Các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai (100tr)

n Huy Chú, nhà bác học đầu tiên của Việt Nam đã từng viết (1): “của báu của một nước không gì bằng đất đai, nhân dân và mọi của cải đều do đấy mà sinh ra”. Mác đã khái quát vai trò kinh tế của đất đai “Đất là mẹ, sức lao động là cha, sản sinh ra mọi của cải vật chất”(2). Có thể nói, lịch sử của xã hội loài người là lịch sử của quá trình đấu tranh, khai phá, sử dụng, bảo vệ và giữ gìn đât đai. Trong đời sống xã hội đất đai thực sự trở thành cơ sở vật chất cần thiết cho hoạt động của mọi ngành kinh tế quôc dân. Trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu không thể thiếu được. Vai trò của đất đai đối với sản xuất và đời sống thật to lớn và đa dạng. Hội nghị bộ trưởng Châu Âu họp 1973 tại Luân Đôn đã đánh giá: “Đất đai là một trong những của cải quý báu nhất của loài người, nó tạo điều kiện cho đời sống thực vật, động vật và con người trên trái đất”(3). Mác cũng đã từng nói: “trong sản xuất nông nghiệp đất đai tự mình hoạt động như một tư liệu sản xuất”(4) còn trong công nghiệp “đất đai là tư liệu lao động chung vì rằng đất tạo cho người công nhân chỗ đứng và tạo cho quá trình sản xuất của họ một phạm vi hoạt động”(5). Dưới góc độ chính trị - pháp lý, đất đai là một bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ quốc gia gắn liền với chủ quyền quốc gia. Không thể có quan (1): Phan Huy Chú- Lịch triều hiến chương loại chí (2), (4), (5): C.Mác-Ph.Anghen-Tập 23 trang 189-NXB tiến bộ Moscow. (3): Những quy định về quản lý và sử dụng đất, NXB nông nghiệp HN.1980 niệm về một quốc gia không có đât đai. Tôn trong chủ quyền trước hết là tôn trọng lãnh thổ quốc gia. Vì vậy đất đai được coi là dấu hiệu cơ bản nhất của một quốc gia, một dân tộc, một cộng đồng. Đất đai là một trong những yếu tố cấu thành nên lãnh thổ quốc gia. Cho nên, xâm phạm đất đai là xâm phạm lãnh thổ và chủ quyển quốc gia. Nhưng mặt khác, Nhà nước là đại diện cho chủ quyền quốc gia, để bảo vệ chủ quyền đó Nhà nước luôn luôn phải thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ đất đai khỏi sự xâm phạm từ bên ngoài. Nhà nước và nhân dân ta đã bền bỉ tiến hành các cuộc kháng chiến chống thực dân xâm lược của thực dân Pháp, đế quốc Mỹ để bảo vệ từng tấc đất thiêng liêng của tổ quốc. Có được vốn đất như ngày nay là do nhân dân ta dũng cảm và quật cường chiến đấu chỗng nhiều kẻ thù ngoại xâm và đấu tranh với thiên nhiên. Vốn đất đai là xương máu, là công sức lao động của hàng trăm thế hệ người Việt Nam trong sự nghiệp giữ nước và dựng nước. Chính vì lẽ đó mà với người Việt Nam đất đai là cuộc sống, là tình yêu, là di sản thiêng liêng, vì “tấc đât như tấc vàng” và cũng có khi “mẹ đất” như chỗ dựa tinh thân cuả mỗi con người như nhà thơ Chế Lan Viên đã viết: Khi ta ở chỉ là nơi đất ở Khi ta đi đất bỗng hoá tâm hồn. Đất đai có vị trí đặc biệt quan trọng như vậy song đất đai không phải là vô tận mà luôn luôn có giới hạn. Quá trình khai thác và sử dụng đất đai luôn luôn gắn liền với những đặc tính tự nhiên của nó. Đó là sự cố định về địa điểm và hạn chế về không gian. Vạn vật có thể sinh sôi, riêng đối với đất đai thi con người không thể mong muốn có thể sinh sôi. Con người có thể tạo ra đất mới theo khả năng của mình, có thể khai hoá đất đai hay biến những hoang mạc thành những cánh đồng phì nhiêu thì đất đai vẫn không phải hoàn toàn là sản phẩm do con người tạo ra. Chúng ta chỉ có thể phấn đấu để đạt được sự đúng đắn và hợp lý trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai trên cơ sở những đặc tính vô hạn về thời gian sử dụng của đất đai. Như vậy, sử dụng đất đai có hiệu quả đã và đang trở thành vấn đề quan trọng nhất của mọi thời đại và thực sự trở thành quốc sách của tất cả các quốc gia trên thế giới. Chính vì vậy, trong lịch sử, đất đai đã là đối tượng tranh chấp của các cuộc cách mạng, các cuộc chiến tranh, các tham vọng về lãnh thổ. “Đối với nước ta trong giai đoạn hiện nay, đất đai càng giữ vị trí cực kỳ quan trọng. Đại hội Đảng lần thứ VIII đã đề ra mục tiêu: tiếp tục nắm vững 2 nhiệm vụ chiến lược xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ tổ quốc, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá. “Điều đó đặt ra những yêu cầu to lớn về đất đai, đòi hỏi đất đai phải được sử dụng thật hợp lý, tiết kiệm không còn là một tất yếu vì đất đai của chúng ta không nhiều: khoảng 33 triệu ha. Với diện tích như vậy Việt Nam là nước có quy mô trung bình, xếp hàng thứ 59 trong số các quốc gia trên toàn thế giới”.(1) Giữ vai trò vô cùng quan trọng nhưng đất đai chỉ có thể phát huy vai trò vốn có của nó dưới tác động tích cực của con người một cách thường xuyên. Ngược lại, đất đai sẽ không phát huy được khả năng sinh lợi nếu con người tác động vào nó một cách thờ ơ, sử dụng đât đai tuỳ tiện, khai thác bừa bãi mà không quan tâm đến việc bồi bổ cải tạo đất. Dưới chế độ tư bản chủ nghĩa, do chạy theo lợi nhuận tối đa trong sử dụng đất làm cho đất ngày càng bị kiệt quệ. Mác đã vạch rõ “Mỗi bước tiến của nông nghiệp tư bản chủ nghĩa là một bước tiến trong nghệ thuật bóc lột người lao động mà còn là bước tiến về mặt làm cho đất đai bị kiệt quệ”(2). Chỉ có dưới chủ nghĩa xã hội mới đảm bảo được các điều kiện làm cho đât đai ngày càng phát huy được vai trò to lớn của nó. Như vậy, dưới chủ nghĩa xã hội, việc khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên phải đảm bảo nguyên tắc phục vụ lợi ích toán xã hội. Do đó quản lý và sử dụng tài nguyên đất đai là nhiệm vủ của toàn xã hội mà trước hết đó là Nhà nước xã hội chủ nghĩa mới có khả năng, điều kiện để có thể quản lý thống nhất đất đai. 1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước “Nhà nước là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị, một bộ máy chuyên làm nhiệm vụ cưỡng chế và thực hiện các chức năng quản lý đặc biệt nhằm duy trì trật tự xã hội thực hiện những mục đích và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị trong xã hội”(3) Trong xã hội có giai cấp thống trị của giai cấp này đối với giai cấp khác đều thể hiệu dưới ba quyền lực, quyền lực chính trị, quyền lực kinh tế và quyền lực tư tưởng. Trong các xã hội bóc lột, nền chuyên chính của các giai cấp bóc lột đều có đặc điểm chung là duy trì sự thống trị về chính trị, kinh tế và tư tưởng của thiểu số người bóc lột để đàn áp đông đảo người dân lao động. Như vậy, các Nhà nước bóc lột đều có bản chât chung là bộ máy thực hiện nền chuyên chính của giai cấp bóc lột. Khác với điều đó Nhà nước xã (1): Luận án thạc sỹ “Quản lý Nhà nước về đất đai, thực trạng và giải pháp- Nguyễn thị Dung- Giảng viên khoa PLKT trường ĐH luật HN (2): C. Mác, Tư bản, quyển I, trang 159 – NXB sự thật – 1979 (3): Giáo trình “Lý luận về Nhà nước và pháp luật”- Trường ĐH luật – Hà nội hội chủ nghĩa với bản chất chuyên chính vô sản, là bộ máy củng cố địa vị thống trị và bảo vệ lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân lao động chiếm đa số trong xã hội, đễ trấn át những lực lượng thống trị cũ đã bị lật đổ và những phần tử chống đối cách mạng. Dưới góc độ chính trị-pháp lý đât đai là một bộ phận không thể tách rời của lãnh thổ quốc gia gắn liền với chủ quyền quốc gia. Tôn trọng chủ quyền quốc gia có nghĩa là tôn trọng lãnh thổ quốc gia. Như vậy ở nước ta với chế độ sỡ hữu Nhà nước về đât đai, việc quản lý và sử dụng đât đai có hiệu quả vì mục tiêu chung của toàn xã hội còn thể hiện ở chức năng đối nội và đối ngoại của một quốc gia có chủ quyền. Tuy đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên hạn chế nhưng nó có vai trò vô cùng quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của mỗi quốc gia. Vì vậy tất cả các Nhà nước dù ở hình thái kinh tế chính trị xã hội nào đều phải quản lí đất đai ở các cấp độ khác nhau. Nhà nước là một tổ chức do xã hội thiết lập nên để thay mặt xã hội quản lý các hoạt động trong xã hội theo một trật tự vì lợi ích của toàn xã hội. Do đó quản lý đất đai là chức năng đương nhiên của Nhà nước. Nhà nước khác với các tổ chức, đoàn thể khác trong hệ thống chính trị. Nó vừa là một tổ chức chính trị vừa là một tổ chức quyền lực có chức năng quản lý xã hội bằng pháp luật và sự quản lý này được đảm bảo bằng sức mạnh kinh tế, chính trị, quyền lực, quân sự …Do đó hình thức quản lý xã hội do Nhà nước thực hiện la hình thức hửu hiệu nhât nên phải được sử dụng để quản lý đất đai. - Điều 1. Luật đất đai quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho các tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội ( gọi chung là tổ chức), hộ gia đình và các cá nhân sử dụng ổn định lâu dài dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất. Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất…Nhà nước cho tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất”. Ngoài ra “Nhà đất” (khoản 1 điều 3 luật đất đai), có chính sách bảo đảm cho người làm nông nghiệp, lâm nghiệp có đất sản xuất. (khoản 3 điều 2 luật đất đai) Như vậy, việc tìm tòi những con đường nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất, bảo vệ tài nguyên đất đai luôn luôn là mục tiêu của công tác quản lý đất đai. Thực tế đã chứng tỏ rằng chỉ có công tác quản lý đất đai hoàn thiện mới có đủ khả năng phục vụ cho quá trình phát triển toàn diện của nền kinh tế. Nước ta đang trong giai đoạn quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội, dựa trên nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần, hoạt động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Một trong những điều kiện đặc trưng cơ bản của xã hội xã hội chủ nghĩa mà Đảng ta đã xây dựng là phải có một nền kinh tế phát triển cao dựa trên chế độ công hữu về cá tư liệu sản xuất chủ yếu- đây là điểm khác biệt cơ bản để phân biệt chủ nghĩa xã hội và chủ nghĩa tư bản. Trên nền tảng đó chế độ sở hữu đối với đất đai năng động hơn, phù hợp hơn với các quan hệ sở hữu đã thay đổi ở nước ta. Mặt khác, nước ta nằm trong vùng thiên nhiên diễn biến phức tạp, chịu nhiều ảnh hưởng khắc nghiệt của tự nhiên với biên độ nhiệt độ thay đổi lớn thường có mưa to, bão lớn, hạn hán kéo dài…Vì lẽ đó mà sự suy thoái chất lượng đất diễn ra nhanh chóng, việc sử dụng đất đai bị chia cắt manh mún. Do đó, việc quản lý, sử dụng, cải tạo, bồi bổ đất đai là một vấn đề bức xúc nhằm đảm bảo cho sự ổn định phát triển kinh tế xã hội trước mắt và lâu dài. Bên cạnh đó những chính sách của Nhà nước trong việc tổ chức, phân bổ lại đất đai, sắp xếp lại lao động, xây dựng vùng kinh tế mới…sẽ giúp cho việc thực hiện các phương án tối ưu để sử dụng đất đai trong cả nước, thực hiện và đảm bảo các chính sách xã hội, đảm bảo an toàn lương thực cho hiện tại và tương lai. Để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình trong việc quản lý và sử dụng đất đai có hiệu quả, vì lợi ích sủc toàn xã hội, Nhà nước phải thông qua bộ máy Nhà nước- là hệ thống các cơ quan từ Trung ương đến địa phương, bao gồm các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nhà nước phải thiết lập nên hệ thống cơ quan quản lý đối với đất đai, bao gồm hệ thống cơ quan quản lý có thẩm quyền chung (Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp) và hệ thống các cơ quan quản lý có thẩm quyền riêng (Tổng cục địa chính- nay là bộ tài nguyên môi trường, sở địa chính nhà đất ở cấp tỉnh; phòng địa chính ở cấp huyện và cán bộ địa chính ở cấp xã). Song song với việc thiết lập hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước đối với đất đai. Nhà nước cần nhanh chóng hoàn thiện pháp luật về đất đai đáp ứng được yêu cầu phát triển nền kinh tế đất nước trong hiện tại và tương lai. Hiện nay, trước yêu cầu đổi mới