Chính sách công nghiệp - Lý luận & kinh nghiệm quốc tế

át triển kinh tế - xã hội của các quốc gia trên thế giới. Dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam, hiện nay Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đang tiến hành công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước với mục tiêu đưa nước ta về cơ bản thành một nước công nghiệp vào năm 2020. Trong quá trình này, chúng ta cần xây dựng và thực hiện được các chính sách công nghiệp vừa phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước vừa đáp ứng được những đòi hỏi của quá trình hội nhập vào nền kinh tế thế giới nhằm tạo cơ sở cho sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế. Để thực hiện được nhiệm vụ to lớn này, cùng với việc nghiên cứu, phân tích, nắm bắt các qui luật khách quan và thực tiễn để đề ra các chính sách công nghiệp có cơ sở khoa học, việc tham khảo, học tập kinh nghiệm của những nước đi trước, đặc biệt là những nước trong khu vực có các điều kiện về chính trị, văn hoá, xã hội tương đồng với chúng ta, là việc làm hết sức cần thiết và bổ ích. Xuất phát từ bối cảnh đó, em chọn đề tài “ Chính sách công nghiệp - Lý luận và kinh nghiệm quốc tế ” làm khoá luận tốt nghiệp của mình nhằm: góp phần hệ thống hoá một số vấn đề lý luận và thực tiễn của CSCN, phân tích các CSCN của Nhật Bản, Trung Quốc và rút ra những bài học kinh nghiệm cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN, và trên cơ sở đó trình bày một số kiến nghị góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách công nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới. Với mục tiêu như vậy, ngoài các phần “Mở đầu”, “Kết luận” và “Danh mục tài liệu tham khảo” kết cấu của khoá luận được trình bày thành ba chương. Chương 1: Những vấn đề lý luận của chính sách công nghiệp. Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế - Chính sách công nghiệp của Nhật Bản và Trung Quốc. Chương 3: Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020. Chương 1 Những vấn đề lý luận của Chính sách công nghiệp Chính sách công nghiệp là một phần đặc biệt trong câu chuyện thần kỳ Đông á. Sự đánh giá về vai trò của nó đối với thành công của Đông á đã gây rất nhiều tranh cãi. Đó là bởi vì chính sách công nghiệp (CSCN) bên cạnh những mặt tích cực còn có những mặt trái rõ rệt. Nó thường bị coi là hành vi trục lợi của một số nhóm đặc quyền và là nguồn gốc của sự tham nhũng, tiêu cực trong giới quan chức chính phủ... Nhiệm vụ của chương này là hệ thống hoá một số vấn đề về lý luận của CSCN, bao gồm: khái niệm, nội dung, mục tiêu và công cụ của CSCN…Ngoài ra, những điều kiện để có một chính sách công nghiệp hữu hiệu cũng được đưa vào và xem xét trên cơ sở lý thuyết kinh tế. Đây là những căn cứ quan trọng để tác giả phân tích CSCN trong các phần tiếp theo. 1.1. Tổng quan về chính sách công nghiệp. 1.1.1. Khái niệm về chính sách công nghiệp. Việc thảo luận về chính sách công nghiệp nhiều khi gặp khó khăn. Vì cho đến nay, vẫn chưa có một khái niệm chuẩn thống nhất về CSCN. Có nhiều người quan niệm CSCN là những chính sách được nhằm vào ngành công nghiệp. Một số khác định nghĩa CSCN theo cách hẹp hơn, họ cho rằng CSCN chỉ là những chính sách liên quan tới việc khuyến khích và tổ chức lại các ngành công nghiệp riêng biệt nào đó. Trong khi đó, một số nhà nghiên cứu thì định nghĩa CSCN hết sức chung chung, coi CSCN là công cụ, biện pháp để Nhà nước can thiệp vào nền kinh tế nhằm đạt được các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, theo tác giả đề tài này, mặc dù các quan niệm trên không hoàn toàn sai nhưng những quan niệm này là chưa đầy đủ hoặc không rõ ràng. Vì những quan niệm này đã xác định không chính xác mục tiêu, đối tượng, nội dung cũng như cơ chế thực hiện của CSCN. Phân tích về mặt thuật ngữ, cụm từ “chính sách công nghiệp” được xuất hiện vào đầu những năm 1970, đầu tiên là ở Nhật Bản. Theo tiếng Nhật, chính sách công nghiệp là “Sangyo Seisaku”. Còn trong tiếng Anh, CSCN được gọi là “Industrial Policy”. Từ “Industry” có hai nghĩa, bao gồm: (i) ngành chế tạo hay sản xuất; (ii) công nghiệp, kinh doanh. Như vậy, thuật ngữ “ chính sách công nghiệp “ có thể dẫn đến hai cách hiểu khác nhau là chính sách điều chỉnh ngành công nghiệp hoặc chính sách ngành và nó gây ra những sự lầm lẫn trong việc tìm hiểu và phân tích về CSCN. Xét về nội dung, chính sách công nghiệp được nhìn nhận rất khác nhau: - Theo Ryutaro Komiya, căn cứ vào các chính sách phát triển công nghiệp của Nhật Bản, ông coi CSCN là “ các chính sách của chính phủ thuộc loại mà nếu không được vận dụng, sẽ có một sự phân bổ nguồn lực theo cách khác giữa các ngành hoặc mức khác biệt về khía cạnh nào đó của hoạt động kinh tế của các hãng cấu thành một ngành công nghiệp ”. Tuy nhiên sau đó ông đã sửa đổi và mở rộng định nghĩa này, ông cho rằng CSCN bao gồm các chính sách ảnh hưởng tới sự phân bổ nguồn lực cho các ngành công nghiệp và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. [5, 15]. - Cũng có quan điểm khá tương đồng với quan niệm trên, Motoshige Ito, trong cuốn sách “Phân tích kinh tế về chính sách công nghiệp”, đã cho rằng “chính sách công nghiệp là chính sách nhằm tác động tới phúc lợi kinh tế của một quốc qua thông qua việc Chính phủ can thiệp vào lĩnh vực phân bổ các nguồn lực giữa các ngành, các khu vực của một quốc gia và can thiệp vào tổ chức sản xuất của các ngành/khu vực nào đó”. Theo quan niệm này, đối tượng của CSCN không chỉ là các ngành công nghiệp mà còn là các ngành khác đồng thời CSCN vừa bao gồm chính sách có tác động liên ngành, vừa bao gồm chính sách có tác động tới nội bộ một ngành. [60, 23]. - Nhấn mạnh đến khía cạnh phân bổ nguồn lực, Paul Krugman coi CSCN là “ sự nỗ lực của Chính phủ nhằm huy động các nguồn lực cho các khu vực riêng biệt được xem là quan trọng đối với tăng trưởng kinh tế trong tương lai và do đó CSCN luôn thúc đẩy một số bộ phận của nền kinh tế thông qua việc gây bất lợi cho các bộ phận khác ”. [460, 11]. Những quan điểm trên cho thấy việc cho rằng CSCN nhằm điều chỉnh ngành công nghiệp là không thật chính xác. Tất nhiên, lĩnh vực công nghiệp là lĩnh vực sản xuất chủ yếu của nền kinh tế, phát triển công nghiệp là nền tảng quan trọng để thúc đẩy kinh tế phát triển, thế nhưng bên cạnh lĩnh vực công nghiệp còn có các lĩnh vực khác và thực tế cho thấy rằng có một số quốc gia đã sử dụng những chính sách, mà bản chất của nó giống như các CSCN được đề cập ở trên, để thúc đẩy sự phát triển của các lĩnh vực đó như Mỹ chẳng hạn. Chính phủ Mỹ đã có vai trò chính trong việc phát triển các ngành nông nghiệp thông qua các biện pháp trợ cấp, hỗ trợ nghiên cứu và triển khai... [485, 11]. Như vậy, có thể thấy rằng, trong khuôn khổ lý thuyết kinh tế, khái niệm “chính sách công nghiệp” cần được hiểu là chính sách ngành. Đó là các chính sách ảnh hưởng đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó và các chính sách ảnh hưởng tới tổ chức ngành. [230, 3]. Tóm lại, trên cơ sở các phân tích nêu trên, đề tài này đặt trọng tâm của CSCN vào “các chính sách, biện pháp được Nhà nước sử dụng để tác động đến sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như giữa các doanh nghiệp trong các ngành đó nhằm thúc đẩy kinh tế phát triển”. Đối tượng CSCN là các doanh nghiệp, các ngành hoạt động sản xuất. Do đó, CSCN khác với các chính sách kinh tế vĩ mô. Các chính sách kinh tế vĩ mô được xây dựng trên quan điểm vĩ mô còn CSCN được hoạch định trên quan điểm vi mô để can thiệp vào hành vi của các doanh nghiệp, các ngành.Ví dụ như với chính sách tài chính, đối tượng của chính sách là tổng thể nền kinh tế, Nhà nước can thiệp theo hướng tăng chi tiêu sẽ mở rộng tổng cầu từ đó nó làm thay đổi sản lượng, thu nhập, việc làm... những biến số kinh tế vĩ mô; còn trong một CSCN, nhìn ở giác độ ngành kinh tế, việc Chính phủ trợ cấp cho một ngành phát triển sản xuất sẽ khiến Chính phủ phải chuyển nguồn lực từ các ngành khác sang ngành này và do đó nó không trực tiếp ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên về dài hạn, CSCN cũng ảnh hưởng đến các biến số kinh tế vĩ mô vì nó điều chỉnh cơ cấu ngành, cơ cấu thương mại, ảnh hưởng tới việc làm, sản lượng, chu kỳ kinh doanh, tác động đến cơ sở hạ tầng, công nghệ và năng suất tạo ra lợi thế cạnh tranh mới ảnh hưởng đến giá cả... Mặt khác, các mục tiêu vĩ mô cũng sẽ điều chỉnh CSCN cho nên quan điểm phân chia vi mô, vĩ mô chỉ mang tính chất tương đối. 1.1.2. Mục tiêu và công cụ của chính sách công nghiệp 1.1.2.1. Mục tiêu của chính sách công nghiệp Các chính sách công nghiệp hiện thời nhằm vào vô số mục tiêu, trong số đó có nhiều mục tiêu phi kinh tế. Tuy nhiên, đề tài này chỉ hướng trọng tâm vào các chính sách được thực thi vì những lý do kinh tế. Về cơ bản, các chính sách kinh tế phải hướng tới các mục tiêu kinh tế chung như tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững, ổn định giá cả, đảm bảo đầy đủ công ăn việc làm ở mức độ cao và cân bằng cán cân thanh toán đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Chính sách công nghiệp không phải là một trường hợp ngoại lệ. Song song với mục tiêu chung này, mục tiêu trực tiếp của CSCN là tạo ra được một cơ cấu ngành hợp lý trên cơ sở thúc đẩy một số ngành phát triển, có sức cạnh tranh quốc tế và có khả năng hỗ trợ nền kinh tế thị trường. Với các mục tiêu như vậy, nội dung chủ yếu của CSCN là lựa chọn những ngành cần ưu tiên và các biện pháp thúc đẩy những ngành này phát triển hoặc ở một khía cạnh khác, đó là xác định những ngành suy thoái hay phải hạn chế và phương thức “giải thoát” các nguồn lực khan hiếm ra khỏi những ngành đó một cách hợp lý. Khi xem xét mục tiêu của CSCN, rất dễ có sự lầm lẫn với chính sách cơ cấu ngành kinh tế. Vấn đề cần lưu ý ở đây là chính sách cơ cấu ngành kinh tế thường có phạm vi và nhiệm vụ rộng lớn hơn nhiều so với CSCN. Chính sách cơ cấu ngành kinh tế được thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động sản xuất giữa các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế quốc dân theo định hướng chiến lược phát triển ngành trong từng giai đoạn nhất định, nội dung của nó phản ánh sự thay đổi tỷ trọng của các ngành và nội bộ ngành trong nền kinh tế. [279, 7]. Còn CSCN chỉ can thiệp vào sự phân bổ nguồn lực giữa các ngành cũng như các doanh nghiệp trong những ngành đó do có sự tồn tại của các thất bại thị trường với nội dung chủ yếu là lựa chọn và thúc đẩy những ngành cần ưu tiên hay hợp lý hoá những ngành cần hạn chế . Mặt khác, cần phải nói thêm rằng, mục tiêu cũng như các giải pháp chính sách của CSCN được xem xét là tạm thời hay chiến lược, dài hạn hay ngắn hạn sẽ tuỳ thuộc vào từng Chính phủ, từng giai đoạn phát triển kinh tế cũng như bối cảnh kinh tế trong và ngoài nước của mỗi quốc gia. Ví dụ như Nhật Bản trong những năm 50, mục tiêu trọng tâm của CSCN là phục hồi sản xuất cho nên CSCN là chính sách tái thiết với việc thiết kế hệ thống sản xuất ưu tiên; còn Mỹ trong những năm 90 khi mà nền kinh tế thị trường đã hoàn thiện thì mục tiêu và nội dung của CSCN được gắn với việc điều chỉnh cơ cấu ngành, chủ yếu là cơ cấu công nghiệp. Xét một cách tiếp cận khác đối với mục tiêu của CSCN, CSCN bao gồm các chính sách mà dựa vào đó Chính phủ của một nước quyết tâm tạo ra một cơ cấu ngành, đặc biệt là cơ cấu công nghiệp được cho là lý tưởng đối với sự phát triển kinh tế như: các chính sách