính Hiện nay, một số dự án trên địa bàn huyện chậm tiến độ là do công tác bồi thường giải phóng mặt bằng, nên cần phải thực hiện tốt công tác đền bù giải phóng mặt bằng, có thể áp dụng hình thức cưỡng chế hoặc xử phạt hành chính khi cần thiết, đồng thời có kế hoạch đào tạo nghề cho số lao động nông nghiệp bị thu hồi đất sản xuất. Từng bước giải quyết vấn đề nông dân, nông nghiệp và nông thôn khi tiến hành chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tăng dần tỷ trọng ngành công nghiệp – dịch vụ và giảm dần tỷ trọng ngành nông – lâm nghiệp. Chú trọng đào tạo nghiệp vụ chuyên môn cho cán bộ địa chính ở các xã, thị trấn và đội ngũ cán bộ chuyên làm nhiệm vụ lập, quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; áp dụng đồng bộ các chính sách về đất đai, cụ thể hoá các điều khoản của Luật, các văn bản sau luật cho phù hợp với tình hình thực tế của địa phương. Các văn bản Luật đất đai, Thông tư, Nghị định, các quy định khác liên quan đến đất đai cần được phổ cập thường xuyên cho nhân dân thông qua hệ thống báo nói (đài truyền thanh huyện, xã) báo viết. Các cơ quan có thẩm quyền cần thực hiện tốt việc công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã duyệt; Giám sát, kiểm tra, thanh tra việc thẩm định, xét duyệt và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp; Hạn chế tối đa việc lấy đất chuyên lúa có năng suất cao, đất có mặt nước chuyên dùng sang phi nông nghiệp, xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất. Huyện cần có những xử phạt hành chính hoặc thu hồi đất lấn chiếm trái phép và quá thời gian quy định mà không đưa vào sử dụng. Trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được phê duyệt, chức năng, nhiệm vụ và chỉ tiêu phát triển kinh tế – xã hội của huyện, các phòng, ban và từng xã, thị trấn cần xây dựng các chương trình, dự án, xây dựng một hệ thống các chỉ tiêu và chính sách sử dụng đất cụ thể cho từng ngành, lĩnh vực quan trọng, phù hợp với quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, lao động và dân cư. Tận dụng những lợi thế là một huyện vùng đồng bằng, có truyền thống trồng lúa nước lâu đời, Nghĩa Hưng cần xây dựng các vùng chuyên canh cây trồng các loại đặc sản có chất lượng cao như gạo tám thơm, tám xoan... 4.4.4 Các giải pháp khác Việc lập quy hoạch sử dụng đất ở các ngành, các cấp là một hoạt động quản lý Nhà nước, phải được tổ chức thống nhất, đồng bộ và cân đối, công khai suốt trong quá trình tiến hành và được quyết định theo nguyên tắc dân chủ tập trung, cần có sự tập trung thống nhất lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và Nhà nước, các tổ chức đoàn thể, các cấp chính quyền. Quy hoạch sử dụng đất phải gắn với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội và các quy hoạch ngành có liên quan khác. Nâng cao nhận thức cho từng cán bộ, Đảng viên và nhân dân trong huyện về vai trò và ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất đai trong việc phát triển kinh tế, xã hội và ổn định an ninh trật tự xã hội. Xây dựng hệ thống chính trị các cấp, nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước, đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là lĩnh vực quản lý đất đai, xây dựng chính quyền cơ sở trong sạch, vững mạnh, gắn với phân cấp cho chính quyền địa phương các cấp để nâng cao tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, điều hành và thực hiện tốt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Do nền kinh tế biến động trong cơ chế đổi mới theo hướng có lợi, không nên quan niệm và nhận thức quy hoạch đã được phê duyệt một cách cứng nhắc bất biến, mà phải điều chỉnh (định kỳ 2 – 3 năm đối với cấp xã và cấp huyện; 5 năm đối với cấp tỉnh) cho phù hợp với quá trình phát triển kinh tế – xã hội. Đến năm 2010, huyện cần xây dựng hoàn thiện phương án điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất tại các xã và định hướng sử dụng đất đến năm 2020, đảm bảo quy hoạch là công cụ quan trọng, dẫn đường cho quá trình sử dụng đất, thúc đẩy sự phát triển kinh tế. Kiểm tra, giám sát và xử lý nghiêm việc sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp khai thác, sản xuất vật liệu xây dựng, làm nghề thủ công gây ô nhiễm môi trường, đẩy nhanh tiến độ dự án cải tạo sông Đáy và sông Ninh Cơ để thoát lũ tốt hơn, bảo vệ môi trường nước cho nhân dân trong huyện. 5. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 5.1 Kết luận (1) Nghĩa Hưng có vị trí thuận lợi, cơ sở hạ tầng đang dần được nâng cấp và hoàn thiện, xây dựng một hệ thống tương đối đồng bộ tạo điều kiện cho Nghĩa Hưng phát triển nền kinh tế theo hướng mở cửa, giao lưu trao đổi hàng hoá với các vùng lân cận. Nhưng nền kinh tế của huyện vẫn còn mang nặng tính thuần nông, sản xuất còn thiếu vốn đầu tư, khả năng thu hút vốn còn hạn chế, sản xuất kinh doanh không ổn định gây khó khăn cho phát triển kinh tế. Nguồn lao động trong huyện khá dồi dào lực lượng lao động trẻ, có trình độ. Đây là nguồn nội lực lớn để khai thác tối đa tiềm năng đất đai và phát triển kinh tế, xã hội của huyện trong giai đoạn tới, nhưng cũng là tạo khó khăn cho các cấp lãnh đạo của huyện trong vấn đề giải quyết việc làm. (2) Những năm qua, nền kinh tế của Nghĩa Hưng có bước nhảy vọt, ngành công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp có sự phát triển vượt bậc tạo nguồn vốn quan trọng cho đầu tư cơ sở hạ tầng, gây những biến động không nhỏ về tình hình sử dụng đất, ảnh hưởng đến chất lượng của việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2000 - 2010 của huyện đã phê duyệt. Đất nông nghiệp năm 2007 có diện tích 8954,05 giảm 407,88 ha so với năm 2000, đạt 96,32% so với kế hoạch và 96,51% so với quy hoạch. Nguyên nhân của vấn đề này là do nhu cầu đất phi nông nghiệp ngày càng tăng lên. Diện tích đất phi nông nghiệp tính đến năm 2007 là 4733,77 ha, tăng 421,82 ha, vượt quá quy hoạch 630,04 ha. Tăng nhanh nhất là diện tích đất khu công nghiệp, vượt chỉ tiêu quy hoạch 322,03 ha do một số nhà đầu tư cho công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp không đăng ký nhu cầu sử dụng đất khi xây dựng quy hoạch. Ngoài ra, nhu cầu sử dụng đất cho mục đích mở rộng, xây dựng mới nhằm hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng nên diện tích đất công cộng tăng lên đáng kể với diện tích 1876,30 ha vào năm 2007, đạt 93,12% so với chỉ tiêu quy hoạch. Bên cạnh những thành tựu, sự phát triển các ngành phi nông nghiệp đã sử dụng một phần không nhỏ diện tích đất sản xuất nông nghiệp, đặc biệt là diện tích đất trồng lúa, làm cho một bộ phận nông dân không có đất canh tác nên tỷ lệ lao động thất nghiệp gia tăng, phát sinh nhiều tệ nạn xã hội. Một số diện tích đất đai thu hồi để xây dựng khu công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp còn bỏ trống dẫn đến tình trạng đất vẫn bị bỏ trống mà người dân vẫn không có đất canh tác. Nếu giải quyết được vấn đề này thì sự phát triển của ngành phi nông nghiệp sẽ đạt được hiệu quả cao nhất trên các mặt kinh tế và xã hội. (3) Về vị trí của các công trình trong quy hoạch đến năm 2007 để thực hiện khả thi được là không khả thi vẫn là chỉ vẽ ra trong quy hoạch còn thực hiện thế nào thi vẫn là một bài toán nan giải đối với các nhà quy hoạch. (4) Để phương án quy hoạch có tính khả thi cao cần có sự kết hợp của nhiều yếu tố với 4 giải pháp chính: giải pháp về vốn, chính sách, hành chính và một số giải pháp khác - Giải pháp về vốn Để thực hiện được quy hoạch cần có vốn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và đời sống nhân dân. Nguồn vốn được huy động từ các nguồn: Đầu tư của Nhà nước, nhà đầu tư vốn nhàn rỗi trong nhân dân. Vốn được đầu tư trọng điểm xếp theo thứ tự ưu tiên nhằm giải quyết khâu trọng yếu để hoàn thiện cơ sở hạ tầng, thực hiện tốt phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã phê duyệt. - Về chính sách Hệ thống chính sách, quy chế liên quan đến việc lập và thực hiện quy hoạch sử dụng đất phải đồng bộ, có những chính sách khuyến khích phát