quản lý nền kinh tế quốc dân, đại hội Đảng lần thứ VIII đã đề ra mục tiêu: từ nay đến năm 2020 ra sức phấn đấu phát triển nước ta thành một nước công nghiệp. Đại hội chỉ rõ chủ trương, chính sách lớn để quản lý chặt chẽ đất đai và thị trường bất động sản để đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước. Điều này khẳng định: quản lý đất đai là một trong những chức năng và nhiệm vụ cơ bản của đất nước. 1.1.3. Cơ sở của việc quản lý Nhà nước đối với đất đai Từ khi xuất hiện trên trái đất con người đã sớm gắn bó với đất đai, bước đầu để duy trì sự sống bằng những sản vật có sẵn trong tự nhiên.Qua quá trình vận động, phát triển, đấu tranh và sinh tồn từ đời này qua đời khác, từ thế hệ này sang thế hệ khác,đất đai đã trở thành vấn đề quan trọng nhất trong mọi thời đại và là quốc sách của tất cả các quốc gia trên thế giới. Hiện nay, Việt Nam là nước duuy nhất trên thế giới thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai hay còn goị là sở hữu Nhà nước đối với đất đai. Các nước khác trên thế giới, ngoài một số nước vừa tồn tại, song song sở hữu Nhà nước và sở hữu tập thể thì đa phần thuộc sở hữu tư nhân chiếm ưu thế tuyệt đối trong các hình thức về sở hữu và vì vậy mối quan hệ đất đai được điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật dân cư. Khác với các nước khác trên thế giới, Việt Nam là nước xuât thân từ nên nông nghiệp lúa nước, trải qua hàng nghìn năm dựng nước và giữ nước từ một nghìn năm bắc thuộc đến sự xâm lược của thực dân Pháp và đế quốc Mỹ. Do vậy mà Nhà nước ra đời trước hêt là do nhu cầu của việc trị thủy và chống giặc ngoại xâm, cũng vì thế mà đât đai có sự gắn bó hết sức bền chặt đối với mỗi người dân Việt Nam trong đó vai trò của Nhà nước đối với việc quản lý và sử dụng nguồn tài nguyên đất đai có hiệu quả rât được coi trọng. Lịch sử, thực tiễn và pháp luật đã chững minh: cơ sở quản lý Nhà nước đối với đât đai chính là chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Nhà nước là người tổ chức xây dựng, quản lý và tu bổ các công trình thuỷ lợi và trị thuỷ, nhờ đó người nông dân mới có thể canh tác, sản xuất. Vì vậy trong mỗi thửa ruộng canh tác đều có một phân công sức của Nhà nước. Rõ ràng ở Việt Nam cũng như ở một số nước phương Đông khác sự hình thành Nhà nước cũng chính là sự thiết lập quyền lực tối cao của Nhà nước với toàn bộ đất đai sinh lợi như một chủ sở hữu. ở đây, quyền sở hữu tối cao không chỉ là sự phản ánh ý nguyện muốn thâu tóm mọi nguồn lợi từ đât đai vào tay Nhà nước của những người cầm quyền mà còn là sự thể hiện vai trò kinh tế của Nhà nước. ở Việt Nam, quyền sở hữu tối cao Nhà nước về đất đai được hình thành rõ nét vào thế kỷ thứ XI dưới triều Lý khi Nhà nước bắt đầu tiến hành tổ chức các công trình đê điều có quy mô lớn. Cuối thế kỷ XV Hổ Quý Ly đã chủ trương tiến hành “cuộc cải cách điền địa” (năm 1397) nhằm bình quân lại sở hữu đất đai trong cả nước. Có thể coi thế kỷ thứ XV là thời điểm quyền sở hữu tối cao của Nhà nước vế đất đai được xác lập hoàn toàn. Lần đầu tiên trong lịch sử, Nhà nước chính thức tuyên bố quyền lực đó với hàng loạt các các điều luật cấm biến ruộng đất riêng thành ruộng đất tư hữu. Điển hình cho các quy định này là luật quân điền thời Hồng Đức ban hành vào năm 1481. Nhà nước phong kiến Việt Nam đã hoá thân vào làng xã để thu nhận năng lượng cộng đồng nhằm tăng thêm sự dẻo dai cho chế độ. Nhà nước đã biến truyền thống giứ làng thành ý thức yêu nước. Với sự lồng ghép làng nước bền chặt nên các Nhà nước Việt Nam luôn tìm cách mở rộng đất đai làng xã bằng các biện pháp khai hoang, lập đồn điền, sung công sở hữu tư nhân nhằm tăng cường sở hữu Nhà nước về đất đai trước xu thế tư nhân hoá mạnh mẽ ở cuối thời kỳ phong kiến. Quyền sở hữu tối cao của Nhà nước về đất đai còn thể hiện ở chỗ Nhà nước có quyền can thiệp vào tất cả mọi hình thức sở hữu ruộng đất khác kể cả sở hữu ruộng đất tư hữu. Nhà nước có quyền trưng dụng đất tư với sự đền bù không đáng kể, có thể tịch thu ruộng tư vì những lý do chính trị, thậm chí vì ruộng đất bị chủ nhân bỏ hoang không canh tác. Nhìn chung dưới chế độ phong kiến Việt Nam đất đai thuộc sở hữu tối cao của Nhà nước, quyền tư hữu đối với đất đai ở Việt Nam trong thời kỳ này là một thư quyền tư hữu không hoàn chỉnh, luôn luôn bị sự chi phối bởi quyền sở hữu tối cao của Nhà nước. Điều này cắt nghĩa vì sao Việt Nam cũng như hầu hết các nước phương đông khác đã không phát triển nổi thành một nước tư bản chủ nghĩa thời cận đại. “Một nghịch lý là chế độ phong kiến nhưng lại không lấy phương thức phong kiến (sở hữu lớn của tư nhân, địa chủ) làm nền tảng để bảo đảm cho sự tồn tại và sự phát triển mà lấy sở hữu phong kiến Nhà nước kết hợp với sở hữu làng xã làm chổ dựa”(1). Như vậy, trong thời kỳ phong kiến, sở hữu của nhà vua thể hiện cho sở hữu Nhà nước với đất đai. Nhà vua đại diện cho Nhà nước quản lý nguồn đất đai của mình. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã cho rằng: trong điều kiện một nước nông nghiệp lạc hậu như nước ta, nông dân chiếm 90% dân số thì(2) “Vấn đề dân tộc thực chất là cách mạng nông dân do giai câp công nhân lãnh đạo” mà nội dung cơ bản của vấn đề nông dân trong cách mạng dân tộc dân chủ là vấn đề ruộng đất. Mác đã phân rằng, quốc hữu hoá đất đai, chuyển sở hữu cá nhân về đất đai thành sở hữu toàn dân về đất đai là một quy luật khách quan tất yếu của xã hội loại người. Mác viết(3) “Sự phát triển kinh tế xã hội, mức độ phát triển và tập trung dân cư, sự xuất hiện máy móc nông nghiệp và những phát minh sáng chế khác làm cho việc quốc hữu hoá đất đai trở thành quy (1): Tình hình ruộng đất nông nghiệp và đời sống nhân dân dưới triều Nguyễn-NXB Thuận Hoá, 1997. (2): Hồ Chí Minh tuyển tập-NXB sự thật-1960 (3): C.Mác-Ph.Anghen tuyển tập, tập 25 NXB Sự thật Hà Nội-1983 luật tất yếu khách quan. Tất cả mọi lý luận về quyền sở hữu đất đai đều bất lực trước biện pháp tất yếu này”. Như vậy, quốc hữu hoá đât đai có thể đặt ra trong xã hội tư bản, nhưng thực hiện như thế nào lại là một vấn đề khác, bởi cảnh của mỗi nước mà có thể thực hiện ngay hoặc thực hiện từng bước tiến trình quốc hữu hoá đât đai. ở Việt Nam, quá trình quốc hữu hoá đất đai là một quá trình dần dần, từ trao quyền sở hữu tư nhân đối với đât đai cho người nông dân tiến tới tập thể hoá đất đai bằng phong trào hợp tác hoá và với hiến pháp 1980 thực tế đất đai nước ta đã hoàn toàn xã hội hoá. Trong giai đoạn hiện nay, sở hữu toàn dân về đất đai không đồng nghĩa với việc quản lý và sử dụng đất đai tập trung như quan điểm trước đây mà đất đai phải có người chủ cụ thể và thực sự nó được sử dụng một cách đầy đủ, hợp lý và hiệu quả vì lợi ích của người sử dụng và lợi ích của toàn xã hội. Chế độ sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai thể hiện tập trung ở chỗ quyền kiểm soát và quyền định đoạt đối với đất đai thuộc về Nhà nước. Mà ở đó có quyền quyết định mục đích sử dụng đất đai, quyết định giao đất cho tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài, quyết định cho tổ chức cá nhân thuê đất. Do vậy, để đảm bảo cho đất đai có người chủ cụ thể và thực sự thì việc hoàn thiện chế độ sở hữu và các quan hệ về đất đai ở nước ta trong những năm tới phải đảm bảo quyền kiểm soát và định đoạt của Nhà nước đối với đất đai phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta và phù hợp với cơ chế thị trường, có nghĩa là Nhà nước phải thực hiện được không chỉ quyền sở hữu về mặt pháp lý mà cả quyền sở hữu về mặt kinh tế. Đồng chí Trường Chinh từng nói(1): “Mỗi tấc đất của nước ta đều thấm máu các anh hùng liệt sỹ cả nước đã hi sinh anh dũng để dành lại từ tay đế quốc, phong kiến, đều thấm mồ hôi của nhiều thế hệ đã có công khai phá, bồi bổ và bảo vệ. Đó là tài sản chung của nhân dân cả nước, không phải của một tầng lớp nào, một giai cấp nào, một địa phương nào”. Hiến pháp 1980 đã ra đời là một sự kiện trọng đại trong đời sống kinh tế chính trị ở nước ta, làm thay đổi toàn bộ nội dung về sở hữu đất đai trong phạm vi cả nước từ ba hình thức: sở hữu Nhà nước, sở hữu Hợp tác xã (sở hữu tập thể), sở hữu tư nhân chỉ còn một hình thức sở hữu duy nhât, là sở hữu toàn dân về đất đai. (1): Trường Chinh-Báo cáo về dự thảo hiến pháp nước CHXHCNVN tại kỳ họp thư 7, Quốc hội khoá VI Điều 19 - Hiến pháp 1980 và điều 17 - Hiến pháp 1992 quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Đây là cơ sở pháp lý cho việc quản lý đất đai của Nhà nước.(1) “Nhà nước thực hiện quyền quản lý thống nhất đối với toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước”. Quyền quản lý đó xuất phát từ quyền sở hữu duy nhất của Nhà nước đối với đất đai và cũng là điều kiện cơ bản để thực hiện quyền sở hữu đó, đồng thời bảo vệ nguồn tài nguyên có hạn này, phục vụ cho mục đích phát triển kinh tế xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. 1.1.4. Hiệu quả và phương pháp quản lý Nhà nước Thực tiễn của 16 năm tiến hành công cuộc đổi mới cho thấy quan điểm của Đảng về giải phóng mọi tiềm năng của lực lượng sản xuất đã tạo ra những động lực to lớn trong phát triển kinh tế- xã hội. Đường lối kinh tế, các chính sách và giải pháp đúng đắn đã nâng cao năng lực sản xuất, phát huy cao nội lực của dân tộc, tạo điều kiện và nội trường cho mọi người dân, mọi thành phần kinh tế ra sức làm ăn, phát triển sản xuất, kinh doanh, làm giàu cho mình và cho đất nước; đồng thời cũng tranh thủ, tận dụng được nguồn lực bên ngoài. Những năm qua, đường lối, cơ chế, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước ta về vấn đề đất đai là đúng đắn và sáng tạo. Việc giao đất ổn định, lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân đã giải quyết được vấn đề lương thực và dành một phần đáng kể cho xuất khẩu. Các nguồn thu từ đất như giao đất có thu tiền, cho thuê đất, thuế chuyển quyền, thuế sử dụng đất… đă tạo ra một nguồn thu ổn đinh cho ngân sách Nhà nước. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý đã được ghi nhận từ LĐĐ năm 1987. Tuy nhiên, trước kia Nhà nước quản lý nền kinh tế theo cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp. Do đó, vai trò quản lý Nhà nước về đất đai biểu hiện về mặt hành chính và pháp lý mà chưa thể hiện được vai trò quản lý đất đai của Nhà nước về mặt kinh tế. Đất đai không có giá, được ban phát không mất tiền, tình trạng đó biến đất đai thành một thứ phúc lợi xã hội để người quản lý ban phát, để người sử dụng sang nhượng ngoài sự kiểm soát của Nhà nước, tạo ra những kênh ngầm tiêu cực gây thiệt hại cho ngân sách Nhà nước, không đảm bảo công bằng xã hội và làm cho đất đai sử dụng kém hiệu quả. Để phù hợp với điều kiện mới chúng ta đã có sự nhìn nhận, đánh giá và quản lý đất đai có sự thay đổi. Đó là việc đưa đất đai từ vị trí một tư liệu sản xuất đơn thuần trở thành một yếu tố quan trọng tham gia vào nên kinh tế thị trường. Sự vận động của quan hệ đất đai được quy định chủ yếu bởi sự vận động của giá trị đât đai. Chính mối quan hệ giữa giá trị và giá trị sử dụng đã trở nên động lức thúc đẩy việc sử dụng đất đai có hiệu quả hơn. Nói tóm lại, xét về bản chất “Chúng ta đã chuyển từ cấu trúc chế độ sở hữu đất đai toàn dân với một cấp độ cụ thể là Nhà nước sang cấu trúc sở hữu đất đai toàn dân mà Nhà nước là người thay mặt toàn dân thực hiện quyền sở hữu tối cao và quyền quản lý tối cao về đất đai”(1) và dưới đó là sự đa dạng các chủ thể sử dụng, các hình thức sử dụng vơi các quyền năng khác nhau đối với từng loại đất. Điều này sẽ tạo nên khả năng thích ứng năng động của quan hệ ruộng đất với sự phát triển. Như vậy để công tác quản lý và sử dụng đất đai có hiệu quả chúng ta đã kết hợp hài hoà giữa hai phương