bảo vệ những ngành công nghiệp “non trẻ”, xúc tiến sự phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn, hỗ trợ hay hợp lý hoá các ngành suy thoái…, và điều này đặc biệt có ý nghĩa đối với một nền kinh tế mở. Theo mô hình lý thuyết lợi thế so sánh của D.Ricardo, với giả định cơ cấu công nghiệp có sẵn các quốc gia sẽ được lợi nếu xuất khẩu những hàng hoá có lợi thế so sánh và nhập khẩu các hàng hoá có ít lợi thế so sánh hơn.Vì vậy, khi cơ cấu công nghiệp thay đổi theo hướng tạo ra sự thay đổi về lợi thế so sánh thì thông qua cơ cấu thương mại sự tái phân phối thu nhập giữa các quốc gia xảy ra, những nước phát huy được lợi thế mới này sẽ được lợi. Như vậy, theo cách tiếp cận này, có thể coi CSCN là một chính sách được thực hiện nhằm tăng cường phúc lợi kinh tế của một quốc gia bằng cách làm giảm phúc lợi của nước khác. Đây cũng là một trong những nguốn gốc dẫn đến các xung đột thương mại quốc tế. 1.1.2.2. Công cụ của chính sách công nghiệp Chính sách công nghiệp thực hiện các mục tiêu và nội dung của mình thông qua một hệ thống các công cụ. Đó là hệ thống những phương tiện truyền dẫn các phương thức tác động lên đối tượng của CSCN. Hệ thống này bao gồm những nhóm công cụ cơ bản sau: - Những công cụ kinh tế là ngân sách, các quỹ, hệ thống đòn bảy khuyến khích kinh tế như thuế, trợ cấp, lãi suất.... - Những công cụ hành chính, tổ chức gồm có: các công cụ hành chính là các kế hoạch, quy hoạch của Nhà nước và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, các công cụ tổ chức như mô hình tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ công chức tham gia vào quá trình hoạch định và triển khai. - Những công cụ tuyên truyền, giáo dục là hệ thống thông tin đại chúng liên ngành, các hiệp hội... - Những công cụ mang tính kỹ thuật và nghiệp vụ như công tác kiểm tra, thu thập thông tin, các tiêu chuẩn kỹ thuật... Kinh nghiệm từ hoạt động thực thi CSCN trên thế giới và đặc biệt là của Nhật Bản cho thấy rằng, có thể chia công cụ CSCN thành ba loại chủ yếu: các công cụ điều chỉnh trực tiếp, các công cụ khuyến khích gián tiếp và các công cụ liên quan tới thông tin. - Nhóm công cụ điều chỉnh trực tiếp bao gồm việc cấp giấy phép hoặc bản quyền, phân phối hàng hoá, kiểm soát sự gia nhập ngành mới, việc hình thành những cácten...Những công cụ như vậy thường có hiệu ứng phụ vì chúng có khuynh hướng tạo nên sự khác biệt tuyệt đối giữa các đối tượng chịu sự điều chỉnh của luật với các đối tượng khác. Hơn nữa, với những công cụ mang tính kế hoạch, chúng có thể gây ra trở ngại đối với quyền tự trị và sự phát triển của ngành bị can thiệp, đặc biệt khi các ngành này trưởng thành. - Nhóm công cụ khuyến khích gián tiếp bao gồm các khuyến khích về tài chính như thuế, trợ cấp, thuế quan và vốn cho vay của Chính phủ và các công cụ ảnh hưởng đến môi trường mà ở đó doanh nghiệp, ngành hoạt động như các hạn chế thương mại và quy chế đầu tư. ở đây, tác giả chỉ phân tích một số công cụ chủ yếu: + Hệ thống thuế: Thuế là một khoản chi phí mà Nhà nước yêu cầu các cá nhân, tổ chức phải nộp trong một điều kiện nhất định. Thuế thường có ba loại: thuế thu nhập (thuế trực thu), thuế tiêu dùng (thuế gián thu) và thuế tài sản. Vì thuế được tính vào chi phí nên nó có thể ảnh hưởng tới giá cả làm lệch lạc tín hiệu giá cả, thực hiện sự phân bổ nguồn lực theo ý đồ của Nhà nước. Trong phạm vi CSCN, để thúc đẩy một ngành phát triển, Nhà nước có thể thực hiện giảm thuế hay thậm chí miễn thuế đối với ngành đó. Một biện pháp quan trọng trong việc giảm thuế là Nhà nước đưa ra hệ thống khấu hao. Đó là một hệ thống được thiết kế để phân bổ các chi phí phải chịu về máy móc thiết bị trong khoảng thời gian tồn tại được quy định của tài sản đó mà không tính tới chi phí về lãi suất và lạm phát trong thời kỳ có liên quan. Nếu thời gian tồn tại được quy định của tài sản càng ngắn tức là tài sản được khấu hao nhanh thì mức tiết kiệm thuế thu nhập càng lớn và lợi nhuận của doanh nghiệp sẽ tăng lên. Do đó, ngoài biện pháp giảm thuế, để tạo ưu thế cho một số ngành, đặc biệt đối với các ngành phục vụ xuất khẩu hoặc những ngành quan trọng có thời gian thu hồi vốn dài, Nhà nước có thể cho phép những ngành đó khấu hao nhanh những thiết bị, máy móc quan trọng, đắt tiền. Nói chung, biện pháp này ít tạo ra những méo mó về giá cả nên nó hay được sử dụng. - Thuế quan bảo hộ là loại thuế đánh vào các hàng hoá xuất nhập khẩu, thuế quan nhập khẩu thường là một trường hợp điển hình hơn. Đây là công cụ hữu hiệu của CSCN xét trên phương diện nó thực hiện mục tiêu phát triển một số ngành nào đó nhất là những ngành “công nghiệp non trẻ”. Tuy nhiên, kết quả là mặc dù tạo ra công ăn việc làm, tạo đà phát triển cho ngành công nghiệp non trẻ, nhưng nó lại tạo ra gánh nặng thuế quan cho người tiêu dùng và hạn chế nhập khẩu. Ngoài ra thời gian bảo hộ bằng thuế quan mà quá dài thì sẽ ảnh hưởng đến tình trạng cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nước khiến họ không thể lớn mạnh lên được. - Trợ cấp: Về mặt phân bổ nguồn lực thì tác động của trợ cấp cũng tương tự như thuế. Ngoài ra, do trợ cấp thực tế sẽ làm giảm lượng vốn và phụ phí cho đầu tư nên nó có hiệu quả đáng kể định hướng hành vi của các doanh nghiệp nhưng mặt trái của điều này là chúng cũng hạn chế cách ứng xử của doanh nghiệp. Mặt khác, trợ cấp thường được phân bổ thông qua quá trình chính trị nên chúng thường thiên vị các ngành công nghiệp hiện có và gây ra tình trạng tham nhũng và không linh hoạt về tài chính. Nói chung, trợ cấp thường được áp dụng chủ yếu cho các trường hợp R&D, tạo lập và phát triển các ngành mới, khuyến khích xuất khẩu... + Tín dụng theo chính sách: Nhà nước đưa ra các tiêu chuẩn nhằm cung cấp tài chính thông qua các ngân hàng, các quỹ với lãi suất ưu đãi đối với các đối tượng thoả mãn với các tiêu chuẩn đó. Nói chung, so với những công cụ tài chính ở trên, công cụ này có một số đặc tính được coi là ưu việt hơn, cụ thể là: có tính linh hoạt và khả năng điều chỉnh cao, có khả năng định hướng hành vi đầu tư tư nhân và đặc biệt được thực hiện thông qua thị trường dựa trên các tiêu chuẩn rõ ràng, cho trước. + Các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng: Khi Nhà nước thực hiện các biện pháp cung cấp cơ sở hạ tầng cứng hoặc mềm cho một số ngành nhằm thúc đẩy những ngành này phát triển thì đây là công cụ của CSCN. Công cụ này có ý nghĩa hết sức tích cực vì ngoài việc tăng cường hiệu quả hoạt động của những ngành được lựa chọn nó còn góp phần phát triển tổng thể cơ sở hạ tầng tạo ra nền móng cho sự phát triển kinh tế lâu dài và bền vững của một quốc gia. - Cuối cùng là các công cụ liên quan tới thông tin: đó là những công cụ giúp cho việc trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp các ngành, hoặc tạo ra một cơ chế dựa vào đó thông tin có thể trao đổi. Nhóm công cụ này góp phần khắc phục tình trạng thông tin không hoàn hảo của thị trường và tạo điều kiện để các doanh nghiệp đưa ra những quyết định chính xác hơn, hiệu quả hơn. Như vậy, có thể thấy rằng, hệ thống công cụ của CSCN rất đa dạng, phong phú và mỗi công cụ chính sách có những ưu và nhược điểm khác nhau. Bên cạnh đó, các công cụ CSCN có tính đan xen khó tách biệt không chỉ trong bản thân CSCN mà còn giữa nó với các chính sách khác như chính sách thương mại, chính sách tài khoá, chính sách tiền tệ, chính sách đầu tư...Do đó, rất dễ dẫn đến sự xung đột trong bản thân CSCN hay giữa chính sách công nghiệp với các chính sách kinh tế khác. Vì vậy, bên cạnh những tiêu chuẩn như khả thi, thích hợp thì cần phải phối hợp khôn khéo các công cụ để đạt hiệu quả cao nhất. 1.2. Cơ sở và giới hạn của chính sách công nghiệp. 1.2.1. Cơ sở của chính sách công nghiệp Bản chất của CSCN là sự can thiệp của Nhà nước vào quá trình phân bổ nguồn lực giữa các ngành và hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp trong các ngành đó. Điều này gợi cho chúng ta một vấn đề là tại sao Nhà nước lại phải can thiệp ?. Mục này sẽ trình bày và phân tích các luận điểm về cơ sở của CSCN, đó là cơ sở “trục trặc thị trường”, cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”. 1.2.1.1. Cơ sở "trục trặc thị trường". Các nguồn lực của nền kinh tế có tính khan hiếm. Vì vậy, để đáp ứng được các yêu cầu cạnh tranh trong việc sử dụng các nguồn lực thì cần phải có cách thức phân bổ nguồn lực hợp lý. Chúng ta đã từng biết trong kinh tế học, thị trường tự do là một phương thức phân bổ nguồn lực và sự phân bổ này được thực hiện thông qua cơ chế thị trường, hay còn gọi là “bàn tay vô hình”. Khi thị trường càng phát triển, càng hoàn thiện thì sự phân bổ này ngày càng đáp ứng được tính hiệu quả. Mặt khác, kinh tế học cũng chỉ ra rằng, trong điều kiện thị trường là cạnh tranh hoàn hảo thì cơ chế giá cả sẽ đảm bảo điểm cân bằng là điểm mà tại đó sự phân bố nguồn lực khả thi và nằm trên đường giới hạn khả năng sản xuất. Đồng thời, thông qua dẫn dắt các hành vi tuân theo lợi ích cá nhân mà cơ chế giá cả đã khiến sự phân bổ nguồn lực này tối ưu hay có tính hiệu quả Pareto. Như vậy, về phương diện hiệu quả kinh tế, Nhà nước có thể yên tâm với một thị trường cạnh tranh tự do trong việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm có hiệu quả. Tuy nhiên, trên thực tế ngay cả những thị trường rất phát triển vẫn xuất hiện những trục trặc. Thuật ngữ “trục trặc thị trường” ở đây được sử dụng để chỉ các tình huống mà tồn tại các “bóp méo” trên thị trường ngăn cản “bàn tay vô hình” phân bố nguồn lực một cách có hiệu quả. Sự tồn tại những bóp méo này chính là cơ sở cho sự can thiệp của Nhà nước. Trong phạm vi CSCN, người ta thấy có các nguồn gốc gây ra trục trặc thị trường sau: - Thứ nhất là ngoại ứng, đây là một dạng thất bại thị trường mà nó xảy ra khi các chi phí hay lợi ích của cá nhân không phản ánh đúng chi phí, lợi ích của xã hội. Vì vậy, thị trường sẽ không có khả năng phân bổ nguồn lực tối ưu. Trong phạm vi CSCN, việc thúc đẩy một ngành, một lĩnh vực phát triển có thể tạo ra ngoại ứng tích cực đối với sự phát triển của những ngành, lĩnh vực khác đồng thời có thể đem lại hiệu quả cao hơn so với việc trực tiếp đầu tư vào chúng. Ví dụ như trong lĩnh vực công nghệ, mặc dù các hãng đã chi một khoản nhất định đầu tư để cải tiến công nghệ và luôn sẵn sàng chấp nhận thua lỗ để có được kinh nghiệm nhưng khi thành công thì các hãng này không thể chiếm được toàn bộ lợi ích từ R&D, một phần lợi ích sẽ chảy đến các công ty khác theo cách sao chép các ý tưởng và kỹ thuật một cách tế nhị. Vì vậy, các hãng sẽ ít có động cơ để thực hiện R&D và mức đầu tư vào R&D sẽ thấp hơn so với mức hiệu quả. Khi đó, Nhà nước phải can thiệp bằng cách trực tiếp thực hiện R&D hoặc giao cho các hãng đồng thời với việc tăng cường trợ cấp cho chúng. Điều này sẽ tạo ra một hiệu ứng lan toả về công nghệ khiến nền kinh tế tăng trưởng nhanh chóng. - Thứ hai là cạnh tranh không hoàn hảo: Trên thực tế, đa số các ngành rong nền kinh tế là cạnh tranh không hoàn hảo bởi tính quy mô, sự khác biệt về sản phẩm… Do có sức mạnh đối với thị trường mà các hãng kinh doanh trong những ngành đó có khả năng kiếm được lợi nhuận siêu ngạch. Như vậy, trong những ngành cạnh tranh không hoàn hảo sẽ có sự cạnh tranh gia nhập ngành để chia sẻ khoản lợi nhuận này. Để bảo tồn lợi nhuận và tăng cường sức mạnh đối với thị trường, các hãng cũ sẽ dựng lên các hàng rào ngăn cản sự nhập ngành của các hãng