Báo cáo Nguyên cứu đổi mới hệ thống quản lý đất đai để hình thành và phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam: phân tích chính sách pháp luật về đất đai và thị trường bất động sản hiện hành ở Việt Nam

−ờng bất động sản hiện hành ở Việt Nam Ch−ơng I Những vấn đề chung I. Chính sách đất đai hiện hành là kết quả của một quá trình phát triển lâu dài Ngay sau khi tuyên bố độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh phát động "Toàn dân tăng gia sản xuất nông nghiệp" (03/9/1945), sau đó là các sắc lệnh về giảm tô, tịch thu và chia cấp ruộng đất... Cuộc cải cách ruộng đất đầu những năm 50 của thế kỷ tr−ớc đã làm thay đổi cơ bản bộ mặt nông nghiệp và nông thôn, làm nền tảng để góp phần kết thúc thắng lợi cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và bắt đầu sự nghiệp khôi phục kinh tế sau chiến tranh. Phong trào hợp tác hoá cùng với tập thể hoá đất đai ở những năm 60 đã phát huy tác dụng của lực l−ợng sản xuất mới để cùng thực hiện thắng lợi hai nhiệm vụ chiến l−ợc thời bấy giờ là vừa xây dựng chủ nghĩa xã hội vừa bảo vệ tổ quốc. Tháng 4/1975 cuộc kháng chiến chống Mỹ kết thúc, thống nhất đất n−ớc, mở đầu một thời kỳ mới xây dựng đất n−ớc trong hoà bình. Đầu những năm 80 nền kinh tế cả n−ớc thể hiện sự sa sút ngày càng nghiêm trọng do hậu quả của chiến tranh, do nh−ợc điểm của cơ cấu và cơ chế kinh tế... và Đại hội lần thứ 6 Đảng Cộng sản quyết định phải Đổi mới mà bắt đầu bằng đổi mới t− duy trong kinh tế. Luật đất đai 1987 là một trong hai sắc luật đầu tiên ra đời trong bối cảnh đó. Liên tục trong các thời kỳ Đại hội tiếp theo, đ−ờng lối Đổi mới đ−ợc duy trì và phát triển. Sau Đại hội lần thứ VII (1991), Hiến pháp 1980 đ−ợc sửa đổi thành Hiến pháp 1992 và Luật đất đai 1987 đ−ợc sửa đổi thành Luật đất đai năm 1993, rồi liên tiếp sau đó, các năm 1988, 2001 Luật này đ−ợc sửa đổi, bổ sung một số Điều cho phù hợp với nền kinh tế đang đ−ợc tăng tr−ởng nhanh chóng. Đến cuối năm 2001, Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX đã quyết định phải: "Bố trí lại dân c−, lao động và đất đai theo quy hoạch đi đôi với xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội để khai thác có hiệu quả các nguồn tài nguyên" và, 2 để tạo lập đồng bộ các yếu tố thị tr−ờng, đổi mới và nâng cao hiệu lực quản lý nhà n−ớc, Đại hội đã chủ tr−ơng: "Hình thành và phát triển thị tr−ờng bất động sản, bao gồm cả quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật; từng b−ớc mở thị tr−ờng bất động sản cho ng−ời Việt Nam ở n−ớc ngoài và ng−ời n−ớc ngoài tham gia đầu t−." Theo đó, Luật đất đai mới đ−ợc Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ 01/7/2004 ra đời, đặt nền tảng pháp lý cho một thời kỳ phát triển mới về chính sách đất đai. II. Cơ sở đầu tiên mở đ−ờng cho thị tr−ờng bất động sản hình thành và phát triển là Luật đất đai 1987 và Pháp lệnh về nhà ở (1991) Theo tinh thần của Hiến pháp 1980, trong Điều 5 của Luật đất đai 1987 quy định "Nghiêm cấm việc mua bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô d−ới mọi hình thức...", nh−ng tại Điều 3 có mở ra rằng: "Nhà n−ớc bảo đảm cho ng−ời sử dụng đất đ−ợc h−ởng những quyền lợi hợp pháp trên đất đ−ợc giao, kể cả chuyển quyền, nh−ợng, bán thành quả lao động, kết quả đầu t− trên đất đ−ợc giao khi không còn sử dụng đất và đất đó đ−ợc giao cho ng−ời khác sử dụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định"... Tuy nhiên, sau đó lại ch−a giải thích cụ thể về "kết quả lao động", "kết quả đầu t−" là gồm những cái gì? và theo "trình tự, thủ tục" nào?... nên những quy định này vẫn ch−a đủ điều kiện để trở thành hiện thực một cách phổ cập; nhất là khi "việc chuyển quyền sử dụng đất đai chỉ thực hiện trong các tr−ờng hợp sau đây: 1. Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; 2. Khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá nhân thoả thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; 3. Khi ng−ời đ−ợc giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của ng−ời đó vẫn còn sử dụng đất đó... Pháp lệnh nhà ở (1991), chấp nhận có sở hữu t− nhân về nhà ở, nh−ng "Đất có nhà ở không phải là đối t−ợng của hợp đồng mua bán về nhà ở. Ng−ời đ−ợc chuyển quyền sở hữu nhà ở đ−ợc quyền sử dụng đất theo quy định của Luật đất đai". Tuy còn nhiều mặt phải hạn chế và thận trọng nh−ng hai văn bản pháp quy này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tạo điều kiện để tạo dựng thị tr−ờng bất 3 động sản sau này, mà chủ yếu là xác lập quyền Sở hữu t− nhân về nhà ở và việc chuyển quyền sử dụng đất. III. Luật đất đai 2003 là văn bản pháp quy tập trung nhất phản ánh chính sách đất đai hiện hành trên cơ sở tổng kết hoạt động thực tiễn của 17 năm đổi mới Quy định về chuyển quyền sử dụng đất của Hiến pháp 1992 (Điều 18) đã tạo tiền đề pháp lý xây dựng Luật đất đai năm 1993 và để các lần sửa đổi bổ sung Luật đất đai năm 1998, 2001 xử lý sát với nhu cầu phát triển của thực tiễn, Hiến pháp 1992 cũng quy định rằng: "Công dân có quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và pháp luật..." (Điều 62) đã tạo thêm hành lang pháp lý để thị tr−ờng bất động sản hình thành đ−ợc thuận lợi hơn. Luật đất đai 2003 (có hiệu lực từ 01/7/2004) đã quy định chi tiết hơn về các điều kiện để hình thành thị tr−ờng bất động sản và các hoạt động về tài chính đất đai, thể hiện tập trung trong các mục "Tài chính về đất đai và giá đất" (Mục 6 - từ Điều 56 đến Điều 60), "Quyền sử dụng đất trong thị tr−ờng bất động sản" (Mục 7, từ Điều 61 đến Điều 63)... Đây sẽ trở thành cơ sở quan trọng để thể chế hoá các hoạt động liên quan đến quá trình hình thành và phát triển thị tr−ờng bất động sản trong t−ơng lai. Những phân tích d−ới đây chủ yếu dựa vào những thông tin đã đ−ợc tập hợp trong hai tài liệu của đề tài này: - Văn bản pháp luật hiện hành về bất động sản Việt Nam. - Từ điển bất động sản. 4 Ch−ơng II Những quan điểm cơ bản I. Chế độ sở hữu đất đai Sở hữu đất đai là vấn đề phức tạp của nhiều n−ớc cả về mặt lý luận và thực tiễn, hơn nữa còn là vấn đề nhạy cảm của các thế lực chính trị của một số n−ớc trong "thời kỳ chuyển đổi" và các n−ớc đang phát triển... Riêng ở Việt Nam, vấn đề này đã đ−ợc xử lý b−ớc đầu từ Hiến pháp 1980, sau đó Hiến pháp 1992 hoàn thiện thêm một b−ớc và Luật đất đai 1993 (sửa đổi bổ sung 1998, 2001) đã cụ thể hoá đ−ợc một phần quan trọng; tuy nhiên cho đến Hội nghị Trung −ơng 7 - Khoá IX (3/2003) vẫn có nhận định là vấn đề này "ch−a đ−ợc xác định rõ". Để xác định rõ "vai trò và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu của nhà n−ớc đối với đất đai", Luật đất đai 2003 đã có các Điều quy định về "Sở hữu đất đai" (Điều 5), "Quản lý Nhà n−ớc về đất đai" (Điều 6), "Nhà n−ớc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý Nhà n−ớc về đất đai" (Điều 7)... Có một điều cần nói tới khi tiếp cận vấn đề sở hữu đất đai về mặt pháp lý là: quản lý đất đai thì Nhà n−ớc nào cũng làm tuy không phải Nhà n−ớc nào cũng "thống nhất quản lý", nh−ng làm "đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của cả n−ớc" là điều ít gặp, đây là cách lựa chọn đ−ợc xuất phát từ những hoàn cảnh chính trị, kinh tế, xã hội cụ thể của Việt Nam. Do đó việc phân tích chế độ sở hữu này cho đúng với tinh thần của Hiến pháp, đồng thời phải khả thi trong tình huống pháp lý cụ thể là rất cần thiết. Với t− cách là ng−ời "thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản thuộc sở hữu toàn dân", Nhà n−ớc thực hiện đầy đủ các quyền của chủ sở hữu, đó là: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Do