pháp quản lý về mặt hành chính và phương pháp quản lý về mặt kinh tế với yêu cầu quản lý Nhà nước về đất đai là phải công khai, rõ ràng, công bằng và bình đẳng đối vơi mọi chủ thể theo đúng pháp luất của Nhà nước. Quản lý về mặt hành chính và quản lý về mặt kinh tế là hết sức quan trọng và có mối quan hệ mật thiết với nhau. Trong điều kiện kinh tế bao cấp, các mối quan hệ đất đai chưa thực sự gắn với kết quả sản xuất, hiệu quả sử dụng đất và lợi ích cụ thể của người sử dụng nên đã gây nên hiện tượng sử dụng đất đai một cách kém hiệu quả, thậm chí tuỳ tiện. Sau khi chuyển đổi cơ chế kinh tế, do chú trọng gắn chặt lợi ích với trách nhiệm của người sử dụng đất, cho nên đất đai ngày càng được sử dụng có hiệu quả hơn. Do đó, nội dung quản lý Nhà nước về mặt kinh tế của nước ta không chỉ dừng lại ở việc tính giá đất, quy định quyền sử dụng đất, quy định giá cho thuê đât, thuê sử dụng đất…mà còn xác lập những chế định pháp lý và cơ chế quản lý cho việc hình thành và vận hành có hiệu quả của thị trường bất động sản theo tinh thân Nghị quyết đại hội VIII của Đảng. 1.2. Khái niệm về quản lý Nhà nước đối vơi đất đai 1.2.1. Định nghĩa quản lý Nhà nước đối với đất đai Quản lý Nhà nước về đất đai là một khái niệm dùng để chỉ một hình thức quản lý đất đai do Nhà nước thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực Nhà nước nhằm phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội. Quan hệ đất đai là các quan hệ xã hội trong lĩnh vực kinh tế, là quan hệ kinh tế bao gồm: Quan hệ sở hữu đất đai, quan hệ sử dụng đất đai, quan hệ phân phối các sản phẩm do sử dụng đất mà có…cơ sở của các quan hệ này xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Như vậy, qua nghiên cứu về quan hệ đất đai có thể nói: Sở hữu Nhà nước về đất đai làm phát sinh quyền sở hữu Nhà nước đối với đất đai. Các quyền năng của quyền sở hữu Nhà (1): Luận án thạc sỹ “Quản lý Nhà nước về đất đai, thực trạng và giải pháp”- Nguyễn thị Dung –Giảng viên khoa PLKT-ĐH Luật – Hà Nội nước về đất đai được Nhà nước thực hiện trực tiếp bằng việc Nhà nước thiết lập các chế độ pháp lý về quản lý và sử dụng đất đai. Ngoai ra, các quyền năng này còn được thực hiện thông qua các tổ chức, cá nhân sử dụng đất theo những điều kiện và theo sự giám sát của Nhà nước. Nội dung quản lý Nhà nước về đất đai được ghi nhận tại điều 13 LĐĐ, bao gồm: Điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất, lập bản đổ địa chính. Quy hoạch, kế hoạch việc sử dụng đất đai. Ban hành các văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó. Giao đất, cho thuê đât, thu hồi đất. Đăng ký đất đai, lập và quản lý sở địa chính, quản lý, các hợp đồng sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý, sử dụng đất. Giải quyết tranh chấp về đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong viêc quản lý và sử dụng đất đai. Các hoạt động đa dạng trên chủ yếu thể hiện trong các phạm vi cơ bản sau đây của việc bảo vệ và sử dụng đất đai: Trước hết, Nhà nước phải nắm chắc tình hình đất đai để biết rõ các thông tin chính xác về số lượng, chất lượng đất đai và tình hình hiện trạng của việc quản lý và sử dụng đất đai. Số lượng đất đai là toàn bộ diện tích trong lãnh thổ quốc gia trong từng vùng kinh tế kỹ thuật, diện tích của mỗi loại đất (đât nông nghiệp, lâm nghiệp, chuyên dụng, đô thị, khu dân cư nông thôn và đất chưa sử dụng), diện tích của từng chủ sử dụng và sự phân bố trên bề mặt lãnh thổ. Chất lượng đất đai là phẩm chất hoá lý của từng loại đất, độ màu mỡ, phì nhiêu của đất, độ bạc màu của đất, tốc độ sa mạc hoá đất đai, hệ số sử dụng đất, đặc biệt là đất nông nghiệp. Hiện trạng sử dụng là thực tế quản lý và sử dụng đã hợp lý, hiệu quả theo quy hoạch, kế hoạch hay chưa? Đã tuân thủ các quy định về thời hạn và mục đích sử dụng hay không? Các đánh giá, phương hướng khắc phục để giải quyết các bất hợp lý trong sử dụng đất. Thứ hai, Nhà nước thực hiện việc phân phối và phân phối lại đất đai theo đúng quy hoạch và kế hoạch chung thống nhất. Đó là việc Nhà nước không trực tiếp sử dụng. Nhà nước thực hiện việc chuyển giao sử dụng từ chủ thể này sang chủ thể khác, thực hiện việc điều chỉnh giữa các loại đất, các vùng kinh tế, phân phối và phân phối lại đất đai chính là việc giao đất, cho thuê đất, chuyển quyền sử dụng đất và thu hồi đất vì mục đích của Nhà nước. Do đó, Nhà nước phải quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất. Thứ ba, Nhà nước phải thường xuyên thanh tra, kiểm tra chế độ quản lý và sử dụng đất đai. Để cho việc phân phối và sử dụng được phù hợp với lợi ích Nhà nước thì việc kiểm tra, giám sát quá trình phân phối và sử dụng đất do Nhà nước tiến hành là cần thiết. Qua đó, phát hiện các vi phạm và bất đồng trong phân phối và sử dụng đất để Nhà nước xử lý và giải quyết các vi phạm, bất đồng đó. Các hoạt động trên có mối quan hệ trong một thể thống nhất đều nhằm mục đích bảo vệ và thực hiện quyền sở hữu Nhà nước đối với đất đai. Nắm chắc tình hình đất tạo điều kiện cho việc phân phối và sử dụng đất hợp lý theo quy hoạch. Kiểm tra, giám sát là củng cố mặt trật tự trong phân phối sử dụng đất, đảm bảo đúng quy định của Nhà nước. Nhà nước sử dụng các biện pháp pháp lý và tổ chức để thực hiện các hoạt động trên. Qua sự phân tích trên, có thể đưa ra định nghĩa về quản lý Nhà nước đối với đất đai như sau: Quản lý Nhà nước đối với đất đai là tổng hợp các hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu Nhà nước về đất đai; đó là các hoạt động trong việc nắm chắc tình hình sử dụng đất, trong việc phân phối và phân phối lại vốn đất theo quy hoạch; trong việc kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng đất. 1.2.2. Đặc điểm hoạt động quản lý Nhà nước đối với đất đai Việc quy hoạch chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta làm phát sinh quyền sở hữu Nhà nước đối vơi đất đai và là cơ sở cho hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai. Hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai có những đặc điểm sau: Thứ nhất, Quản lý Nhà nước về đất đai do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành dựa trên cơ sở quyền lực Nhà nước nhằm phục vụ lợi ích chung của toàn xã hội. Nhà nước thống nhất quản lý đất đai thông qua các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và hoạt động của các cơ quan này làm phát sinh các quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước với nhau và cơ quan Nhà nước với người sử dụng đất. Các cơ quan quản lý Nhà nước đối với đất đai bao gồm: Hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp) và hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước đối với đất đai như: các cơ quan thẩm quyền chung (Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp) và các cơ quan có thẩm quyền riêng (Tổng cục địa chính- nay là Bộ tài nguyên môi trường, sở địa chính hoặc sở nhà đất, phòng địa chính và cán bộ địa chính xã). Các cơ quan này tiến hành quản lý Nhà nước đối với đất đai dựa trên quyền lực Nhà nước nhặm phục vụ lợi ích cho toàn xã hội. Thứ hai, phạm vi quản lý Nhà nước về đất đai, hướng tới phạm vi lãnh thổ giữa các cấp đơn vị hành chính. Đó là cấp Trung ương và cấp địa phương. Cấp địa phương bao gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (cấp tỉnh); quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (cấp huyện); xã, phường, thị trấn (cấp xã). Cơ quan quản lý đất đai cấp nào thì trực thuộc cơ quan hành chính Nhà nước cấp đó. Thứ ba, về tính chất: Quản lý Nhà nước về đất đai mang tính vĩ mô, thể hiện ở việc xây dựng, hoạch định các chế độ, chính sách, chiến lược về đất đai trong phạm vi cả nước và toàn địa phương, phù hợp với từng mục tiêu ph._.át triển kinh tế – xã hội ở mỗi giai đoạn phát triển của đât nước. Thứ tư, Hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thể hiện ở chỗ: trong quá trình quản lý các cơ quan này có quyền ban hành các văn bản pháp quy và tổ chức thực hiện các văn bản này. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc quản lý Nhà nước về đất đai có hiệu quả. 1.2.3. ý nghĩa của quản lý Nhà nước đối với đất đai Sợ dĩ, đất đai có vai trò rất quan trọng trong sản xuất và đời sống xã hội và là nguồn tài nguyên thiên nhiên hết sức hạn chế của mỗi quốc gia. Do đó, tất cả các nước dù ở hình thái kinh tế - chính trị – xã hội nào đều phải quản lý đất đai ở các cấp độ khác nhau. Nhà nước là một tổ chức xã hội thiết lập nên để thay mặt xã hội quản lý toàn bộ các hoạt động xã hội theo một trật tự vì lợi ích của toàn xã hội. Vì vậy, quản lý đất đai là chức năng đương nhiên của Nhà nước. Việt Nam là nước duy nhất trên thế giới thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai nên việc quản lý Nhà nước đối vơi đất đai có ý nghĩa hết sức quan trọng. Đối với Nhà nước: Đất đai là nguồn tài nguyên thiên nhiên hết sức quý giá, có tầm quan trọng trong sản xuất và đời sống xã hội và là một yếu tố của lãnh thổ quốc gia. Đất đai là sự ban phát của thiên nhiên, tuy vậy sự hào phóng của thiên nhiên cũng có giới hạn. Đặc tính của đất đai là sự vô hạn về chu kỳ sử dụng nhưng cố định về vị trí địa lý, con người không thể tự do khai thác một cách bừa bãi mà không tính đến sự hợp lý, tính hiệu quả và bồi bổ, cải tạo đất. Sự can thiệp của Nhà nước trong quản lý và sử dụng đất là hết sức cần thiết. Thông qua các hoạt động vừa mang tính kỹ thuật, nghiệp vụ vừa mang tính pháp lý như: điều tra, đo đạc, khảo sát, đánh giá và phân hạng đất… để Nhà nước nắm được hiện trạng sử dụng đât trong phạm vi cả nước và từng địa phương. Từ đó, Nhà nước quy hoạch, kế hoạch hoá việc sử dụng đất đai phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội của mỗi vùng lãnh thổ, nhằm hạn chế sự chồng chéo gây lãng phí đất đai, giảm sút quỹ đất và ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, vi phạm pháp luật. Thông qua việc thực hiện các văn bản đó mà các quy định của pháp luật dần dần đi vào đời sống nhân dân giúp cho người dân hiểu đúng, thực hiện theo pháp luật. Mặt khác bằng việc ban hành các văn bản PL, Nhà nước đã kịp thời điều chỉnh các chính sách pháp luật hiện hành phù hợp với quan hệ pháp luật đất đai luôn luôn có xu thế biến động trong nền kinh tế thị trường. Thông qua các hành vi giao, cho thuê, thu hồi và công nhận việc chuyển quyền sử dụng đất để Nhà nước phân chia một cách hợp lý vốn đất trong phạm vi cả nước. Thông qua hoạt động của Nhà nước trong lĩnh vực thanh tra giúp cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thấy rõ trách nhiêm của mình trong việc thực hiện tốt các quy định pháp luật đất đai nhằm sử dụng đất đai đúng mục đích, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả kinh tế cao; giúp các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai thấy rõ những thiếu sót kẻ hở, kịp thời bổ sung, sửa chữa, hoàn chỉnh hệ thống chính sách, chế độ về đất đai, nâng cao hiệu quả công tác quản lý đất đai. Mặt khác, quan hệ pháp luật đất đai là quan hệ xã hội trong lĩnh vực kinh tế, là các quan hệ kinh tế luôn biến động trong nền kinh tế thị trường do đó những tranh chấp và bất đồng xảy ra là điều không thể tránh khỏi. Bởi vậy quản lý Nhà nước đối với đất đai có vai trò rất quan trọng trong việc điều hoà các quan hệ pháp luật về đất đai. Đối với người sử dụng đất: Việc Nhà nước thống nhất quản lý đất đai là sự đảm bảo cho họ thực hiện các quyền của mình trong quá trình sử dụng đất. Nhà nước giao đất dưới (hình thức thu tiền và không thu tiền sử dụng đất) cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài. Ngoài ra, Nhà nước còn cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân thuê đất; cho phép tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất…Những quy định này nhằm tạo tâm lý an tâm cho người sử dụng đất sử dụng hiệu quả, hợp lý và tiết kiệm phù hợp với chính sách cua Đảng và Nhà nước trong từng giai đoạn phát triển. Nhà nước quản lý đất đai bằng pháp luật thông qua các cơ quan có thẩm quyền đã tạo nên hành lang pháp lý an toàn cho các quan hệ đất đai đang diễn ra hết sức phức tạp, điều hoà mối quan hệ giữa chủ thể quản lý là Nhà nước và các đối tượng sử dụng đất góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển gắn liền với bảo vệ chủ quyền quốc gia. 1.3. Hệ thống quản lý Nhà nước đối với đất đai Nhà nước thống nhất quản lý đất đai thông qua các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và hoạt động quản lý đất đai của các cơ quan này làm phát sinh quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước với nhau và giữa cơ quan Nhà nước với người sử dụng đất. Các cơ quan quản lý Nhà nước đối với đất đai bao gồm: 1.3.1. Hệ thống các cơ quan quyền lực Nhà nước Chức năng quản lý đất đai của các cơ quan quyền lực Nhà nước đã được luật đất đai quy định cụ thể gồm: Quốc hội thực hiện quyền quyết định, quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và sử dụng đất đai trong cả nước. Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước. Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua kế hoạch hàng năm của Chính phủ về việc giao đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp có rừng để sử dụng vào mục đích khác. Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền quyết định, quyền giám sát việc quản lý và sử dụng đất trong địa phương mình. 1.3.2. Hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước đối với đất đai Có thể phân chia hệ thống các cơ quan quản lý Nhà nước đối với đất đai thành các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chung (Bao gồm: Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp) và các cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền riêng (Tổng cục địa chính-nay là Bộ tài nguyên môi trường, Sở địa chính, hoặc sở nhà đất, Phòng địa chính và cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn) 1.3.2.1. Các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chung Các cơ quan này thực hiện việc quản lý Nhà nước đối với việc sử dụng, bảo vệ và cải tạo đất đai trong phạm vi cả nước và địa phương mình. Các cơ quan thẩm quyền riêng giúp Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện việc thống nhất quản lý Nhà nước đối với đất đai. Ngoài ra thủ trưởng các ngành trong phạm vi nhiệm vụ của người tổ chức và quản lý việc sử dụng đất đai do Nhà nước giao cho các tổ chức thuộc ngành mình quản lý, cụ thể như sau: a. Chính phủ Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước, chỉ đạo và tổ chức việc lập bản đồ địa chính, lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, thanh tra đất đai trong cả nước. Chính phủ chỉ đạo UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (UBND cấp tỉnh) điều tra, khảo sát, đo đạc đánh giá và phân hạng đất, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan không Chính phủ, của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được Quốc hội quy định và kế hoạch hàng năm về việc giao đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp có rừng để sử dụng vào mục đích khác đã được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua, Chính phủ quyết định giao đất để sử dụng vào mọi mục đích. Chính phủ thực hiện việc cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất để sản xuất, kinh doanh theo quy định, đồng thời quy định cụ thể việc miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất. Chính phủ quyết định giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất có liên quan đến địa giới giữa các đơn vị hành chính cấp dưới tỉnh trong trường hợp UBND các đơn vị đó cùng phối hợp giải quyết nhưng không đạt được sự nhất trí. b. UBND các cấp UBND các cấp thực hiện quản lý Nhà nước đối với đất đai trong địa phương mình theo thẩm quyền được quy định trong LĐĐ. UBND chỉ đạo cơ quan quản lý đất đai trực thuộc và UBDN cấp dưới theo giõi sự biến động về diện tích, loại đất, người sử dụng đất, kịp thời chỉnh lý các tài liệu về đất đai cho phù hợp với hiện trạng sử dụng đất ở địa phương mình. UBND cấp trên xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của UBND cấp dưới trực tiếp. UBDN cấp tỉnh chỉ đạo và tổ chức thực hiện việc lập bản đổ địa phương mình, bản đồ chính được lập theo đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn. UBND xã, phường, thị trấn lập và quản lý sở địa chính, đăng ký vào sở địa chính đất chưa sử dụng và sự biến động về việc biến động đất. UBND các cấp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai địa phương mình trình Hội đồng nhân dân thông qua trước khi trình duyệt cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. UBND các cấp có thẩm quyền giao đất theo mức do luật đất đai quy định, đồng thời cùng Chính phủ thực hiện việc cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất để sản xuất, kinh doanh theo đúng quy định. UBND các cấp có trách nhiệm tổ chức việc thống kê, kiểm kê đất đai; tổ chức việc thẩm tra đất đai của địa phương mình. Ngoài ra UBND các cấp còn có chức năng giải quyết tranh chấp đất đai theo thẩm quyền. 1.3.2.2. Các cơ quan quản lý đất đai có thẩm quyền riêng (cơ quan chuyên môn) Về tổ chức: cơ quan quản lý đất đai được thành lập ở Trung ương có Tổng cục địa chính (Nay gọi là Bộ tài nguyên môi trường); ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có sở địa chính hoặc sở nhà đất; ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có phòng địa chính, ở xã phường, thị trấn có cán bộ địa chính. Về hoạt động: cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương và địa phương phối hợp với các cơ quan hữu quan giúp Chính phủ và UBND các cấp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. Cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương giúp Chính phủ còn cơ quan quản lý đất đai ở địa phương giúp UBND cùng cấp trong việc thanh tra đất đai, giải quyết tranh chấp đất đai. Các cơ quan quản lý đất đai căn cứ vào quyền hạn, nhiệm vụ được LĐĐ quy định trình Chính phủ, UBND cùng cấp quyết định việc giao đất, cho thuê đất, thu hổi đất, đồng thời có trách nhiệm báo cáo kết quả thanh tra đất đai lên cơ quan quản lý đất đai ở cấp trên trực tiếp. Thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai ở Trung ương chịu trách nhiệm trước Chính phủ, thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai ở địa phương chịu trách nhiệm trước UBDN cùng cấp trong việc quản lý Nhà nước về đất đai. 1.4. khái quát sự hình thành quản lý Nhà nước đối với đất đai 1.4.1. Giai đoạn trước năm 1980 (trước Hiến pháp 1980) Sự hình thành quản lý Nhà nước đối với đất đai trong giai đoạn này trải qua nhiều biến cố quan trọng, ảnh hưởng đến đời sống kinh tế, chính trị của nhân dân ta lúc bấy giờ. Đó là tiếng súng xâm lược của thực dân Pháp (1858), sự ra đời của Đảng cộng sản Việt Nam (3/2/1930), tiếp đến là cách mạng Tháng 8 năm 1945 thắng lợi, sự thất bại hoàn toàn của thực dân Pháp trên chiến trường Điện Biên Phủ với hiệp đình Jơnevơ (1954) và bước đầu xâm lược của đế quốc Mỹ, đất nước bị chia cắt hai miền Nam – Bắc; đến mùa xuấn năm 1975 đất nước ta hoàn toàn độc lập, Bắc – Nam thống nhất, cả nước đi lên chủ nghĩa xã hội. Như vậy chính sách, pháp luật về đất đai của nước ta đã đi cùng những biến cố lịch sử trọng đại đó. Năm 1858, Thực dân Pháp bắt đầu xâm lược nước ta. Trong suốt 80 năm đô hộ với sự giúp đỡ của giai cấp địa chủ Phong kiến bù nhìn, thực dân Pháp đã áp dụng chính sách bóc lột độc quyền với sưu cao thuế nặng, thâu tóm hết ruộng đất trong tay mình, biến người nông dân thành người bị lệ thuộc trên chính ruộng đất của mình. Đảng cộng sản Đông Dương ra đời năm 1930 với khẩu hiệu “Tịch thu hết thảy ruộng đất ấy cho trung và bần nông”(1), quán triệt sâu sắc đường lối của chủ nghĩa Mác – Lênin trong cách mạng vô sản. “Vấn đề thổ địa là cái cốt của cách mạng tư sản dân quyền”(2). Với đường lối đó Đảng đã đưa ra khẩu hiệu: giải phóng dân tộc và ruộng đất cho dân cày đã lôi cuốn hàng triệu nông dân có tổ chức tham gia vào cuộc cách mạng. Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành công mở ra trang sử mới cho lịch sử dân tộc: ruộng đất của dân cày trở về với dân cày. Từ đây, các chính sách đất đai của Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà về công tác quản lý được bắt đầu. Giai đoạn này chính sách quản lý đất đai chú trọng vào việc chấn hưng nền sản xuất nông nghiệp, phục hồi lại vùng đất bị hoang hoá, tăng gia sản xuất lương thực, chống nạn đói vừa diễn ra đồng thời ổn định đời sống nhân dân, nuôi dưỡng lực lượng kháng chiến. Ngày 2/3/1947, Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ công hoà ra sắc lệnh số 27-SL về ấn định cách thức cấp tiểu doanh điền: cấp đất công hoang cho công dân Việt Nam ở những miền gọi là doanh điền, đối với công dân trên 18 tuổi được được cấp một lô đất với diện tích rộng nhất không quá 3 ha (đất tạm trưng) cùng các điều kiện cụ thể khi cấp đất. Đây là văn bản quan trọng (1), (2): Văn kiện Đảng 30-45-Ban nghiên cứu lịch sử Đảng TƯ Xuất bản thể hiện chính sách của Nhà nước về vấn đề quản lý và sử dụng đất đai nhằm giải quyết khó khăn ở những vùng đất công bỏ hoang. Dần dần Nhà nước đã ban hành những chính sách chuyên chính mạnh mẽ để chống lại sự bóc lột của thực dân Pháp và các thế lực tiếp tay, dần đi đến xoá bỏ hoàn toàn việc chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ phong kiến, đem ruộng đất về với dân cày như: tập hợp mọi tầng lớp nhân dân tham gia cách mạng, chính sách giảm tô 25%, chính sách tá điền, quân lương… Ngày 14/12/1953, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà thông qua luật cải cách ruộng đất với mục đích: thủ tiêu sự chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp, các đế quốc xâm lược khác và giai cấp địa chủ phong kiến ở Việt Nam, đem đến chế độ sở hữu ruộng đất cho nông dân, giải phóng sức sản xuất, tăng cường lực lượng cách mạng… Năm 1954, thực dân Pháp hoàn toàn thất bại trên chiến trường Điện Biên Phủ, chấm dứt 80 năm đô hộ của chúng với hiệp đinh Giơnevơ. Tuy nhiên giai đoạn này chỉ mới miền Bắc được giải phóng, đất nước đang bị chia căt. Công tác quản lý đất đai chuyển sang giai đoạn mới với các chính sách cụ thể như: vận động thành lập các loại hình hợp tác xã công – nông – tiểu thủ công nghiệp trên cơ sở tự nguyện ở nông thôn và ở đô thị. Lập các nông trường, lâm trường của Nhà nước trên đất hoang hoá, đất lâm nghiệp và trên các bãi bồi ven sông, biển. Hiến pháp năm 1959 ra đời đã ghi nhận tại điều 11 “ở nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà trong thời kỳ quá độ, các hình thức chủ yếu về tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sở hữu Nhà nước tức là toàn dân, hình thức sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu của nhân dân lao động, hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ và hình thức sơ hữu của nhà tư sản dân tộc”. Như vậy, từ năm 1959 trở đi, về vấn đề sử dụng đất đai, nước ta đã tồn tại ba hình thức sở hữu cơ bản: sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân đối với đất đai. Nghị định 71NĐ - CP của Hội đồng Chính phủ ra đời, quy định rõ nội dung của công tác quản lý Nhà nước về đất đai bao gồm: Lập bản đồ địa bạ về ruông đất, thường xuyên chỉnh lý bản đồ địa bạ cho phù hợp với sự thay đổi về hình thể ruộng đất, về quyền sở hữu, sử dụng ruộng đất, về tình hình canh tác và tình hình cải tạo đất. Nghiên