mới. Đây là một dạng thất bại của thị trường mà CSCN cần phải khắc phục. Hai nhà kinh tế học Barbara Spencer và J.Brander đã ứng dụng luận điểm trên để biện minh cho sự can thiệp của Nhà nước vào một số ngành công nghiệp. Các học giả đã chỉ ra rằng tại những ngành công nghiệp này chỉ có một số ít công ty cạnh tranh có hiệu quả, do đó tồn tại tình trạng độc quyền đa phương. Cụ thể là có một khoản lợi nhuận siêu ngạch tại những ngành này và có sự cạnh tranh quốc tế để giành khoản lợi nhuận đó. Trong trường hợp này, Nhà nước có thể thay đổi luật chơi để chuyển các khoản lợi nhuận đó từ các công ty nước ngoài sang các công ty trong nước. Và thông qua các chính sách này, phúc lợi của nền kinh tế trong nước sẽ tăng trong điều kiện các chi phí bảo hộ nhỏ hơn so với lợi ích đạt được. Luận chứng này đã cổ vũ cho sự cần thiết phải có CSCN để bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ hay phát triển các ngành công nghiệp mới, đặc biệt trong trường hợp đối với các nước đang phát triển. Đây được coi là sự tự vệ nội địa chính đáng. - Thứ ba là thông tin không hoàn hảo: Nền kinh tế thị trường luôn tồn tại một thất bại đó là thông tin không cân xứng hay không hoàn hảo. Điều đó có nghĩa là các bên tham gia thị trường luôn không có đầy đủ thông tin hoặc có một bên có nhiều thông tin hơn bên kia vì việc thu thập các thông tin chính xác hay xác định giá cả cho thông tin là hết sức khó khăn, luôn có rủi ro. Do đó, nói chung các doanh nghiệp có thể có những quyết định sai. Trong trường hợp này, vai trò của chính phủ là hỗ trợ sự chuyển giao thông tin chính xác cho các đơn vị kinh tế thông qua các công cụ thông tin để loại trừ sự không chắc chắn của thị trường. Những cơ sở trên đã biện minh cho sự cần thiết của CSCN tại các nước có thị trường phát triển. Vậy đối với các nước có nền kinh tế thị trường chưa phát triển, nơi mà thị trường còn nhiều khiếm khuyết, những lập luận này càng được củng cố chắc chắn. Ngoài ra, khi giả định thị trường chưa phát triển thì sự thiếu thốn của các thể chế thị trường cũng như khả năng phản ứng chậm chạp của các cơ chế thị trường có thể khiến Nhà nước có thêm những lý do để triển khai các CSCN. Ví dụ trường hợp những ngành mới mọc có những hàng rào ngẫu nhiên ngăn cản gia nhập ngành như: khả năng không tiếp cận được nguồn tài chính, sự chậm chạp trong việc đào tạo nguồn nhân lực và những vấn đề của kinh tế quy mô, do đó, Nhà nước phải ưu đãi nhằm giúp các hãng nhập ngành thành công. Trái lại, đối với những ngành đang suy thoái, một chính sách hợp lý hoá nhanh chóng sẽ tạo điều kiện nguồn lực được phân bổ tốt hơn. Như vậy, nền kinh tế thị trường chưa phát triển sẽ tạo ra nhiều cơ hội cho sự can thiệp của Nhà nước?. Tuy nhiên, vấn đề ở đây là còn có những cạm bẫy mà ta sẽ xem xét cẩn thận trong các phần tiếp theo. 1.2.1.2. Cơ sở “tiêu chuẩn lựa chọn”. Bên cạnh những luận chứng về cơ sở của CSCN dựa vào thất bại thị trường còn xuất hiện một số quan điểm khác, ít dựa vào sự thất bại của thị trường. Những luận chứng này cho rằng chính phủ cần hoạt động CSCN trên cơ sở xác định những ngành chiến lược, những ngành mũi nhọn trong lĩnh vực công nghiệp để thực hiện mục tiêu đẩy nhanh tốc độ phát triển kinh tế của mình. Nó đưa ra các tiêu chuẩn thực tế cho việc xác định những ngành này, bao gồm: + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có vai trò “liên kết” với các ngành khác. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng trong tương lai. + Sự tăng trưởng của các ngành công nghiệp được các chính phủ nước ngoài hướng tới. Những tiêu chuẩn trên bề ngoài có vẻ hợp lý, tuy nhiên theo P.Krugman, trong tác phẩm : “Kinh tế học quốc tế - Lý thuyết và chính sách”, một sự phân tích sâu sắc cho thấy chúng có khiếm khuyết rất nhiều. Sau đây ta sẽ khảo sát các tiêu chuẩn này dựa trên sự phê phán của P. Krugman: - Khuyến khích các ngành có giá trị gia tăng cao tính theo đầu công nhân: giá trị gia tăng của một ngành công nghiệp là sự khác nhau giữa giá trị đầu ra của ngành đó và giá trị đầu vào mà nó có được từ các ngành khác. Tổng giá trị gia tăng của tất cả các ngành là thu nhập quốc dân của một nước. Giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân của các ngành khác nhau thì rất khác nhau. Điều này khiến nhiều nhà kinh tế lập luận rằng một nước có thể tăng thu nhập quốc dân của mình bằng cách chuyển cả khối công nghiệp theo hướng các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng tính theo đầu công nhân cao. Tuy nhiên, theo P.Grucman, luận chứng này không giải thích được tại sao một số khu vực lại có giá trị gia tăng tính theo đầu người cao hơn so với khu vực khác. Ông cho rằng giả định khu vực này phải trả một mức lương cao hơn hoặc có một tỷ suất lợi nhuận cao hơn so với các khu vực có giá trị gia tăng thấp là không hợp lý. Vì nếu như vậy, lao động và vốn sẽ nhận được sự kích thích thị trường để di chuyển đến các ngành có giá trị gia tăng cao mà không cần đến sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ. Ngoài ra, ông lập luận rằng nếu giả sử các khu vực có giá trị gia tăng cao là những nơi có vốn tính theo đầu người lớn thì trong trường hợp đó, các lực lượng thị trường một cách tự nhiên sẽ dẫn dắt nguồn lực của nền kinh tế hướng đến các khu vực sử dụng nhiều vốn và tách khỏi các khu vực sử dụng nhiều lao động. Chính phủ có thể khuyến khích tiết kiệm và đầu tư tức những cái sẽ dẫn đến việc tích luỹ vốn và thường tự động dẫn đến việc chuyển dịch trong cơ cấu công nghiệp hướng tới các hàng hoá có hàm lượng vốn cao. Tuy nhiên, khuyến khích tiết kiệm không phải là một CSCN. Và ông kết luận trừ phi CSCN giúp cho việc hiệu chỉnh một số thất bại thị trường, còn nếu thị trường không thất bại thì sự phân bổ khởi đầu các nguồn lực sẽ luôn là tối ưu và sự phân bổ lại được Chính phủ bảo trợ không giúp gì cho việc cải thiện tình hình cả. - Khuyến khích các ngành công nghiệp có tính liên kết: Một số nhà kinh tế cho rằng Chính phủ nên khuyến khích đặc biệt cho những khu vực cung cấp đầu vào cho các bộ phận còn lại của nền kinh tế. Điều đó có nghĩa là việc mở rộng các ngành sản xuất hàng hoá trung gian sẽ làm tăng lên nhiều lần hiệu ứng (mong muốn) đối với sự phát triển của những ngành sử dụng các sản phẩm mà chúng sản xuất. Sự phổ cập của luận chứng về sự liên kết bắt nguồn từ nhận định rằng việc sản xuất các sản phẩm trung gian có thể được sử dụng trong nhiều khu vực khác nhau và đó là một hoạt động kinh tế mang tính chất cơ bản hơn là việc sản xuất các hàng tiêu dùng chỉ nhằm thoả mãn nhu cầu của các hộ gia đình. Tuy nhiên, P.Grucman cho rằng nếu không có thất bại thị trường, sẽ không có lý do để dự kiến là thị trường sẽ dành quá ít nguồn lực cho việc sản xuất các sản phẩm trung gian. Một luận đề cơ sở của kinh tế học là trong điều kiện thị trường cạnh tranh, thu nhập của bất cứ đầu tư nào cũng bằng giá trị sản phẩm biên của nó. Do đó, giá trị mỗi đôla thêm vào cuối cùng của dịch vụ vốn sẽ tăng thêm một đôla cho giá trị của sản phẩm tại khu vực mà nó được sử dụng, bất kể khu vực đó là ngành luyện thép, chế tạo ôtô, đóng tàu hay bất cứ một ngành gì khác. - Thúc đẩy các ngành công nghiệp có tiềm năng phát triển trong tương lai: Có một luận chứng phổ biến khác là CSCN nên tìm cách hướng các nguồn lực vào những ngành công nghiệp có tiềm năng tăng trưởng cao trong tương lai. Rõ ràng, sự thay đổi trong công nghệ, trong mô thức tiêu dùng cũng như trong lợi thế so sánh sẽ dẫn đến tốc độ phát triển của các ngành là rất khác nhau. Tuy không phải là luôn luôn, song đôi khi cũng có thể dự đoán được là ngành nào sẽ tăng trưởng nhanh nhất. Chính phủ có nên tìm cách “chọn ra kẻ thắng cuộc” và ưu tiên các nguồn lực cho các ngành có triển vọng tăng trưởng cao nhất hay không?. Một lần nữa, câu trả lời vẫn là: các thị trường hoạt động tốt sẽ làm được điều đó và vai trò của Chính phủ là không cần thiết. P.Grucman tin r._.ằng cơ cấu thị trường sẽ phản ứng nhanh và chính xác hơn so với cơ cấu chính trị. Vì khi một ngành công nghiệp tăng trưởng nhanh, do tính hiệu quả hay động cơ lợi nhuận, vốn và lao động sẽ được di chuyển sang ngành đó ngay cả khi không có một sự khuyến khích đặc biệt nào của Chính phủ. Trừ phi tồn tại các thất bại thị trường, thêm một sự kích thích bổ sung đối với việc di chuyển nguồn lực tới khu vực đó sẽ làm cho sự di chuyển này trở nên quá mức mà hậu quả trực tiếp của nó là sự không hiệu quả và lãng phí. - Việc chống lại ảnh hưởng của các chính sách công nghiệp của các nước khác: Tiêu chuẩn cuối cùng đang dược sử dụng một cách rộng rãi tại các cuộc tranh luận ở Mỹ về vai trò của CSCN, đó là ý tưởng xem CSCN như là một biện pháp phòng vệ. Lập luận này giả dụ các nước khác đang hỗ trợ một ngành công nghiệp nào đó và làm cho ngành này tại Mỹ bị thu hẹp. Như vậy, Mỹ có nên đáp lại bằng cách hỗ trợ ngành này không?. Nếu không, theo lập luận này, trên thực tế, nước Mỹ sẽ để cho cơ cấu công nghiệp của mình bị quyết định bởi CSCN của các nước khác. Theo quan điểm của P.Grucman, nếu một nước có lợi thế trong việc sản xuất ra một mặt hàng bởi sự can thiệp của chính phủ hay do tiến bộ công nghệ thì kết quả đối với Mỹ đều tương tự. Để tăng phúc lợi của nền kinh tế, Mỹ sẽ di chuyển nguồn lực ra khỏi ngành đó. Đây cũng là kết quả thu được từ phía thị trường. Tóm lại, lập luận của Paul Kgrucman cho thấy những tiêu chuẩn được đưa ra ở trên để ủng hộ CSCN đã không dựa trên những phân tích sâu sắc về kinh tế. ông cho rằng các tiêu chuẩn trên chỉ hợp lý khi tồn tại các thất bại thị trường song ông cũng thừa nhận giá trị của những tiêu chuẩn này. Mặt khác, xét một khía cạnh khác của phân tích trên, ta thấy lập luận phê phán của Paul Kgrucman mặc dù rất có giá trị nhưng nó không phù hợp với các nước đang phát triển, nơi mà thị trường còn chưa phát triển, sự thiếu thốn về mặt thể chế và thất bại thị trường phổ biến trong hoạt động công nghiệp. Vì những tiêu chuẩn đưa ra mang tính thực tế cho nên nó cần được xem xét từ góc độ thực tế liên quan đến những bối cảnh và điều kiện nhất định. 1.2.2. Giới hạn của chính sách công nghiệp. Cùng với sự phân tích mà Paul Kgrucman đưa ra, phần trình bày “trục trặc của thị trường” đã nhấn mạnh đến khả năng thất bại của thị trường trong việc phân bổ nguồn lực tối ưu và điều này đã mở ra “con đường” để các nhà hoạch định chính sách tin rằng : “ cần phải có sự can thiệp của nhà nước để đạt sự phân bổ nguồn lực tối ưu ”. Nói một cách khác, Nhà nước cần phải thực hiện các CSCN để tăng cường hiệu suất cũng như tốc độ tăng trưởng kinh tế. Thế nhưng, vấn đề chính chưa được bàn đến ở đây là khi thị trường thất bại thì quá trình phân bổ nguồn lực sẽ phải được diễn ra như thế nào? Và nó được xét trên hai khía cạnh sau: - Thứ nhất, ngoài phương thức phân bổ nguồn lực của thị trường còn có những phương thức phân bổ nào khác không ? - Thứ hai, trong trường hợp có phương án thay thế thì các nguyên tắc, cơ chế thực hiện cũng như các điều kiện của phương án đó là như thế nào? Nói chung, khi thị trường thất bại trong việc phân bổ nguồn lực, Nhà nước có lý do chính đáng để can thiệp và trong phạm vi CSCN đó là can thiệp vào sự phát triển các ngành. Sự can thiệp của Nhà nước có thể được thực hiện trực tiếp thông qua các DNNN hoặc một cách gián tiếp khi Nhà nước phối hợp cùng thị trường và các tổ chức khác. Tuy nhiên, có thể thấy rằng dù có thực hiện theo cơ chế nào thì sự