đặc thù của đất đai vừa là tài sản, vừa là tài nguyên, Nhà n−ớc tổ chức thực hiện các quyền của mình theo những nguyên tắc sau đây: 1. Về quyền chiếm hữu đất đai Nhà n−ớc các cấp tự nắm giữ tổng hợp tài sản/tài nguyên đất đai thuộc phạm vi lãnh thổ của mình - sự nắm giữ này là tuyệt đối và không điều kiện, không thời hạn. Với vai trò này, trách nhiệm của Nhà n−ớc các cấp có cơ sở pháp lý để xác định quy mô về không gian và thời gian. 5 Để tổ chức việc sử dụng đất theo quyền hạn của mình, Nhà n−ớc quyết định "chia" một phần quyền chiếm hữu của mình cho ng−ời sử dụng trên những khu đất, thửa đất cụ thể với thời gian có hạn chế, có thể là lâu dài nh−ng không phải là vĩnh viễn. Ng−ời sử dụng đất đai tuy cũng có quyền chiếm hữu nh−ng là theo sự khống chế mà quyền chiếm hữu chung của Nhà n−ớc đã quy định cho mình, sự chiếm hữu này chỉ là để sử dụng. Pháp luật quy định cụ thể sẽ đ−ợc "phân cấp" và "chia" ở mức độ và phạm vi nào? bằng cách nào? trong tr−ờng hợp nào thì quyền chiếm hữu của ng−ời sử dụng đất không còn?... 2. Về quyền sử dụng đất đai Nhà n−ớc khai thác công dụng, h−ởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản, tài nguyên đất đai; đây là cơ sở pháp lý quan trọng nhất để Nhà n−ớc thực hiện quyền sở hữu đất đai về mặt kinh tế. Trong nền kinh tế còn nhiều thành phần, Nhà n−ớc không thể tự mình trực tiếp sử dụng toàn bộ đất đai mà phải tổ chức cho toàn xã hội - trong đó có cả tổ chức của Nhà n−ớc - sử dụng đất vào mọi mục đích. Nh− vậy, quyền sử dụng đất lại đ−ợc trích ra để giao về cho ng−ời sử dụng (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) trên những thửa đất cụ thể; quyền sử dụng đất đai của Nhà n−ớc trong tr−ờng hợp này đ−ợc thể hiện trong quy hoạch sử dụng đất, trong việc h−ởng hoa lợi, lợi tức từ đất do đầu t− của Nhà n−ớc mang lại. Quyền sử dụng đất đai của Nhà n−ớc và quyền sử dụng đất cụ thể của ng−ời sử dụng đất tuy có ý nghĩa khác nhau về cấp độ quy mô trong quan hệ giữa "vĩ mô" và "vi mô" nh−ng đều phải thống nhất trên từng thửa đất về mục đích sử dụng và mức độ h−ởng lợi. ở đây, quyền sử dụng đất không phải bị chia ra mà là đ−ợc tổ chức để việc sử dụng đem lại hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất, ng−ời sử dụng đất không thể chỉ vì lợi ích của bản thân mình mà phải còn vì lợi ích chung của toàn xã hội, chính trên cơ sở này để xây dựng và xác định quyền và nghĩa vụ công dân của ng−ời sử dụng đất đ−ợc Nhà n−ớc giao. Pháp luật sẽ và còn phải quy định tiếp về cơ chế phân phối lại hoa lợi, lợi tức từ đất thông qua các chính sách cụ thể về đầu t− xây dựng cơ sở hạ tầng, thuế và phí liên quan đến đất đai. Một trong những quy định quan trọng nhất để "xác định" quyền sở hữu nhà n−ớc đối với đất đai về kinh tế là quyền thu lợi từ đất. Mọi hoa lợi và lợi tức từ đất 6 có đ−ợc là nhờ vào 3 yếu tố quan trọng, đó là: 1. Các điều kiện đặc biệt của thiên nhiên; 2. Đầu t− của Nhà n−ớc và xã hội; và 3. Đầu t− của ng−ời trực tiếp sản xuất. Về nguyên tắc, ng−ời trực tiếp sử dụng đất đ−ợc Nhà n−ớc giao chỉ đ−ợc h−ởng lợi ích từ đất do chính mình đầu t− mang lại. Pháp luật cần căn cứ vào tình hình thực tế về kinh tế - xã hội và các chính sách của phát triển để quy định hình thức, biện pháp và mức độ điều tiết các nguồn thu từ đất để vừa bảo vệ đ−ợc chế độ sở hữu lại vừa đảm bảo đ−ợc các yêu cầu của ổn định và phát triển. 