triển các ngành kinh tế phi nông nghiệp, hoàn thiện cơ sở hạ tầng, ưu tiên dành đất cho nhu cầu bắt buộc: cụm công nghiệp tập trung, hệ thống giao thông quan trọng..., đặc biệt là nhu cầu đất an ninh, quốc phòng, nhưng vẫn đảm bảo dành đất cho phát triển sản xuất nông nghiệp, đảm bảo sử dụng đất tiết kiệm, có hiệu quả và bền vững. - Về quản lý hành chính Phương án quy hoạch phải được xây dựng có sự kết hợp chặt chẽ của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý, nhà doanh nghiệp, các chuyên gia và người dân. Các hoạt động liên quan đến thực hiện quy hoạch phải được làm tốt như công tác giải phóng mặt bằng, tuyên truyền công khai các chính sách, pháp luật có liên quan đến đất đai, nâng cao trình độ của cán bộ chuyên môn, tăng cường kiểm tra, giám sát, xử lý nghiêm với những hành vi vi phạm pháp luật.... - Về các giải pháp tác động khác Quy hoạch đựơc lập phải đảm bảo nguyên tắc khách quan, dân chủ và gắn với hệ thống quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế – xã hội và các quy hoạch khác. Hệ thống quy hoạch sử dụng đất đã xây dựng nhưng phải có sự điều chỉnh để sát với tình hình thực tế. Đồng thời, xây dựng một hệ thống chính trị các cấp, đẩy mạnh cải cách hành chính nhất là trong lĩnh vực đất đai. 5.2 Kiến nghị Để thực hiện tốt phương án quy hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt cần thực hiện các vấn đề sau: - Rà soát lại một số chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất không còn phù hợp với thực tế phát triển kinh tế xã hội của huyện trong giai đoạn hiện tại. - Trên cơ sở những dự báo phát triển trong vòng 4 năm tới, kết hợp hệ thống chỉ tiêu sử dụng đất do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành quy định các giải pháp bảo vệ đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đặc biệt là đất trồng lúa nước. TÀI LIỆU THAM KHẢO I. TÀI LIỆU THAM KHẢO TIẾNG VIỆT 1. Vũ Thị Bình (1999), Giáo trình quy hoạch phát triển nông thôn, NXB nông nghiệp. 2. Nguyễn Đình Bồng (2002), Quỹ đất quốc gia, hiện trạng và dự báo sử dụng”, Khoa học đất, số 16, tháng 8. 3. Nguyễn Đình Bồng (2006) “Một số vấn đề về quy hoạch sử dụng đất ở nước ta trong giai đoạn hiện nay”, Tài nguyên và Môi trường, số 9. 4. Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường (1995), Báo cáo đề dẫn an toàn lương thực cho vùng đồng bằng sông Hồng, Hà Nội. 5. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2004), Quy hoạch sử dụng đất cả nước đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất đến năm 2005 của cả nước, Hà Nội. 6. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2008) Báo cáo kết quả thực hiện chỉ thị số 09/2007/CT-TTg về tăng cường quản lý sử dụng đất của các quy hoạch và dự án đầu tư trên địa bàn cả nước. 7. Cục thống kê tỉnh Nam Định (2000), Niên giám thống kê tỉnh Nam Định. 8. Cục thống kê tỉnh Nam Định (2007), Niên giám thống kê tỉnh Nam Định. 9. Kao Madilen, (2001), Nghiên cứu một số phương pháp quy hoạch sử dụng đất cấp cơ sở của một số nước trên thế giới, Việt Nam và khả năng áp dụng vào Cămpuchia, Luận văn thạc sỹ khoa học nông nghiệp, Đại học Nông nghiệp I Hà Nội. 10. Đoàn Công Quỳ, Vũ Thị Bình, Nguyễn Thị Vòng, Nguyễn Quang Học (2006), Giáo trình quy hoạch sử dụng đất, NXB Nông nghiệp. 11. Thông tư 30/2004/TT-BTNMT ngày 1/11/2004 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (2004) về việc hướng dẫn lập điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. 12. Viện Điều tra Quy hoạch đất đai, Tổng cục Địa chính (1998), Cơ sở lý luận khoa học của quy hoạch sử dụng đất đai, Hà Nội. 13. Viện Khoa học Kỹ thuật Nông nghiệp Việt Nam (1998), Nông nghiệp sinh thái, NXB Nông nghiệp. 14. Cao Như ý (2006), Những suy nghĩ về quy hoạch, sử dụng đất ở các khu công nghiệp, II. TÀI LIỆU THAM KHẢO TIẾNG ANH. 15. FAO (1993), Guideline for Land use planning, Rome, page 1. 16. Land use law: an overview, use/ 17. Land use planning for Berlin. Keeping up with Change, Summary 2001, en.shtml. ._.