can thiệp của Nhà nước cũng có khả năng thất bại. Xét trên quan điểm phân bổ nguồn lực, sự thất bại của Nhà nước xảy ra khi việc can thiệp của Nhà nước đã không dẫn đến sự phân bổ nguồn lực tối ưu hoặc thậm chí còn làm cho tình trạng tồi đi. Theo quan điểm này, một CSCN bị coi là thất bại khi sự phân bổ nguồn lực vào các ngành được lựa chọn đã không đạt hiệu quả như mong muốn, gây lãng phí nguồn lực và có thể kìm hãm sự phát triển của ngành và của nền kinh tế. Sự thất bại của Nhà nước thường được bắt nguồn gốc bởi những nguyên nhân sau: - Năng lực của Nhà nước trong việc ra quyết định chính sách: Vì cơ chế ra quyết định dựa trên cơ cấu chính trị chứ không phải là cơ cấu thị trường nên nó phụ thuộc vào những nhóm lợi ích. Quyết định sẽ thuộc về nhóm lợi ích nào có khả năng chi phối hơn. ở đây, sự can thiệp của Nhà nước có thể đứng trước sự ích kỷ của một số nhóm lợi ích và nó rất có thể có những quyết định sai lầm. - Chính sách công nghiệp thiếu suy tính: Ngay cả khi có được sự đồng thuận từ phía các nhóm lợi ích về mục tiêu chung, sự nhất trí trong hành động, CSCN vẫn có thể là một chính sách “ thiếu suy tính ” với khả năng thất bại cao. Một “ chính sách công nghiệp thiếu suy tính ” có thể được đặc trưng với ít nhất một số đặc điểm sau đây: + Không dựa trên sự phân tích kỹ lưỡng về thất bại thị trường mà nó dự định sẽ khắc phục. + Không xác định được những mục tiêu cụ thể như khắc phục thất bại thị trường hay tối đa hoá các ngoại ứng tích cực và thời gian cho việc thực hiện mục tiêu. + Bỏ qua những tín hiệu thị trường khi cố đạt được tính hiệu quả. + Coi nhẹ những hạn chế về khả năng, năng lực và trình độ của chính phủ. + Đánh giá không chính xác hoặc không xác định được các nguồn lực sẵn có và sẽ có trong tương lai. + Không phân tích hiệu ứng phụ của CSCN và các phương án dự phòng. + Thiếu tính điều chỉnh và những phương án thay thế. + Không xét đến tính hiệu quả, quy mô và những vấn đề cân nhắc khác. * Những nhân tố có thể dẫn đến CSCN “thiếu suy tính” là: + Thông tin: rất khó có thể có đầy đủ thông tin để định dạng một thất bại thị trường mà CSCN định khắc phục hay khuyến khích. Vấn đề cũng tương tự đối với các nhà hoạch định trong việc xác định “kẻ thắng cuộc”. Một khía cạnh khác, những thông tin cần phải biết ở góc độ lý thuyết chưa chắc đã phù hợp với các thông tin thực tế từ phía các doanh nghiệp, các ngành hay thị trường… Vì vậy, các nhà hoạch định chính sách luôn ở trong tình trạng thiếu thông tin để phân tích kỹ lưỡng các vấn đề chính sách hay để ra một quyết định đúng. + Tính giới hạn và khả năng làm méo mó các kết quả kinh tế của công cụ chính sách có sẵn: việc xác định những chính sách phù hợp để đối phó với thất bại thị trường đã khó thì việc lựa chọn những công cụ thích hợp cũng khó khăn tương tự. Điều này xuất phát bởi bản chất có giới hạn và có ưu, nhược điểm của các công cụ chính sách có sẵn. Mặt khác, do việc sử dụng CSCN thường kèm theo các hiệu ứng phụ nên các nhà hoạch định nhiều khi phải đánh đổi các mục tiêu mà việc lựa chọn này là rất khó khăn và rất dễ có sai lầm. + Năng lực và phẩm chất của các nhà hoạch định chính sách: nếu các nhà hoạch định không đủ khả năng chuyên môn và kinh nghiệm cũng như không có đủ bản lĩnh, phẩm chất hay không có một môi trường để giúp họ cách ly khỏi các áp lực chính trị và các tệ nạn như tham nhũng thì các quyết định chính sách của họ sẽ hứa hẹn những kết quả tồi tệ. + Mục tiêu: Nhà nước thường tập trung vào rất nhiều mục tiêu khác nhau, thậm chí có những mục tiêu đối lập nhau, ví dụ như thất nghiệp và lạm phát, hiệu quả và công bằng, ưu thế của độc quyền và hạn chế của nó... Những mục tiêu này có thể dẫn dắt CSCN tới các hướng khác nhau làm CSCN bị phân tán, mất trọng tâm. - Chi phí của sự can thiệp: sự can thiệp của Nhà nước có thể đem đến một lợi ích nhất định cho nền kinh tế. Tuy nhiên, sự can thiệp này luôn có giá đó là chi phí cơ hội của việc phân bổ nguồn lực cho khu vực này chứ không phải khu vực khác. Chi phí này có thể được chia thành: chi phí quản lý, chi phí tuân thủ và chi phí hiệu quả. Sự can thiệp sẽ thất bại khi các chi phí vượt quá lợi ích đạt được. Tuy nhiên, việc định lượng lợi ích và chi phí là rất khó khăn và không thực tế. Vì vậy ở đây, ta sẽ chỉ ra các trường hợp khiến chi phí này tăng, điều đó khiến khả năng thất bại của CSCN sẽ tăng. Các trường hợp này có thể là: + Đối tượng điều chỉnh của CSCN quá lớn, nó tạo ra một khối lượng công việc lớn cũng như sự gia tăng các chi phí thực tế kèm theo. + Khả năng thích nghi của đối tượng đối với chính sách gặp khó khăn. Nó xảy ra khi tín hiệu thị trường bị lệch lạc, các điều kiện cạnh tranh không công bằng, chính phủ bị mất niềm tin, hệ thống pháp luật không đảm bảo, tệ nạn tham nhũng, có quá nhiều sự can thiệp cũng như sự thay đổi một cách không minh bạch của nó. + Sự tăng lên của các chi phí hiệu quả: chi phí hiệu quả là chi phí tiềm năng của những thay đổi trong hoạt động sản xuất do ảnh hưởng của CSCN. Nếu một chính sách công nghiệp tồi thì hậu quả của nó không phải nghi ngờ, các kết quả kinh tế sẽ xấu đi và chi phí cho sự tổn thất này có thể lớn hơn cả chi phí quản lý và tuân thủ. Còn ngay cả khi sự can thiệp là tối ưu thì vẫn tồn tại loại chi phí này. Cùng với thời gian, các điều kiện và môi trường cũ biến đổi, sự can thiệp với bản chất của nó không thể phản ứng nhanh hơn cơ chế thị trường. Vì vậy, những can thiệp tích cực trước kia trở nên lỗi thời và phi kinh tế. Tồi tệ hơn nữa, sự can thiệp này lại tạo ra những méo mó, những rào cản cho sự tiến bộ công nghệ, sự phát triển của thị trường và quá trình tăng trưởng kinh tế... Đây cũng là lý do quan trọng giải thích tại sao một số ngành được khuyến khích lại có thể hoạt động với năng suất kém hơn mong muốn. Tóm lại, qua những phân tích nêu trên, ta có thể rút ra nhận xét là sự thất bại của thị trường không phải là điều kiện cần và đủ cho sự can thiệp của Nhà nước. Điều này cũng có nghĩa là CSCN sẽ là một giải pháp đáng được mong muốn chỉ khi mà nó thoả mãn một số điều kiện. Những điều kiện này bao gồm các điều kiện dẫn đến thất bại thị trường trong một số lĩnh vực như công nghệ, những vấn đề liên quan đến nền kinh tế quy mô… và các phản điều kiện của phân tích về thất bại của Nhà nước trong việc sử dụng CSCN như: năng lực của Nhà nước, sự đồng thuận các nhóm lợi ích, sự dễ dàng trong việc sử dụng các công cụ thích hợp và các trường hợp mà chi phí cơ hội của CSCN có xu hướng giảm… Những giả định đó càng nhiều và càng thuyết phục thì sự biện minh cho CSCN càng chính đáng. Đây chính là giới hạn đặt ra cho CSCN. Chương 2 Kinh nghiệm quốc tế Chính sách công nghiệp của Nhật Bản và Trung Quốc. Lý thuyết về chính sách công nghiệp được coi là một phần trong lý thuyết về tổ chức ngành. Theo quan điểm này, các quốc gia sẽ phát triển các ngành hoạt động trong nền kinh tế trên cơ sở lựa chọn một số ngành để ưu tiên. Trong Chương 1, chúng ta đã chỉ ra rằng, một CSCN có lẽ sẽ khả thi và có hiệu quả nếu nó được thực hiện trong “giới hạn”. Tuy nhiên, khái niệm “giới hạn chính sách công nghiệp” cần phải được làm rõ hơn trong những bối cảnh thực tiễn nhất định. Vì vậy, trong chương này, tác giả sẽ phân tích hoạt động CSCN của một số quốc gia trên thế giới và đánh giá vai trò của các chính sách đó đối với sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia trong các thời kỳ tương ứng. Các CSCN sẽ được coi là thành công khi chúng góp phần thúc đẩy các ngành được lựa chọn phát triển và bản thân những ngành này lại góp phần cải tiến hiệu suất và tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế. Hai nước được chọn ở đây là Nhật Bản và Trung Quốc. Nhật Bản là một quốc gia có tốc độ tăng trưởng thần kỳ trong những năm 60 và 70 và là một nước phát triển có hệ thống CSCN rõ nét nhất. Vì vậy, những kinh nghiệm của Nhật Bản đã được những nước đi sau như Hàn Quốc, Đài Loan vận dụng khá thành công... Còn Trung Quốc mặc dù chưa hoàn thành quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, chưa thực sự trở thành một nước phát triển, nhưng với tiềm năng của mình cũng như những gì Trung Quốc đã thể hiện sau cải cách thì việc nghiên cứu, học tập các CSCN của Trung Quốc là hết sức cần thiết trong bối cảnh hiện nay, nhất là khi Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng về kinh tế, chính trị, xã hội với Việt Nam. 2.1. Chính sách công nghiệp Nhật Bản. Từ sau chiến tranh thế giới thứ 2, CSCN luôn giữ vị trí quan trọng trong hệ thống các chính sách phát triển kinh tế của Nhật Bản. Dưới sự chỉ đạo của Bộ Công nghiệp và Thương mại Quốc tế (MITI), cánh tay phải của Chính phủ Nhật Bản, CSCN đã được vận dụng một cách rất linh hoạt tùy thuộc vào mục tiêu của Chính phủ cũng như các điều kiện trong từng thời kỳ của nền kinh tế Nhật Bản. Khi phân tích CSCN Nhật Bản, người ta thấy rằng trọng tâm của CSCN là “ các chính sách thúc đẩy các ngành công nghiệp phát triển theo định hướng kế hoạch trên cơ sở phân bố các nguồn lực một cách tương đối hợp lý ”. [17, 8]. Đối tượng chủ yếu của CSCN Nhật Bản là các ngành công nghiệp và các doanh nghiệp hoạt động trong các ngành đó. Điều này được lý giải bởi quá trình thực hiện CSCN Nhật Bản gắn liền với quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Nhà nước tập trung mọi nguồn lực cho phát triển công nghiệp, trong khi đó các ngành nông nghiệp ít được quan tâm bởi Nhật Bản là một nước không có điều kiện thuận lợi về phát triển nông nghiệp. Với nội dung như vậy, CSCN Nhật Bản được chia làm 3 giai đoạn: Giai đoạn tái thiết nền kinh tế (1945 - 1960); Giai đoạn tăng trưởng nhanh (1960 - 1972); và giai đoạn từ sau cuộc khủng hoảng dầu lửa năm 1973 cho đến 1990. 2.1.1. Thời kỳ tái thiết. 