cứu xây dựng các luật lệ, thể lệ về quyền quản lý ruộng đất trong nông nghiệp và hướng dẫn kiểm tra việc thi hành các luật lệ thể lệ ấy. Theo quy định của nghị quyết Hội đồng Chính phủ ngày 28/6/1971 thì hội đồng Chính phủ thống nhất quản lý đất đai. Trên thực tế thì các ngành quản lý ở Trung ương và các cơ quan hành chính địa phương thực hiện việc quản lý đất đai. Hệ thống cơ quan ngành quản lý ruộng đất và là vụ quản lý ruộng đất thuộc Uỷ ban nông nghiệp Trung ương, (theo NĐ 71-CP ngày 6/12/1960 Quyết định số 201 – NN/TC/QĐ ngày 11 tháng 6 năm 1972 của ủy ban nông nghiệp Trung ương). ở các giai đoạn này, việc quản lý Nhà nước về đất đai được thực hiện bởi các cơ quan quản lý ngành. Năm 1975 đất nước ta hoàn toàn độc lập, Bắc – Nam thống nhất cùng đi lên chủ nghĩa xã hội, xác lập một chế độ chính trị, kinh tế chung trong cả nước. Nghị định số 404/NĐ - CP tháng 11 năm 1979 của hội đồng Chính phủ được ban hành với sự thành lập của Tổng cục quản lý ruộng đất là cơ quan trực thuộc của Hội đồng Chính phủ giúp Chính phủ và UBND các cấp trong việc thống nhất quản lý đất đai trên phạm vi cả nước. Cùng với Quyết định 201/NĐ-CP ngày 1/7/1980 vấn đề quản lý Nhà nước đối với đất đai càng được tăng cường, thống nhất trong cả nước với chu trình quản lý khép kín. Điều này tạo ra tiền đề cho công tác quản lý và sử dụng đất đai bước sang giai đoạn mới, đặc biệt là khi Hiến pháp 1980 ra đời. 1.4.2. Giai đoạn từ 1980 đến 1993 Có thể nói Hiến pháp năm 1980 ra đời đã tạo nên một bước ngoặt quan trọng trong lịch sử quản lý và sử dụng đất đai: chế độ sở hữu toàn dân về đất đai đã được xác lập thay thế ba hình thức sở hữu cơ bản trước đây. Điều 20 hiến pháp 1980 ghi nhận: Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch chung nhằm đảm bảo đất đai sử dụng hợp lý, tiết kiệm. Trước năm 1987, Nhà nước đã ban hành hàng trăm văn bản, chủ yếu dưới hình thức Nghị định, Nghị quyết, Chỉ thị của Chính phủ và Thông tư của các Bộ trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất. Năm 1987, LĐĐ đầu tiên đã được ban hành nhằm điều chỉnh quan hệ về pháp lý và sử dụng đất, đánh dấu một bước phát triển mạnh mẽ trong quá trình quản lý Nhà nước đối với đất đai. LĐĐ đã cụ thể hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng (tại đại hội lần thứ VI) và hiến pháp năm 1980, đồng thời khẳng định: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, thay thế ba hình thức sở hữu trước đây: sở hữu Nhà nước, tập thể và tư nhân. Tuy nhiên, do ra đời trong thời kỳ quan liêu bao cấp, cho nên các quy định về đất đai chủ yếu là mang tính chất quản lý hành chính mệnh lệnh. Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất với mọi loại đất. Người được giao đất sử dụng đất vĩnh viễn, chỉ được hưởng kết quả đầu tư trên đất, không có quyền chuyển quyền sử dụng đất dưới mọi hình thức. Người được giao đất chỉ được sử dụng đất một cách gò bó, trong khi nhu cầu sử dụng đất và việc giao đất của Nhà nước không đáp ứng được. Trên thực tế, vẫn xảy ra hiện tượng buôn bán đất đai trá hình. Sự ra đời của Hiến pháp 1992 đánh dấu một bước mới trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý đất đai. Điều 18 Hiến pháp ghi nhận: “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đất đai trong mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được giao theo quy định của pháp luật” Có thể nói đây là cơ sở cho sự ra đời của LĐĐ năm 1993. 1.4.3 Giai đoạn 1993 đến nay Qua bốn năm thi hành LĐĐ, luật quy định bất hợp lý, không có tính khả thi và trên thực tế việc sử dụng đất không có hiệu quả. Do đó, ngày 14/7/1993 Quốc hội nước ta đã thông qua LĐĐ (sửa đổi). Luật đất đai năm 1993, kế thừa các quy định của LĐĐ năm 1987 và bổ sung một số quyền của người sử dụng đất trên tinh thần Nghị quyết đại hội Đảng lần thứ 7 khoá VII và Hiến pháp năm 1992 là: các đối tượng được giao quyền sử dụng đất (tổ chưc, hộ gia đình, cá nhân) được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất. Nó xuất phát từ chủ trương, chính sách của Nhà nước ta theo hướng đổi mới, cởi mở để thu hút đầu tư nước ngoài vằo Việt Nam và đáp ứng nhu cầu quản lý, sử dụng đất có hiệu quản. Có thể nói Hiến pháp năm 1992 không chỉ là một cơ sở pháp lý quan trọng cho toàn bộ công cuộc đổi mới mà còn là một cột mốc mới cho chính sách và pháp LĐĐ ở nước ta. Việc mở rộng các quyền cho người sử dụng đất đã cho thấy lần đầu tiên cho phép người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất trong thời hạn giao đất nhằm tạo điều kiện cho người sử dụng đất tiếp cận với cơ chế thị trường, đưa quyền sử dụng đất tham gia vào lưu thông dân sự phù hợp với đòi hỏi công tác quản lý và sử dụng đất đai trong cơ chế thị trương. Luật đất đai 1993 xoá bỏ tình trạng vô chủ trong quản lý và sử dụng đất đai, đảm bảo quyền làm chủ thực sự gắn liền với lợi ích kinh tế, tạo điều kiện thuận lợi để người sử dụng đất khai thác tốt nhất tiềm năng đất đai và hoàn thành tốt nghĩa vụ đối với Nhà nước. Nhà nước thực hiện quyền quản lý tối cao và thống nhất đối với mọi loại đất, mọi hình thức sử dụng đất cũng như quá trình vận động của quan hệ đất đai theo pháp luật đồng thời có chính sách bảo đảm cho những người làm nông nghiệp, lâm nghiệp và nuôi trồng thủy sản có đất để sản xuất. Qua đó, thực hiện việc giao đất trên cơ sở hiệu quản kinh tế, đẩy nhanh quá trình tích tụ và tập trung đất đai một cách hợp lý theo từng vùng và từng loại đất gắn với việc phân công lao động xã hội; giải quyết các quan hệ đất đai trên cơ sở phát triển nên kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Như vậy, LĐĐ 1993 được ban hành trong bối cảnh nền kinh tế đất nước đã chuyển sang cơ chế thị trường. Nội dung của đạo luật đã thể hiện khá rõ ở nét tinh thần đổi mới. Bên cạnh việc Nhà nước sử dụng nhiều phương pháp quản lý kinh tế thay cho phương pháp quản lý hành chính đối với đất đai trước đây, Nhà nước đang ngày càng quan tâm tới việc “dân sự hoá” các quyền của người sử dụng đất. Để phù hợp với luật đất đai trong cơ chế mới, ngày 22/12/1994, Chính phủ ban hành Nghị định số 12/NĐ-CP về việc thành lập Tổng cục địa chính thay thế cho Tổng cục quản lý ruộng đất trước đây. Tổng cục địa chính đã được thành lập trên cơ sở hợp nhất và tổ chức lại Tổng cục quản lý ruộng đất và đo đạc bản đổ – là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về đất đai và đo đạc bản đồ. Tiếp đó Nghị định số 34/NĐ-CP ngày 23/4/1994 được Chính phủ ban hành quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổng cục địa chính. Sự vận động của nền kinh tế theo cơ chế thị trường luôn luôn có sự thay đổi, mặt khác với sự vận động của các quan hệ đất đai trong nền kinh tế thị trường, với yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước, đặc biệt là với đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai theo hưóng gọn nhẹ (luật đất đai phải được “pháp điền hoá” ở mức cao nhất) thị LĐĐ 1993 lại chưa đáp ứng được yêu cầu trên. Sau khi LĐĐ được ban hành đã có gần 50 văn bản pháp luật của các cơ quan Trung ương hướng dẫn thi hành luật song quá trình áp dụng văn bản gặp phải nhiều khó khăn, lúng túng vì sự thiếu hụt các quy định thực hiện. Đến năm 1998 LĐĐ lại được sửa đổi, bổ sung nhằm phù hợp với tình hình thực tế và đòi hỏi của cuộc sống. Luật đất đai 1998 bổ sung thêm một số quyền của người sử dụng đất kể cả các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất cũng được các quyền sử dụng đất; quy định cụ thể các hình thức giao đât không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất. Tiếp đó để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số luật mà Quốc hội đã thông qua như luật khuyến khích đầu tư trong nước, luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam thì LĐĐ cũng cần được sửa đổi, bổ sung một cách tương ứng. Ngày 29/6/2001, Quốc hội lại một lần nữa thông qua luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật đất đai gồm một số vấn đề lớn như: phân cấp mạnh thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân tỉnh, huyện trong việc giao đất, cho thuê đất; cho phép người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp sang mục đích khác; cho phép tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền thế chấp, bảo lãnh giá trị quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng có vốn đầu tư nước ngoài chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, tổ chức tín dụng 100% vốn của nước ngoài cũng như cho phép một số đối tượng người Việt Nam định cư ở nước ngoài được phép mua nhà tại Việt Nam. Luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật đất đai năm 2001 tập trung sửa đổi bổ sung các điều trong chương II quản lý Nhà nước đối với đất đai. Trọng tâm của lần sửa đổi này là phân cấp về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, góp phần cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Như vậy, từ năm 1993 đến nay pháp luật về đất đai dần dần được đổi mới và hoàn thiện phù hợp với cơ chế thị trường, tạo cơ sở cho việc quản lý Nhà nước đối với đất đai trong giai đoạn hiện nay có hiệu quả và đảm bảo lợi ích chung cho toàn xã hội. ChươngII. Các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước đối với đất đai 2.1. quy hoạch- kế hoạch sử dụng đất Sự cần thiết của công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII tại đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII đã nêu rõ: “Từ này đến năm 2020 ra sức phấn đấu đưa nước ta thành một nước công nghiệp”. Trong quá trình CNH&HĐH nước ta, sự chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp - công nghiệp – dịch vụ sang công nghiệp – dịch vụ – nông nghiệp đang tạo một áp lực ngày càng lớn đối với đất đai nông nghiệp, đất lâm nghiệp có rừng sang mục đích khác. Việc sử dụng đất đai có liên quan chặt chẽ tới mọi hoạt động của từng ngành và từng lĩnh vực, quyết định đến hiệu quả sản xuất và sự sống của từng người dân cũng như vận mệnh của cả quốc gia. Nội dung của Hiến pháp năm 1992 “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân”, “Nhà nước thống nhất sử dụng đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả” (Chương II - điều 18). Để khắc phục tình trạng giảm sút diện tích đất trồng lúa nước, đất trồng cây công nghiệp có giá trị cao do việc chuyển quỹ đất này sang sử dụng vào mục đích khác. Thủ tướng Chính phủ đã ra Chỉ thị số 247/TTg ngày 28/4/1995. Về tổ chức thực hiện một số việc cấp bách trong quản lý sử dụng đất đai của tổ chức trong nước được Nhà nước cấp đất, cho thuê đất cũng được điều chỉnh bằng Chỉ thị số 245/TTg ngày 22/4/1996 và Công văn số 862 CV/ĐC ngày 16/7/1996 về việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo Chỉ thị số 245/TTg. Tiếp đó, luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật đất đai ngày 29/06/2001 là cơ sở cho sự ra đời của Nghị định số 68/2001/NĐ-CP của Chính phủ về việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai kèm theo Thông tư số 1842/2001/TT-TCĐC ngày 1/11/2001 hướng dẫn thi hành NĐ số 68/NĐ-CP. Từ trước đến nay, trong mọi văn kiện của Đảng và Nhà nước liên quản đến việc sử dụng và quản lý đất đai đều trực tiếp hoặc gián tiếp nhấn mạnh vai trò và ý nghĩa của công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai có ý nghĩa đặc biệt quan trọng không chỉ cho trước mắt mà cho cả lâu dài. Căn cứ vào đặc điểm điều kiện tự nhiên, phương hướng, nhiệm vụ và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của mỗi vùng lãnh thổ, quy hoạch sử dụng đất được tiến hành nhằm định hướng cho các cấp các ngành trên địa bàn lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất chi tiết của mình. Xác lập sự ổn định về mặt pháp lý cho công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Làm cơ sở để tiến hành giao cấp đất và đầu tư để phát triển sản xuất, đảm bảo an ninh lương thực, công nghiệp hoá, phục vụ các nhu cầu dân sinh, văn hoá - xã hội. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất đai là biện pháp hữu hiệu của Nhà nước nhằm hạn chế sự chồng chéo gây lãng phí đất đai, làm giảm sút nghiêm trọng quỹ đất nông, lâm nghiệp đặc biệt là diện tích trồng lúa và đất lâm nghiệp có rừng; ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm, huỷ hoại đất đai, phá vỡ sự cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường dẫn đến những tổn thất hoặc kìm hãm sản xuất, phát triển của xã hội và các hậu quả khó lường về tình hình bất ổn định chính trị, an ninh quốc phòng ở từng địa phương, đặc biệt là trong giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường. 2.1.1. Nội dung của pháp luật về quy hoạch – sử dụng đất “Quy hoạch, kế hoạch hoá việc sự dụng đất đai” là một trong bảy nội dung quản lý Nhà nước về đất đai được ghi tại điều 13 LĐĐ năm 1993. Quy hoạch đất đai trước hết là sự tính toán, sắp xếp phân bổ đất đai cụ thể về số lượng, chất lượng, vị trí… cho các mục tiêu kinh tế – xã hội. Nó là sự đảm bảo cho các mục tiêu kinh tế – xã hội được xây dựng trên cơ sở khoa học và thực tế bảo đảm cho việc sử dụng đất phù hợp với các điều kiện về đất đai, khí hậu, thổ nhưỡng và phù hợp với từng ngành sản xuất. Quy hoạch đất đai bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch hoá đất đai. Bởi kế hoạch hóa đất đai chính là việc xác định các biện pháp, các thời gian để sử dụng đất theo quy hoạch. Nói quy hoạch hoá đất đai nhiều khi đã bao hàm cả kế hoạch hoá đất đai. Đối với Nhà nước, quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai đảm bảo cho việc sử dụng đất hợp lý và tiết kiềm, đạt các mục tiêu nhất định của Nhà nước. Đồng thời tạo điều kiện cho Nhà nước theo dõi, giám sát quá trình sử dụng đất. Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai là công việc của tất cả các cơ quan quản lý đất đai, các tổ chức, hộ gia đình và các cá nhân sử dụng đất của Nhà nước. Pháp luật điều chỉnh quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai là ở chỗ quy định trách nhiệm của mỗi cơ quan Nhà nước, mỗi ngành, mỗi đơn vị trong xây dựng quy hoạch và kế hoạch đồng thời bảo đảm cho các quy hoạch và kế hoạch đó có hiệu lực pháp luật trong thực tế. Nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất Lần đầu tiên trong luật đất đai quy định về nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai. Theo điều 17 – LLĐ thì nội dung quy hoạch sử dụng đất bao gồm: Khoanh định các loại đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dụng, đất chưa sử dụng của từng địa phương và cả nước. Điều chỉnh việc khoanh định nói trên phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế xã hội của từng địa phương và trong phạm vi cả nước. Và nội dung kế hoạch sử dụng đất bao gồm: Khoanh định việc sử dụng từng loại đất trong từng thời kỳ kế hoạch. Điều chỉnh kế hoạch sử dụng đất cho phù hợp với quy hoạch: Để đảm bảo cho việc quy hoạch, kế hoạch đất đai được thống nhất trong cả nước, LĐĐ năm 1993 đã quy định một cơ chế mới về lập, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất Nhằm gắn việc quản lý, sử dụng đất với việc quy hoạch, lập kế hoạch sử dụng, nâng cao trách nhiệm của các cấp các ngành trong sử dụng quy hoạch, LĐĐ quy định cấp nào ngành nào quản lý, sử dụng đất thì cấp đó, ngành đó phải lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất. Cụ thể là: Chính phủ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước. Uỷ ban nhân dân các cấp lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong địa phương mình, trình HĐND qua trước khi trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyên xét duyệt. Bộ quốc phòng, Bộ công an căn cứ vào nhiệm vụ, quyền han của mình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai cho bộ mình phụ trách trình Chính phủ xét duyệt. Cơ quan quản lý đất._.óng vội. Việc sửa đổi LĐĐ năm 1993 phải được tiến hành từng bước phù hợp với việc đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và cần có thời gian nghiên cứu tổng kết thực tiễn. Xét về nội dung: luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật đất đai năm 1998 chủ yếu sửa đổi, bổ sung các quy định về quyền của người sử dụng đất tương ứng với phương thức giao đất và cách thức trả tiền thuê đất. Luật sửa đổi, bổ sung một sô điều của LĐĐ năm 2001 tập trung sửa đổi, bổ sung các điều về quản lý Nhà nước đối với đất đai. Trọng tâm của lần sửa đổi lần thứ hai là phân cấp về thẩm quyền giao đất, cho thuê đât, cấp GCNQSDĐ cho UBND địa phương, góp phần cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Tuy nhiên, trong quá trình quản lý, sử dụng đất đai còn nhiều thiếu sót, bất cập, hiệu quả sử dụng đất thấp, sử dụng lãng phí, tuỳ tiện chuyển mục đích sử dụng đất, lấn chiếm, cấp đất trái phép, buôn bán đất đai như thị trường “ngầm” gây nên những “cơn sốt” đất. Sự quản lý của Nhà nước đối với đất đai là yếu kém, buông lỏng kéo dài, vi phạm nghiêm trọng LĐĐ, chưa phát hưy tốt nguồn lực to lớn về đất đai vào việc phát triển kinh tế – xã hội của đất nước. Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, yếu kém là do đất đai có nguồn gốc phức tạp, chính sách đất đai thay đổi quá nhiều trong các thời kỳ lịch sử, quản lý đất đai chuyển từ hành chính bao cấp sang cơ chế thị trường đặt ra nhiều vấn đề mới. Nhưng chủ yếu là một chủ trương, chính sách của Đảng chưa được thể chế hoá thành pháp luật. Pháp luật về đất đai ban nhiều nhưng thiếu đồng bộ, chưa sát cuộc sống, khó thực thi, nhiều sơ hở: vai trò người đại diện chủ sở hữu là Nhà nước đối vơi đất đai chưa được xác định rõ. Một bộ phận Đảng viên thoái hoá, biến chất đã lợi dụng chức quyền để trục lợi, tham nhũng trong phạm vi, sử dụng đất đai gây ảnh hưởng xấu trong xã hội và bất bình cho nhân dân. Hội nghị Trung ương Đảng lần thứ 7 (phần 2) khoá IX đã khẳng định các quan điểm chỉ đạo để tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật đất đai: Khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, hộ gia đình cá nhân sử dung ổn đinh, lâu dài hoặc có thời hạn theo quy định của pháp luật. Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện chính sách đất đai. Đất đai là hàng hoá đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn rất quý giá của đất đai có ý nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội sâu sắc. Khai thác và sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả, phát huy tối đa tiềm năng, nguồn lực quý giá về đất đai; đầu tư phát triển đất đai cả về diện tích và chất lượng. Đổi mới chính sách pháp luật về đất đai, phải phù hợp với nền kinh tế, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước. Kiên quyết lập lại trật tự về đất đai phù hợp với đường lối chính trị của Đảng. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phát huy vai trò của Mặt trận tổ quốc, Hội nông dân Việt Nam, các đoàn thể nhân dân và toàn dân trong việc thực hiện chính sách pháp luật của đất đai. Trong công cuộc đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước, đổi mới pháp luật đất đai cần tập trung vào những vân đề cơ bản là chế độ sử dụng đất đai, nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý đất đai của Nhà nước; quyền và nghĩa vụ của tổ chức hộ gia đình và cá nh được giao QSDĐ; về xây dựng và quản lý thị trường bất động sản và chính sách tài chính đất đai. Chính sách đất đai là một chính sách lớn, quan trọng mang tính tổng hợp cả về tính kinh tế, chính trị và xã hội, được Đảng, Nhà nước và toàn thể nhân dân rất quan tâm. Giải quyết đúng đắn chính sách đất đai sẽ tạo thêm động lực góp phần quan trọng để đạt được những thành tựu to lớn trong sự nghiệp cách mạng nước ta. Hội nghị Trung ương Đảng lần này đã đánh giá toàn diện và đúng đắn tình hình thực hiện chính sách và pháp luật về đất đai trong những năm qua cả về nội dung, chính sách, pháp luật, việc tổ chức thực hiện pháp luật và tình hình thực tế đất đai diễn ra trong xã hội. Đặc biệt là từ năm 1993 đến nay, vừa khẳng định những quy định đúng đắn trong chính sách pháp luật hiện hành, vừa nêu lên những vấn đề cần nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp vơi tình hình hiện tại làm cơ sở được Quốc hội sửa đổi bổ sung LĐĐ mới. Năm quan điểm quan điểm cơ bản được Hội nghị Trung ương VII (phần 2) khoá IX nêu lên có ý nghĩa quan trọng, định hướng cho việc hoàn thiện LĐĐ, đảm bảo quản lý sử dụng đất đai thống nhất và hiệu quả. Từ đó đặt ra các vấn đề cần quan tâm, nghiên cứu như sau: Cần giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa đất đai thuộc sỡ hữu toàn dân với đất đai là hàng hoá đặc biệt, hai vấn đề này không mâu thuẫn vơi nhau mà gắn liền, tác động qua lại lẫn nhau. Luật cần quy định rõ đất đai thuộc thuộc sở hữu toàn dân mà người đại diện chủ sở hữu là Nhà nước. Do đó, quyền của Nhà nước là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, sử dụng và giao cho người sử dụng, thu hồi đất khi cần thiết. Như vậy là Nhà nước sử dụng cả ba quyền của người chủ sở hữu không bị hạn chế, đặc biệt là quyền định đoạt đối với đất đai. Đất đai là hàng hoá đặc biệt, dù là hàng hoá đặc biệt thì đất cũng được trao đổi, “mua bán” như các hành hoá thông thường khác như pháp luật quy định. Ngoài sáu quyền của người sử dụng đất, pháp luật cần quy định việc trao đổi, “mua bán” đất trên thị trường bất động sản. Chỉ có như vậy thì mới phá bỏ được thị trường “ngầm” về đất đai như hiện nay mà Nhà nước ta không thể nào quản lý và kiểm soát được. Đất đai là hàng hoá thì nó vận động theo quy luật hàng hoá, không theo ý chí chủ quan của con người. Trong LĐĐ việc quản lý theo phương pháp hành chính cần kết hợp chặt chẽ với phưong pháp kinh tế. Nhà nước cần phải năm chắc những khâu quan trọng cần thiết theo thủ tục hành chính như: quy hoach, kế hoặch sử dụng đất, đăng ký đất, giải quyết tranh chấp đất…Còn phương pháp kinh tế là để những người sử dụng đất đúng pháp quyền tự do sử dụng, trao đổi, “ mua bán” theo pháp luật. Kết hợp chặt chẽ phương pháp hành chính và phương pháp kinh tế thì đất đai sẽ được khai thác đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Có thể nói trong giai đoạn hiện nay khi công tác quản lý đất đai còn nhiều bất cập, thì vấn đề đặt ra là Nhà nước ta cần phải có những định hướng đúng đăn trong đường lối quản lý của mình đối với đất đai. Thực tiễn quản lý đất đai cho thấy khi Nhà nước thay đổi về cơ chế quản lý kinh tế thì quản lý đất đai cũng đất đai cũng cần có một cơ chế phù hợp. 3.2. Một số giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về quản lý Nhà nước đối với đất đai 3.2.1. Về tổ chức bộ máy quản lý Bộ máy quản lý Nhà nước đối với đất đai cấp huyện trong giai đoạn hiện nay LĐĐ năm 1993; Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của LĐĐ năm 1998 và theo nội dung sửa đổi, bổ sung một số Điều của LĐĐ năm 2001 được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 9 là một nội dung nhằm cụ thể hoá các nghị quyết của Đảng nhất là Nghị quyết đại hội Đảng lần thứ IX với tinh thần đổi mới, hướng về cơ sở đã xác định nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đất đai của UBND cấp huyện. Những nhiệm vụ của UBND cấp huyện theo quy định của pháp luật nhằm mục đích nắm chắc quỹ đất theo địa giới hành chính phục vụ cho việc quản lý, phân phối (kể cả tự phân phối theo các quyền của người sử dụng đất) và phân phối lại các quỹ đất hiện có theo chức năng quản lý Nhà nước về đất đai trên địa bàn cấp