3. Về quyền định đoạt tài sản/tài nguyên đất đai Đất đai là tài sản/tài nguyên đặc biệt, không giống với các loại tài sản thông th−ờng, nên việc thực hiện quyền định đoạt cũng phải đ−ợc tiến hành một cách đặc biệt - không có việc Nhà n−ớc "chuyển giao quyền sở hữu tài sản của mình cho ng−ời khác", vì nếu vậy thì chế độ sở hữu toàn dân về toàn bộ đất đai sẽ không còn! Để phù hợp với việc tổ chức sử dụng đất và yêu cầu nâng cao hiệu quả sử dụng đất trong xã hội, pháp luật cho phép ng−ời sử dụng đất thực hiện những quyền năng hạn chế có liên quan đến việc định đoạt số phận pháp lý của những thửa đất đ−ợc giao trong những tr−ờng hợp quy định, với những mục đích sử dụng cụ thể. Quyền định đoạt của Nhà n−ớc là cơ bản và tuyệt đối thể hiện các hoạt động cụ thể khi giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Quyền định đoạt này gắn liền với quyền quản lý về đất đai làm tăng thêm vai trò của Nhà n−ớc trong việc tổ chức sử dụng đất đai và nâng cao hiệu quả của việc sử dụng này. Những quyền năng của ng−ời sử dụng đất liên quan đến việc định đoạt số phận pháp lý của từng thửa đất cụ thể đ−ợc thể hiện qua việc chuyển đổi, chuyển nh−ợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất hoặc góp vốn quyền sử dụng đất theo những quy định cụ thể của pháp luật; những quyền năng này là hạn chế theo từng mục đích sử dụng, ph−ơng thức nhận đất và đối t−ợng nhận đất... mà pháp luật cần quy định cụ thể. II. Các quyền của ng−ời sử dụng đất "Chuyển quyền sử dụng đất" là một quy định mới của Hiến pháp 1992, theo đó, Luật đất đai 1993 và các Luật sửa đổi bổ sung Luật đất đai 1998, 2001 đã liên tục cụ thể hoá thành các quyền cụ thể; và đến Luật đất đai 2004 thì đã đ−ợc chi tiết hoá thành "9 quyền" là: chuyển đổi, chuyển nh−ợng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất (Điều 61)... 7 Chuyển đổi quyền sử dụng đất là hình thức đơn giản nhất của việc chuyển quyền sử dụng đất. Việc "lấy đất đổi đất" đ−ợc sử dụng thuận lợi trong những tr−ờng hợp sau đây: - Nông dân đổi đất (nông nghiệp, lâm nghiệp, làm muối, đất có mặt n−ớc nuôi trồng thuỷ sản) cho nhau để tổ chức lại sản xuất, hợp thửa, chỉnh trang đồng ruộng, tiện canh tiện c−, giải toả xâm phụ canh, hoặc khắc phục sự manh mún khi phân phối đất đai công bằng theo kiểu "có tốt, có xấu, có gần, có xa". - Những ng−ời có đất ở trong cùng một địa ph−ơng có cùng nguyện vọng thay đổi chỗ ở. Việc chuyển đổi quyền sử dụng đất là không có mục đích th−ơng mại nên cần tạo hành lang pháp lý thông thoáng, nhất là trong tr−ờng hợp điều chỉnh đất đai đến từng hộ gia đình tr−ớc khi cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài. Chuyển nh−ợng quyền sử dụng đất diễn ra đa dạng và rộng rãi hơn khi ng−ời sử dụng đất chuyển đi nơi khác, chuyển sang làm nghề khác, không còn khả năng sử dụng hoặc để thực hiện quy hoạch sử dụng đất mà pháp luật cho phép... Trong tr−ờng hợp này, ng−ời nhận đất phải trả cho ng−ời chuyển quyền sử dụng đất một khoản tiền ứng với mọi chi phí họ phải bỏ ra để có đ−ợc quyền sử dụng đó và số đầu t− làm tăng giá trị đất đai. Đặc thù của việc chuyển nh−ợng quyền sử dụng đất là ở chỗ: - Đất đai vẫn thuộc sở hữu toàn dân và việc chuyển quyền chỉ thực hiện trong giới hạn của thời gian giao đất. - Nhà n−ớc có quyền điều tiết phần địa tô chênh lệch thông qua việc thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất và tiền sử dụng đất. - Nhà n−ớc có thể quy định một số tr−ờng hợp không chuyển quyền sử dụng đất. - Mọi cuộc chuyển nh−ợng quyền sử dụng đất đều phải đăng ký biến động về đất đai, nếu không, sẽ bị xem là hành vi phạm pháp. Cho, tặng, để thừa kế quyền sử dụng đất cũng là hành vi chuyển quyền sử dụng đất trong tình huống đặc biệt, ng−ời nhận quyền sử dụng đất không phải trả tiền nh−ng có thể phải nộp thuế (?) 