2.1.1.1. Hệ thống sản xuất ưu tiên (1945 - 1949). Sau khi chiến tranh kết thúc, nền kinh tế Nhật Bản rơi vào tình trạng suy thoái, tổn thất nặng nề: mức sống của người dân bị giảm sút mạnh, các hãng suy yếu bởi các chính sách chống độc quyền và sự thiếu thốn các yếu tố đầu vào nguyên liệu, vật tư. Năm 1946, tổng sản phẩm quốc dân của cả nước chỉ bằng 61%, thu nhập quốc dân tính theo đầu người chỉ bằng 55% và sản lượng của ngành công nghiệp khai khoáng chỉ đạt 29% so với thời kỳ trước chiến tranh. Trước tình hình như vậy, mục tiêu của các chính sách kinh tế nói chung cũng như chính sách công nghiệp nói riêng là phục hồi sản xuất. Nội dung của CSCN là “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” với các ngành được lựa chọn là các ngành than, thép. Đây là hai ngành được cho là đặc biệt khó khăn trong việc phục hồi nhưng có khả năng ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của các ngành khác như công nghiệp khai khoáng và chế biến vì nó cung cấp năng lượng và nguyên liệu đầu vào cho các ngành này. Trong “hệ thống sản xuất ưu tiên”, sự gia tăng sản lượng của hai ngành than và thép trước tiên nhằm đáp ứng đầu vào cho bản thân chúng sau đó mới đến các ngành công nghiệp khác. Với ý nghĩa như vậy, hệ thống sản xuất ưu tiên đã vận dụng tất cả các biện pháp kiểm soát trực tiếp hiện có: phân phối vật tư, cấp phát tài chính tái thiết, kiểm soát giá cả, trợ giá và phân phối hàng nhập khẩu. Trong năm tài khoá 1947, vốn cho vay của Công ty Tài chính Tái thiết (RFC) đạt 53,4 tỷ Yên xấp xỉ tổng vốn cho vay của tất cả các ngân hàng tư nhân (56,8 tỷ Yên), 30% vốn cho vay của RFC được dành cho ngành than và chiếm tới 70% vốn vay của ngành này. Những hỗ trợ về giá cả chiếm 17,9% tổng ngân sách trong năm và tăng tới 23,8% của ngân sách vào năm 1948. Ngành thép là ngành nhận nhiều nhất số tiền vay đó. Với sự trợ giúp như vậy, năm 1947, sản lượng thép thông thường tăng tới 740.000 tấn và sản lượng than tăng 29,34 triệu tấn, sản lượng khai khoáng và chế biến nói chung cũng tăng 22,7%. Ngoài nỗ lực của các nhà sản xuất trong nước, việc cải thiện khả năng cung ứng nguyên, nhiên vật liệu từ nước ngoài thông qua các biện pháp hỗ trợ vốn, cấp giấy phép nhập khẩu cũng có ảnh hưởng lớn đến sự gia tăng sản lượng. [55, 15]. Nhờ đạt được kết quả hết sức tích cực kể trên, hoạt động sản xuất của các ngành đã được khởi động lại và dần đi vào quỹ đạo phát triển. Vì vậy, có thể coi hệ thống sản xuất ưu tiên đã thành công trong việc thực hiện mục tiêu của nó. Hơn nữa, hệ thống sản xuất ưu tiên còn được xem là đã dọn đường cho sự tăng trưởng các ngành công nghiệp nặng và mở đầu cho quá trình công nghiệp hoá của Nhật Bản. Tuy vậy, thành công của hệ thống sản xuất ưu tiên vẫn bị nghi ngờ bởi: - Thứ nhất, mục tiêu cuối cùng của hệ thống sản xuất ưu tiên là đảm bảo đầu vào cho việc sản xuất hàng hoá tiêu dùng nên việc phục hồi sản xuất trong công nghiệp nặng là không đáng kể nhất là khi so sánh với thành tựu đạt được của nền kinh tế sau này. - Thứ hai là sự cần thiết phải có một hệ thống sản xuất ưu tiên. Một số nhà nghiên cứu cho rằng việc sản xuất bị tắc nghẽn bởi sự thiếu hụt đầu vào là do các tín hiệu thị trường đối với hàng hoá trung gian chậm hơn so với hàng hoá tiêu dùng trong thời kỳ này vì vậy cần phải ưu tiên cho việc sản xuất các hàng hoá trung gian. Sự chậm trễ này có thể được lý giải bởi một số nguyên nhân sau: các biện pháp kiểm soát kinh tế trực tiếp đang áp dụng có thể gây bất mãn cho người lao động, việc hầu như không có khả năng huy động nguồn tài chính của khu vực tư nhân, lạm phát và hoạt động nghèo nàn nói chung của thị trường trong điều kiện xã hội còn lộn xộn của thời kỳ này. Do đó phải nhìn nhận chính sách “ hệ thống sản xuất ưu tiên ” chỉ là một biện pháp tạm thời trong những điều kiện hết sức đặc biệt của nền kinh tế Nhật Bản sau chiến tranh. Mặt khác, việc thực hiện hệ thống sản xuất ưu tiên với tư cách là một chính sách thay thế nhập khẩu bắt buộc đã làm gia tăng tình trạng lạm phát bởi ngân sách phình lên vì phải trợ giá cũng như việc hỗ trợ tín dụng theo các tiêu chuẩn lỏng lẻo... Chỉ số giá tiêu dùng đã tăng khoảng 4% mỗi quý năm 1947, sau đó đã tăng vọt khoảng 15%/quý năm 1948. [73, 20]. Sức ép lạm phát đã buộc CSCN phải thay đổi và có những điều chỉnh trong giai đoạn tiếp theo. 2.1.1.2. Giai đoạn hợp lý hoá công nghiệp. Từ năm 1950 đến 1955, sau khi có được những thành công từ hệ thống sản xuất ưu tiên, nền kinh tế đi vào ổn định, Nhật Bản thực hiện mở cửa đối với nền kinh tế thông qua việc áp dụng tỷ giá thống nhất. Sự bùng nổ cuộc chiến tranh Triều Tiên vào năm 1951 đã đưa đến sự phát triển nhanh chóng của sản lượng khoáng sản và công nghiệp chế tạo. Tuy nhiên, sự khiếm khuyết của các chính sách thời kỳ trước đó đã đặt Nhật Bản trước hai vấn đề: đó là sự mất cân bằng cán cân thanh toán và sức cạnh tranh yếu của hàng xuất khẩu do giá than, thép quá cao. Vì vậy, nội dung chính của CSCN trong giai đoạn này là hợp lý hoá ngành nhằm giải quyết các khoản nợ, giảm giá than thép và đưa các hãng thoát khỏi sự kiểm soát để có thêm động lực mới, tăng năng suất sản xuất và khả năng cạnh tranh cho các hãng. Vào đầu năm 1950, nhiều ngành công nghiệp đã bắt đầu tăng đầu tư để hợp lý hoá và Chính phủ cũng đã có những biện pháp ủng hộ những nỗ lực này đối với một số ngành cơ bản quan trọng: thép, than, điện, vận tải biển, phân hoá học... Tiêu chuẩn để Chính phủ lựa chọn ngành công nghiệp nào đó được hưởng ưu đãi gồm: + Ngành công nghiệp cơ bản trong thời kỳ đình trệ. + Ngành có thể ảnh hưởng tới sự phát triển của các ngành công nghiệp khác và thay thế nhập khẩu. + Ngành rất cần hợp lý hoá để tăng sản lượng và giảm chi phí sản xuất. + Ngành công nghiệp đang rất cần hiện đại hoá trang thiết bị hoặc ứng dụng công nghệ mới, đặc biệt là các ngành xuất khẩu và các ngành có triển vọng lớn. Một số biện pháp của Chính phủ nhằm thúc đẩy những ngành này bao gồm: việc thành lập “ Hội đồng hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1949, “ các biện pháp hợp lý hoá ngành khai thác thép và than ” năm 1950, “ Luật khuyến khích hợp lý hoá công nghiệp ” năm 1952 và “Luật thúc đẩy hợp lý hoá công nghiệp” năm 1953. Các công cụ chính sách được sử dụng thúc đẩy việc hợp lý hoá ngành hoàn toàn khác với công cụ chính sách được sử dụng trong hệ thống sản xuất ưu tiên. Các công cụ chính sách trong giai đoạn này chủ yếu là các khuyến khích về tài chính, bao gồm: việc miễn, giảm thuế nhập khẩu và các loại thuế khác, biện pháp khấu hao nhanh đối với những máy móc “quan trọng” hay phục vụ cho “hợp lý hóa”. Những khoản miễn trừ đó tổng cộng lên đến 43 tỷ Yên trong thời kỳ tài khoá 1950 - 1955 và bằng 5,7% thuế thu nhập công ty trong tài khoá 1955. [61, 15]. Đồng thời với các biện pháp miễn trừ đó, người ta còn áp dụng các khoản miễn thuế tài sản đối với “các thiết bị hiện đại hoá”. Chỉ có một số rất ít loại tài sản được hưởng ưu đãi này, do đó việc sử dụng các biện pháp này là rất có trọng tâm. Nhờ đó, riêng 4 ngành cơ bản đã được Chính phủ đầu tư tới 40% tổng vốn đầu tư công nghiệp để nâng cấp trang thiết bị máy móc. Phân tích cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp ta thấy rằng, vốn Chính phủ chỉ chiếm khoảng 22% đến 27%. Do đó, sự đầu tư của Chính phủ đã đóng vai trò định hướng cho sự bùng nổ đầu tư của thời kỳ này. ( Bảng 2.1). [79, 20]. Bảng 2.1 Cơ cấu nguồn vốn đầu tư cho công nghiệp giai đoạn 1952 - 1955 (%) Nguồn vốn / năm 1952 1953 1954 1955 Vốn Chính phủ 22,7 26,6 29,2 27,2 T/c tài chính tư nhân 54,1 51,7 56, 60,9 Thị trường chứng khoán 22,2 20,4 10,3 8,0 Nguồn vốn nước ngoài 1,0 1,3 3,7 3,9 Nguồn: Ngân hàng phát triển Nhật Bản, “Báo cáo kinh doanh hàng tháng”, số 23. Quá trình hợp lý hoá cũng thường đòi hỏi phải nhập khẩu máy móc và công nghệ mới. Trong lĩnh vực này, các biện pháp kiểm soát ngoại tệ và hạn chế đầu tư nước ngoài đóng vai trò chủ yếu. Các biện pháp này đã góp phần thực hiện mục tiêu của CSCN trong việc phát triển các ngành công nghiệp then chốt trên. Tuy nhiên, điều này cũng phản ánh tư tưởng của Chính phủ Nhật Bản trong giai đoạn này là sự lo ngại quá trình thâm nhập trực tiếp của các hãng nước ngoài có thể phương hại đến sự phát triển của nền công nghiệp nội địa. Nói chung, có thể thấy rằng CSCN mà Nhật Bản thực hiện trong giai đoạn này được đặt trong một chiến lược phát triển mà nó là sự kết hợp của cả chiến lược định hướng xuất khẩu và thay thế nhập khẩu. Sự áp dụng thành công các chính sách này đã khiến nền kinh tế Nhật Bản tăng trưởng ổn định với tốc độ bình quân đạt 8,2%, tỷ lệ tăng của công nghiệp khai khoáng và công nghiệp chế biến là 11,3% đồng thời góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản từ một nền công nghiệp sử dụng nhiều lao động sang nền công nghiệp sử dụng nhiều vốn. [86, 15]. Các kết quả trên đã cho thấy chính sách hợp lý hoá đã thành công với điều kiện nền kinh tế mở và nhiệm vụ giảm chi phí xuống dưới mức cần thiết để nâng cao sức cạnh tranh trong một chế độ tỷ giá hối đoái cố định. Tuy nhiên, nếu những định hướng lớn của chính sách hợp lý hoá ngành được xem là thành công thì vẫn có những khía cạnh chính sách tỏ ra không có hiệu lực. Trong khi ngành thép tăng trưởng để trở thành một ngành xuất khẩu sau khi hoàn thành kế hoạch hợp lý hoá ngành thép lần thứ nhất thì nỗ lực để hợp lý hoá ngành than cuối cùng đã không thành công. [67, 15]. Phải chăng những ngành có đặc điểm như ngành than nằm ngoài giới hạn của CSCN ?. Hay nói một cách khác, có thể có một số ngành trong nền kinh tế mà việc áp dụng CSCN đối với nó sẽ không có hiệu quả. Vì vậy, việc xác định những ngành để ưu đãi cần phải dựa trên những luận cứ xác đáng, nếu không, sự can thiệp của Nhà nước có thể sẽ mang lại những kết quả còn tồi tệ hơn nhiều so với điều mà thị trường thực hiện. 2.1.1.3. Giai đoạn củng cố và phát triển các ngành công nghiệp. Thời kỳ thứ ba này bao trùm nửa sau của những năm 1950 khi nền kinh tế Nhật Bản đã đi vào quỹ đạo tăng trưởng nhanh và có sự đổi mới trong công nghệ. Mục tiêu của toàn bộ chính sách kinh tế nói chung và CSCN nói riêng trong thời kỳ này là tiếp tục nâng cao tỷ lệ tăng trưởng nhanh, mức sống và đạt mức toàn dụng lao động. Mục tiêu trung gian để đạt được các mục tiêu trên là khuyến khích xuất khẩu và phát triển một số ngành công nghiệp nặng. Vì vậy, về cơ bản CSCN của giai đoạn này bao gồm các chính sách hỗ trợ và bảo vệ các ngành công nghiệp non trẻ có triển vọng đối với đất nước nhằm giúp cho những ngành được lựa chọn có điều kiện phát triển và nâng cao sức cạnh tranh hơn nữa. Để khuyến khích và thúc đẩy những ngành mới và có tiềm lực tăng trưởng nhanh, Chính phủ đã ban hành đã ban hành các văn bản mang tính pháp lý như : kế hoạch 5 năm sản xuất tơ nhân tạo (năm 1953); các biện pháp khuyến khích công nghiệp hoá dầu (năm 1955); luật về các biện pháp tạm thời khuyến khích công nghiệp chế tạo máy (năm 1956), luật về các biện pháp tạm thời khuyến khích công nghiệp điện tử (năm 1957). ở đây, ta nghiên cứu hai ngành tiêu biểu dành được nhiều được sự ưu đãi nhiều nhất, đó là ngành hoá dầu và ngành chế tạo máy. Trong trường hợp của ngành hoá dầu, các biện pháp khuyến khích về tài chính như cho vay khấu hao nhanh, giảm thuế thu nhập, thuế nhập khẩu máy móc nước ngoài… đã khiến ngành hoá dầu có điều kiện đổi mới công nghệ. Hơn nữa, việc thoả thuận với khu vực tư nhân về bao tiêu sản phẩm cùng các biện pháp hạn chế nhập khẩu đã mở ra thị trường nội địa cho các hãng trong ngành. Tuy nhiên, có thể thấy rằng chính sự cạnh tranh gay gắt trong thị trường nội địa thúc đẩy các hãng gia tăng sản lượng để giảm chi phí theo quy mô mới là động lực chính thúc đẩy ngành hoá dầu phát triển. Trong giai đoạn này, mặc dù ngành hóa dầu đòi hỏi quy mô đầu tư lớn nhưng vẫn có nhiều hãng tìm cách nhập ngành. Nhằm tránh tình trạng “ cạnh tranh quá mức ”, MITI đã có những điều chỉnh về giấy phép công nghệ… để đảm bảo sự đầu tư có “ trật tự ”. Thế nhưng, trên thực tế, cuối cùng đã có nhiều hãng nhập ngành thành công. Nó cũng đồng nghĩa với việc MITI đã không thể ngăn cản được sự cạnh tranh mạnh mẽ trong ngành hoá dầu. Ngược lại với ngành công nghiệp hoá dầu gồm những hãng có quy mô lớn, các ngành chế tạo máy, lắp ráp… bao gồm những hãng có quy mô nhỏ. Các ngành này là đối tượng của luật công nghiệp chế tạo máy (năm 1955). Thông qua việc hỗ trợ vốn, việc đưa ra các tiêu chuẩn để hỗ trợ tiến bộ kỹ thuật, lựa chọn các Carten để hợp lý hoá và các biện pháp bảo hộ thị trường trong nước cũng như các quy định với đầu tư nước ngoài đã tạo điều kiện cho các ngành công nghiệp này phát triển hết sức nhanh chóng mà điển hình là ngành ô tô của Nhật Bản. Đánh giá về các biện pháp của CSCN, có thể thấy việc Chính phủ cung cấp nguồn tài chính đã tạo điều kiện để các hãng sản xuất phụ tùng, máy móc tiếp cận được những khoản vay khác và kích thích đầu tư hợp lý hoá mà nhờ đó, các hãng sản xuất ô tô và các hãng lớn khác đã được lợi. Tuy nhiên, có lẽ các biện pháp quan trọng nhất dẫn tới sự tăng trưởng của các ngành này là các biện pháp liên quan nhiều việc mở rộng thị trường và ứng dụng công nghệ mới vì lượng cầu lớn đến mức khiến các nhà sản xuất nâng cao năng suất thông qua chuyên môn hoá. [74, 15]. Tóm lại, trong giai đoạn này, nền kinh tế Nhật Bản đã duy trì được tốc độ tăng trưởng nhanh nhờ tập trung vào việc phát triển ngành mới và có tiềm lực tăng trưởng nhanh. Các mục tiêu đề ra đã thành công. Sức cạnh tranh của công nghiệp Nhật Bản được cải thiện hơn nữa. Tỷ trọng công nghiệp nặng, công nghiệp hoá chất trong toàn ngành đã tăng lên nhanh chóng. Nền kinh tế đã tạo ra nhiều việc làm nhờ xuất hiện những ngành mới. Mặc dù không phải là nguyên nhân trực tiếp cho những thành công trên như đã phân tích, nhưng có thể nói CSCN của Nhật Bản trong giai đoạn này đã không có thất bại đáng kể. Ngoài ra, CSCN đã có ảnh hưởng nhất định trong việc kích thích đầu tư tư nhân và tạo ra một số điều kiện thuận lợi cho những ngành mới phát triển. Mặt khác, các chính sách khuyến khích ngành đã có những tác động bổ sung cho thị trường trong việc điều chỉnh sự phát triển ngành công nghiệp, qua đó nó giảm bớt mâu thuẫn và tăng cường khả năng tự điều chỉnh của cơ cấu công nghiệp của Nhật Bản. 2.1.2. Thời kỳ tăng trưởng nhanh. 2.1.2.1. Khuôn khổ chính sách công nghiệp. Năm 1960, nền kinh tế Nhật Bản đang ở trung tâm của quá trình tăng trưởng nhanh đồng thời đã mang nhiều đặc trưng của nền kinh tế phát triển, tỷ lệ thất nghiệp thấp, giá cả ổn định và linh hoạt, cơ cấu công nghiệp hiện đại, tầm quan trọng của xuất khẩu sản phẩm công nghiệp nặng tăng và thặng dư thường xuyên trong tài khoản vãng lai. Để tăng cường lợi ích từ thương mại hơn nữa và cũng để thực hiện các cam kết quốc tế sau khi đã gia nhập vào IMF năm 1952, GATT năm 1955, Chính phủ Nhật Bản đã thông báo kế hoạch tự do hoá thương mại, ngoại hối và tự do hoá thị trường vốn. Sự thay đổi trong môi trường thể chế đã tác động đến CSCN trong thời kỳ này. Tự do hoá thương mại có nghĩa là Chính phủ mất đi quyền lực của mình trong việc phân phối hàng nhập khẩu, trong khi tự do hoá thị trường vốn dẫn đến sự mất đi quyền lực đối với việc xét duyệt nhập khẩu công nghệ, liên doanh với các hãng nước ngoài và xây dựng nhà máy mới, mà việc xây dựng đó lại là hậu quả của biện pháp kiểm soát nhập khẩu công nghệ. Tóm lại, tự do hoá đã loại trừ động cơ của Chính phủ trong việc can thiệp vào hoạt động công nghiệp và việc phân bổ nguồn lực bằng cách sử dụng hệ thống giá cả được mở rộng ngay cả cho thương mại và đầu tư trực tiếp nước ngoài. Mặt khác trong thời kỳ này, sự phát triển của khu vực tư nhân từ đầu những năm 1950 khiến khu vực này trở thành nền tảng của nền kinh tế. Nói chung, khu vực này có xu hướng ra các quyết định độc lập và luôn sẵn sàng chấp nhận rủi ro. Khi đó sự can thiệp của Chính phủ chỉ đạt được thông qua việc làm cho nó tin tưởng và chấp thuận. Vì vậy, thời kỳ này Chính phủ Nhật Bản cố gắng can thiệp tối đa bằng các “ hướng dẫn hành chính ” bởi việc sử dụng các đạo luật cụ thể là không thể thực hiện được nếu chúng trái với xu hướng phát triển theo hướng thị trường của nền kinh tế. Như vậy, CSCN trong thời kỳ này, một mặt góp phần thực thi chính sách tự do hoá thương mại và thị trường vốn đồng thời thận trọng từng bước giám sát đảm bảo quá trình tự do hoá không gây tổn hại cho nhiều ngành. Mặt khác, nó hướng đến việc xây dựng một hệ thống công nghiệp tồn tại trong quá trình tự do hoá. Để thực hiện mục tiêu này, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai nhiều biện pháp khác nhau, trong đó tiêu biểu là việc thiết kế “ trật tự công nghiệp mới ” và những biện pháp đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ nhằm tăng cường chuyên môn hoá trong hợp tác sản xuất. 2.1.2.2. Nội dung và những đánh giá về chính sách công nghiệp. Với chủ trương chuyển đổi sang nền kinh tế mở, Chính phủ Nhật Bản đặc biệt chú ý tạo ra “ trật tự công nghiệp mới ” có khả năng đương đầu với những thách thức của sự chuyển đổi đó. Quá trình tạo lập “ trật tự công nghiệp mới “ đặt trọng tâm vào việc hiện đại hoá nền công nghiệp Nhật Bản nói chung, từ các hãng lớn đến các hãng có quy mô vừa và nhỏ. Nó bao gồm những vấn đề: mở rộng sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động của các hãng, điều chỉnh cạnh tranh của thị trường nội địa…và những v._.i sản ) như dầu thô, than, gạo, cà phê còn các sản phẩm có triển vọng cho việc nâng cấp công nghệ kỹ thuật và tạo ra năng lực cạnh tranh quốc tế hiện vẫn chưa hoặc chỉ tham gia không đáng kể. Tuy nhiên, có thể thấy các sản phẩm xuất khẩu chủ yếu của Việt Nam có chất lượng rất thấp, chưa được chế biến với công nghệ cao, các hàng dệt may, điện tử …sử dụng nguyên liệu ngoại nhập và trình độ chỉ ở mức gia công lắp ráp. (Bảng 3.5). Bảng 3.5: Tỷ trọng trong kim ngạch xuất khẩu của một số sản phẩm chính (1998 - 2001) Đơn vị: % 1998 1999 2000 2001 Tổng kim ngạch xuất khẩu (triệu USD) 9.145,9 9.338,6 11.520,2 14.308 Dầu thô 15,4 13,2 18,2 25,0 Than đá 1,2 1,1 0,8 0,4 Dệt may 14,7 14,5 15,2 12,7 Giày dép 10,5 10,7 12,1 9,8 Hàng điện tử, máy vi tính và linh kiện 5,1 5,1 5,5 Sản phẩm thủ công mỹ nghệ 1,3 1,2 1,5 1,6 Gạo 9,5 11,0 9,0 4,7 Cà phê + Cao su + Hạt tiêu + Hạt điều 9,6 9,7 8,5 6,5 Rau quả 0,7 0,6 0,9 1,4 Thuỷ sản 8,5 8,8 8,3 1,3 Nguồn: Tổng cục Thống kê: Tình hình kinh tế - xã hội năm 2001. Thực trạng phát triển kinh tế nói chung và phát triển các ngành nói riêng trong thời gian qua đã phản ánh phần nào việc thực hiện CSCN ở Việt Nam. Nói chung, các chính sách đã tạo ra những điều kiện thuận lợi nhất định cho sự phát triển của các ngành mà chủ yếu là các ngành công nghiệp của Việt Nam. Tuy nhiên, những yếu kém trong những phân tích trên còn cho thấy có nhiều bất cập trong việc thực hiện CSCN. Các chính sách bảo hộ tỏ ra không rõ ràng. Phương châm bảo hộ có chọn lọc, có thời hạn vẫn chỉ dừng lại ở nguyên tắc chung. Việc ưu tiên phát triển các ngành then chốt, các ngành xuất khẩu không đạt hiệu quả đã khiến Việt Nam hiện vẫn chưa có những ngành mũi nhọn tạo đà cho sự phát triển kinh tế. Các chính sách thúc đẩy công nghiệp nhẹ, công nghiệp chế biến, những ngành sản xuất các sản phẩm chủ yếu cho tiêu dùng và xuất khẩu, chưa đủ mạnh, chưa có trọng tâm để các ngành này đạt được tốc độ tăng trưởng cao và có sức cạnh tranh quốc tế. Bên cạnh đó, các chính sách khuyến khích các doanh nghiệp vừa và nhỏ không được thực hiện bài bản cũng như tầm quan trọng của chúng không được đánh giá đúng mức đã khiến lực lượng này không đáp ứng được các yêu cầu phát triển của bản thân cũng như phối hợp cùng các hãng lớn phát huy toàn bộ tiềm lực của nền kinh tế. Các chính sách ưu đãi không hợp lý đối với các ngành thay thế nhập khẩu đã dẫn đến sự gia tăng sản lượng quá mức, tình trạng đầu tư tràn lan, không qui hoạch như các ngành mía đường, thép, xi măng…mà hậu quả của nó là gây ra lãng phí đầu tư, mất cân đối cơ cấu ngành và nền kinh tế không thể phát triển bền vững. Ngoài ra, các công cụ bảo hộ như các biện pháp kiểm soát giá, các hàng rào thuế và phi thuế đã gây ra sự méo mó trong hệ thống giá cả, hạn chế cạnh tranh và phát triển nền kinh tế thị trường. Mặt khác, sự lạc hậu và chênh lệch lớn về trình độ công nghệ của nhiều ngành cũng như các khu vực kinh tế cho thấy sự thiếu thốn các chính sách hỗ trợ và ứng dụng R&D, các biện pháp chuyển giao công nghệ đồng thời các chính sách này không gắn liền với sản xuất cũng như không đáp ứng được các yêu cầu của sản xuất. Bên cạnh đó, nguồn nhân lực đáp ứng cho yêu cầu phát triển các ngành công nghệ cao cũng còn thiếu, hạn chế về trình độ cũng như trong việc chủ động tiếp nhận chuyển giao công nghệ của nước ngoài. 3.2. Một số kiến nghị nhằm góp phần xây dựng và hoàn thiện chính sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn từ nay đến năm 2020. Những phân tích về bối cảnh mới của nền kinh tế cho thấy có những thách thức và khó khăn to lớn đặt ra đối với quá trình phát triển kinh tế của Việt Nam nói chung cũng như khả năng hoàn thành mục tiêu “ đưa đất nước Việt Nam cơ bản trở thành một nước công nghiệp vào năm 2020 ” như Đảng và Nhà nước ta đề ra nói riêng. Những thách thức này cùng với các thất bại thị trường của một nền kinh tế đang chuyển đổi đã biện minh cho sự cần thiết phải có của chính sách công nghiệp của Việt Nam trong thời gian tới. Dưới đây là một số kiến nghị của tác giả nhằm xây dựng và hoàn thiện CSCN của Việt Nam trong giai đoạn tới. Nó tập trung vào hai nội dung, bao gồm: những vấn đề của CSCN Việt Nam, những biện pháp và chính sách hỗ trợ CSCN trên. 3.2.1. Những vấn đề của chính sách công nghiệp Việt Nam trong giai đoạn tới. 3.2.1.1. Nguyên tắc của chính sách công nghiệp. Nguyên tắc của CSCN của Việt Nam được được bắt nguồn từ những yêu cầu của quá trình hoạch định và thực thi CSCN trong bối cảnh mới. Trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn của CSCN, có thể thấy rằng CSCN của Việt Nam cần phải đảm bảo những nguyên tắc sau: - Chính sách công nghiệp phải được thực hiện nhằm phát triển thị trường (nguyên tắc phụ thuộc thị trường ): nguyên tắc này cho rằng Nhà nước không cần thiết phải là những gì mà thị trường có thể tự làm được và sự can thiệp của Nhà nước cần phải tuân theo các yêu cầu phát triển của thị trường. CSCN chỉ có hiệu quả khi nó tạo ra được các điều kiện cơ bản cho các lực lượng thị trường xuất hiện và cho phép khắc phục thất bại thị trường. ở Việt Nam hiện nay, nền kinh tế đang trong giai đoạn chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường nên CSCN phải được xác định theo hướng tạo ra các động lực để phát triển kinh tế thị trường. - Chính sách công nghiệp không được hạn chế cạnh tranh (nguyên tắc cạnh tranh ): Cạnh tranh là động lực của sự phát triển, vì vậy, mặc dù Nhà nước có thể thúc đẩy một số ngành phát triển khiến nó trở thành đầu tàu của nền kinh tế nhưng vẫn phải duy trì tính cạnh tranh của thị trường nội địa. Điều này đã được minh chứng qua kinh nghiệm về CSCN của các nước Nhật Bản, Trung Quốc… - Chính sách công nghiệp phải phù hợp với năng lực của Nhà nước: như trong chương một đã phân tích mặc dù có thất bại thị trường nhưng việc can thiệp của Nhà nước rất có khả năng sẽ thất bại. Tình hình hiện nay cho thấy rằng, Nhà nước cần tạo điều kiện cho thị trường hoạt động nhiều hơn chứ không chỉ cố gắng sửa chữa các trục trặc của thị trường. Do đó, việc thực hiện CSCN phải có trọng điểm, có lựa chọn. - Chính sách công nghiệp được thực hiện trên cơ sở sự chuyển dịch lợi thế so sánh. Nguyên tắc này có nghĩa là, việc xác định những ngành được lựa chọn cần dựa trên sự thay đổi về lợi thế so sánh. Chính sách công nghiệp cần hướng tới những ngành có thể tạo ra lợi thế cạnh tranh của Việt Nam trên thị trường thế giới. Ví dụ, việc thúc đẩy những ngành công nghệ cao rất có lợi cho sự phát triển kinh tế của Việt Nam vì những ngành này có giá trị gia tăng rất cao và có hiệu ứng lan toả kích thích các ngành khác phát triển. Tuy nhiên, nếu lợi thế so sánh hiện thời của Việt Nam mới chỉ là các ngành sử dụng nhiều khoáng sản hay lao động thì việc tập trung thúc đẩy các ngành công nghệ cao sẽ không có hiệu quả. Rõ ràng, CSCN cần phải được thực hiện từng bước một cho phù hợp với các lợi thế so sánh và không nhất thiết phải phát triển tất cả những ngành hay tạo ra một cơ cấu ngành hoàn chỉnh trong bối cảnh hiện nay. Ngoài các nguyên tắc cơ bản được đề cập ở trên, CSCN còn phải