huyện. Cơ sở để quản lý đó phải đảm bảo đầy đủ các yếu tố: kỹ thuật-lịch sử-chính trị-xã hội và yếu tố pháp lý. Do đó cần phải có một tổ chức trong bộ máy Nhà nước đủ mạnh để thực hiện nhiệm vụ mang tính nghiệp vụ giúp UBND cấp huyện quản lý đất đai theo kế hoạch năm năm và hàng năm đúng pháp luật. Theo Điều 41 LĐĐ hiện hành, hệ thống tổ chức bộ máy của ngành Địa chính từ Trung ương đến địa phương được thành lập (Nghị định số 12/NĐ-CP ngày 22/2/1994 về việc thành lập Tổng cục địa chính; Nghị định số 34/NĐ-CP ngày 23/4/1994 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục địa chính, cơ quan quản lý đất đai của địa phương trong đó có Phòng địa chính được thành lập theo Công văn số 470 ngày 18/7/1994) đã cụ thể hoá quy định của LĐĐ. Gần đây Nghị định số 12/NĐ-CP ngày 27/3/2001 của Chính phủ về việc tổ chức lại một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh với tinh thần chỉ đạo: “những cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận, huyện, thành phố, thị xã thuộc tỉnh đã được quy định tại các Luật. Pháp lệnh thì vẫn giữ nguyên tổ chức và tên gọi như hiện nay. Đây là một chủ trương đúng đắn phù hợp, là một biện pháp hữu hiệu của Chính phủ nhằm đặt đúng vị trí công tác quản lý Nhà nước về đất đai của cấp huyện. Đồng thời đó là một vấn đề mang tính logic khoa học là từ nhiệm vụ (nội dung và khối lượng) để định ra bộ máy và con người sao cho đủ sức thực hiện những nhiệm vụ đó một cách tương xứng. Mặt khác vấn đề đất đai ngoài nội dung kinh tế nhưng không bó hẹp mà đất đai và quản lý đất đai liên quan đến sự phát triển của mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng. Điều đó cũng nói lên yêu cầu khách quan cần phải có một tổ chức độc lập ở cấp huyện thực hiện cho các nhu cầu đó về đất đai, tài nguyên… Hiện nay, có 17 tỉnh trong cả nước đã tiến hành sát nhập Phòng địa chính và phòng NN-PTNT. Tuy nhiên việc sát nhập lại gặp phải một số khó khăn như: Thứ nhất, về mặt tổ chức: là một sự ghép chung hai phòng có nhiệm vụ khác nhau; bộ phận nông nghiệp chỉ đạo và quản lý sản xuất nông – lâm nghiệp, thuỷ lợi; bộ phận địa chính quản lý theo luât đất đai; trưởng Phòng địa chính hầu hết xuống là phó phòng chung, ít nhiều ảnh hưởng đến tư tưởng; trong điều kiện biên chế đã ít của Phòng địa chính trước đây chỉ tập trung làm công việc địa chính, nay có huyện lại điều động đi làm những việc khác của nông nghiệp, thuỷ lợi… Thư hai, về mặt điều hành: do chưa hiểu việc của trưởng phòng về mặt địa chính nên trong điều hành gặp khó khăn và có những việc trì trệ. Mặt khác, không giảm thủ tục hành chính mà lại tăng lên do trước đây phòng địa chính độc lập và do thường trực UBND huyện chỉ đạo trực tuyến, công việc giải quyết nhanh. Nay, trước khi báo cáo Thường trực UB, Phó Phòng (địa chính) lại phải báo cáo trưởng phòng (nông nghiệp) đồng ý mới đến người quyết đáp. Nếu nơi nào không thông và nhất quán trong lãnh đạo phòng thì trong điều hành đã gặp những lúng túsáang, trở ngại, công việc giải quyết chậm. Về kết quả mà nói thì qua công tác địa chính của cấp huyện năm 2002, một số nhiệm vụ tiến hành chậm hơn so với năm trước. Khó hoàn thành kế hoạch như giao và cấp GCNQSDĐ lâm nghiệp còn lại, hoàn chỉnh hồ sơ địa chính ban đầu… Và cuối cùng là hướng đầu tư phát triển theo hướng hiện đại hoá ngành địa chính đến cấp huyện trong tướng lai sẽ gặp khó khan. Nếu trang bị máy vi tính để hoạt động quản lý đất đai thì chắc chắn găp trở ngại trong sử dụng chuyên sâu và vì những nhu cầu khác về mặt nông nghiệp cũng rất cần trong khi ngành Địa chính cấp tỉnh không có khả năng đầu tư bao sân cho cả hoạt động chung. Những vướng mắc, trở ngại trên là một thực tế, đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu, tổ chức để địa chính cấp huyện được trở về đúng tên của nó theo LĐĐ Nghị định số 34/NĐ-CP của Chính phủ. Hiện nay ở Trung ương đã thành lập Bộ Tài nguyên Môi trường giúp Chính phủ trong quản lý đất đai, tài nguyên và môi trường. Nếu trước đây chỉ riêng cho công tác tham mưu cho UBND cùng cấp về quản lý đất đai thì ngành Địa chính đã bộn bề bao nhiêu công việc, sắp tới ngành lại được bổ sung thêm một số nhiệm vụ mới. Do vậy, đòi hỏi hệ thống tổ chức của ngành phải được củng cố từ Trung ương đến cơ sở để quản lý về chuyên môn nghiệp vụ được tốt hơn. Mặt khác, theo quy định tại Điều 41/LĐĐ và theo yêu cầu nhiệm vụ thực tiễn của Ngành, cùng với việc triển khai những quy định, hướng dẫn thành lập Sở Tài nguyên và Môi trường ở cấp tỉnh, Nhà nước phải tách trở lại và cần có những chủ trương thành lập một phòng tài nguyên và môi trường ở cấp huyện để công tác quản lý đạt hiệu quả cao. Về cán bộ địa chính cấp cơ sở thì đề nghị việc xem xét, tuyển dụng, bổ nhiệm phải do Chủ tịch UBND huyện quyết định thuộc biên chế của Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện quản lý và trả lương, nhằm đảm bảo về mặt tổ chức, tăng cường công tác quản lý từ cơ sở. Thiết nghĩ, trong việc kiện toàn bộ máy của Ngành Địa chính (Tài nguyên và môi trường), từ yêu cầu thực tiễn việc thành lập Phòng địa chính cấp huyện là một đòi hỏi khách quan để công tác quản lý Nhà nước về đất đai, công tác quản lý Nhà nước về tài nguyên và môi trường từ tỉnh đến cơ sở đạt hiệu quả cao và phù hợp với tình hình mới. 3.2.2. Công tác quy hoạch Ngày 18/4/2003 Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có báo cáo UBTV QH về kết quả kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất đai theo Quyết định số 273/QĐ-TTg ngày 12/4/2002. Báo cáo đã nêu lên ba mặt tích cực trong quản lý, sử dụng đất đai và thẳng thắn đưa ra chính điểm tồn tại, yếu kém trong đó có yếu kém về công tác quy hoạch đất đai; đó là “quy hoạch sử dụng đất đai ban hành chậm, chất lượng thấp”. Để phục vụ lợi ích chung của đất nước và của cộng đồng, Nhà nước phải nắm chắc quy hoạch sử dụng đất. Mặt khác, Nhà nước cũng phải có chính sách để phát huy quyền của người sử dụng đất mà không ảnh hưởng đến lợi ích chung của cộng đồng và của Quốc gia. Bên cạnh đó, việc quản lý, sử dụng đất đai phải gắn liền với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, không chỉ trong hiện tại mà cả trong tương lai theo kế hoạch từng thời kỳ. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý, Nhà nước phải gắn quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội. Điều này đảm bảo được lợi ích lâu dài của Nhà nước và người sử dụng đất. Thứ nhất, Nhà nước sẽ chủ động trong việc lập quy hoạch phát triển các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất, mở rộng đô thị…Thứ hai, với người dân, khi biết được quy hoạch thì họ sẽ tính toán trong đầu tư, trong xây dựng một cách có hiệu quả. Trong mấy năm qua, bước đầu chúng ta đã tiến hành quy hoạch sử dụng đất ở các địa phương. Tuy nhiên, các quy định này còn nặng về hình thức pháp lý hơn là nội dung. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa mang tính kinh tế. Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Nhà nước thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai và có chính sách khai thác đất hiệu quả. Nhưng thực tế từ năm 1980 đến trước năm 1995, Nhà nước chưa phê duyệt kế hoạch trong cả nước mặc dù yêu cầu này đã quy định trong Hiến pháp và LĐĐ. Cho đến nay công tác này đã có nhiều biến chuyển như quy hoạch sử dụng đất đã được lập ở cả ba cấp: tỉnh, huyện, xã. Tuy nhiên, kế hoạch sử dụng đất hàng năm mới được thực hiện ở cấp tỉnh và cấp huyện. Phần lớn các quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt từ năm 2000 trở về trước đã có nhu cầu điều chỉnh và bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên, chất lượng lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn thấp. Việc dự toán, phân định các loại đất còn thiếu chính xác. Lâu nay, chúng ta chủ yếu chỉ làm động tác tổng hợp quy hoạch, còn quy hoạch đó có đi vào cuộc sống hay không lại chưa được chú trọng đúng mức. Yếu tố kinh tế trong quy hoạch sử dụng đất đã không được tính đến. Để đảm bảo thực hiện tốt trong tương lai, Nhà nước cần chỉ đạo sâu sát hơn nữa việc lập quy hoạch sử dụng đất đai. Quy hoạch sử dụng đất đai phải gắn liến với chiến lược phát triển kinh tế-xã hội và được thực hiện một cách đầy đủ, nghiêm túc. Ngoài ra, để khắc phục tình trạng trục lợi về đất đai, đặc biệt là trong thời kỳ “sốt đất”, Nhà nước cần phải có những chính sách thích hợp để ngăn chặn, trong đó, có quy định về quy hoạch đất đai. Cụ thể: công khai hoá các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển đô thị và các dự án đầu tư xây dựng nhà ở, hạ tầng để bán hoặc cho thuê, để nhân dân giám sát và cũng để khắc phục tình trạng “mua bán” thông tin về quy hoạch, dự án phát triển đô thị như đã và đang xảy ra. Các chính sách trên có tầm quan trọng đặc biệt để dữ vững vai trò chủ đạo của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, vừa là chủ thể quản lý đất đai. 3.2.3. Đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận QSDĐ Đăng ký và cấp GCNQSDĐ là cơ sở pháp lý để người sử dụng đất thực hiện quyền của mình trên thực tế. Về đăng ký đất đai Hiện nay pháp luật quy định đăng ký BĐS có 2 loại chính là: Đăng ký xác lập quyền sở hữu, quyền sử dụng và đăng xác lập quyền sử dụng đất có hai loại là đăng ký ban đầu (do Nhà nước, cho thuê, kê khai cấp GCNQSDĐ lần đầu tiên của thửa đất) và đăng ký biến động (thay đổi chủ sở hữu, diện tích, mục đích, quyền) đều do cơ quan quản lý đất đai thực hiện: Đăng ký giao dịch về đất đai (đăng ký hợp đồng thế chất) do Sở địa chính, UBND cấp xã thực hiện: đăng ký hợp đồng cầm cố tàu bay, tầu biển do Bộ giao thông vận tải, tàu thuyền đánh cá do Bộ thuỷ sản; các loại khác do Bộ Tư pháp… Tuy vậy, đến nay hệ thống cơ quan đăng ký quốc gia về thế chấp, cầm cố, bảo lãnh chưa được thành lập, mặc dù, đã có Nghị định số 08/2000/NĐ-CP, cần sớm vận hành cơ quan này. Về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Pháp luật cũng đã quy định người sử dụng đất có các quyền như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất. Khi muốn phát triển thị trường BĐS nói chung và chuyển quyền sử dụng đất noi riêng thì người sử dụng đất phải có GCNQSDĐ (Điều 639 BLDS). Do vậy, GCNQSDĐ có một vị trí rất quan trọng đối với người sử dụng đất. Hiện nay tiến trình cấp GCNQSDĐ được thực hiện rất chậm (như đã đề cập trong chương II). Chính vì vậy việc cấp nhanh GCNQSDĐ là một đòi hỏi cấp bách của người sử dụng đât trong thời kỳ mở cửa, để thúc đẩy phát triển sản xuất, thu hút vốn đầu tư của các thành phần kinh tế trong và ngoài nước. Trước hết cần phải ra soát các văn bản về đăng ký và cấp GCNQSDĐ để loại bỏ các quy định đặt ra thủ tục quá phức tạp, rườm rà cản trở tiến độ cấp GCNQSDĐ. Quyền được cấp GCNQSDĐ là quyền đầu tiên của người sử dụng đất được ghi nhận trong Điều 13 của LĐĐ. Cần nhận thức thấy rằng, nhiều người sử dụng đất không có GCNQSDĐ là do có phần thiếu sót của Nhà nước. Với tư cách là chủ sở hữu đại diện, Nhà nước chưa thực hiện tốt các quyền của chủ sở hữu mà nhân dân giao cho. Trong nhiều năm Nhà nước buông lỏng quản lý đất đai, không tổ chức cho người sử dụng đang ký sử dụng đất đai, triển khai cấp GCNQSDĐ chậm… Chính vị vậy, việc hoàn thanh cấp GCNQSDĐ phải được coi là nhiệm vụ cấp bách hiện nay của cơ quan Nhà nước các cấp, nên coi giao đât, cho thuê đất và cấp GCNQSDĐ là một chu trình khép kín để tránh phải làm đi làm lại nhiều lần việc đo đạc, kê khai, lập hồ sơ… Như vậy, để việc cấp GCNQSDĐ “thông đồng, bén giọt” tạo điều kiện cho người dân hưởng quyền, thực hiện nghĩa vụ của mình và thuận lợi cho công tác quản lý Nhà nước, cần hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật quy định