8 Do nhu cầu của việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế, phân công lại lao động xã hội, việc chuyển quyền sử dụng đất không chỉ dừng trong quan hệ dân sự mà có thể phát triển thành các quan hệ th−ơng mại, dịch vụ để tạo thuận lợi cho những ng−ời "thừa đất" và những ng−ời "cần đất" gặp nhau, rồi từ đó thúc đẩy các hoạt động "kinh doanh địa sản" với nghĩa khuyến khích đầu t− làm tăng giá trị sử dụng của đất đai theo đúng quy hoạch và kế hoạch đã đ−ợc cơ quan nhà n−ớc có thẩm quyền phê duyệt, hỗ trợ đắc lực cho việc hình thành và phát triển thị tr−ờng bất động sản. Trong các giao dịch trên thị tr−ờng bất động sản thì giá trị chuyển nh−ợng quyền sử dụng đất chiếm một tỷ trọng rất có ý nghĩa. Thế chấp quyền sử dụng đất trong quan hệ tín dụng cũng là một hình thức mới về "chuyển quyền sử dụng đất đai không đầy đủ". Ng−ời làm thế chấp vay nợ, lấy đất đai làm vật thế chấp để thi hành trách nhiệm vay nợ với ng−ời cho vay. Khi thị tr−ờng ch−a phát triển thì đất đai dùng làm vật thế chấp không đ−ợc chuyển dịch, vẫn do ng−ời thế chấp chiếm hữu sử dụng và dùng nó đảm bảo cho một giá trị nhất định. Khi ng−ời thế chấp đến kỳ không thể trả nợ đ−ợc, ng−ời nhận thế chấp có quyền đem đất đai phát mại và −u tiên thanh toán để thu hồi vốn. Hoạt động thế chấp sôi động sẽ làm cho thị tr−ờng trở nên linh hoạt, tỷ lệ huy động vốn xã hội càng cao và càng phát huy đ−ợc tiềm năng vốn hoá của tài sản. Thế chấp đất đai là cơ sở của thế chấp tài sản trong thị tr−ờng bất động sản, trong thế chấp bất động sản thì phần lớn giá trị là nằm trong giá trị quyền sử dụng đất. Do giá cả đất đai không chỉ phụ thuộc vào thị tr−ờng và việc trả tiền sử dụng đất không phải mọi tr−ờng hợp đều giống nhau và việc phát mại đất đai liên quan đến chức năng của tổ chức tín dụng và các đối t−ợng sử dụng đất... nên pháp luật phải quy định chi tiết về quyền và nghĩa vụ của các bên trong quan hệ tín dụng có thế chấp, và quan hệ này phải chịu sự giám sát chặt chẽ của Nhà n−ớc với ph−ơng thức định giá và đăng ký thế chấp, giải chấp... Trong tr−ờng hợp ng−ời vay tiền không có quyền sử dụng đất để thế chấp thì có thể dùng ph−ơng thức bảo lãnh để huy động vốn, đó là dựa vào một cá nhân hay tổ chức cam kết dùng quyền sử dụng đất của họ để chịu trách nhiệm thay cho khoản vay của mình. Sau khi thực hiện xong cam kết bảo lãnh, ng−ời bảo lãnh có quyền yêu cầu ng−ời đ−ợc bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ đối với mình. Cam kết bảo lãnh phải đ−ợc làm bằng văn bản, có chứng thực của cơ quan công chứng Nhà n−ớc và các xác nhận khác theo quy định của pháp luật. 9 Góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất là một hình thức mới, giúp cho ng−ời có quyền sử dụng đất có thể dùng đất đai làm cổ phần để tham gia kinh doanh khai thác phát triển nhà cửa, đất đai, sản xuất, xây dựng xí nghiệp... tuy ch−a có nhiều trên thực tế nh−ng ph−ơng thức này sẽ tạo ra nhiều thuận lợi trong các tr−ờng hợp chuyển mục đích sử dụng đất sang kinh doanh sản xuất công nghiệp, th−ơng mại hay dịch vụ, và cả trong tr−ờng hợp tổ chức sản xuất nông nghiệp theo hình thức hợp tác xã kiểu mới hoặc theo ph−ơng thức trang trại. Nếu thực hiện tốt, còn có thể đơn giản hoá các thủ tục về chuyển mục đích sử dụng và đăng ký biến động đất đai - thay vì phải có quyết định thu hồi đất, đền bù giải phóng mặt bằng, giao đất... mất nhiều thời gian và công sức thì nay chỉ cần có một quyết định thành lập tổ chức kinh tế cùng với vốn pháp định và các thành viên sáng lập, nếu là mở rộng doanh nghiệp thì chỉ là quyết định về điều chỉnh quy hoạch đất đai và bổ sung vốn pháp định, vốn cố định mà thôi! Ph−ơng thức góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất còn là cách phát huy tiềm năng đất đai trong việc điều chỉnh cơ cấu kinh tế mà không gây rối loạn về lao động của địa ph−ơng, nhất là trong các tr−ờng hợp phải chuyển hàng loạt đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp, phát triển xí nghiệp, dịch vụ, th−ơng mại... mà vẫn đảm bảo đ−ợc việc làm và thu nhập cho nông dân - là một trong những lựa chọn phù hợp với con đ−ờng hiện đại hoá và công nghiệp hoá nông nghiệp và nông thôn. Để đạt đ−ợc các mục tiêu này, pháp luật còn phải quy định chi tiết về giá đất, chế độ quản lý và sử dụng đất cổ phần, quyền và nghĩa vụ của ng−ời góp cổ phần bằng quyền sử dụng đất, việc phân chia lợi nhuận xí nghiệp... III. Vấn đề thảo luận 1. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai Trong nền kinh tế thị tr−ờng hiện đại, vấn đề sở hữu tài sản luôn luôn là mối quan tâm của các nhà nghiên cứu lý luận và hoạch định chính sách. Tuy còn nhiều quan điểm và giải pháp khác nhau, nh−ng mối quan tâm cuối cùng không phải là ở chỗ thuộc sở hữu t− nhân hay sở hữu nhà n−ớc, sở hữu cá nhân hay sở hữu toàn dân, mà là những quyền và lợi ích cụ thể cùng với nghĩa vụ t−ơng ứng của ng−ời sử dụng đất đã đ−ợc xử lý nh− thế nào? bằng cách nào? và liệu có đ−ợc đa số ng−ời sử dụng đất cho là hợp lý? Đối với tài sản đất đai thì bất kể thuộc hình thức sở hữu nào thì các Nhà n−ớc đều phải tìm cách - tạo ra một cơ chế thuận lợi và hợp lý nhất - can thiệp trực tiếp vào các quan hệ về đất đai với mục đích khai thác tốt nhất tài nguyên quốc gia và phân phối hợp lý nguồn lợi có đ−ợc từ tài nguyên 10 này, trên cơ sở đó mà xây dựng một thể chế hợp lý và khả thi trong những điều kiện cụ thể của mình; và trong bất kỳ hoàn cảnh nào thì về mặt pháp lý đều phải đ−ợc xây dựng trên một nền tảng thống nhất và nhất quán. Với ý nghĩa đó, những quy định về "Sở hữu đất đai", "Quản lý nhà n−ớc về đất đai", và "Nhà n−ớc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý nhà n−ớc về đất đai" của Luật đất đai (Điều 5, Điều 6, Điều 7) là rất quan trọng cho định h−ớng của các chính sách cụ thể. Những quy định của các Điều này nói chung là phù hợp với tiêu đề và đã trở thành cơ sở quan trọng cho các chính sách về sau... Tuy nhiên, nếu phân tích kỹ thì vẫn thấy còn có một vài chi tiết ch−a nhất quán và không hợp lý (?), đó là: - Nếu hiểu theo định nghĩa của bộ Luật dân sự (Điều 201) "Quyền định đoạt là quyền của chủ sở hữu chuyển giao quyền sở hữu tài sản của mình cho ng−ời khác hoặc từ bỏ quyền sở hữu đó" và "Chủ sở hữu có quyền tự mình bán, trao đổi, tặng cho, cho vay, để thừa kế, từ bỏ hoặc thực hiện các hình thức định đoạt khác đối với tài sản"... thì 4 nội dung về quyền định đoạt ghi trong Điều 5 Luật đất đai là ch−a nhất quán với Luật dân sự, nh− xác định giá đất là việc làm thuộc thẩm quyền của cơ quan quản lý mà không phải là hành vi thuộc phạm trù của các quyền năng sở hữu. Tuy chỉ là vấn đề của lý thuyết, và trên thực tế nhiều khi cũng khó phân biệt các loại quyền năng trong hành vi của cùng một chủ thể sở hữu, nh−ng nếu không phân định rõ ràng, sẽ gặp phải lúng túng trong hoạch định chính sách cụ thể và nhất là trong việc đảm bảo tính nhất quán và đồng bộ khi xây dựng pháp luật. Khoản 3 Điều 5 Luật đất đai quy định rằng: Nhà n−ớc thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua việc thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu t− của ng−ời sử dụng đất mang lại... là cũng ch−a đ−ợc thật nhất quán và chuẩn xác trong việc xác định vai trò chủ sở hữu của Nhà n−ớc đối với đất đai về các mặt sau đây: - Với t− cách là chủ sở hữu, Nhà n−ớc có thể làm mạnh hơn là "điều tiết" các nguồn lợi từ đất, đó là phân phối lại thu nhập từ đất đai theo những nguyên tắc mà luật pháp đã quy định. 11 - Hành vi nộp thuế, suy cho cùng là việc thực hiện nghĩa vụ công dân đối với xã hội (Nhà n−ớc) mà không chỉ bó hẹp trong phạm vi quan hệ "điều tiết" giữa ng−ời sử dụng đất với chủ sở hữu. - Nếu thừa nhận nguyên lý bản chất kinh tế của quyền sở hữu là quyền chiếm hữu địa tô, thì việc giao đất có trả tiền, cho thuê đất, nộp tiền sử dụng đất, nộp thuế giá trị gia tăng đất đai (nếu có)... là phản ánh rõ nhất mối quan hệ kinh tế giữa ng−ời sử dụng đất với Nhà n−ớc trong t− cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. + Khi quy định về sở hữu đất đai, Điều 5 Luật đất đai chỉ mới đề cập đến quyền định đoạt, quyền sử dụng mà không có quyền chiếm hữu nh− trong Luật dân sự đã đề cập, nên thiếu những tiền đề pháp lý cần thiết và đồng bộ cho những quy định về thu hồi đất, giải quyết tranh chấp đất đai sau đó. + 13 nội dung quản lý nhà n−ớc về đất đai đã cơ bản bao trùm hầu hết các hoạt động quản lý nhà n−ớc trong lĩnh vực này, tuy nhiên, nhiệm vụ "quản lý và phát triển thị tr−ờng quyền sử dụng đất trong thị tr−ờng bất động sản" có thể l−ợc bớt vì thực chất, một khi 12 nội dung còn lại đã thực hiện tốt thì đ−ơng nhiên nhiệm vụ này sẽ đ−ợc hoàn thành mà không phải làm thêm một động tác nào khác (?); ngoài ra, việc không đ−a hoạt động định giá đất, lập quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất... mà lại để vào Điều 5 (sở hữu đất đai) là ch−a thật hợp lý (?) - Có một điều cần chú ý là sự hình thành và phát triển của thị tr−ờng bất động sản gắn liền với sự hình thành và phát triển của thị tr−ờng quyền sử dụng đất - Về lý thuyết là cần phân biệt hai loại hình này để làm cơ sở cho hoạch định chính sách nh−ng trong vận hành thực tế của bộ máy quản lý Nhà n−ớc đối với thị tr−ờng bất động sản thì không thể tách rời (!). + Quy định rằng: "Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng chịu trách nhiệm tr−ớc Chính phủ trong việc quản lý nhà n−ớc về đất đai" (Điều 7 Luật đất đai) là không phù hợp với cơ cấu và cơ chế hoạt động hiện hành của chính phủ nếu bao gồm cả 13 nội dung ghi tại Điều 6 Luật đất đai. Để thực hiện đúng quy định của Điều này thì cần có một số điều chỉnh chức năng nhiệm vụ giữa các Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng, Tài chính, Nội vụ, Th−ơng mại v.v... (?) 2. Giao dịch đất đai là thuật ngữ th−ờng gặp trong hoạt động thị tr−ờng để nói về việc lấy đất làm hàng hoá để hoạt động kinh doanh, mua bán, thuê m−ợn, thế chấp, trao đổi... Việt Nam thực hiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nên đất đai không đ−ợc phép mua bán, nh−ng Hiến pháp lại cho phép ng−ời sử dụng đất 12 đ−ợc chuyển quyền sử dụng đất để thích nghi với cơ chế thị tr−ờng - trong tr−ờng hợp này, giao dịch đất đai đ−ợc chuyển thành giao dịch về quyền sử dụng đất, và để thuận tiện trong giao l−u quốc tế, có thể gọi tắt thành giao dịch đất đai, và chỉ khi cần thiết mới phải giải thích chi tiết và cụ thể cho phù hợp với pháp lý của Việt Nam. Trong nền kinh tế thị tr−ờng phát triển thì các giao dịch đất đai chiếm phần quan trọng trong các giao dịch bất động sản, và trong tất cả các giao dịch về bất động sản không bao giờ vắng bóng các giao dịch đất đai. Tại các thành phố lớn, các trung tâm kinh tế của thế giới và của mỗi n−ớc, tài sản nhà đất chiếm một vị trí quan trọng trong lĩnh vực kinh tế, các hoạt động giao dịch bất động sản trở nên rất nhộn nhịp và cạnh tranh gay gắt, qua đó phát huy hết tiềm năng thu hút đầu t− của địa ph−ơng và cũng làm cho giá đất tăng cao không ngừng! Cho nên tần số giao dịch đất đai và chỉ số giá đất th−ờng đ−ợc xem là một trong những hàn thử biểu của nền kinh tế, các nhà hoạch định chính sách dựa vào đó để chẩn đoán "nhiệt độ" khi xác định các chính sách vĩ mô, làm cho vốn đầu t− hoặc không bị "đóng băng" hoặc không bị "quá nóng". Mặt khác, phải thông qua giao dịch thì giá trị quyền sử dụng đất mới đ−ợc thể hiện bằng tiền, và chính đó là cơ hội để các chính sách điều tiết có tính kinh tế, xã hội trở thành hiện thực. Các điều kiện để giao dịch đất đai đ−ợc tiến hành nhanh chóng, hiệu quả cũng là những điều kiện để thị tr−ờng bất động sản phát triển bền vững và lành mạnh. Về mặt quản lý nhà n−ớc thì đó là