đảm bảo các nguyên tắc chung của một chính sách kinh tế như phát triển bền vững, phát huy sức mạnh toàn dân… 3.2.1.2. Nội dung của chính sách công nghiệp Việt Nam. Căn cứ vào hàm lượng các yếu tố sản xuất trong sản phẩm của một ngành có thể chia các ngành trong nền kinh tế thành ba loại: các ngành sử dụng nhiều lao động và tài nguyên, các ngành sử dụng nhiều vốn và các ngành có hàm lượng công nghệ cao. Sự phân loại này cũng thể hiện trình độ phát triển của các ngành, từ nhóm ngành loại một đến nhóm ngành loại ba có sự gia tăng dần hàm lượng chất xám hay trình độ lao động. Việc lựa chọn các ngành để ưu tiên thúc đẩy phải căn cứ vào các nguyên tắc của CSCN được đề cập ở trên. Đối với Việt Nam hiện nay, cần tiếp tục đẩy mạnh phát triển những ngành sử dụng nhiều lao động và tài nguyên theo hướng hiện đại hơn để tận dụng lợi thế so sánh của đất nước. Cụ thể là: - Trong nông nghiệp, phát triển các ngành có triển vọng trên thị trường, có giá trị gia tăng cao và thúc đẩy sự phát triển công nghiệp nông thôn như thuỷ sản, rau hoa quả nhiệt đới, gạo và cà phê có chất lượng cao… - Trong công nghiệp, lĩnh vực chủ chốt của nền kinh tế, trong thời gian tới vẫn phát triển những ngành công nghiệp chế biến nông, lâm, hải sản như dầu, gạo, cà phê… và các ngành khai khoáng như khai thác than, dầu thô, quặng kim loại…Những ngành này mặc dù có giá trị gia tăng thấp nhưng lại là những ngành có khả năng cạnh tranh của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, vì vậy, chúng vẫn được đưa vào xem xét trong CSCN nhưng sự ưu tiên phát triển sẽ giảm dần. Bên cạnh đó, việc chuyển dần sang các ngành công nghiệp sử dụng nhiều vốn và lao động có trình độ như ngành điện tử, thiết bị điện, dệt may, cơ khí… cần phải được ưu tiên hơn nữa vì các ngành này sẽ phát huy được lợi thế tương đối về nguồn nhân lực có chất lượng trong các công việc đòi hỏi kỹ năng cao. Việc xây dựng và phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn này sẽ tạo điều kiện để toàn bộ ngành công nghiệp phát triển và nó tăng cường khả năng thu hút vốn, tiếp nhận chuyển giao công nghệ cũng như giúp nền kinh tế của đất nước đối phó được với các tác động từ bên ngoài. Để thực hiện mục tiêu trở thành nước công nghiệp vào 2020 thì chắc chắn trong thời gian tới phải chuẩn bị điều kiện cho việc phát triển các ngành thuộc nhóm ba như các ngành công nghiệp nặng, hoá chất và công nghệ cao như vi tính, lắp ráp…, những ngành có khả năng phát triển và tận dụng hiệu quả nguồn vốn và công nghệ. Việc phát triển các ngành công nghiệp này ở nước ta chỉ có thể thực hiện khi mà nền công nghiệp đã có những tiến bộ nhất định và lúc đó cũng nên chỉ chọn một hoặc một vài ngành để ưu tiên phát triển để có hiệu quả cao nhất. Vì vậy, giải pháp hữu hiệu nhất hiện nay là phát triển nguồn nhân lực, đặc biệt chú ý đào tạo lĩnh vực công nghệ thông tin. Song song với việc xác định những ngành cần ưu tiên, CSCN trong thời gian tới cần xây dựng các chương trình như sau: - Xúc tiến những ngành xuất khẩu: chương trình này không chỉ dừng lại ở thúc đẩy những ngành xuất khẩu trực tiếp mà nó còn phải phát triển những ngành công nghiệp cơ cở, ngành công nghiệp hỗ trợ. Trước hết, tập trung xuất khẩu những sản phẩm truyền thống, những sản phẩm mà nước ta có lợi thế cạnh tranh. Đó là các sản phẩm thuộc các ngành công nghiệp chế biến hàng nông sản, khoáng sản… Một số giải pháp chính là xúc tiến các doanh nghiệp vừa và nhỏ thuộc các ngành đó tham gia tích cực vào hoạt động này; thành lập các trung tâm xúc tiến xuất khẩu cung cấp, tư vấn về thông tin, công nghệ; coi việc tăng cường áp dụng công nghệ là nội dung quan trọng trong việc phát triển ngành đồng thời sử dụng tối đa FDI bằng cách chuyển hướng đầu tư từ những ngành thay thế nhập khẩu, vốn được thực hiện một cách tràn lan, sang các ngành này ... Bên cạnh đó, kết hợp bổ sung các sản phẩm mới vào danh mục xuất khẩu. Quá trình này phải được thực hiện từng bước chắc chắn. - Phát triển các ngành then chốt: những ngành này hiện nay nước ta chưa có khả năng sản xuất vì vậy phải tiến hành các biện pháp bảo hộ. Tuy nhiên, lịch trình bảo hộ phải hợp lý, các tiêu chuẩn đưa ra phải được giả trình phù hợp với các qui định quốc tế. Bên cạnh đó, thực hiện các biện pháp như tích lũy vốn, tăng cường chuyển giao công nghệ, đào tạo nguồn nhân lực, thiết lập các tiêu chuẩn hỗ trợ vốn và cung cấp tín dụng thương mại chặt chẽ…và đặc biệt là cải cách các DNNN. Tóm lại, các ngành được lựa chọn để thúc đẩy trong phạm vi CSCN chỉ nên tập trung vào một số ngành để tạo ra ưu thế cạnh tranh cho Việt Nam. Điều này phù hợp với năng lực, ngân sách của Nhà nước Việt Nam và các qui định của quốc tế. Ngoài ra, bên cạnh các biện pháp thúc đẩy từ phía Nhà nước thì mỗi ngành, mỗi doanh nghiệp phải có kế hoạch phát triển riêng để phát huy tối đa hiệu quả hoạt động. 3.2.1.3. Về các công cụ của chính sách công nghiệp: Với các nguyên tắc của CSCN được xác định như trên, trong bối cảnh mới hiện nay, các công cụ chính sách được sử dụng chủ yếu là các công can thiệp gián tiếp. Vì vậy, sẽ là hợp lý nếu khi thực hiện CSCN, chúng ta loại bỏ được những công cụ như hạn ngạch, các giấy phép xuất nhập khẩu cũng như việc đưa ra các biện pháp hành chính luật pháp không dựa trên cơ chế thị trường để phân bổ nguồn lực. Đối với công cụ trợ cấp, trợ giá cần tránh lạm dụng để giảm thiểu nguy cơ lạm phát cao vì các công cụ này thường dẫn đến tình trạng ngân sách phình lên và sự mất ổn định của giá cả. Nói chung, các công cụ chủ yếu của CSCN trong thời gian tới là thuế, tín dụng thương mại, các biện pháp phát triển cơ sở hạ tầng và thu hút đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, bên cạnh việc thực hiện các công cụ này phải thực hiện các công việc sau: + Phải cải cách hệ thống thuế một cách mạnh mẽ hơn nữa trên phương diện xem xét lại toàn bộ các loại thuế để huy động nguồn lực một cách hiệu quả. Có những biện pháp hợp lý để phát huy tối đa lợi thế của hệ thống khấu hao. + Đối với việc cung cấp tín dụng, phải cải cách hệ thống ngân hàng triệt để theo hướng tổ chức lại các ngân hàng hoạt động không hiệu quả để tăng cường năng lực cho các ngân hàng trong vai trò người trung gian. + Đối với nguồn vốn nước ngoài, đặc biệt là FDI, Nhà nước tăng cường thu hút và sử dụng hiệu quả trong các ngành công nghiệp thông qua việc cải thiện môi trường đầu tư hấp dẫn hơn. Các biện pháp chủ yếu là xây dựng hệ thống pháp lý chính sách minh bạch, ổn định, đẩy mạnh phát triển và hoàn thiện cơ sở hạ tầng cứng cũng như mềm đồng thời tăng cường các chính sách ưu đãi cho các khu chế xuất, khu công nghiệp. Ngoài ra, một số công cụ như cung cấp thông tin, xúc tiến chuyển giao thông tin cần được tăng cường. Các định hướng kế hoạch phát triển phải rõ ràng có cơ sở khoa học để hướng cho các doanh nghiệp đầu tư và ra quyết định một cách hợp lý, có hiệu quả. 3.2.2. Những biện pháp, chính sách hỗ trợ chính sách công nghiệp. 3.2.2.1. Nâng cao vai trò và hiệu lực hoạt động của Nhà nước. Nhà nước cần phải tạo ra một khuôn khổ kinh tế vĩ mô thật tốt đảm bảo cho sự phát triển. Đó là một môi trường chính trị, xã hội và một chính sách kinh tế vĩ mô ổn định kéo theo nền tài chính vững mạnh có sự tăng trưởng hợp lý về tiền tệ và tín dụng, một mức nợ có thể kiểm soát được, lạm phát tương đối thấp cùng với sự mở cửa với các thị trường quốc tế. Bên cạnh đó, để thị trường hoạt động hiệu quả Nhà nước cần nhanh chóng xây dựng hệ thống pháp lý vững chắc, không chỉ là một hệ thống luật lệ và quy định, mà còn là các định chế cần thiết để thực hiện và cưỡng chế việc thi hành pháp luật và giải quyết tranh chấp thực hiện trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch sang nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường. 3.2.2.2. Xây dựng chính sách cạnh tranh. Nhà nước cần nhanh chóng xây dựng và hoàn thiện chính sách cạnh tranh song song với CSCN vì hai chính sách này có mối quan hệ chặt chẽ bổ sung cho nhau. Chính sách cạnh tranh sẽ giúp cho việc thực hiện CSCN có hiệu quả hơn khi tạo ra một sân chơi bình đẳng, giúp các doanh nghiệp hoạt động hiệu quả và khắc phục các hậu quả của CSCN. Trong thời gian tới, chính sách cạnh tranh cần được tập trung vào những hướng sau: xử lý các quy định hạn chế cạnh tranh, kiểm soát độc quyền kể cả độc quyền tự nhiên, ban hành luật cạnh tranh. 3.2.2.3. Hoàn thiện các biện pháp chống tham nhũng. Việc lựa chọn và thúc đẩy ngành thường được quyết định bởi cơ cấu chính trị. Do đó, CSCN có thể gặp phải những sự ích kỷ mà có thể dẫn đến các lựa chọn sai lầm. Trong nhiều trường hợp, sự ích kỷ là một kết quả của tệ nạn tham nhũng. Vì vậy, Nhà nước cần phải có những phương thức, biện pháp hạn chế tình trạng này để tăng cường hiệu quả của CSCN. Đối với Việt Nam hiện nay, khi mà năng lực quản lý Nhà nước còn nhiều yếu kém thì hạn chế tham nhũng trỏ thành một vấn đề cấp thiết. ở đây, những biện pháp chủ yếu để khắc phục tình trạng này là xây dựng hệ thống pháp luật chặt chẽ, nghiêm minh; ban hành các quy định về kiểm soát tài chính đối với công chức, cải cách tiền lương … 3.2.2.4. Chính sách đối với doanh nghiệp: Các chính sách đối với doanh nghiệp phải tạo điều kiện cho khu vực tư nhân phát triển mạnh mẽ hơn nữa. Đây là điều kiện tiên quyết để phát triển cho bất cứ một nền kinh tế nào. Các biện pháp chủ yếu là việc tháo bỏ những rào cản phân biệt đối với khu vực này, tổ chức các hiệp hội doanh nghiệp, hỗ trợ R&D…Bên cạnh đó, tiếp tục đẩy mạnh cải cách các DNNN. Tuy nhiên, việc đơn giản trước hết mà Nhà nước có thể làm là tách bộ máy hành chính ra khỏi hoạt động kinh doanh, đưa DNNN vào thị trường…Ngoài ra, Nhà nước cần phải thực hiện chính sách khuyến khích các doanh nghiệp vừa và nhỏ để phát huy tối đa vai trò của lực lượng này. Các chính sách đối với SMEs nên tập trung vào những vấn đề sau: thiết lập các tiêu chuẩn để phân loại hợp lý từng quy mô của doanh nghiệp và các chính sách ưu đãi tương ứng, các biện pháp sửa chữa những bất lợi trong kinh doanh của SMEs liên quan đến hoạt động tài chính kế toán, thị trường tiêu thụ, các vấn đề cạnh tranh … 3.2.2.5. Chính sách công nghệ: Tăng cường áp dụng các tiến bộ công nghệ trong các ngành công nghiệp, trong hoạt động sản xuất kinh doanh và đảm bảo rằng sự lựa chọn đó là quyết định của doanh nghiệp chứ không phải của các quan chức chính phủ. Tuy nhiên cần phải thiết lập các tiêu chuẩn công nghệ để sự lựa chọn này lành mạnh và bền vững. Đồng thời, đẩy mạnh các biện pháp chuyển giao công nghệ kết hợp với việc tăng cường hỗ trợ nghiên cứu, triển khai và thực hiện nghiêm ngặt vấn đề sở hữu trí tuệ. 3.2.2.6. Phát triển nguồn nhân lực. Phát triển nguồn nhân lực là một yếu tố quyết định then chốt đối với quá trình tăng trưởng cũng như tăng cường khả năng cạnh tranh cho ngành và các doanh nghiệp trong nền kinh tế. Ngoài ra, nó cũng là điều kiện tiên quyết để Việt Nam có thể phát triển kinh tế một cách nhanh chóng và bền vững. Các chính sách phát triển nguồn nhân lực cần được triển khai theo hai hướng sau: + Đổi mới hệ thống giáo dục, đặc biệt là hệ đại học, đồng thời phát triển các loại hình đào tạo nghề. Để có nguồn nhân lực chất lượng cao, cải cách từ dưới lên là hướng đi cần thiết. + Xây dựng các chính sách thu hút và sử dụng nhân tài hợp lý, hiệu quả và nghiêm túc, tránh tình trạng lãng phí nhân tài, chảy máu chất xám… Các chính sách này sẽ khiến