việc cấp GCNQSDĐ. Không nên quy định việc cấp GCNQSDĐ trong nhiều văn bản làm cho dân khó thực hiện. Nên xoá bỏ chế độ thu tiền khi cấp GCNQSDĐ, bởi chính chi phí về mặt tài chính này đã làm giảm nhu cầu được cấp GCNQSDĐ, dù không có GCNQSDĐ thì thực tế người dân vẫn đang sử dụng mảnh đất đó, vẫn có thể chuyển nhượng nó cho người khác, vẫn được đền bù khi Nhà nước thu hồi. Nhà nước nên cấp GCNQSDĐ để tạo mặt bằng pháp lý bảo đảm cho việc quản lý Nhà nước về đất đai. Khi có hành vi chuyển dịch QSDĐ, Nhà nước sẽ điều chính sách tài chính bằng hình thức thu thuế. Cần phải giảm mức lệ phí trước bạ là với đúng nghĩa là lệ phí khi đăng ký quyền sở hữu nhà ở, quyền sử dụng đất. Nếu thu lệ phí trước bạ bằng 1% như hiện nay là quá cao. Cuối cùng cần xử lý nghiêm những người không thực hiện đúng pháp luật, không chịu cấp GCNQSDĐ khi họ đa có đủ cơ sở chứng minh quyền sử dụng đất hợp pháp. 3.2.4. Thanh tra đất đai, giải quyết khiếu nại tố cáo Thanh tra đất đai với ý nghĩa là hoạt động của cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai để xem xét một cách khách quan việc chấp hành các quy định của pháp luật đất đai đảm bảo cho các quy định đó được thực hiện và thực hiện đúng. Sau LĐĐ năm 1993, mặc dù thanh tra đất đai được ghi nhận là một nội dung đặc biệt quan trọng nhưng trong một thời gian khá dài công tác này chưa thực hiện được một cách triệt để. Ngay sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 273/QĐ-TTg ngày 12/4//2002 lực lượng thanh tra mới thực sự vào cuộc. Tuy vậy, dù Sở địa chính các tỉnh, thành phố đã tập trung lức lượng cho công tác thanh tra theo Quyết định nói trên và Công điện 554 của Chính phủ, nhưng dường như công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai ngày một trở nên phức tạp hơn. Hàng năm, thanh tra Nhà nước vẫn nhận từ 5.000 đến 7.000 đơn thư khiếu tố. Như đã phân tích (tại mục 2.4.2) chính sự bất cập của Luật và các yếu tố khác khiến cho công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo luôn luôn gây sự bất ổn định trong quan hệ pháp luật đất đai. Thanh tra việc sử dụng đất đai gồm các cơ quan sau: thanh tra Nhà nước và thanh tra ngành, nhưng việc phân định trách nhiệm, thẩm quyền lại không rạch ròi gây nên tình trạng chồng chéo, đùn đẩy việc giữa các cơ quan mà hậu quả là công tác thanh tra khó thực thi. Để tháo gỡ bất cập này, Nhà nước cần sớm ban hành văn bản quy định rõ và chặt chẽ sự phân định thẩm quyền giữa các cơ quan trên. Ngoài ra, các cơ quan thanh tra phải luôn ý thức được công việc của mình, không ngừng làm trong sạch nội bộ ngành mình, đồng thời nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn và phẩm chất của một thanh tra viên. Về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo: Để thực hiện tốt mục tiêu, nhiệm vụ của công tác giải quyết khiếu nại tố cáo về đất đai năm 2003 là: Phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Tài nguyên Môi trường và các Bộ, Ngành liên quan với các địa phương nhằm tập trụng giải quyết dứt điểm và cơ bản số đơn và quyết định chưa được thi hành còn tồn ở các địa phương và của Bộ tứ năm 2002 trở về trước. Ngăn ngừa và xử lý kịp thời các điểm nóng mới phát sinh; giải quyết có hiệu quả tại chỗ, hạn chế đến mức tối đa người khiếu tố kéo lên Trung ương. Để đạt được mục tiêu, yêu cầu nhiệm vụ nêu trên cần thực hiện tốt một số biện pháp sau: Các địa phương tiến hành rà soát lại đơn và các quyết định còn tồn đọng Trên cơ sở rà soát lại các quyết định, các vụ việc đã có quyết định, giải quyết đúng chính sách pháp luật Giải quyết khiếu nại, tố cáo phải đảm bảo đúng quy trình, thủ tục, luật pháp, đồng thời kết hợp tốt biện pháp giáo dục, biện pháp kinh tế với biện phát hành chính và kiên trì hoà giải. Thực hiện công khai, dân chu trong giải quyết khiếu tố Giải quyết khiếu nại tố cáo đất đai theo phân cấp thẩm quyền nhưng phải có sự thống nhất. Trước khi câp quận, huyện, thị xã ra quyết định giải quyết tranh chấp, phải kiểm tra kỹ việc hoà giải ở cơ sở. Nếu phải giải quyết tranh chấp bằng quyết định hành chính thì trước khi quyết định, người trực tiếp ra quyết định phải trực tiếp đối thoại với những người có liên quan vụ việc đó. Nếu vụ việc quá phức tạp thì phải xin ý kiến của tỉnh, thành phố. Trước khi tỉnh, thành phố ra quyết định cuối cùng hoặc ý kiến lần đầu thì xin ý kiến của Bộ Tài nguyên và Môi trường (nếu xét thấy vụ việc phức tạp). Đẩy mạnh việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật đất đai, luật khiếu nại, tố cáo đồng thời tăng cường phối hợp với mặt trận và các đoàn thể nhằm ngăn ngừa tranh chấp đất đai… Thường xuyên kiểm tra trách nhiệm quản lý của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáođất đai. Gắn việc chỉ đạo giải quyết KN,TC về đất đai với việc tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trong quản lý và sử dụng đất nhằm phát hiện các vi phạm pháp luật đất đai và xử lý vi phạm pháp luật đất đai. Tăng cường xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết KN, TC trong sạch, vững mạnh để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao. Nâng cao trách nhiệm và phối hợp chặt chẽ giữa Trung ương và địa phương. Tiến tới việc ban hành LĐĐ mới, từng bước chuẩn bị cho việc ra đời Bộ luật đất đai, Bộ tài nguyên và môi trường cũng đã đề nghị sửa đổi cải cách các quy định về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong LĐĐ nhằm nâng cao trách nhiệm và hiệu quả của các cấp địa phương trong giải quyết KN, TC của dân; chuyển việc giải quyết tranh chấp KN, TC về đất đai sang Toà án giải quyết đảm bảo công bằng trước pháp luật, bởi trên thực tế có rất nhiều cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo mà chưa có sự phân định trách nhiệm rõ ràng (như UBND, TA, cơ quan thanh tra) 3.2.5. Giá đất Hiện nay, các quy định về giá đất là một vấn đề còn tồn tại nhiều bất cập mà dự án LĐĐ tới cần phải có sự thay đổi. Khung giá đất mà chúng ta đang áp dụng theo NĐ số 87/CP ngày 17/8/1994 mặc dù đã có sự điều chỉnh hệ số K theo Quyết định số 302/TTg ngày 13/5/1996 và Nghị định số 17/CP ngày 17/3/1998 sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 4 Nghị định số 87/NĐ-CP đã không còn là khung giá chuẩn nữa, không được thực tế chấp nhận, thể hiện: Khung giá Nhà nước quy định là quá thấp so với nền kinh tế thị trường, nên rât thiệt hại cho Nhà nước khi tính tính tiền giao đất hay cho thuê đất và rất thiệt cho người sử dụng khi họ được đền bù thiệt hại do Nhà nước thu hồi đất. Đây cũng chính cũng chính là nguyên nhân dẫn đến việc thực hiện NĐ số 22 ngày 24/4/1998 của Chính phủ về đền bù thiệt hại do Nhà nước thu hồi đất gặp nhiều khó khăn. Tuy Điều 12 LĐĐ năm 1993 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 nhưng việc xác định cùng một giá đất cho nhiều mục đích sẽ dẫn đến sự không hiệu quả của việc áp dụng quy định này trên thực tế và là cho các giao dịch về quyền sử dụng đất nằm ngoài sự điều chỉnh của pháp luật. Đây cũng là căn nguyên khiếu tố giá đền bù thiệt hại về đất hiện nay mà Chính phủ đã phải huy động tới sáu đoàn công tác đặc biệt để giải quyết. Hiện nay ở Trung ương, thường thì việc xác định giá đất của Chính phủ giao cho Ban vật giá chủ trì cùng Bộ tài chính, Tổng cục địa chính, Bộ, ngành khác liên quan; ở địa phương do UBND cấp tỉnh thực hiện; một số vụ việc như xác định giá trong đấu thầu vụ án, giải quyết tranh chấp thì thành lập Hội đồng lâm thời do cơ quan chịu trách nhiệm chính tự quy định, bán đấu giá thì do cơ quan tư pháp quy định. Cách định giá theo tính hành chính chủ yếu, phần lớn người làm công tác định giá đất kiêm nhiệm công việc khác, không găn với phương pháp xác định giá cả thị trường, chưa có cơ quan nào có chức năng xác định giá để Nhà nước cung cấp cho người sử dụng đất tham khao theo cơ chế dịch vụ (phần kinh doanh). Chính những bất cập trên mà pháp luật cần có cơ chế điều chỉnh kịp thời. Trước hết là phải có cơ sở xác định giá đất thống nhất trong cả nước. Ngoài ra, Nhà nước phải xây dựng cơ quan tham mưu và thẩm định giá đất, đặc biệt phải có cán bộ chuyên trách đảm nhiệm công việc này, tránh sự kiêm nhiệm như hiện nay. Như vậy, việc quy định lại vấn đề giá đất sẽ tạo điều kiện cho các giao dịch liên quan đến đất đai được hoạt động dễ dàng, giảm khiếu tố về đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai hiệu quả. Kết luận Việc tăng cường quản lý Nhà nước đối với đất đai là mục tiêu hàng đầu của nước ta trong giai đoạn hiện nay cũng như sau này. Để làm tốt chức năng quản lý Nhà nước cần tăng cường công tác bồi dưỡng trình độ cán bộ quản lý ngành, kịp thời ban hành hệ thống pháp luật đồng bộ điều chỉnh các quan hệ về đất đai trong từng thời kỳ phát triển của đất nước. Mặt khác, chúng ta cần tiếp thu kinh nghiệm quản lý của các quốc gia tiên tiến áp dụng vào thực tiễn Việt Nam, đưa công nghệ tin học vào phục vụ quản lý. Quản lý Nhà nước đối với đất đai chính là biện pháp để Nhà nước bảo vệ chế độ sở hữu Nhà nước về đất đai. Để làm tốt công tác này chúng ta đã xây dựng được hệ thống cơ quan quản lý từ Trung ương đến địa phương tổ chức thực thi pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật nhằm ổn định đời sống nhân dân, điều hoà các quan hệ pháp luật đất đai, phục vụ công cuộc xây dựng đất nước ngày càng giàu đẹp, từng bước CNH&HĐH đất nước. Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN có sự quản lý của Nhà nước mà chúng ta đang xây dựng thì vấn đề quản lý Nhà nước về đất đai ngày càng được coi trọng. DANH MụC TàI LIệU THAM KHảO BảNG MộT Số Ký HIệU viết tắt Sơ đồ 1.1 Sơ đồ luân chuyển chi phí theo kế toán tài chính (Theo phương pháp kê khai thường xuyên) 152,331 621 911 334,338 622 112,111,335 627-Biến phớ 334,338,214 627- Định phớ 632 154 Chi phớ NVL trực tiếp Kết chuyển chi phớ NVL trực tiếp Biến phớ SXC Định phớ SXC Giỏ thành SP hoàn thành KC Giỏ Vốn hàng bỏn Định phớ SXC Kết chuyển chi phớ NC trực tiếp Chi phớ NC trực tiếp Kết chuyển biến phớ sản xuất Kết chuyển định phớ sản xuất Sơ đồ 1.2 Sơ đồ luõn chuyển chi phớ theo kế toỏn tài chớnh Theo phương phỏp kiểm kờ định kỳ 611 621 911 334,338 622 112,111,335 627-Biến phớ 334,338,214 627- Định phớ 632 631 Chi phớ NVL trực tiếp Giỏ trị SPDD cuối kỳ Biến phớ SXC Định phớ SXC Giỏ thành SP hoàn thành KC Giỏ Vốn hàng bỏn Định phớ SXC Kết chuyển chi phớ NC trực tiếp Chi phớ NC trực tiếp Kết chuyển biến phớ sản xuất Kết chuyển định phớ sản xuất 154 154 Giỏ trị SPDD đầu kỳ Kết chuyển chi phớ NVL trực tiếp Sơ đồ 1.3 Sơ đồ luõn chuyển chi phớ theo kế toỏn quản trị 152,331 621 911 334,338 622 112,111,335 627-Biến phớ 334,338,214 627- Định phớ 632 154 Chi phớ NVL trực tiếp Kết chuyển chi phớ NVL trực tiếp Biến phớ SXC Định phớ SXC Giỏ thành SP hoàn thành KC Giỏ Vốn hàng bỏn Định phớ SXC Kết chuyển chi phớ NC trực tiếp Chi phớ NC trực tiếp Kết chuyển biến phớ sản xuất Kết chuyển định phớ SXC Bảng1.4. Báo cáo thu nhập Theo phương pháp toàn bộ Chỉ tiêu Tổng cộng Xưởng 1 Xưởng 2 1.Doanh thu x x x 2.Chi phí sản xuất bộ phận Tồn kho đầu kỳ (a) Sản xuất trong kỳ (b) Tồn kho cuối kỳ (c) Giá vốn hàng bán (=b- c) x x x 3. Lãi gộp x x x 4.Chi phí bán hàng, quản lý x 5.Thu nhập ròng (=3- 4) x Bảng1.5. Báo cáo thu nhập Theo phương pháp trực tiếp Chỉ tiêu Tổng Xưởng 1 Xưởng 2 1. Doanh thu x x x 2. Chi phí sản xuất bộ phận (khả biến) Tồn kho đầu kỳ Sản xuất trong kỳ Tồn kho cuối kỳ Chi phí khả biến của số SP hoàn thành x x x 3. Chi phí bán hàng và quản lý khả biến của số sản phẩm hoàn thành x x x 4.Số dư đảm phí (=1- 2d - 3) x x x 5.Chi phí sản xuất chung bất biến bộ phận x x x 6. Số dư bộ phận x x x 7. Định phí chung x 8. Thu nhập ròng (=4-5-6) x ._.