một hệ thống hành lang pháp lý càng rõ ràng mạch lạc càng tốt và một hệ thống tổ chức bộ máy thành thạo các kỹ năng chuyên môn về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, định giá đất, thu tiền sử dụng đất, thu các khoản thuế, lệ phí về đất thật kịp thời và thuận tiện cho các bên giao dịch. Về mặt xã hội thì đó là một hệ thống hoạt động sự nghiệp về thông tin và đo đạc đất đai luôn sẵn sàng cập nhật và cung cấp đầy đủ, kịp thời cho nhu cầu của thị tr−ờng. Giao dịch đất đai vừa mang tính chất của giao dịch dân sự (giữa những ng−ời sử dụng đất với nhau), vừa mang tính hành chính (Nhà n−ớc ra quyết định giao đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...) nên kết thúc mọi giao dịch không bao giờ đ−ợc thiếu vắng vai trò Nhà n−ớc, đó là điều phân biệt với các giao dịch khác trên thị tr−ờng - chính yêu cầu này mà việc quản lý thị tr−ờng bất động sản không thể chỉ do cơ quan th−ơng mại quản lý mà rất cần đến một cơ quan có chức năng tổng hợp cả về hành chính và kinh tế - kỹ thuật của Chính phủ. 13 3. Thị tr−ờng bất động sản và chính sách về nhà ở Việc giao dịch cạnh tranh trên thị tr−ờng bất động sản dẫn đến một hậu quả phụ về mặt xã hội là giảm sức mua nhà ở của những lớp ng−ời có thu nhập từ trung bình trở xuống, làm cho cầu về nhà ở bị giảm. Nhu cầu nhà ở là một bộ phận của nhu cầu tiêu dùng, là một bộ phận quan trọng của thị tr−ờng bất động sản, chiếm một vị trí cực kỳ quan trọng trong thể chế kinh tế về nhà ở. Nhu cầu nhà ở là động lực của hoạt động kinh tế thị tr−ờng bất động sản, là động lực dẫn đến biến động về nhà ở, là điểm xuất phát và mấu chốt của cung cấp nhà ở, và cũng là th−ớc đo để kiểm nghiệm thể chế kinh tế và mức độ hoàn thiện của chính sách về nhà ở. Một thể chế và cơ chế kinh tế nhà ở hợp lý có thể thích ứng với quy luật vận động của nhu cầu nhà ở, dẫn đến điều động, điều tiết linh hoạt có hiệu quả nhu cầu nhà ở, thoả mãn mức cao nhất nhu cầu nhà ở xã hội, góp phần giải quyết vấn đề nhà ở. Trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung tr−ớc đây, đầu t− xây dựng nhà ở là đầu t− phi sản xuất, hình thức của loại đầu t− này là liên tục nộp vào, nh−ng số tiền này không thể quay lại, không thể hình thành quay vòng tiền tệ, là một loại đầu t− không có bồi hoàn. Trong cơ chế thị tr−ờng thì có yêu cầu khác hẳn, tiền đầu t− phải đ−ợc quay vòng không ngừng, không những phải thu lại đ−ợc tiền ban đầu mà còn có thể thực hiện tăng giá trị, là tiền có tính chất tạm ứng của Nhà n−ớc, tập thể, cá nhân bỏ vào sản xuất và l−u thông. Trong điều kiện xã hội chủ nghĩa, nhà ở vừa có tính chất hàng hoá lại vừa có tính chất phúc lợi. Khi nhà ở đ−ợc xem là một sản phẩm xã hội thì nó thể hiện một quan hệ xã hội nhất định đ−ợc trao đổi ngang giá thông qua quan hệ tiền - hàng, nh−ng không giống những hàng hoá khác ở chỗ ng−ời tiêu dùng phải sử dụng chung, sử dụng lâu dài mà không thể dịch chuyển và giá trị rất lớn, th−ờng là không đủ sức mua trong tình hình thu nhập xã hội còn thấp, nhất là đối với công nhân viên chức h−ởng l−ơng Nhà n−ớc, từ đó sinh ra mâu thuẫn với nhu cầu của mọi ng−ời - việc tự xây dựng hoặc mua nhà là điều không hiện thực đối với đa số - Từ đó đặt ra vấn đề là Nhà n−ớc, doanh nghiệp, tổ chức xã hội... phải cấp phúc lợi trợ giúp về nhà ở cho công nhân viên chức và các thành viên khác - đó chính là tính chất phúc lợi xã hội của nhà ở. Nh−ng nếu Nhà n−ớc hoàn toàn bao cấp chế độ phúc lợi, tiền thuê thấp, bán ra d−ới giá thành... thì không những sẽ lại tạo ra nhu cầu không hợp lý, tăng thêm gánh nặng cho ngân sách mà còn làm phát sinh thêm những vấn đề xã hội mới. 14 Ngày 3/12, Giáo s−, nhà Sử học Trần Văn Giàu cho biết, bắt đầu từ cuối năm 2002, thành phố Hồ Chí Minh sẽ trao giải th−ởng hàng năm ma._.