nguồn nhân lực của nước ta dồi dào, chất lượng và có khả năng phát triển cao. Kết luận Trong hệ thống chính sách phát triển kinh tế của các quốc gia hiện nay, CSCN là một chính sách quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế nói chung và các doanh nghiệp, các ngành nói riêng. Sự phát triển này đạt được dựa trên việc CSCN đã tạo ra sự phân bổ nguồn lực hợp lý, có hiệu quả đối với các ngành được lựa chọn. Một số công cụ chủ yếu để CSCN thực hiện mục tiêu là thuế, thuế quan, trợ cấp, tín dụng chính sách, các biện pháp phát triển cơ sở hạ tầng…Xét về lý thuyết kinh tế, các thất bại của thị trường nội địa là sự biện minh chính đáng cho sự cần thiết phải có CSCN trong một số lĩnh vực như công nghệ, lĩnh vực đòi hỏi kinh tế quy mô… Bên cạnh đó, các tiêu chuẩn mang tính thực tế như thúc đẩy các ngành công nghiệp có giá trị gia tăng cao, có tính liên kết, có triển vọng…là những tiêu chuẩn hữu ích khi nghiên cứu và hoạch định CSCN cho các nước đang phát triển. Tuy nhiên, có thể thấy rằng, trong bất cứ trường hợp nào CSCN cũng tiềm ẩn khả năng thất bại. Những phân tích trong chương một đã chỉ ra rằng, có những giới hạn đối với CSCN. Đó là các điều kiện, bao gồm: các ngành, các lĩnh vực có những thất bại thị trường kể trên kết hợp với một Nhà nước có năng lực, có sự nhất trí về mục tiêu với khả năng sử dụng công cụ rộng rãi, các chi phí quản lý, tuân thủ nhỏ… CSCN sẽ khả thi và có hiệu quả khi được thực hiện trong giới hạn này. Tuy nhiên, vấn đề sẽ rất phức tạp để chỉ ra giới hạn của CSCN khi nghiên cứu thất bại thị trường trên bình diện thế giới với sự thay đổi các điều kiện khung ban đầu, sự liên kết giữa các ngành của các nước khác nhau. Đây là hạn chế về mặt lý thuyết của đề tài. Xem xét trong thực tiễn với đối tượng nghiên cứu là Nhật Bản và Trung Quốc, có thể thấy mặc dù các nền kinh tế đều thành công nhưng thành công đó bắt nguồn chủ yếu từ sự phát triển của khu vực tư nhân trong một môi trường cạnh tranh cao. Vì vậy, nếu cho rằng sự phát triển kinh tế của hai nước đạt được trong thời kỳ tương ứng là kết quả của việc thực hiện CSCN thì có thể kết luận nhận định này đã thổi phồng quá mức vai trò của CSCN. Những phân tích trong chương hai cho thấy các CSCN của Nhật Bản và Trung Quốc đều có những dấu hiệu tích cực và tiêu cực nhất định. Vấn đề quan trọng ở đây là xem những chính sách nào đã thành công, mức độ thành công và những điều kiện quyết định thành công đó. Một cách tương tự đối với các trường hợp CSCN thất bại. Điều đó sẽ giúp chúng ta có được những bài học kinh nghiệm quan trọng cho quá trình hoạch định và thực thi CSCN. Đối với Nhật Bản, có thể thấy rằng một số CSCN đã thành công trong giai đoạn trước những năm 1970 như chính sách tái thiết (1945 –1949), chính sách hợp lý hoá ngành (1950 - 1955)… khi nó được xem xét trên cơ sở có thất bại thị trường và trong những điều kiện hết sức đặc biệt của nền kinh tế sau chiến tranh. Còn sau những năm 1970, tầm quan trọng của các CSCN Nhật Bản đối với nền kinh tế là không lớn. Điều này được lý giải bởi số ngành được CSCN hướng đích là một bộ phận rất nhỏ trong tổng thể nền kinh tế và sự phát triển của các ngành khác trong nền kinh tế mà không cần sự trợ giúp của CSCN…So với Nhật Bản, Trung Quốc có hệ thống CSCN kém rõ ràng hơn rất nhiều và mức độ thành công cũng không bằng. Các CSCN thành công của Trung Quốc được thể hiện chủ yếu qua các biện pháp thúc đẩy sự phát triển của các XNHT, các biện pháp định hướng đầu tư, đặc biệt đối với FDI vào các khu vực như ĐKKT có hiệu quả cao trong giai đoạn đầu của nền kinh tế đang chuyển đổi. Ngoài ra, đa số các CSCN Trung Quốc đều tỏ ra không hiệu quả. Đến nay, Trung Quốc chưa có những ngành mũi nhọn thực sự, cơ cấu ngành vẫn mất cân đối, trình độ công nghệ lạc hậu và các nhà sản xuất Trung Quốc mới chỉ là các nhà sản xuất hạng hai, hạng ba trên thị trường thế giới. Những phân tích về CSCN của hai nước Nhật Bản và Trung Quốc trong chương hai đã cho thấy có những bài học kinh nghiệm trong quá trình hoạch định và thực thi CSCN. Đó là: - Chính sách công nghiệp phải thể hiện một cách hợp lý vai trò của Nhà nước đối với quá trình phát triển kinh tế nói chung và phát triển các ngành công nghiệp nói riêng trong từng thời kỳ nhất định. - Hoạch định chính sách công nghiệp phải dựa trên nguyên tắc cạnh tranh và lợi thế so sánh của quốc gia mình. - Chính sách công nghiệp phải được thực hiện trên nền tảng cơ chế thị trường và bộ máy hành chính hoạt động trong sáng, hiệu quả. - Luôn sáng tạo những biện pháp mới cho chính sách công nghiệp . - Chính sách công nghiệp cần phải linh hoạt phù hợp với các bối cảnh mới. Sự phân tích về cả phương diện lý thuyết và thực tiễn của CSCN đã tạo điều kiện cho tác giả đề xuất một số kiến nghị đối với CSCN Việt nam trong bối cảnh mới. Bối cảnh mới của CSCN Việt Nam được cấu thành bởi các xu hướng quốc tế và các nền tảng kinh tế trong nước. Trong đó, xu hướng toàn cầu hoá và xuất phát điểm của các ngành của Việt Nam là hai nhân tố quan trọng nhất tác động đến việc hoạch định và thực hiện CSCN. Nội dung của kiến nghị tập trung vào việc xây dựng CSCN của Việt Nam trong thời gian tới và một số biện pháp hỗ trợ để có thể thực hiện thành công các chính sách này. Đối với CSCN Việt Nam, việc lựa chọn các ngành để thúc đẩy cần đảm bảo các nguyên tắc của chính sách là nguyên tắc cạnh tranh, phụ thuộc thị trường, lợi thế so sánh đồng thời phù hợp với năng lực của Nhà nước. Bên cạnh đó, để nâng cao sức cạnh tranh, khắc phục khuynh hướng phản xuất khẩu và những yếu kém của một nền kinh tế đang phát triển, CSCN cần đặt trọng tâm vào hai chương trình: thúc đẩy các ngành xuất khẩu và phát triển một số ngành then chốt tạo đà tăng trưởng trong tương lai. Đối với các biện pháp hỗ trợ, cần phải đảm bảo một môi trường vĩ mô thuận lợi, hành lang pháp lý minh bạch, chặt chẽ, xây dựng được các chính sách cạnh tranh, chống tham nhũng, phát triển nguồn nhân lực một cách có hiệu quả. Những chính sách này không chỉ góp phần đảm bảo thành công cho CSCN mà còn tạo ra môi trường thuận lợi đối với sự phát triển kinh tế nói chung của nước ta. Tài liệu tham khảo David Begg: Kinh tế học, Tập 1 - NXB Giáo dục, 1995. Bộ Kế hoạch Đầu tư - Viện Nghiên cứu Chiến lược Phát triển: Lựa chọn và thực hiện chính sách phát triển kinh tế ở Việt Nam - NXB Chính trị QG, 1998. Bạch Thụ Cường: Bàn về cạnh tranh toàn cầu - NXB Thông tin Hà nội, 2002. TS. Nguyễn Duy Dũng: Một số định hướng để đẩy mạnh công nghiệp hóa - hiện đại hoá ở Việt Nam giai đoạn 2001-2010 - NXB Khoa học Xã hội, 2002. Chủ biên Ts. Đỗ Đức Định - Một số vấn đề về chiến lược công nghiệp hoá và lý thuyết phát triển - NXB Thế giới, 1999. Francois Gipouloux: Trung Quốc đi tới kinh tế thị trường? Cuộc Trường chinh sau Mao - NXB Thế giới, 1998. Chủ biên TS. Đoàn Thị Thu Hà và TS. Nguyễn Thị Ngọc Huyền: Giáo trình Chính sách Kinh tế - Xã hội - NXB Khoa học và Kỹ thuật, 2000. Chủ biên GS.TS Dương Phú Hiệp và TS. Nguyễn Duy Dũng: Điều chỉnh chính sách kinh tế của Nhật Bản - NXB Chính trị Quốc gia, 2002. TS. Phạm Thái Quốc: Trung Quốc - Quá trình công nghiệp hoá trong 20 năm cuối thế kỷ XX - NXB Khoa học Xã hội Hà nội, 2001. 10. Chủ biên Ryuichiro Inoue, Hirohisa Kohama và Shujiro Urata: Chính sách công nghiệp ở Đông á - Trung tâm Kinh tế Châu á - Thái Bình Dương - NXB Khoa học Xã hội Hà nội,1997. P. Kgrucman: Kinh tế học quốc tế - Lý thuyết và chính sách, Tập 1. NXB Chính trị quốc gia, 1996. Lưu Lực: Toàn cầu hoá kinh tế lối thoát của Trung Quốc là ở đâu - NXB Khoa học Xã hội, 2001 Chủ biên TS. Võ Đại Lược: Chính sách phát triển công nghiệp của Việt Nam trong quá trình đổi mới - NXB Khoa học Xã hội Hà nội, 1994. Trần Quang Minh: Lý thuyết về lợi thế so sánh: Sự vận dụng trong chính sách công nghiệp và thương mại của Nhật Bản 1955-1990 - NXB Khoa học Xã hội Hà nội, 2000. NXB Chính trị Quốc gia: Chính sách công nghiệp của Nhật Bản - 1999. Ts. Hoàng Thị Thanh Nhàn: Công nghiệp hoá hướng về xuất khẩu - Kinh nghiệm của các NIEs - NXB thế giới, 2000. 17. Kim Ngọc - Ngọc Trịnh: Chính sách công nghiệp trong các nền kinh tế thị trường phát triển: Những cách tiếp cận mới - NXB Khoa học Xã hội Hà nội, 1994. 18. Gs. Goro Ono: Chính sách công nghiệp cho công cuộc đổi mới - Một số kinh nghiệm của Nhật Bản, 1998. 19. Bradley R. Schiller: Kinh tế ngày nay - NXB Đại học quốc gia Hà Nội. Biên tập Joseph E. Stiglitz và Shahid Yusuf: Suy ngẫm lại sự thần kỳ Đông á - NXB Chính trị Quốc gia, 2002. Đồng chủ biên GS.TS. Lê Hữu Tầng - GS. Lưu Hàm Nhạc: Nghiên cứu so sánh đổi mới kinh tế ở Việt Nam và cải cách kinh tế ở Trung Quốc - NXB Chính trị Quốc gia, 2002 Bùi Tất Thắng: Các nhân tố ảnh hưởng tới sự chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế trong thời kỳ công nghiệp hoá ở Việt Nam - NXB Khoa học xã hội, 1997. Chủ biên TS. Nguyễn Minh Tú - ThS. Vũ Xuân Nguyệt Hồng: Chính sách công nghiệp và các công cụ chính sách công nghiệp: Kinh nghiệm của Nhật Bản và bài học kinh nghiệm rút cho công nghiệp hoá của Việt Nam - NXB Lao động, 2001. Chủ biên TS. Trần Đình Thiên: Công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở Việt Nam: Phác thảo lộ trình - NXB Chính trị Quốc gia, 2002 UNDP - MPI/DSI: Tổng quan về cạnh tranh công nghiệp Việt Nam - NXB Chính trị quốc gia, 1999. UNDP - MPI/DSI: Việt Nam hướng tới 2010 - tập 1, tập 2 - NXB Chính trị Quốc gia, 2001. Một số báo cáo về chủ đề công nghiệp, thương mại tại Hội thảo - JICA và Bộ Thương mại - 12/2000. Các bản tin, tạp chí và thông tin kinh tế … Danh mục chữ viết tắt Afta Khu vực mậu dịch tự do ASEAN Apec Diễn đàn hợp tác kinh tế Châu á - Thái Bình Dương Cscn Chính sách công nghiệp Dnnn Doanh nghiệp Nhà nước đkkt Đặc khu kinh tế đtnn Đầu tư nước ngoài Fdi Đầu tư trực tiếp nước ngoài Imf Quỹ tiền tệ quốc tế Nies Các nền kinh tế công nghiệp mới Miti Bộ Công nghiệp và Thương mại Quốc tế Nhật Bản Ntbs Hàng rào phi thuế quan Oda Tài trợ chính thức R&D Nghiên cứu và triển khai Smes Doanh nghiệp vừa và nhỏ Xnht Xí nghiệp Hưng trấn Wb Ngân hàng thế giới Wto Tổ chức thương mại thế giới mục lục Tài liệu tham khảo Bảng 16: Tình hình thay đổi tỷ trọng vốn và giá trị sản phẩm của các ngành công nghiệp chủ yếu ở Trung Quốc Giá tài sản và tỷ trọng vốn lu động (%) Vị trí Tỷ trọng giá trị sản phẩm công nghiệp (%) Vị trí Năm 1995 1985 1995 1985 1995 1985 1995 1985 Khai thác than 6.4 3.5 7 11 2.6 2.0 17 18 Khai thác dầu khí 3.7 3.9 10 10 2.3 2.1 18 17 Công nghiệp rừng 2.4 1.5 13 19 2.1 1.7 19 19 Thực phẩm, đồ uống, thuốc lá 6.0 8.3 8 4 12.0 10.9 2 1 Dệt 7.7 6.8 4 6 12.1 8.2 1 4 May mặc, giày da 1.9 3.0 17 13 3.2 5.3 12 8 Chế tạo, giấy, in ấn 2.3 2.5 16 17 2.8 2.9 14 15 Chế tạo dầu khí 1.5 2.5 19 16 2.7 3.2 16 14 Hoá học 7.2 6.2 5 7 6.3 6.6 6 6 Thuốc y học 1.0 1.6 21 18 1.4 1.5 20 20 Sợi hoá học 1.1 1.5 20 20 0.9 1.3 21 21 Cao su và sản phẩm nhựa 2.3 2.8 15 15 3.3 3.6 11 13 Vật liệu xây dựng 7.1 6.0 5 69 7.7 5.0 5 5 Luyện kim 10.6 11.0 2 2 8.6 9.5 4 2 Sản phẩm kim loại 2.3 2.8 14 14 3.0 3.9 13 12 Máy móc 13.2 8.7 1 3 10.9 8.2 3 3 Thiết bị giao thông vận tải 4.8 5.3 9 8 4.1 5.3 7 7 Máy móc khí tài điện khí 2.8 4.0 11 9 3.8 4.7 8 9 Điện tử và thiết bị thông tin 2.5 3.5 12 12 2.7 4.5 15 11 Thiết bị đo lờng 1.0 0.9 22 22 0.8 0.7 22 22 Điện lực, khí đốt 10.4 11.2 3 1 3.7 4.0 10 10 Các ngành khác 1.8 1.4 18 21 3.8 2.4 9 16 Nguồn: Niên giám thống kê Trung Quốc 1995 ._.